读完这篇文章后，您心情如何？中国法律发展的全景展示发布时间： 17:10:02【】【字号&&
《中国法律发展报告2010——中国立法60年》以中国立法60年的历史进程和发展状况为中心，强调用事实说话、用数据说话、定性分析与定量分析相结合，试图对60年我国立法制度的变迁、立法机构的设置、立法人员的构成、立法程序、立法种类和数量作全面的研究，以此展现中国法律发展的全景与概貌，并提出了具有总括性、战略性和前瞻性的理论建议
□　朱景文
立法60年呈波浪形走势
60年的中国立法发展趋势，大体走了一个波浪形（如图1），形成了明显的两个前后相连的波，第一波发生在年间，即50年代到70年代末，其中年是上升期，特别是1954年以后，显示出强劲的上升趋势，每年的立法数量都超过10件，1958年达到峰值24件；但1959年以后则处在明显的波谷，年19年间，10年的立法数量为0，主要集中在年期间，每年立法数量为1件、2件和3件的各有3年，由此我们可以明显地看出文革对立法的破坏性影响。
第二波发生在年期间，即70年代末到新世纪第一个十年，其中70年代末到整个90年代为上升期，除了1978年立法数量为7件之外，其他年份都超过10件，1993年达到峰值34件，超过20件的共10年，其中80年代2年，90年代8年，而第一波当中只有1年的立法数量超过20件。2000年以后，立法数量有下降的趋势，年立法数量超过20件的有5年，10件到20件之间4年，10件以下的1年，这显然和全国人大常委会在新时期注重立法质量有关。但是这种下降不像第一波跌到了谷底，多年立法数量为0，而是仍然保持在较高的水平，只有2008年的立法数量为8件，其他的年份都在15件以上的水平，而且从制定法律的数量（不包括有关法律问题的决定和法律解释）看，年的十年共制定法律140件，不仅远远超过80年代的84件，而且也超过处于立法高峰期的90年代的138件。
图1：中国制定法律和有关法律问题的决定的数量和趋势（）
图2：中国各阶段制定的法律和有关法律问题的决定的数量和比例（）
图3： 改革开放以来各阶段制定的法律数量和比例（）
从各个阶段立法数量的比重看，60年来全国人大及其常委会（1954年第一届全国人民代表大会召开以前中央人民政府）共制定法律和有关法律问题的决定710件，其中1950年代114件，占16%；1960年代14件，占2%，1970年代23件，占3%，1980年代148件，占21%，1990年代220件，占31%，2000年代191件，占27%（如图2）。我国立法数量多的时期主要集中在1980年代，1990年代和2000年代（如图3），1950年代建国初期，也是我国立法发展较快的时期，为新中国的立法奠定了基础。而1960年代和1970年代，由于受文化革命和法律虚无主义的影响，立法则处于停顿阶段。
法律体系彰显中国特色
全国人大常务委员会委员长吴邦国在十一届人大一次会议上宣布：“以宪法为核心，以法律为主干，包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内的，由七个法律部门、三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经基本形成。”
截至2009年，全国人民代表大会及其常委会共有现行有效法律232件，其中宪法及其相关法39件，占17%，行政法79件，占34%，刑法1件，民商法33件，占14%，经济法55件，占24%，社会法16件，占7%，程序法9件，占4%（如图4）。此外，国务院现行有效的行政法规600多件，地方法规7000多件。
图4：中国现行法律体系的结构（2009）
在中国特色社会主义法律体系的形成过程中，我们参考和借鉴了许多法治发达国家法律体系的成熟经验，但又有鲜明的中国特色。中国特色社会主义法律体系的“中国特色”是指什么？这既是一个非常实际的问题，也是一个理论上的挑战。
我国法律体系的中国特色表现在不同的层次上，包括整个法律体系、法律部门、法律制度的层次。
首先，在整个法律体系的层次上，我国法律体系的特色决定于中国特色社会主义，法律体系只不过是中国特色社会主义经济、政治、文化和社会制度的法律化。所谓中国特色社会主义，实际上就是在传统的理论，包括西方理论和传统社会主义理论看来不相容的、对立的原则的有机结合。
比如，经济上社会主义的公有制与市场经济的结合，政治上共产党领导和民主法治的结合，思想文化上马克思主义的指导地位和“双百方针”的结合。实现这些看起来相互对立、排斥的原则的有机结合与统一，恰恰是中国特色社会主义的根本特征。上述这些原则是经过新中国60年，特别是改革开放30年的探索，不断地总结正反两方面的经验和教训一步步得出的，是中国所特有的，既坚持了社会主义，又充满了生机与活力。
