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如何保护农村外嫁女权益问题
如​何​保​护​农​村​外​嫁​女​权​益​问​题
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玉环县农村“外嫁女”权益丧失的若干思考
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　随着玉环城市化和工业化进程的加快，全岛城市化战略的逐步实施，大量农村土地陆续被征收、征用，城郊村借助区位优势快速壮大，利益分配相当可观，但在分配过程中出现一些不合法、不合理的情况，引发了一系列纠纷和问题，经常造成群众上访现象。如对征地补偿费用等村级公共积累财产的分配，部分村集体经济组织拒绝“外嫁女”参与分配，“外嫁女”受到歧视待遇的现象较为突出，需引起政府高度重视。 中国论文网 /1/view-289410.htm　　一、玉环县“外嫁女”权益丧失的现状 　　针对日益突出的外嫁女权益问题，我们开展了一次调查问卷，对我县三个镇乡、四个行政村、52名外嫁女进行调查，发现65.39%的外嫁女文化程度在初中以下,55.77%的外嫁女为谋生从事打工,90%以上的外嫁女未向政府、妇联反映，48.08%的外嫁女未享受土地承包权,92.3%的外嫁女未享受或部分享受股份分红权，51.92%的外嫁女未享受宅基地分配权,51.92%的外嫁女未享受平等村民待遇,73.08%的外嫁女未分过征地补偿款,44.23%的外嫁女子女出生后不能享受股份分红和福利。具体丧失权益有： 　　1、土地承包权。“农嫁非”，有的村女孩嫁给城镇男子，但由于传统户籍制度的影响，其本人和子女的户口不能迁入城镇；“农嫁农”，嫁到外村的妇女，从该妇女嫁出后，其原居住地的农村组织即强行收回了其土地承包权，而夫家居住地却迟迟没有分给她土地承包权，有些妇女两头都没有承包到土地达十几年之久，其丧失了土地承包权的同时也丧失了与土地权益有关的入股分红、征用土地补偿等权益；“离婚妇女”，她们不仅在娘家无地，而且婆家也收回了她们的土地。这种妇女是在婚嫁之时在夫家所在地分到了承包地，可是在离婚后，其将户口迁回娘家（或未迁回娘家的），夫家所在地（或夫家）将土地收回，而娘家所在地也拒绝其承包土地。 　　2、征地补偿款分配权。在征地补偿款的分配上，一些村都规定外嫁女不能参加分配，或者分配比其他村民少。 　　3、宅基地分配权。在城乡结合部，宅基地是一项重要的福利，包含很大的经济利益，很多村在宅基地分配问题上采取了男女不平等的政策，大部分外嫁女不能享受宅基地分配。 　　4、股份分红权。股份分红权是外嫁女权益纠纷表现最突出的问题，外嫁女大多数权益受限制都是通过股份分红的形式表现出来的，农村以通过表决股份分红方案的形式，剥夺或者限制外嫁女的股份分红权。 　　5、集体福利。很多村在农村合作医疗、外出旅游、重阳节补贴等集体福利上，限制外嫁女享受或部分享受。 　　二、“外嫁女”丧失权益的原因分析 　　1、村级经济的发展，土地收益的大幅提升，是农村集体经济利益分配纠纷的根本原因。这几年，我县工业化和城市化建设快速推进，致使城郊村经济全面发展，其他村土地被征用也呈逐年上升趋势，征地补偿款等利益分配问题突显。而村级分配的总量是一定的，在总量不变的情况下，要增加每一股份的“含金量”，势必就要尽量减少总的持股数量，外嫁女就是必然的牺牲品。 　　2、男尊女卑的历史传统。我国是一个具有几千年封建传统的国家，历史上形成了男尊女卑的传统，“嫁出去的女，泼出去的水”等思想观念在农村根深缔固，远超出我们的想象，这是诸多损害外嫁女权益的村规民约得以通过的思想基础。 　　3、立法缺陷。