“乡政村治”模式的困境与农村治理模式创新
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“乡政村治”模式的困境与农村治理模式创新
　　——基于成都市农村产权改革的调查
刘德浩 庞夏兰
　　农业、农村、农民问题关系到国家事业发展全局，是各项工作的重中之重。自2004年以来，中央连续八年以“中央一号文件”的形式，对涉农问题做出了重要部署，其中，加强农村治理，促进农村社会管理体制创新是重要内容。日发布的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中明确提出：建立健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。此后历年的“中央一号文件”都要求加强村民自治机制的建设。日，中共中央、国务院发布了《关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，进一步明确提出：加强农村基层组织建设，进一步完善符合国情的农村基层治理机制。可见，积极探索新时期符合农村实际的农村治理模式，实现农村社会管理体制的创新是当前面临的一项紧迫课题，事关农村事业的可持续发展。
　　一、“乡政村治”治理模式的困境
　　上世纪80年代初，伴随着家庭联产承包责任制的推行和政社合一、高度行政集权化的人民公社体制的解体，在基层政权和管理体制上形成了“乡政村治”格局。所谓的“乡政村治”，即乡镇一级作为国家在农村的基层政权，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，对本乡镇事务行使国家行政管理职能；农村村民委员会作为村民的自治组织，对本村事务行使自治权；乡（镇）与村之间的关系是指导与被指导的关系。在“乡政村治”体制下，在基层农村管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力：一是自上而下的乡镇政府（代表国家）的行政管理权，二是村委会（代表村民）的自治权，包括乡镇党委政府、村委会和党支部、村民等在内的各方在互动博弈中，履行着宪法和法律赋予的各项责权。但在具体的操作过程中，却常常产生不协调甚至严重背离制度设计初衷的现象，农民的合法权益得不到有效保护。
　　（一）乡镇政府与村委会之间的博弈——“合谋”或“控制”
《村民委员会组织法》规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。 因此，理论上，乡镇政府与村委会之间是一种相对松散的业务指导关系，不存在对村委会依法享有的自治权进行强力介入的法定权威。但是，《组织法》同时指出：村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。由于法律法规对村委会协助乡镇开展工作的内容、方式等没有做明确的规定，因此，在实际执行中，乡镇政府出于提高辖区GDP增长率、完成上级各项指标任务等的目的，采取与村委会“合谋”或对其进行“控制”的行为方式，可能导致农民的利益无法得到有效保护。
　　实质上，在取消农业税之前，乡镇政府和村委会之间是一种利益共同体的关系。乡镇政府要完成上级的各项税费征收任务，必须依赖于村干部的“上门征收”；而村干部在征收各种税费的过程中，也因手握“权力”而得到村民的“尊重”。同时，乡镇政府为了调动村干部工作的积极性，对于村干部在税费征收中“搭便车”，多收费的行为“睁一只眼闭一只眼”。此时，乡村干部存在着“合谋”的动机。同时，乡镇政府为了使其各项政策在农村得到顺利实施，往往也会对村干部的选举给予特别关注，尤其是通过乡镇党委对村支部书记的任命和领导来实现对农村事务的实际控制。