在我们分析我国法律体系的特征时不能把上述相互结合的原则割裂开来，只强调一个方面，而忽视另一个方面。否则，就谈不上中国特色，要么是僵化的社会主义模式，要么是西方式的法律体系。在法律体系的层面对中国特色的理解，不能只从某一个法律部门或法律制度出发，而必须从总体上把握。实际上，中国特色社会主义的上述特征只有从总体上来把握才能看清楚，因为这不是从个别方面，而是从整体上、根源上、基本原则上对法律体系的影响。如果只从个别制度、规则的角度，可能有许多的规则不是我们所特有的，可能是从其他国家引进的，与其他国家没有什么大的差别。但是，如果把它们从法律体系的整体上把握，与其他的相关法律制度联系起来，其特色就变得非常明显。整个法律体系的这些特征集中反映在作为根本大法的我国宪法中。宪法不是片面的只强调一个方面，而是各个方面都有全面的论述，而且有主次之分，缺了哪个方面都不是中国特色。
其次，在法律部门和法律制度的层次上的中国特色则是中国特色社会主义在这一方面或那一方面的体现。经过多年的法制建设的实践，我国已经形成了许多具有中国特色的法律制度，它们是由中国特殊的基本经济、政治、文化和社会制度所决定的。
比如在宪法及其相关法、行政法中所体现的我国基本的政治制度，人民代表大会制度，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，民族区域自治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，基层自治制度，特别行政区制度等；在民商法、经济法中所体现的我国基本经济制度，以公有制为主体、多种经济形式共同发展的基本经济制度，以按劳分配为主体、多种分配形式并存的分配制度，社会主义市场经济与宏观调控制度，社会主义公有财产神圣不可侵犯和公民的合法的私有财产不受侵犯的原则；在社会法、环境资源法中所体现的经济、政治、文化和社会发展相协调的原则，经济社会发展与人口发展相协调的原则，经济社会发展与环境保护相协调的原则，社会保障与经济发展水平相适应的原则。
在谈到我国法律体系的中国特色时，要有两点论：一点是要把中国融入到世界中，不要隔离。民主、法治、人权是世界各国法制发展的共同目标，中国也不例外。中国是一个有着两千多年封建专制的国家，缺乏民主法治传统，在这方面我们还有许多需要改革的地方，需要从其他国家的法律制度中学习的地方。从某种意义上说，对外开放、与时俱进，不固步自封、抱缺守拙，恰恰是改革开放的中国的一大特征，也是中国特色社会主义法律体系形成的鲜明特点。应该看到，有些所谓“中国特色”，恰恰是从长远看应该改革的地方。对此我们必须有清醒的头脑。
另一点是不要妄自菲薄，中国的法律传统中有许多我们值得自豪的地方，如中国人的大局观，统筹协调的治理术，天理、国法、人情三位一体的观念，注重人际关系和谐、注重调解的传统，集中力量办大事的执政理念，即使在当代也具有重要意义，它们对我国法律体系的运作发挥着十分重要的作用。实际上正是这些中国的传统和观念造就了当代中国社会经济发展包括法律发展不同于西方的比较优势。中国像许多国家一样也设立立法机关、司法机关、行政机关。中国法治道路有别于西方，主要不在于立法、执法、司法等机构的设置及其运作，而在于把各个机构统合起来，发挥其整体优势。分开看，无论是立法、执法、司法、监督，中国都有许多不尽人意的地方，不如其他国家的地方，需要改革；但整体看,包括各个机构之间和每个机构内部各个部门之间的相互协调和配合，这正像一个指令舱或协调器、润滑剂，我们的优势就体现出来了。而这种优势恰恰是中国的政治体制所决定的。
即使是世界各国法律体系中具有普遍性的法律制度，在我们向其他国家学习的时候，也不要忘记中国的特点是什么，中国发展所处的阶段，世界范围内的一些普遍性的法律制度在中国的特殊表现。
专业化和民主化程度提高
立法的专业化是世界各国立法发展的共同趋势。在大陆法系的法国立法很早就有“官僚法”或“法律家法”的称号，这是因为在法国民法典和其它一些重要法典的制定过程中，拿破仑本人以及法律家和其他政府官员起了重要的作用；而德国的立法享有“法学家法”的美称，因为德国民法典的起草，概念法学派的法学家作用明显；而英国法则称为“法官法”，因为英国法作为普通法，法官一直起着举足轻重的作用。
