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农村土地确权登记难在哪里？
菀滢 云莹 须俊文/摄
&&&&&&&&&&&作为省农村改革试验区、中农办农村改革试验联系点，我市在农村改革中启动的农村土地确权登记已在皇塘镇滕村试点展开。目前，这项工作进展情况如何？农村土地确权试点还遇到哪些困难？未来如何促使这项工作在全市进一步推开？记者就此进行了调查。&&&&&&&&□进展&试点工作稳步推进&&&&&&& “我市之所以选取滕村作为全市农村土地承包经营权登记试点单位，这是源于该村农村土地承包基础工作做得较好。”据市城乡统筹委农经科科长王金耀介绍，农村二轮土地承包责任制施行以来，滕村按照国家政策一直没有调整过土地。&&&&&&& 试点工作确定下来后，他们及时召开了镇村业务骨干，村民小组长等会议，贯彻学习中央关于土地承包经营确权的精神。为搞好这项工作，市统筹委还专门组织相关人员赴全国土地确权试点县（市）--江苏海门县考察取经。&&&&&&& 王金耀告诉记者，结合中央相关精神，这次土地确权登记的基本原则是对2005年土地承包工作进行再完善，具体是做到了承包地面积、四至”、承包合同、承包证书“四个到位”，并按照“缺什么、补什么”的要求来做好完善工作，而不是简单地推倒重来。目前，滕村的试点工作已经进入确权公示确认阶段。&&&&&&& 滕村村党总支书记姜亚庆介绍，滕村位于皇塘镇东北端，全村现有面积3.5平方公里，总人口2700多人，总户数1000多户，辖区有30个村民小组，22个自然村，耕地面积4000亩左右。村里从去年8、9月份开展土地确权登记试点。自试点工作开始后，村委会随即召开全体村民小组会议，下发相关表格，核实每户土地面积、空间位置等是否正确，确认无误后由村民签字。&&&&&&& 试点过程中，滕村也出现了一些矛盾。“开展新一轮农村集体土地确权登记工作试点是为农民做好事。&&&&&&& 但农村集体土地还将大幅增值的消息也逐渐传开，农民对于土地更加看重，原来一些隐性矛盾也在确权中凸显。现在主要的矛盾就是村民嫌地少。”姜亚庆说，1998年农村第二轮集体土地承包时，由于当时种粮效益低，且要交农业税等，一些农户怕种田，因此，村委会要求他们来确认承包面积签字时，很多人不愿意来签字。“这些被抛下来的田就变为村民小组集体所有，由村民小组承包给种养大户，现在进行确权登记，这部分村民到村委会要把田要回来。”姜亚庆说，还有一些农户当时不想种田，就把田给其他农户种了，但是双方只有口头协议，没有办理正规手续，导致现在进行确权登记时互相扯皮。据悉，在滕村，承包期限是30年不调整，即第二轮承包从1998年开始到2028年结束。“上世纪90年代有农户拿了老百姓不愿意种的田开挖鱼塘，他就取得了土地的经营权，这样的情况并不少见。&&&&&&& 结果，现在土地多的农户有几十亩地，少的人只有几分地，一些当初不想种田抛荒土地未签字确认的农户现在感到自己很吃亏，到村委会来要地。”姜亚庆说，虽然目前土地确权登记过程中出现了一些矛盾，但早在2005年，村委会就根据第二轮土地承包签字确认的情况，给村民发放了《农村土地承包经营权证》，明确了承包土地的面积、范围、权利等，因此，这次土地确权登记主要是对之前的工作进行完善。“我们针对土地矛盾较为突出的自然村，由村民小组长到农户家中去了解情况，把矛盾梳理出来。小的矛盾，大家协商解决；大的矛盾上报给党委政府，看根据相关政策怎么处理。”&&&&□难点&各类问题有待化解&&&&&&& 记者在调查中发现，农村二轮土地承包政策实行十多年来，我市广大农民经历了三提五统、农村税费改革和农业税取消等历程，在土地承包、流转、租赁进程中，由于一些村组干部在程序操作等方面存在着不规范、不严谨等现象，加之青壮年常年外出打工情况普遍，让这次试点开展的农村土地承包经营权确权登记工作相对繁琐和复杂：土地确权究竟颁了多少土地证？有多少证书遗失？证地不符的有多少？这些都是土地确权中需要妥善解决的突出问题。&&&&&&& 据王金耀介绍，农村税费改革前，试点村一些农户因农业税过高等原因不愿种田，土地转包又没办任何手续，目前证地不符，如今想把地再要回来，也是此次土地确权的难点。在确权登记过程中，对农户自行平整的土地、承包期内村民相互之间田块互换调剂，土地流转后小田并大田带来的“四至”边界不清或消失等问题，核对起来也比较麻烦，需要重新划定边界和进行协调解决；此外，还有农村家庭分户带来的土地问题。