《村民委员会组织法》颁布后，各地农村过份强调“村民自己的事情自己管理”，什么事情都以为要用村规民约来规范，忽略了“村民自治范围内的事项”的限制，加上目前法律对村规民约监督、管理机制的缺位，导致了一些以村规民约形式侵害外嫁女权益现象的发生。 　　三、解决“外嫁女” 丧失权益的对策措施 　　1、严查村规民约。村规民约不得有与国家法律相抵触的地方，各镇乡人民政府应当对村民自制章程和村规民约进行严格审查，对违反现行法律、法规、政策相抵触的章程和村规民约，进行修改或发回村委会修改，并不得有侵犯公民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。 　　2、设立保妇组织。各村委会应当设立一个保护妇女权益的机构，对农村妇女婚嫁的户口问题和利益分配状况进行登记。与对方村委会联系，对妇女的利益分配状况进行协商，并征得妇女的意见。对原来在娘家村委会有分土地的，一般在男方村委会就不能再分土地。当然如果男方村委会有剩余的土地，女方选择在男方村委会分土地的，原在娘家村委会分得的土地，村委会就可收回其土地。户口也应迁至男方村委会，若发生征地赔偿款，就看女方土地、户口在哪个村委会，就由哪个村委会给付。不能两方都享受集体经济所得利益分配也不能两方都不享受。 　　3、加强法规宣传。要在农村基层进行广泛的普法学习和宣传，特别是加强对保护妇女权益方面的法律法规学习和宣传，让广大村民有法律意识，有男女平等的意识，逐渐改掉重男轻女的思想，提倡男女平等，提倡“从妻居”与“从夫居”得到相同的尊重，通过宣传，使国家保护外嫁女的法律法规能够顺利施行。 　　4、实施股权量化。产生外嫁女权益纠纷的根本原因是农村集体财产所有权设计的缺陷和中国农村社会保障制度的缺失。这就决定了单纯调整分配体系只能是治标而不能治本。我县目前试点的村级集体资产股份量化正是集体财产所有权改革的一次尝试，股权量化就是在清产核资的基础上，将集体资产量化为一定量的股份，然后按照一定的条件将股份分配给具有股东资格的村民，分配后的股份在一定的期限内根据人员变动进行调整。在配股的过程中，取消了男女差别，统一进行配股，股权量化以后，股东享有股权，不因生产、生活的变化而变化。取消男女差别和股权量化，是彻底解决外嫁女问题的办法之一，前者做到了现实的男女平等，后者保障了今后的男女平等。 　　5、地方统一立法。目前，立法滞后的状况已经成为解决外嫁女纠纷的一大障碍，缺乏统一规则的结果就是各个村级组织各行其是，纷纷制定村规民约，损害外嫁女的利益，为此，必须在全县的范围内通过地方立法，制定集体经济组织利益分配的基本制度，同时赋予政府管理集体经济组织利益分配的权力，从立法的高度来对外嫁女权益问题予以规制。
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记者来信:应有效保障农村“外嫁女”“离婚女”户籍和土地权益
新华网南昌３月８日电（记者赖星）在当前户籍制度改革、农村土地承包经营权确权登记颁证不断推进的背景下，一些地方“外嫁女”“离婚女”的户籍、征地补偿等权益得不到有效保障的问题凸显。
传统的婚姻中，女方普遍随夫生活，其户口也随之迁入男方的家庭中。“然而农村户口落户关系着承包土地划分及征地款项的分配，出于自身利益的考虑，一些村组并不愿意接受农村离异女的户口分户及落户。”江西广昌县人民法院民三庭法官谢心刚介绍，一些离异妇女将户口迁回娘家，村里甚至会要求写一份保证书，意思是不得享有与其他村民相同的政策。
“没有户口，我的养老保险、医疗保险就都没保障，更别说分田了。”自从去年和丈夫离婚，广昌县尖峰乡营前村的李桂英便前往浙江打工，然而离异后落户、分户的事一直没能解决。２０１５年新年前夕，在得知李桂英的困境后，谢心刚和同事陪着她前往广昌县公安户籍管理部门，了解办理分户落户需要的相关手续及存在的困难。经过来回奔波，法院工作人员成功地将李桂英的户口从前夫家中分出，就地落户于该村小组。