　　但农业税取消之后，乡村干部之间“制度性合谋”的利益基础不复存在。对于乡镇政府而言，取消农业税以后，乡镇财政收入主要来自国家转移支付，经费相当有限，组织运转困难，基本的开支难以保障。而且由于机构改革，人员精简，乡镇无力也不愿意过多介入村庄生活。发展辖区经济，实现GDP增长，从而提高乡镇政府的财政收入成为其工作的主要目标，以GDP 为导向的官员政绩考核体系进一步强化了乡镇干部的经济性动机。为此，乡镇官员除了积极向上级申请各项投资外，利用本地资源和区位优势，招商引资成为其主要工作，与之相伴随的就是征用土地。为了保证土地征用工作的顺利开展，保证招商引资目标的顺利实现，乡镇政府必须得到村干部的支持。为此，乡镇政府，一方面，利用其手握的行政管理权加强对村干部的管理，尤其是对村委会的选举施加影响；另一方面，通过给予村干部相应的经济性收益的许诺，来促进乡镇政府行为目标的顺利实现。此外，“村财乡管”和村干部工资由乡镇发放等方式，表面上看强化了对村委的监督，实际上，也增加了乡镇对于村庄的控制。
　　在乡村干部间的利益博弈中，村干部利益诉求的差异也会影响到乡村关系在实践中的具体表现形式。著名农村自治研究专家贺雪峰教授的研究指出：以社会性收益为目标的村干部在面对来自乡镇政府做出的不利于农民利益的决策时，其往往会站在农民一边；以较高的正当报酬为动力机制的村干部，由于社会性收益较少且灰色收入的空间很小，则会因农民社会之间的关联度不同而存在差异，总体而言，村干部会在乡镇和农民之间寻求平衡；如果村干部以不正当收益为动力机制，其会主动寻求来自乡镇政府的庇护，在乡镇政府有需要来自于村干部的支持时，乡镇可能会在一定可容忍的范围内，对村干部的行为采取默许态度。
　　在既有的乡村政治生态格局下，对于村干部而言，最佳的行为策略是与乡镇建立基于利益基础上的“合谋”，并取得乡镇的支持和认可。即便是以追求社会性收益为目标的村干部，在面对来自于乡镇所掌握的建设项目等资源配置权时，为了本村的利益，也不得不主动寻求与乡镇干部的“和平共处”、“相互支持”，完成乡镇政府交办的事务。胡振亚、任中平对四川省一些地方的实地调查结果也印证了上述观点：村委会70﹪以上的精力是应付来自乡镇政府的工作任务安排，实际上充当了乡镇政府“一条腿”的角色，二者的关系也变为“利益共荣”关系。在“压力型体制”下，乡镇政府安排的任务是刚性任务，与村内事务存在冲突是正常的，但是民选出的村委会却不得不把完成上级任务为己任。为完成上级分配的任务，村委会经常采取非常规的、侵犯村民利益的做法。但当农民依照法定程序对村干部进行监督时又常常会遭到乡镇政府的阻挠甚至破坏。
　　（二）村委会和村民之间的博弈——“集体行动”的悖论
　　在乡村治理中，除了乡村干部之间的博弈外，依据《村民委员会组织法》的规定，村民依法将村内公共事务的组织领导权委托给了经过选举产生的村委会来行使，同时，要接受来自于村民大会、村民代表大会的监督。村民和村委会之间形成了典型的委托代理关系，并且建立了相对完备的治理结构。但是，由于村民和村委会干部之间目标函数不一致，后者可能会利用信息优势和资源优势，做出利己主义行为选择，出现“内部人”控制问题，导致农民利益受损。
　　理论上，村干部的“内部人”控制问题，可以通过有效的村民监督和村民大会、村民代表大会等渠道解决，因为《组织法》赋予了村民对村委会进行监督，乃至罢免村干部的权力。但是，在实际执行中，村民对村委会干部行为的监督，却往往得不到有效的执行。社会科学家的研究往往会假设，一个具有共同利益的群体，一定会为实现这个共同利益采取集体行动。但是，奥尔森在其经典名著《集体行动的逻辑》中却发现：这个假设不能很好地解释和预测集体行动的结果，许多合乎集体利益的集体行动并没有发生。奥尔森“集体行动的悖论”的理论很好的解释了“一个和尚有水吃，三个和尚没水吃”的现象。其实，在农民面对来自村干部的自利行为，同时又有乡镇政府的默许时，往往会选择沉默。因为“枪打出头鸟”，个人针对村干部的维权行动，具有收益的外溢性。如果个人对村干部的工作实施监督，成本能实现有效分摊，问题就不存在了；但是，由于监督所具有的公共产品属性，导致个人偏好显示机制失灵，当个人实施监督行为、促使村干部按照村民意愿行事时，监督成本只能由个人承担，但个人和其它人一样享受收益，出现了私人收益小于社会收益的外部性问题。根据奥尔森的“集体行动的逻辑”，个人将不会为此付出成本，会出现著名的“囚徒困境”。尤其农民处于原子化的境况下，更导致了对于村干部自利行为监督的不足。