中国在传统上强调立法工作的群众路线。20世纪70年代末以来，随着“文化大革命”的结束和改革开放政策的进行，中国立法的一个明显的趋势是向着专业化和正规化的方向发展。中国立法越来越重视法律专家的作用，在制定宪法、刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法、公司法、物权法、侵权责任法等一系列法律时，都聘请了由法学家、法律家等组成的起草小组，从而使中国立法越来越多地带有“法学家法”的色彩；另一方面，按照中国现行法律规定，有权向全国人民代表大会提出法律案的机关包括全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等国家专门机关，从实际情况看，处于行政领导第一线的国务院，由于了解实际情况，承担大部分立法草案的起草工作，其它机关或个人，可参与起草法律草案，但没有立法提案权，立法严格依据立法程序，从而使中国立法越来越多地带有“官僚法”的特点。
我国立法专业化的措施主要表现在保证立法质量和提高立法者素质两个方面。
在保证立法质量方面，2000年我国通过《立法法》，对全国人大及其常委会、国务院的立法程序加以规范化。注重立法质量的另一个措施是立法发展的重心正在从制定新的法律转移到对已经制定的法律的修订上。在改革开放初期，特别是1980年代，为了迅速改变无法可依的局面，立法的重心是制定新的法律，到了1990年代已经有相当一批法律在修订，以一个国家最具稳定性的宪法为例，1982年宪法制定以后，到1990年代末为止已经有，1999年三个修正案；1979年刑法制定以后，到1997年修订以前已经有25次修改，并在其他法律中有107条附属刑法规范。2000年以来在几乎所有法律部门，修订的比例都变得越来越大，在行政法、经济法、民商法和程序法领域甚至超过一半，即使在新近出现的社会法领域，工会法、劳动法以及各种不同群体的社会保障法也已经多次修改。五届全国人大期间（年）制定法律34件，修改4件；十届人大期间（年）制定法律31件，修改42件。修改法律的数量已经大大超过制定新法律的数量（如图5）。
图5：全国人大及其常委会制定和修改法律的数量与比例
中国立法专业化的趋势特别表现在立法者的学历构成方面。全国人大代表大专以上学历的百分比已经从改革开放初期（第六届全国人大）时的44.5%上升到第十一届全国人大时的93.8%。
在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，普通百姓如何参与立法，立法如何反映广大人民群众的利益，同样也成为摆在我们面前的一个重要问题。
在我国立法者向着专业化、高学历化发展的同时，如何加强立法的民主性，加强立法的公众参与，使普通老百姓有发言权，已经成为摆在我国立法发展面前的一个突出的问题。随着中国社会改革的深入，法律与人民生活的关系日益密切。立法不再为立法者所垄断，法律正在成为与人们日常生活息息相关的事务。在立法领域，2001年关于婚姻法修改的讨论，2003年关于《道路交通安全法》的制定和《城市收容遣送办法》的修改，2004年有关人权保障和公民个人财产保障制度入宪的讨论，2005年关于《物权法》的讨论，2007年以来对《社会保险法》的讨论，2008年以来关于《劳动合同法》的讨论，等等，它们所受到的民众关注程度，在中国立法发展史上是空前的。人民群众正在成为推动我国法律发展的真正动力。
立法的专业化、正规化是法律发展的必然结果，是社会和法律进步的表现。但专业化并不意味着职业垄断。许多国家的经验已经表明，随着专业化的进程必须防范职业垄断、精英政治。
如何使立法的专业化和公众参与有机地结合起来，将成为今后我国法制发展所面临的重要问题。我国近年来在这方面的主要举措是立法的公众参与的制度化。我国是社会主义国家，“从群众中来，到群众中去”是我国立法的社会主义本质的体现。在立法的过程中，我国通常的作法是，立法起草部门将草案在有关的不同部门、不同地区征求意见，然后对这些意见加以讨论、研究，再对立法草案加以修改，然后再征求意见，几上几下，最后形成比较一致的意见，提交立法机构审议、通过。
而对于重要的立法，则采取公布立法草案、进行全民讨论的方式。但是，随着社会关系的复杂化和利益的多元化，这种征求意见的作法也显示出局限性。它主要表现在缺乏程序保障和透明度。实际上，在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见；在修改法律草案时，采纳什么，舍弃什么，实际上都包含着不同的利益之间的调整，甚至也包括政府有关部门自己的利益问题等。
完善法律体系任重道远
中共十五大、十六大都提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系，在九届人大结束时，李鹏委员长宣布初步形成中国特色社会主义法律体系，十届人大结束时，吴邦国委员长宣布基本形成中国特色社会主义法律体系。
当然，中国特色社会主义法律体系的形成并不意味着已经完善，这是因为，首先，现有的各项法律都仍然需要根据新的形势不断修改，认为法律一经制定就不需要修改，法律体系一旦形成就可以一劳永逸，是根本不现实的，我们也不能从这种意义上理解法律体系的形成。