“村小组不同意接受她的户口，我们通过公安做了大量工作后依据法律强制落户。”谢心刚说。
同时，农村离异女性在农村征地补偿费用分配上也处于弱势。有关法院办案人员介绍，在部分案例中，村小组不会对外嫁女分配征地款，甚至包括外嫁女的家属都认为，外嫁女是分不到征地款的。“然而根据法律规定，她们应该享有这些权益。”
为探索对妇女权益的保护，２００８年广昌县人民法院便设立“妈妈法庭”，由长期从事保护妇女儿童权益的“法官妈妈”和当地人民政协、妇联特邀陪审员组成合议庭，专门负责审理涉及保护妇女儿童权益的案件，至今共审结案件８００余件。“今年我们的工作重点是要用法治力量，破除各种世俗阻碍，充分保护征地纠纷中‘外嫁女’的合法权益，妥善解决‘离婚女’的落户问题。”谢心刚表示。
“去年底的中央农村工作会议指出要完善农业农村法律体系，而对于农村‘离异女’‘外嫁女’权益保护的相对滞后，正折射出农村法治建设的薄弱环节。”江西省社科院农村经济研究所副所长尹小健建议，政府应为此类女性提供申诉、救济渠道；村委会制定的村规民约要处理好法律、政策、风俗三者的关系；司法机关要做好法制宣传教育，提高妇女维权意识和水平。
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对农村集体经济组织涉“外嫁女”征地补偿款分配案件审理的思考
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：李
勇 曾令宏&&本页面已被访问 4334 次
&&& 近年来，随着我国经济社会的迅速发展，特别是一些国家和省级重点工程项目的立项上马及城市化进程的加速推进，对建设用地的需求也越来越突出，由此带来的对农村集体土地征用面积也在不断增多，进而引发因征收农村集体土地补偿款分配纠纷案件数量大幅上升。尽管我国《物权法》及其他相关法律法规和司法解释，对农村集体土地被征用后的补偿问题有相关规定，但在具体司法实践中，如何确定上述土地补偿款分配的权利主体，特别是注重保障农村集体经济组织中一些像“外嫁女”这类特殊群体的合法权益，仍然面临许多实际问题。积极稳妥地处理好国家社会经济发展与保障农民合法权益之间的关系，促进和谐社会建设，依法化解此类社会矛盾，是当前人民法院践行司法为民工作宗旨的一项重要内容。作者力求通过对此类案件的特点、存在的问题的概述分析，有针对性地提出一些解决问题的具体对策建议，以期在审判实践中对该类案件审理有所助益。&&& 一、“外嫁女”征地补偿款分配纠纷案件几个重要的特点&&& （一）“外嫁女”认定的一般原则和类型。&&& 从严格意义上讲，“外嫁”一词不是法律用语，而是农村风俗习惯中对农村女儿出嫁行为的一种称谓，它通常并不以出嫁女儿与男方进行结婚登记，取得结婚登记证书为前提。但从我国目前有关婚姻的法律法规及相关司法解释的规定看，我国对未婚同居是不予法律确认的，故此，对农村集体经济组织“外嫁女”的认定，通常应以进行结婚登记，并取得结婚登记证书为前提条件。具体讲，有以下几种情况：&&&&&&&&&&&&& &&& 1.外嫁女丈夫为农业户口的，包括（1）出嫁后在夫家生产生活，但在夫家没有承包地，户口没有迁出，在原籍还保留有承包地；（2）出嫁后在夫家生产生活，但在夫家没有承包地，户口没有迁出，在原籍也没有承包地；（3）出嫁后在外打工或做生意，但在夫家没有承包地，户口没有迁出，在原籍还保留有承包地；（4）出嫁后，在夫家生产生活，但在夫家没有承包地，户口没有迁出，亦未在原籍保留承包地。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& &&& 2.