&&&&&&& 他表示，下一步，我市在试点村公示确认的基础上，将妥善解决相关矛盾，使这项工作得到群众认可，并在无异议的情况下完善相关土地&承包合同，健全好农村土地承包经营登记薄，使有地无证、有证无地、一地多证等多种现象得到改观，真正使土地确权登记做到权属明晰，证地相符。&&&&&&&&□意义&事关农村产权改&&&&&&& 对农村土地与房产的大规模确权登记，是农村产权制度改革的首要任务。”市农委有关人士介绍，由于一轮、二轮土地承包均是责任承包制，客观上淡化了对空间信息的管理需求。加之法律的缺位，农村资产权属关系并没有得到根本的明确，在此基础上进行流转、征地占用等行为，使政府掌握的权属资料与实际情况存在较大误差。这造成了目前我国农村承包地地籍管理混乱的现状，如没有一个清晰的登记农村土地的账目和一个有效的、图账对应的农村地籍信息管理系统，政府无法清楚的掌握农用地的空间信息；村民之间，集体与个人之间不少遗留问题关系错综复杂，造成权属信息不明确等。因此，为夯实农村产权制度改革的地基，需要理顺农村现有产权关系。“只有在厘清国家与集体经济组织、集体经济组织与村民之间的财产权利界限的基础上，才能构建起完整的农村资产财产权益体系，盘活农村生产要素，解放农村生产力。“该人士说。&&&&&&& 采访中，姜亚庆坦言，由于国家对农村土地承包责任制政策30年不变，这就带来了承包地“生了不补，死了不退”的现象，他建议要按照公平、公正的原则进行土地调整，根据每户人口平均分配土地，并将股权确立到户。“昆山的模式值得学习。”姜亚庆说，昆山采用股权模式，把整个土地分成多少股，按每年的既有人口分给老百姓，这也是农村改革的方向。”&&&&□方向&革三年内完成确权登记&&&&&&& 王金耀认为，农村土地承包经营权是国家赋予农民最重要的财产权利。土地确权登记，是增加农民财产收入的前提，能够对承包地的占有、使用、收益权利得到依法确认，让农民获得长期而有保障的承包经营权。&&&&&&& 土地确权后的面积更实、更准了，也增加了土地流转收益，有利于提高土地征占用的财产收益预期。同时，也为巩固完善农村土地承包经营制度和推动农村土地流转和规模化经营奠定了基础。&&&&&&& 如今，随着国家一系列强农惠农富农政策实施，土地利益越来越大，农民对土地更加看重，对确权利益期望增多。这对做好农村土地确权登记工作带来了机遇。据了解，我市在总&结滕村试点经验的基础上，接下来将进一步扩大试点范围，选择一个镇全面推进，其余各镇区（街道）选择一个村进行试点，本着既尊重历史，又面对现实的原则，在确权登记中积极稳妥化解多年遗留的矛盾，处理好承包地块面积不准、四至”不清、位置不明、登记簿不健全、权属纠纷等问题，争取广大农户的理解与支持，充分调动他们的积极性，确保土地确权登记平稳有序，力争到2017年基本完成全市确权登记工作。在此基础上，按照尊重实际、符合政策、农民满意的要求，积极探索农村土地承包经营权抵押、担保、入股等模式，加快推进我市农村土地股份合作社组织建设。（菀滢&云莹&须俊文/摄）
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土地确权，吃上“定心丸”（全面深化改革进行时）
　　“这地以后不管谁种、咋种，承包权都是俺家的，一看证就能找回来。”刚从合作社拿回6500元租金，临清市刘垓子镇刘垓子村农民刘桂芹甭提多高兴了。
　　其实，刘桂芹老早就想把地流转出去。可盘算来盘算去，她还是放不下心。“5亩地分成了8块，村南村北都有，后来又跟村里人换了地，时间一长自己都搞不清。这要是再流转给人家，以后找不着咋办？一家人吃啥喝啥？”
　　在山东，农村土地流转面积已经达到2283.2万亩。促使刘桂芹们下决心的，正是眼下推开的农村土地确权颁证工作。它像一颗“定心丸”，让越来越多的农民不再被土地束缚，并开始享有更多的财产权利。
　　权属不清 发展难行
　　确权颁证，解开农村经济发展和农民发家致富的“扣”
　　“这地是俺垦出来的，你凭啥种？”村民鲁树贞一脸怒气，质问挨着种地的李振法。
　　“凭啥说这地是你的，给俺拿出证据来！”李振法毫不退让，一句话把鲁树贞噎了回去。
　　鲁树贞和李振法的承包地中间，原本有一条简易水渠。后来，鲁树贞将水渠填平，当成了自己的承包地。这下惹恼了李振法，非要也占上一部分。