其次，我国现行法律体系中仍然有一些尚没有制定出来的法律，最明显的就是《民法典》；社会法中社会保障法部分还有待于将社会保障制度改革的成果法律化，将行政法规、地方法规、行政规章转化为法律；宪法相关法中有关公民政治权利的法律，如结社自由，新闻自由等方面的法律有待于根据中国的改革实践加以总结、提炼；行政法中长期酝酿的《行政程序法》也有待于加快立法步伐，等等。但是，尽管如此，30年前我国社会生活的主要领域“无法可依”的局面，已经一去不复返了，中国特色社会主义法律体系已经形成。
就法律在社会中的地位而言，与改革开放前相比，法律的地位大大提高，确立了“依法治国”的治国方略。早在改革开放初期，邓小平同志就指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。”邓小平同志的这个讲话，实际上为党的十五大提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略奠定了基础。1999年宪法修正案正式把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”作为一条基本原则写进宪法。
党的十六大又把依法执政作为加强执政党建设的重要原则。与此同时，国务院把依法行政作为行政体制改革的重要内容。法律在社会生活中地位的提高并不在于制定了多少法律，而在于人们在多大程度上依赖于法律。中国改革开放以来，人民法院所受理的一审各类案件的数量已经由1978年的44万件上升到2008年的625万件，30年增长了十几倍；法官的数量由1981年的6万多人发展到19万人；律师的数量由1957年的3000多人（改革开放前最多的年份）发展到2008年的15万人，法学教育机构的数量由改革开放前长期以来的“四院四系”发展到现在的超过600所，法学专业毕业生的数量由改革开放前每年1000人发展到现在每年超过10万人，所有这些都说明法律在社会生活中地位的提高。中国改革开放以来制定这样多的法律不是摆样子看的，法律正在成为中国社会的一个重要的方面，正在成为中国人的一种生活方式。
当然，法治化并不意味着将所有的社会生活领域都纳入到法律调整的范围，并不意味着法律越多越好，诉讼越多越好。在中国特色社会主义法律体系形成的时候，我们更应该清醒地看到法律调整既有自己的优势，也有自己的局限性。在社会生活的重要领域无法可依不行，但是什么问题都立法，什么问题都单纯依靠法律解决，也不见得是个好办法。在这个问题上，中国有自己的历史传统，西方国家在法制建设上也有经验和教训，取其所长，去其所短，仍然是今后完善中国特色社会主义法律体系的艰巨任务。
（本文为《中国法律发展报告2010——中国立法60年》导论，朱景文主编）
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查看更多评论&新中国法制建设五十年的回顾与展望
　来源：光明日报　刘海年
道路曲折新中国已走过五十年的光辉历程。回顾这段历史，我们不会忘记，当新中国刚刚从母腹中降生的时候，外遭帝国主义的敌视封锁，内有国民党反动派及其羽翼下的武装土匪破坏，秩序混乱，河山满目疮痍，亿万人民饥寒交迫，是以毛泽东为核心的中国共产党第一代领导集体，领导全国人民、团结各民主党派和无党派民主人士，召开政治协商会议，制定了起到临时宪法作用的共同纲领，组建人民民主专政的国家政权，进行民主改革，建立革命秩序，恢复国民经济。在此基础上，开始大规模经济建设，并在充分发扬民主的基础上，于1954年制定了中华人民共和国第一部宪法。这部宪法，肯定了人民广泛的民主权利，描绘了国家美好的前景，极大地鼓舞了全国人民社会主义革命和建设的热情。但是，由于在持续十年的“文化大革命”中，宪法法律遭到破坏，国民经济濒临崩溃。当全国人民遭受劫难的时候，是以邓小平为核心的中国共产党第二代领导集体，恢复党的实事求是的思想路线，拨乱反正，实行改革开放，坚持“一个中心，两个基本点”的基本路线，提出“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化法律化”的基本方针。在邓小平理论指导下，我国大力加强了立法工作，加强了行政的执法，加强了人民检察院的检察工作和人民法院的审判工作，纠正了积压多年、悬而未决的冤假错案，开展了普法教育，大大提高了全国人民的法律意识。这一切，都为社会主义市场经济的建立健康发展提供了可靠保障。