外嫁女丈夫是非农业户口的，包括（1）出嫁后随夫生活，户口未迁出，在原籍还保留有承包地；（2）出嫁后随夫生活，户口未迁出，在原籍亦未有承包地。&&& 3.外嫁女离婚、丧偶的，包括（1）户口仍留在男方的，但返回原籍生活居住的，在原籍没有承包地的；（2）在离婚、丧偶后将户口迁回原籍并在原籍生活居住的，在原籍没有承包地的；（3）其户口及承包地原就在原籍，在离婚、丧偶后再回到原籍生活居住的。&&& 4、外嫁女远嫁港澳台地区或国外，但并未取得嫁入地永久户籍的，且在嫁出地有户籍和承包地（个别人也没有承包地）的。&&& （二）这类案件审理往往具有群体效应。&&& 从诉讼提起案件的绝对数量看与实际涉及的人数相比并不是很大，但其多米诺骨牌效应是很明显的。一个显著的特点是：这类案件虽然只有少部分人提起诉讼，但在其后面往往有几百或者说是上千人潜在的诉讼当事人在观望和等待案件的诉讼结果，并以法院生效判例作为自身提起诉讼的动因和证据。对于这种情况，如果少数几宗涉及“外嫁女”土地征用补偿款分配纠纷案件不能慎重稳妥处理，简单地就案办案，支持原告诉讼请求，则极有可能引发原先不准备起诉的更多的其他“外嫁女”重新选择以诉讼方式进行权利救济，进而产生新的矛盾，造成法院工作的被动，甚至于影响重点工程的进展和当地社会的发展稳定大局。&&& （三）这类案件调解难度较大。&&& 通过司法统计数据我们可以看到，与大多数基层法院民事案件审理中调解比例进行比较，我们会发现一个普遍的现象：那就是基层法院一般民事案件调解结案率通常都超过60%，有的甚至达到70%至80%，而涉及“外嫁女”土地补偿款分配纠纷案件的调解结案的比例则明显低许多，总体数字还不足10%，特别是案件基数比较大的县市，这方面的问题就更突出。而拒绝调解的一方又往往是村委会或村民小组。这一方面反映了在土地补偿款分配纠纷中双方当事人利益冲突激烈，另一方面也反映出农村基层组织对这类案件处理的普遍态度。&&& （四）这类案件的上诉率较高。&&& 据统计，作者所属中院的辖区基层法院受理民商案件通常的上诉率为7%至8%左右，而同期该类案件的上诉率则为23.58%，是同期其他类型民商事案件上诉率的3倍。有的基层法院当年该类案件的上诉比例甚至超过全院民商事案件总数的三分之一。&&& 二、当前审理“外嫁女”征地补偿款分配纠纷案件面临的几个主要问题&&& （一）对“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的认定，存在思想认识上不统一的问题。&&& 具体而言，就是认定“外嫁女”农村集体经济组织成员资格应该考虑哪些条件，各地法院在审判实践中，尽管表述上有些不一致，但通常都以有无户籍、是否在此地生产或生活，是否以承包土地作为生活的基本保障等作为主要考量因素。问题在于上述三个条件是平行并列关系，还是有轻有重？是三个条件都要具备，或者是只要其中两个乃至一个条件具备就可以认定？这在司法判例中存在不同情况。此外，目前无论是法律法规，还是规范性文件，均没有对何为农村集体经济组织的“外嫁女”作出明确的法律界定。事实上，如果上述三个条件都具备的话，判决支付给“外嫁女”征地补偿费，实践中并无争议。问题出在只具备两个或者是一个条件时（通常是只有户籍或者是有户籍、有承包地，还有的是有户籍和生活或生产在村、组），司法实践中该如何认定其成员资格，各地法院在做法上存在不统一的复杂情况。&&& （二）如何把握案件审理法律效果与社会效果统一的问题。&&& 如前所述，这类案件的产生往往是基于某一特定工程项目对农村集体经济组织土地征用，因而在诉讼中表现为涉群体性特征比较明显。因为案件审理的群体效应或者部分当事人的观望态度，导致同一法院该类案件审理的判例示范效应很容易被放大，从而波及影响到项目工程建设征地工作的顺利进行，产生不好的社会效果。