　　在沂南县辛集镇李家屯村，因为这几分地的事，以前关系不错的两家人成了仇人。
　　土地，是农民的命根子。权属不清，矛盾就势如水火。
　　“权属都闹不清，何谈土地流转？”搞了多年的农村信访工作，东平县农业局土地承包管理科科长兼信访办主任谢德璋，为调处农村土地纠纷没少费心思。
　　随着农业专业合作社、家庭农场等新型农村经营主体的出现，更多的问题逐渐凸显。最让他们犯愁的，是手里有地有房无法抵押，只能望银行贷款兴叹。
　　章丘市绣惠镇太平村的种粮大户张保华，几年前为从银行贷3万元，东奔西跑费了不少劲，也只能以担保的方式贷出来。从那以后，张保华哪怕把发展速度放慢一点，也不愿再去求银行。
　　“土地是谁的都不明确，怎么可能作抵押？其中的风险谁来担？”临沂市农工办主任李宗宝坦言，银行也有自己的苦衷。
　　党的十八届三中全会指出：稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
　　实现的路径，便是农村产权制度改革，其基础则是确权登记颁证。
　　自2008年起，山东省全面推进农村产权制度改革。截至目前，全省农村集体土地所有权、建设用地使用权、宅基地使用权确权颁证工作已经基本完成。从2013年开始，又推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全省137个县市区已全部开展试点，计划比国家提前两年完成任务。
　　革命老区沂南，是山东省较早开展试点的地区。县委书记刘淑秀认为，“通过产权交易，把农民手中的土地由资源变成资金甚至资本，就能解开农村经济发展、农民发家致富的‘扣’。”
　　图解实测 依法依规
　　经得起历史检验，扛得住农民质疑
　　确权，说起来容易，做起来难。
　　许多干部担心：二轮延包时，有些村子没有按要求把地全部分给农民，一确权露馅了咋办？农业部门有顾虑：确了权颁了证，土地势必要加速流转，“非农化”“非粮化”的问题怎么管？基层政府犯难：现在征地拆迁就难上加难，以后搞建设岂不寸步难行？……
　　阻力不少，各有各的“小九九”。但只要符合农民的利益，这事就得干！
　　山东省委、省政府要求，各市、县（市、区）、乡镇自上而下成立以农业、财政、国土、档案、法制、金融等部门为成员的农村土地确权登记颁证领导机构，并明确村为实施主体，乡镇为责任主体，县级党委政府负总责。
　　有些地方测算，一亩地的确权费用要40多元钱，这样一个县至少就得四五千万元，全省就是几十亿。
　　既不能向农民收钱，也不能给基层添负担。山东省创新性地采用“图解+实测”的方法，把一亩地的成本降到十几元。利用国土部门提供的“全国第二次土地调查”影像图进行调绘，依据各村提供的原始档案资料，将每个村界范围内的土地分解到户。与每个农户核对后，凡是对调绘面积有异议的，再进行实测。
　　“过去分地，全村老百姓都到场，用尺子一点一点量，怎么着都有误差，现在有影像图，有精密仪器，谁家的地多大、在哪，电脑数据说了算。”参与确权工作两个多月，东平县梯门镇花篮店村会计孙长礼摸清了里头的“门道”。
　　但是，实际操作起来，问题还真不少。有些农民通过开荒，将承包地面积扩大了一些；放弃承包地的外出务工农民，听说确权就跑回来要求承包权利；有的村庄租赁家庭承包地，建起了公益事业……
　　稍有不慎，就会引发矛盾，甚至影响农村稳定。山东省明确一个理念：坚持以承包合同或原经营权证书为基础，依法依规进行确权；对于法律政策依据不充分的，按照“一村一策”的原则，由村民自行协商解决。
　　为保障农民对确权登记颁证的知情权、参与权、监督权，山东要求对有关政策、实施方案和调查摸底的所有数字、图表进行公示。第一榜公示初步结果，由村民自己核对是否准确；第二榜公示确认修正后的结果，接受全体村民监督；第三榜公示确权登记机关最终确认的结果，据此颁发农村土地承包经营权证。
　　“农民的每一块承包地都划定了坐标，在空间位置上实现了‘绝对定位’。”山东省委副秘书长、农工办主任王泽厚表示，这项工作要经得起历史检验，扛得住农民质疑，杜绝“夹生饭”，走“回头路”。
　　土地流转 盘活经济
　　抵押可贷款，入股能“分红”
　　确权登记颁证后，农民手里的证不少：土地承包经营权证、宅基地使用权证、房屋所有权证。
　　“就凭这几张纸，能盘活土地资源？能从银行换来钱？”在沂南县辛集镇荣成村，从一开始就对确权颁证嗤之以鼻的张光亮，打心底里怀疑这几张证书蕴藏的巨大“能量”。