　　通过对“乡政村治”过程中，乡镇政府、村委会、村民三方之间的利益博弈分析，可以发现：乡村干部由于特殊的经济、政治利益的考虑，会出现“合谋”；而村干部作为农民选举出来，负有组织管理村庄公共事务之责的代理人，却会出于自利性动机的考虑，主动与乡镇政府组建利益共同体；由于农民在监督村干部方面的乏力，导致在整个乡村治理中，农民成为“弱势群体”。
　　二、“乡政村治”模式困境的成因——基于委托—代理理论的分析视角
　　根据《村委会组织法》规定：我国农村采取村民自治，村委会是农村自治组织，由村民选举产生，代表村民行使对村里事务的管理。因此，村民和村委会形成了典型的委托—代理关系：农民是委托人，村委会是代理人。广大农民拥有的是对农村资源的决定权和分配权，而村委会作为自治组织代表农民管理和支配这些资源。另外，作为村民自治组织的村委会，在业务上受乡镇政府的指导；在功能上，村委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。因此，村委会还有另外一层委托—代理关系，乡镇政府是委托人，村委会是代理人。这样，农村自治组织中客观上存在着两层委托—代理关系，其中，村委会与村民的委托代理关系是核心，是最基本的村民自治组织委托代理关系，有学者称之为内层委托代理关系，而乡政府与村委会的委托代理关系为外层委托代理关系。
　　本质上，委托代理关系是一种契约关系，它是一个通过契约关系框架把冲突各方引向平衡的复杂过程的中心。问题的关键是，双方缔结的委托代理契约是否是完备契约，即契约是否准确地描述了与交易有关的所有未来可能出现的状态(the state of the world)，以及每种状况下契约各方的权利和责任。往往由于未来的不确定性、环境的复杂性和人的有限理性，导致委托代理双方在签订契约时无法预测未来可能发生的所有事件，并将其通过具体的条款写入契约中，即使他们试图努力这样做，高额的缔约成本亦使这种努力在经济上是得不偿失的。在我国农村治理中，不管是内层委托代理还是外层委托代理，都未能对委托代理双方的责任、义务边界以及收益、惩罚等做出完全列举，使得在契约执行中，代理人拥有较大的自由裁量权，而最终各方的行为决策则是基于成本—收益分析之后的收益最大化选择。如上分析，村委会在与乡镇政府的博弈中，往往会选择与其“合谋”或组建“利益共同体”；而在与村民的博弈中，却往往会偏向于乡镇政府的利益诉求，并促进自身利益最大化目标的实现；而农民则往往会选择沉默，导致自身利益受损。
　　实际上，公共选择学派对村民、村委会、乡镇政府在这一过程中的行为决策提供了理论依据。该理论将政治过程看作是一种交易，而且交易双方都是利己的，其行为的首要和最高目标都是追求利益最大化，并在此基础上建立了成本—收益的分析框架，包括政府在内的任何组织、个人的行为选择必须满足收益大于成本的条件。因此，在我国“乡政村治”模式中出现的乡村合谋以及村民监督的“集体行动”悖论是参与各方的理性选择。问题在于，基于各方理性选择基础上的均衡状态，往往由于其谈判力量的天然差异而造成弱势一方利益受损，进而导致公平正义社会准则的丧失。
　　三、“乡政村治”模式的探索——基于成都市农村产权改革的调查
　　统筹城乡发展是“十二五”时期我国亟待解决的重要课题。在推进城乡一体化建设中，妥善解决农村土地产权制度改革过程中的诸多问题，切实保护农民的合法权益是一项事关改革全局的重要工作。长期以来，土地作为农民的“命根子”，客观起到了就业保障、养老保障等基本功能。随着城市化进程的推进，大规模的农村用地被征用，但是土地补偿款标准过低、补偿款被侵占挪用现象时有发生，成为诱发农村群体性事件的诱导性因素。根据中国社会科学院课题组在日至7月14日对720名进京上访农民进行了专项问卷调查，在有效的632份问卷中，进京上访原因涉及土地问题的有463份，占有效问卷73.2%。著名学者于建嵘教授指出：土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。据预测，未来十年产生社会矛盾的主要原因是土地纠纷。成都市作为统筹城乡发展的国家级实验区，从农村治理模式创新的角度，提出了“确权赋能”的改革思路，让农民自己做主，在一定程度上解决了改革过程中因利益调整而可能带来的矛盾冲突。笔者于日-27日赴成都实地考察了被誉为“中国农村产权制度改革第一村”的都江堰市柳街镇鹤鸣村的“确权赋能”改革、成都市首批农村产权制度改革试点村的温江区寿安镇东岳社区的“四大基础工程”试点。调研通过召开座谈会、听取情况介绍、实地走访等方法，获得了大量一手资料。