特别是在绝大多数人对征地补偿款分配方案没有意见情况下，尽管提起诉讼的个别“外嫁女”一些请求有其合理合法的成份，如采取近乎一刀切的办法一律驳回“外嫁女”诉讼请求，则有违法律的宗旨和严肃；但如果作出支持“外嫁女”诉讼请求的判决，基于生效判决产生的导向作用，则可能引发新的社会矛盾。特别是大部分村集体组织在“外嫁女”提起分配土地补偿款之诉时，土地补偿款事实上已经基本分配完毕，如再判决继续支付，将导致判决的事实上无法执行，给社会增加新的不稳定、不和谐因素。两难之间，如何选择？这也是许多法院特别是在审判一线具体从事这类案件审理法官内心很纠结的一个问题。&&& （三）如何协调村规民约、社会习俗与法律适用之间的冲突问题。&&& 应该说，对“外嫁女”是否分配、分配多少征地补偿款，农村集体经济组织在确定分配方案时，都会召开全体村民会议，并以多数人的意见作出最后决定。而“外嫁女”提起诉讼时，对村民会议多数人的决定也是明知的。村委会或村民小组对为什么不分配或少分配给“外嫁女”征地补偿款的主要辩解理由，通常是以村规民约和社会习俗就是这样的为借口。虽然依据违反法律法规规定的村规民约和社会习俗制订的征地补偿款分配方案，不具有法律效力，但具体到这类案件的审理，如果完全不顾及村民多数人的意见和村规民约及社会习俗，则容易激化抵触情绪，同样也会影响到征地工作的顺利开展。个别市县就发生过因村委会对法院不按其讨论通过的分配方案对“外嫁女”征地补偿款进行分配，进而引发拒绝在征地合同上签名盖章，不配合征地的事件。还有就是存在未登记结婚而按当地习俗举办了婚礼，是否应认定为“外嫁女”的问题。在一些地处偏远的农村，这种现象虽然不普遍，但也非少数。 当地习俗对女儿“外嫁”的理解，更多的是以是否依当地农村风俗习惯中举行了婚礼并得到邻里乡亲承认为前提的。有些案件中“外嫁女”没有进行婚姻登记，但依习俗举行了婚礼并生育了小孩（户口还在娘家），且自己也对个人已经“出嫁”的事实没有异议。在此情况下，如果法院又以其没有进行婚姻登记为由，对其“出嫁”的事实不予认可，并按未嫁女来确认其成员资格分配征地补偿款。这样做从法律上讲没有问题，但村委会或村小组则很难接受认同，加重了双方的对立情绪，使矛盾更难化解。&&& （四）一些媒体和法律工作者对这类案件片面的报道和解说，影响案件正常审理的问题。&&& 审理过这类案件的法官，大概都经历过这样的事情，那就是一些“外嫁女”在提起诉讼时，往往会附上报刊杂志上刊登或通过网络下载对自己有利的有关这方面的文章，用以支持自己的诉讼请求，坚定自己对审判结果的预期。应该说，大多数文章的观点是正确的，对审判人员判决同类案件也有重要的参考作用。但其中也有一些文章的观点是片面甚至是错误的，对当事人起了误导作用。如某报在报道一位律师在进行法律咨询时，对征地补偿款分配就作出了这样的解释“只要是户口在本村尽本村法定义务的则确认为本村村民，可以分得其他村民分得的补偿款，户口在本村的外嫁女享受本村男村民同等待遇。”这种唯户口论的观点，显然是片面的。还有诸如《户口未外迁，理应获赔偿》等新闻报道标题，也让人觉得“外嫁女”只要户口在娘家，就可以理所当然地获得征地补偿。媒体在资讯社会的巨大作用，对普通百姓的价值认同和判断发挥的影响越来越大，也给法院审理这类案件增加了难度。如果不能依当事人提供的文章观点作出判决，当事人则往往对法官的公正和法院判决的公信力产生怀疑，引发不断地申诉缠诉。&&& （五）这类案件审理存在举证责任如何分配及取证难的问题。&&& 对“外嫁女” 农村集体经济组织成员资格的认定，一个重要的条件是看其有否在农村集体经济组织生产或生活的事实。但司法实践中，应由谁来证明这一事实，标准并不统一。大多数“外嫁女”通常会坚持自己虽然已出嫁，但也在娘家生产或生活的主张，对此，村委会或村民小组又往往作出否定的意见，并且常常是以大多数村民签字的形式来证明自身的主张。