　　谁知没过多久，张光亮却自发当起了确权登记颁证工作的宣传员。原来，张光亮的儿子在镇上做手机生意，急需资金周转，借遍了亲朋好友却没有凑齐。实在没法子的张光亮拿着刚刚到手的土地承包经营权证，赶到辛集镇农村信用社碰碰运气。
　　“死马当活马医，看看这证是否真如所说能抵押贷款？”一周之后，3万元贷款到账，这让张光亮彻底服了气，“还真小看了这几张纸，手里握着它们，就是握着真金白银哩！”
　　过去，农村土地和房屋囿于集体性质不能抵押，农民贷款只能走联户担保，门槛高、利率高成为最大障碍。现在农民以土地权证作为抵押，就能从金融机构贷款，而且利率低于同期银行商业贷款。
　　在山东省大部分地区，农村土地承包经营权、林权、滩涂水面养殖使用权抵押贷款已全面推开。统计数据显示，全省各类农村产权抵押贷款已达162.5亿元。
　　确权颁证之后，越来越多的农民开始参与土地流转。目前，山东省承包地流转面积达2283.2万亩，发展农民土地股份合作社3374家，入股土地219万亩，涉及近30万农户。
　　“一家三五亩，散落七八处，过去想流转连片的地，难着呢，总有几家谈不拢。”沂南县双堠镇和平村党支部书记沈树河觉得，根子还是在农民对土地的感情，“他就怕以后不是自己的地了，现在有了证，一个星期300亩土地就流转到位了，要放在以前三个月也搞不成。”
　　如果农民想把“地权”卖个好价钱，还可以到面向山东全境的齐鲁农村产权交易中心。“有了交易平台，有利于完善市场交易和运行规则，可以推动农村土地资源配置效益最大化和效率最优化。”潍坊市委书记杜昌文说，这有利于加快建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度。
　　确权颁证之后，山东在农村产权制度改革方面的探索渐入佳境。不过，由于新一轮农村产权制度改革大多是基层自发改革，动因各有不同。中央和省一级尚缺乏统一的指导性意见，各地在思想认识、指导原则、政策界限等问题上并不一致。诸如农村土地承包年限、集体经济组织成员资格认定、改革范围和路径、股权设置管理等问题，亟须进一步破题。
　　记者手记
　　有了证，才能放心进城
　　每次到农村采访，与农民聊天，总是会被他们的执着与坚韧所感动。尽管随着经济社会的发展，种地并不怎么挣钱，但对土地的深厚感情，在他们的身上始终存留。
　　进城务工的农民，同样如此。
　　数据显示，山东省现有农民工2381万人，约占全国农民工总数的1/10。他们中的很多人，已经在外务工多年，甚至举家进城。但从去年的情况看，整个山东省办理城镇落户手续的农民工数量仅有10万人。
　　巨大的反差背后，归根到底，还是因为放不下故乡的“一亩三分地”。一位专门回家办理土地确权证书的农民工坦言：城里生活成本高，农村老家的5亩地不能丢，流转出去一年5000元，说是不多，却是块固定的收入，万一哪天城里呆不住，就算回家也不慌。
　　让农民工安心落户城镇，就得解除他们的后顾之忧。这些年来，各地都在出台政策，从住房到医疗，再到子女的就学，努力让农民工享受与城市居民同等的公共服务。山东的不少城市，已经将农民工纳入住房保障范畴，并确保他们的子女有学上。
　　但显然，在推动农民工进城落户方面，还有不少工作要做。其中最重要的一项，就是农村产权制度改革，切实保障农民的财产权益。从去年起，山东积极开展土地确权颁证工作，解的就是农民的“忧”。山东还专门出台意见，强调农民工落户城镇可保留宅基地、承包地，不得强制或变相强制收回。
　　在先期试点的沂南县，农民拿到了政府颁发的三大“铁证”：农村土地承包经营权证、宅基地使用权证和房屋所有权证。这3个盖着鲜红印章的证书，让农民可以对自家种的地、住的房，以一种从未有过的形式表明自己的权益。
　　将农民的财产权利确立下来并颁发权证，在缺乏顶层设计细节的背景下，或许制度红利还未显现。但仅仅是这个确权颁证的过程，就是对村庄内外的重大经济关系进行的一番刨根问底式的重新梳理和调整。农民到手的权证，其厚度与分量，远不止这几页纸。
　　土地确权只是万里长征的第一步，这将为下一步土地流转和上市交易打基础，让农村产权要素“流动”起来，把部分农民“解放”出来，把农村“口袋里”的生产力释放出来。可以想见，带着土地确权证书进城落户，将会成为不久之后城镇化过程中的“时髦”之事。(本报记者徐锦庚、卞民德、潘俊强)
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