　　（一） 鹤鸣村、东岳社区“确权赋能”改革的基本做法
　　2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为推进试验区建设，成都市委、市政府做出开展农村产权制度改革的部署。日，成都市正式出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发[2008]1号），明确把“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度”作为改革目标。
　　2008年2月，都江堰市柳街镇成为成都市农村产权制度改革的试点乡镇，鹤鸣村则是柳街镇的试点村，有“中国农村产权制度改革第一村”的称号。全村共11个村民小组，623户，总人口1800余人。鹤鸣村农村产权制度改革重点锁定在开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权使用权流转试点等方面。
　　鹤鸣村改革中，将确权放在一切工作的首位，要保护农民利益，首先要让他们的资产具有清楚的权属界定，并且得到普遍的合法表达。如果不以确权为基础，贸然推行大规模的土地流转，则流转的主体便不可能为农民，而很可能是其它权力主体，如此一来，其它权力主体会通过土地流转，获得又一轮侵害农民财产权利的机会，那就与城乡统筹的初衷完全相背了。为此，提出了“确权是基础，流转是核心，配套是保障”的工作思路，以确权为先导。
　　但是，由于历史、政策等原因，使得农村土地产权关系不清晰，表现为：邻里之间地界不清、村组的公共房屋归属、新近迁来的村民是否参与分配等，这增大了确权的难度。此外，我国现行《土地管理法》等法律法规虽然规定，我国的集体土地为集体经济组织所有。但何谓集体经济组织，法律规定表述不一致。因此，由谁作为农村集体土地所有者来组织实施确权，将土地使用权落实到具体的农户手中就成为一个具有争议的问题。面对如此复杂的局面，党委政府和农村基层干部都意识到，“代民做主”的老路行不通了。
　　为此，在上级政府的指导下，充分发挥农民的积极性，通过成立议事会，来解决确权过程中面临的历史遗留问题和争议问题，得到了农民的信任和支持，并使确权工作顺利开展。鹤鸣村的村民议事会由村干部和村民代表组成，为了保证各村民小组的利益，每个村小组都选出3-5名议事会成员。每个组成立了由组长及村民代表组成的调解小组，负责处理本小组内村民之间的纠纷。同时，由村内德高望重的村民组成监事会，行使监督职能。并且制定了村规民约，来规范村民的行为。比如，确权过程中面临的“增人不增地，减人不减地”政策与农村集体组织成员身份变动带来的矛盾，鹤鸣村将解决问题的主动权交给村民议事会，乡镇政府只提供法律帮助和引导，最后，在议事会成员的协调下，通过一部分人退田的方式使该问题得到了妥善解决，并签订了“调地协议”作为依据。目前，鹤鸣村土地确权工作已基本完成，给农民颁发了“五证”——集体土地建设用地使用证540本、房产证522本、林权证8本、集体土地所有权证11本、土地承包经营权证书567本等，并落实耕保金。以耕地保护补贴标准为依据，扣除耕地流转担保资金和农业保险补贴后，农民所获得的耕地保护补贴首先用于其购买养老保险。
　　土地确权为农民获取与土地相关的收益提供了基础。鹤鸣村在土地综合整治和农房集中建设过程中，坚持用好产改的成果，把参加建房的实际建房补贴与集体建设用地使用权证面积紧密挂钩，农户手中的确权证书不再是一纸空文。比如，针对该村灾后重建过程中集中安置问题，通过村民议事会的积极工作，制定了《鹤鸣村建设用地“增减挂钩”项目规划方案》，就因集中安置节约的宅基地的补偿标准、安置点的建设方案等问题做了规定。