以江泽民为核心的中国共产党第三代领导集体，高举马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理论的伟大旗帜，根据国内和国际新形势，进一步丰富和发展邓小平理论，明确提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，并将其载入中华人民共和国宪法，从而为我国社会主义法制建设建立了新的里程碑。半个世纪以来，我国在法制建设方面，尽管道路曲折，付出了代价，但是在党的十一届三中全会之后，我们党痛定思痛，认真总结经验教训，在党和全国人民的共同努力下，法制建设可谓成就斐然，举世瞩目。成就斐然五十年来社会主义法制建设的成就主要表现在以下六个方面：（一）将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为治国方略和目标，并载入宪法。邓小平以无产阶级革命家的伟大气魄，坚持解放思想，实事求是，在总结中国和国际共产主义运动正反两方面经验教训的基础上，结合中国实际提出了一系列治国原则，诸如：要处理好人治与法治的关系；为了保障人民民主，必须加强社会主义法治；法律要有极大的权威；要有法可依，有法必依，执法必严，违法必究；法律面前人人平等；任何人犯了法都要受惩治；党必须在宪法和法律范围内活动等。正是在这一系列原则成功运用的基础上，以江泽民为核心的中国共产党第三代领导集体，明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略和目标，从而具体回答了中国社会主义和国际共产主义运动发展所提出的问题。所谓依法治国，如江泽民在党的十五大报告中所指出的：“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。”至于社会主义法治国家，根据邓小平著作和党的十五大报告等重要文献，可概括为国家建设遵循社会主义民主原则，依法行政原则，司法独立与司法公正原则，权力制约与监督的原则，秩序原则，加强和改善党的领导的原则。确立依法治国，建设社会主义法治国家也就是实行法治，这表明党和国家决心与缠绕和影响了我国数千年的“人治”彻底决裂，领导全国人民胜利地迈向21世纪。（二）初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系框架。完善社会主义法律体系是社会主义法制建设的首要任务和实现法治的前提条件。宪法在法律体系中具有重要地位，1949年9月建国前夕，我国制定了起临时宪法作用的《共同纲领》，并先后于1954年、1975年、1978年、1982年颁行了四部宪法。现行宪法继承了1954年宪法的优点，摈弃了1975年、1978年宪法的一些错误与不足，经过三次修正，成为较完善的一部宪法。党的十一届三中全会以来的20多年中，全国人民代表大会及常委会依据宪法相继制定了包括国家机构组织法、选举法、民族区域自治法、行政、民商、经济、刑事和社会保障等方面的基本法律以及有关法律问题的决定300余件。这些法律总结了国内外立法的有益经验，内容尽可能反映我国改革开放和社会主义市场经济发展规律，反映国家经济、政治、社会、科技和文化发展的需要。与此同时，国务院制定了800多件行政法规；享有地方性法规制定权的省、自治区和市的人民代表大会及其常委会，制定了6000多件地方性法规；国务院各部委和省、自治区、市的地方政府制定了30000多件行政规章。这样，以宪法为核心，由上述法律、法规、规章初步构成了社会主义法律体系框架，使我国基本上实现了有法可依。（三）以为人民服务为宗旨，推进依法行政。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨和光荣传统，也是我国行政系统广大干部的行动准则。多年来，广大干部遵循这一宗旨与人民群众同甘苦共患难，夺取了革命和建设一个又一个胜利。但在这一过程中，正反两方面经验教训说明，为适应新形势下国家管理和社会主义市场经济发展需要，必须在坚持为人民服务宗旨前提下，加强行政法制建设，依法行政。为了实现依法行政，党的十一届三中全会后国家制定了一批规范行政机构和行政行为的法律，如《国务院组织法》、《地方人民代表大会和地方政府组织法》、《国家公务员暂行条例》、《人民警察法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等。此外，国务院和地方政府以及国务院各部委还制定了一大批行政法规和行政规章。这些法律、法规和规章有效地提高了行政执法水平，保证了人民群众对政府执法的监督力度。为了依法行政，国家特别强调各级政府及其工作人员严格依法办事，就是说严格依照法律规定权限、法律规定程序履行职责，做到既发挥能动作用，在规定职权范围内积极做好工作，又不滥用权力。为了依法行政，国家适应市场经济发展，对行政机构不断进行了调整和改革。