在此情况下，如何作出选择取舍，究竟何谓生产或生活，有没有时间的量化要求等，都困扰着法官。还有就是对“外嫁女”是否尽了村民相关的义务的事实，应该由谁来举证也不够明确。此外，由于村民委员会或村民小组在很多情况下不愿出庭应诉，也导致涉及案件的一些关键事实无法查实，只凭“外嫁女”一方之辞，是否就可作出案件事实的认定，同样让法官陷于两难境地。&&& （六）对当地政府介入土地补偿费分配行为如何看待的问题。&&& 因建设特别是一些重点项目建设进行征地，政府的主导作用是显而易见并且是十分重要的。近年来，一些地方县市政府在大项目建设征地工作中，也注意充分发挥政府的行政主导作用，根据实际制订出台了有关征地后失地农民安置、土地补偿费用分配的一些规范性文件，对推进征地工作顺利进行起到了很好的指导作用。如某市人民政府出台的《关于征地补偿费分配使用管理的指导意见》中就有这样的规定“户籍未迁出，长期生活在婆家，在迁入地没有分得承包地，且在原迁出村集体组织保留有承包土地的，原则上不享有土地补偿的分配权，但可享有原承包地安置补助费的分配权。”类似的政府文件有关规定，虽然不能作为法律法规条文直接引用，但对当地法院这类案件审理和判决无疑会产生深刻而直接的影响。法院如何看待协调这些文件的相关规定，既事关当地社会经济建设和稳定大局，也涉及到如何处理协调好法院和政府之间的关系，权衡行政权与司法权的问题。在法律法规没有就村集体组织成员资格作出明确界定的情况下，当地政府根据自身情况作出的一些规定，是否可以作为判决的依据或裁判中可以参照考量的因素，在司法实践中也同样面临着两难选择。&&& （七）农村村民户籍管理中的无序和混乱，致使这类案件事实认定难的问题。&&& 在目前情况下，户籍仍然是认定村集体经济组织成员资格的一个非常重要的条件。但据我们调查了解，农村村民户籍管理存在着嫁出嫁入迁入户审查把关不严，程序不规范等行为，从而导致一些农村女青年在嫁出后不愿意从原籍迁出户口，及存在一人多户、空挂户（寄户）、通过非正常婚姻入户及回迁入户（包括非农业户口的回迁）的现象。特别是一些大项目临近开发或正式开发时期，这类现象表现得更加突出。一些村集体组织往往以未经其同意，“外嫁女”户籍就迁回或要求其迁出户籍，但“外嫁女”拒绝迁出为由，进而否定“外嫁女”村集体组织成员资格。同时，一些完全受经济利益驱动的非正常户籍回迁，都给法院审查“外嫁女”是否具有村集体经济组织成员资格带来阻碍，也容易让久居村民产生极大的抵触情绪，引发新的矛盾。&&& 三、对审理涉“外嫁女”征地补偿款分配纠纷案件的对策思考&&& （一）加强立法保护，对有关农村集体经济组织成员资格认定尽快从立法层面出台相关法律规定。&&& 从根源上讲，这类案件审理之所以在各地及同一法院都存在事实认定不一，判决结果迥然不同的情况，很大程度上是目前我国关于农村集体经济组织成员资格认定的立法不完善、不健全的在司法实践中的一个直接反映。对此，尽快从立法层面出台相关法律规定，不但是司法实务界也是法学理论界的共同呼声，也是解决这类案件审理判决乱象的当务之急和根本出路。在目前立法机关尚未就农村集体经济组织成员资格认定出台明确的法律规定之前，当务之急是要结合国家法律法规、地方行政法规及相关司法解释的精神，对农村集体经济组织成员资格条件进行细化，尤其要注重规范性文件的可操作性、实用性、针对性，注重案件审理的法律效果和社会效果相统一。对三个条件之间的内在逻辑关系、每个条件对作出司法判决的作用力大小、条件成就存在瑕疵时如何判断选择等问题，要及时明确。这方面，安徽、重庆、陕西等省市高院，也曾通过制订规范性文件的形式，对涉及“外嫁女”农村集体经济组织成员资格问题作出过一些细化的规定。