　　鹤鸣村农村产权制度改革，涉及到了农民的根本利益，而且面临的情况极为复杂，但是，改革中，通过充分发掘“草根智慧”，让农民为自己的利益做主，政府在这一过程中处于超脱的地位，主要进行政策引导，取得了较好的效果。据调查，自2008年2月鹤鸣村开展产权改革以来，没有发生过一起农民上访和基层干部以权谋私的事件，改革得到了农民的认可和拥护。
　　（二）温江区寿安镇东岳社区的“四大基础工程”试点
　　东岳社区位于温江区寿安镇最北端，地处温、郫、都三县交界处，面积5.5平方公里，有24个居民小组，人，耕地面积3770亩，集体建设用地1597亩，河滩荒地3171亩。2008年初，成都农村产权制度改革在都江堰市、双流县、大邑县和温江区先行先试，包括温江区寿安镇东岳社区在内的四个村成为首批试点村。
　　在改革中，东岳社区紧紧围绕着“四大基础工程”开展工作，即：新型村级基层治理机制建设、农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治。而新型基层治理机制为土地确权等其它三项工作提供了组织保障和体制保障。
　　东岳社区组建了25名村民代表组成的村民议事会，负责村内主要事务的决策，在土地确权、土地综合整治、村级公共服务等重大议题时，由其负责提供决策方案。村委会干部负责议事会决策的执行。除此之外，为了监督议事会决策的合理性和村委会的执行情况，由村民选举产生5人组成监委会。东岳社区形成了议事、监督、执行一体的“七步工作法”：收集意见，提出议题—党组织审议议题——议事会议决——公示议决项目——居委会执行，监委会监督——满意度测评公示——立卷归档。
　　土地承载着农民的生存保障功能，土地确权与村民们的利益攸关。但是，由于诸多原因，集体土地的使用权、承包权等问题较为复杂，如何很好的协调各方利益，保障确权工作的顺利推进成为改革初期各级政府、东岳社区干部考虑的问题。调研中，长期担任该社区党支部书记的王光林认识到：“既然是改革，肯定就存在矛盾和阻力。”，面对改革中遇到的难题，“干部说了不算，要做好改革，就必须得充分尊重群众的意愿。矛盾从群众中来，那就让他们自己想办法解决。”改变以往的“代民做主”的理念。正是由于东岳社区建立了以村民议事会为核心的新型治理机制，真正的还权于民，同时有较为完善的监督机制，为该社区确权赋能改革奠定了基础。为了把农村产权制度改革工作做扎实细致，东岳社区给开会定下了“铁”规矩——即“四签两不准”：群众开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、通过方案要签字；不准代签，不准用圆珠笔和铅笔签字。笔者在东岳社区资料室就看到了由村民签字的会议通知。
　　正如寿安镇“四大基础工程之歌”中表达的那样，东岳社区的改革实现了：“基层治理民做主、产权改革是积存，一心为人民；土地整治顺民意、公共服务民安详，社会真和谐”。村支部书记王光林也指出，造成干部腐败，干群关系紧张的原因可以归结为两个不到位：监督不到位、村务不公开。而东岳社区改革中，一切从村民的利益出发，一切由村民做主，一切接受村民的监督，正是这样一种改革的理念和思路，推动了东岳社区改革的顺利实施。
　　（三）“确权赋能”改革的评价——基于农村治理模式改革的视角
　　通过对鹤鸣村和东岳社区确权赋能改革的调研，发现二者之间存在着一定的共同点，即以村民议事会、监委会为载体，赋予村民话语权，充分尊重村民的意愿，真正做到“还权于民”。乡镇政府不干预村内事务，仅发挥引导、指导作用。这在很大程度上解决了传统的“乡政村治”的农村治理模式中，由于村民对村干部监督缺位和乡村干部合谋，而造成对村民利益侵害的问题。
　　从治理理论看，传统的“乡政村治”模式中，存在着三大治理主体：村民及其代表大会、村干部、乡镇干部。乡村干部由于特殊的经济、政治利益的考虑，会出现“合谋”；而村干部作为农民选举出来，负有组织管理村庄公共事务之责的代理人，却会出于自利性动机的考虑，主动与乡镇政府组建利益共同体，而做出违背村民意愿的行为选择。理论上，根据《村民委员会组织法》，村民大会是农村最高权力机构，农民可以通过村民大会对村干部的行为进行监督，直至罢免村干部。但是，在实践中，由于召开村民大会维权的成本较高，尤其是在可能存在乡村合谋的情况下，农村通过体制外寻求利益保护的诉求也难有得到最终实现，最终，农民会选择沉默。