如重庆市高级人民法院2007年11月制订的《关于当前民事审判若干法律问题的指导意见》中对“外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定，除强调注重三个条件确定的标准外，还细化了一些参考原则，如其规定“农女嫁出后，户口仍在原集体经济组织，承包地亦未收回，但在男方固定生活的，应认定为具有嫁入地的农村集体经济组织成员资格。”这种细化具体的规定，很便于审判实践操作，也有利于统一司法裁判尺度。据作者了解，在大规模开发建设成为趋势，征地及因征地产生的纠纷日益增多、涉及的征地补偿款分配数额越来越大的情况下，基层法院非常希望上级法院能结合各地具体情况和案件特点，出台更加明确细化和具体的补充意见，以统一各级法院此类案件审理的裁判尺度，维护司法的严肃性。&&& （二）对“外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定三个条件的考量分析及完善建议。&&& 1、关于对“外嫁女”户籍取得的审查。主要应考虑其户籍是否为依法取得，包括自然取得（出生取得）和法定取得（因婚姻、收养、遗赠抚养协议、行政命令取得）。虽然有些地方对因迁入户籍拟取得某农村集体经济成员设定了一定的门槛条件，即将是否经迁入地村民会议同意作为前提。但依据我国现行有关户籍管理的相关规定，对户籍迁移的审查，村民会议是否通过，并不是户籍管理中入户或迁出的法定必备程序和前提。因此，在考虑“外嫁女”户籍因素时，一定要联系其是否在户籍生产、生活的基本事实，同时，也要考虑“外嫁女”户籍迁入或未及时迁出的理由是否充足，因为“从集体经济组织自然共同体属性角度出发，因迎娶进入本集体经济组织农户生产生活所增加的人口是自然共同体人口数量增长的重要途径之一。” 要避免在确定村集体经济组织成员资格时犯“唯户口论”的错误。对在征地补偿方案确定时在嫁入地和嫁出地同时拥有两个户口的“外嫁女”，应该认定其不具备嫁出地村集体经济组织成员资格。对远嫁港澳台地区或国外的“外嫁女”，只要其已取得了港澳台地区或国外的居留权，则不论其是否还具有国内嫁出地的户籍，也应认定其不具有嫁出地村集体经济组织成员资格。&&& 2、关于对“外嫁女”是否在原农村集体经济组织实际生产或生活的事实认定。首先应对何谓“生产、生活”的概念作出明确界定，同时对“生产、生活”应提出时间上的限制要求。作者认为，对“生产”应作宽泛理解，既包括农业生产、也包括其他非农业生产，如手工艺品制作、加工，畜牧业、林业、养殖业及至在村集体兴办教育等；而对实际生活的认定，则应参照常住人口的要求，以连续居住一年以上作为时间点更加合适恰当。对那些户籍虽然在集体经济组织所在地，但不在此生产生活的外嫁女“空挂户”，凡与集体经济组织有明确协议的按协议执行；没有协议的，则不应确认其集体经济组织成员资格。而对“外嫁女”是否在村集体经济组织生产或生活的事实，应以村民委员会、村民小组或村民会议提供的证明作为主要依据，而不能单凭“外嫁女”一方主张就作出认定。&&& 3、关于对是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障的事实认定。这里面临着几个问题：一是由于城市化的推进，一些城市近郊的村集体组织所拥有的集体土地越来越少，其成员生活保障对土地的依赖程度也越来越低；二是农民进城打工的人也越来越多，这之中的绝大多数人凭自己的劳动和技能获取报酬并维持其基本生活，对以承包土地收入作为个人或家庭主要生活保障的依赖性也随之减弱；三是在沿海一些侨乡市县，有部分农村女青年远嫁港澳台地区或国外，但并没有取得嫁入地的永久户籍，仍然持有中国护照，在嫁出地也有承包地，但事实上其并没有以原籍的承包地收入作为自身基本生活保障来源；四是从农村土地承包经营权利主体看，我国农村集体土地的承包方是本集体经济组织的农户，而非农户中的某一个体家庭成员，根据“增人不增地、减人不减地”的基本承包原则，每一家农户都作为一个开放的权利“蓄水池”，当某农户成员经过如婚嫁等形式成为另一农户成员时（并不一定以户籍是否迁入迁出作为判断标准），其自然而然地享有了该农户土地承包经营权“养分”的权利；也就是取得了该农户成员资格，并且事实上丧失了嫁出地农村集体经济组织的成员资格。 在此情况下，如何正确判断一个村集体经济组织成员是否以土地作为其主要生活保障，存在难以定性量化的问题。对此，我们认为除非有充足的相反证据，一般处理原则应该是认定“外嫁女”是以嫁入地夫家的承包土地作为其基本生活保障。对离婚、丧偶的“外嫁女”，如果回到娘家且原在娘家有承包地，则在考虑其他两个条件成就的前提下，可酌情确定其是否以嫁出地村集体组织土地为其基本生活保障来源。&&& （三）树立大局意识，强化能动司法，充分尊重地方政府对征地补偿款分配政策制订实施的主导协调作用并在具体审判工作中予以积极配合。&&& 对农村集体经济组织土地征用是一项法律和政策性都极强的系统工程，涉及的利益群体众多，且事关民生和稳定大局。作为审判机关，要正确理解司法保护的有限性和局限性，紧密结合各项政策和社会发展均势，对于需要由政府等相关部门通过行政干预手段才能解决的矛盾纠纷，特别是对当地政府在此项工作中的主导协调作用的重要性要有充分的认识，自觉主动地维护政府制订的政策的连贯性和稳定性。为此，法院要未雨绸缪，积极主动与当地政府及相关职能部门、乡镇政府和村委会、村小组进行沟通。做到司法审判工作服务服从大局，可以以司法建议的形式主动提出自己的建议，敦促政府依法制订相关政策规定，对工作开展中可能出现的问题要做到心中有数，并及时跟进项目建设，坚持能动司法，通过诉讼调解方式排查化解矛盾。特别要主动地对乡镇一级政府及村委会、村民小组等基层农村组织开展这项工作进行指导监督，建议公安机关对征地期间非正常户籍流动加大审批监管力度。同时，为了防止因征地补偿产生的纠纷在判决后无法执行的局面出现，可建议政府从全部预拨征地补偿款中按比例提留一定数额的预备金，当前预备金比例暂定为征地补偿款总额的20%至30%为宜。&&& （四）法院内部对此类案件审理要加强管理和指导，同时加大对民事审判法官的业务培训力度。为统一此类案件审理的裁判标准，对一些案件相对较多的法院，可以组成专门的合议庭，指定专门的人员进行归口审理。高、中两级法院应当通过编印下发此类案件审理的优秀裁判文书，举办专题的学习辅导班，组织案件庭审观摩活动等多种形式，加强对基层法院的对口业务指导，不断提高审判一线法官的办案水平和能力，并及时总结推广成功经验。&&& （五）加强对农村集体经济组织制订的村规民约的研究指导力度。&&& 应该说，我国农村建立制订的许多村规民约有其合理成分，在维护农村社会稳定，促进村民和谐，推进社会主义新农村建设中发挥了应有的良好作用。对此，我们应予以充分肯定。但我们也不否定部分农村集体经济组织在涉及一些重大利益的问题上，存在借村规民约歧视个别特殊群体并侵害其利益的事件，如涉“外嫁女”征地款分配问题。为避免这种现象发生，建议政府应在尊重民意和国家法律许可的情况下，加大对农村集体经济组织制订的村规民约的研究指导力度，科学地制订和实施村规民约，使村规民约的制订逐步向合法化方向发展。对一些涉及特殊群体重大经济利益的村规民约或者村民会议决定，可以建立必须先通过乡镇政府一级审批的制度，以此强化监督和管理，防止因为缺少有效的监督管理而使不合理合法的村规民约或者村民会议决定损害“外嫁女”的合法权益；同时，我们也要注意防止一些不具备村集体经济组织成员资格的“外嫁女”（如一人多户、空挂户、长期在夫家固定生产、生活等）以保护妇女权益为借口，利用村集体经济组织征地之机，获取个人不正当利益，从而损害绝大多数村民合法权益的现象发生。
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