　　而在确权赋能改革中，成都市委市政府意识到，土地是农民的“命根子”，土地产权制度改革关系到农民的切身利益。在土地制度改革中，如果忽视农民的利益诉求，而由农村基层干部“代民做主”，可能会出现损害农民利益的事情，引发群体性冲突，动摇执政根基。为此，成都改革初期，就提出“还权于民”，农民的事情农民做主的理念。而农民议事会、监委会的成立，则在一定程度上弥补了传统治理结构中监督者缺位的问题，从而形成了较为完备的“治理结构”：村民大会——村民议事会（监委会）——村委会。这一治理模式类似于公司治理中的“股东大会——董事会（监事会）——经理人”模式，弥补了“所有者缺位”问题，可以有效解决“内部人控制”现象。
　　此外，两地土地确权制度改革中，对于有争议的问题，交由村民议事会和村小组代表、村内德高望重的老人来协调解决，建立和健全基层自治组织内部纠纷调处机制。在改革中，通过相应的规章制度或乡规民约，成立相应的基层组织内部纠纷调处机制，充分发挥这种组织在地缘关系、人脉关系等方面的优势，把矛盾消化在基层组织内部。在东岳社区，有一块28亩的河滩地，荒了多年一直无人过问。开展土地确权后，这块地一下子成了12组和15组竞相争抢的“香饽饽”。这块地究竟该如何归属，政府部门也无权认定，双方更是僵持不下。眼看着纠纷即将升级，社区党支部书记王光林想到了一个屡试不爽的“法宝”——请议事会出面调解。20多名村民议事会成员和小组代表用了两天时间调查、开会。最终，双方同意，12组分得13.2亩，15组分得9.8亩，一触即发的矛盾迎刃而解。
　　（四）需要进一步探讨的问题
　　通过对鹤鸣村、东岳社区确权赋能改革的调研，发现：通过组建村民议事会，改革完善传统的“乡政村治”的农村治理模式，对于保障农民的合法权益，维护农村社会和谐稳定发挥了积极作用。但是，也应该清醒的认识到，成都等地的改革也存在着一些无法回避的问题，需要进一步探讨。
　　第一，村民议事会的法律地位问题需要明确。在鹤鸣村和东岳社区的改革中，通过村民议事会将村委会所有的集体土地确权到户、到人。虽然实践结果较为满意，但也隐含着一个问题：村民议事会的法律地位如何确认？村民议事会的决策是否能够得到现行法律法规的认可？目前，我国《村民委员会组织法》中没有对村民议事会的法律地位做出规定。但是，它行使的诸如土地确权等职能，在本质上具有公权力的属性。而对议事会成员的监督却缺乏公权力的介入，主要依靠议事会成员的自觉，这显然与其承担的公权力责任是不匹配的。
　　第二，根据成都市有关规定，对议事会的议事规则、程序等都有明确的规定，而且从两地的经验看，也形成了较为成熟的议事规程，议事会成员都能本着协商解决矛盾纠纷的目的，研究制定改革方案。但是，随着土地确权等工作的完成，在“增减挂钩”、土地综合整治、农村公共服务供给等的过程中，各种利益更加复杂。而村民议事会成员来自于不同的村小组，代表本小组的利益，当各小组利益无法协调时，村民议事会可能难以达成一致意见，此时是否有相应的机制来解决此问题也没有给予回应。此外，东岳社区的监委会成员主要由党员组成，而且独立于村民议事会。但是，成都市出台的有关监委会人员构成的意见中却要求今后的监委会成员必须从议事会成员中选举产生。本来监事会的主要职能就是监督议事会的决策，但如果监委会成员需来自于议事会，如何保障监督的独立性也值得探讨。如果监委会的监督缺乏独立性，农民的利益就缺少了一道保护屏障。
　　第三，如果从治理理论角度看，一般分为内部治理和外部治理。所谓内部治理表现为股东大会、董事会（监事会）、经理人的自我制衡和内部控制，外部治理则来自于政府、市场等的监督。在农村治理模式中，议事会、监委会制度的引入，有效解决了内部治理中的村民监督缺位的问题，完善了内部治理结构。但是，两地改革中，乡镇政府和上级政府部门则主要负责引导和指导，不进行具体的管控，一切事务交由农民做主。在外部监督不及时和缺位的情况下，因议事会、监委会的法律地位不明确、议事规程不完善，一些问题可能得不到有效及时的解决。(本文有删减）
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