按照九届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，1998年国务院做出表率，对各部委的机构和工作人员进行了大幅度精简，今年各省、自治区和市也开始了这一工作。实践证明，这一改革对于解决长期形成的机构臃肿、人浮于事起到了巨大作用，提高了工作效率和转变政府职能。这一改革对于党和国家其他机构以及事业单位的改革正在产生良好影响，受到了全国人民的普遍拥护。为了切实全面推进依法行政，国务院不久前召开了“全国依法行政工作会议”，朱?基总理进一步强调了依法行政对建设社会主义法治国家的意义。他指出：“从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府，必须提高依法行政水平”“要严格执法，清政廉明，铁面无私，执法如山，决不允许搞人情法”“所有的政府机关和政府工作人员都要自觉接受人民群众的监督，把行政执法活动置于群众监督之下”。这次会议是建国以来第一次，必将对推进依法行政产生深远影响。（四）建立和完善司法制度，保障司法机关独立行使权力。新中国成立后，适应民主改革和恢复国民经济形势的需要，我国组建了新的司法机构，在中央设立了最高人民法院和最高人民检察署，在各级地方设立了人民法院和人民检察署，并形成了三级两审、公开审判和陪审制度。1954年宪法颁行后，制定了《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》，规定人民法院独立进行审判，只服从法律，进一步确立了两审终审制度，公开审判制度，回避制度，辩护制度，合议制度和上诉制度，并开始建立律师制度。至1957年6月，全国已建立19个律师协会，800多个律师顾问处，有近3000名律师。但是1957年夏天后，在“左”的错误影响下，法制建设良好的势头被遏制。1978年以来，我国恢复和健全了司法机关，完善了司法制度；恢复了被“文化大革命”中撤销的各级人民检察院；加强了被削弱的人民法院；恢复了律师制度、仲裁制度、公证制度；制定了《法官法》、《检察官法》；改进了司法官员的任用和考核制度；提高了司法干部队伍素质和办案的数量和质量，有力地促进了司法公正。目前，全国共设立人民法院3500多个，拥有法院干警近30万人，其中法官13万余人；设立人民检察院3800多个，拥有检察院干警221000多人，其中检察官160000人。年全国法院共审结一审民事、经济、行政和刑事案件件，每年递增11．47％；同期全国检察机关立案侦查的有关职务犯罪38752件，查办有关工作人员54805人，提起公诉1781730件。截止到1997年，全国有律师事务所8441个，律师100198人；全国城乡有法律服务所35207个，法律服务人员119155人；乡镇企业聘请法律顾问488569人。近年来，人民法院系统和人民检察院系统认真落实有关法律规定，大力进行审判制度和检察制度改革，取得令人瞩目的成绩。这一切都为打击犯罪，维护社会秩序；为人民享有民主权利、安居乐业和社会主义市场经济的发展提供了可靠保障。（五）建立和完善监督机制，加强法律监督。对权力的监督和制约，是抑制腐败、清除腐败，实现廉政的制度保证。为此，《共同纲领》和1954年宪法都对权力的监督和制约作了规定，但由于50年代后期以来，过分夸大政治运动在国家运作中的作用，忽视了法律的实施，加上党和国家政治生活中一些不良作风的发展，造成了对一些机构和一些人的权力进行监督时，另一些人的权力骤然扩张，以至于出现了个别国家机构瘫痪和社会无序的局面。1978年以来，我国逐步恢复和加强了法律监督制度，一方面完善了法律规定，另一方面强调了法律实施，如通过选举与罢免加强了对人民代表的监督；通过人民代表大会及其常委会加强了对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督；通过国家行政机关内部的监察系统和人民法院、人民检察院系统对行政系统实行监督；公安、检察、法院之间的相互制约和监督；人民群众通过新闻媒体和其他方式对国家机关及其工作人员的监督；共产党内部监督和各民主党派之间的监督等等。全国人民代表大会一直坚持听取政府工作报告、人民法院工作报告和人民检察院工作报告制度，并进行认真审议。全国人大常委会自1988年建立执法检查制度，到1998年的10年当中，共对58个法律和有关法律问题的决定实施情况进行了检查监督，有力地推动了法律的实施，取得了较好的效果。在宪法监督方面，从1993年到1997年，有3692件地方性法规报送全国人大常委会备案，全国人大各专门委员会审结了2045件，发现其中与宪法和法律相抵触有93件，予以撤销。在行政监督方面，从1987年至1996年，国务院通过对28000余件行政规章进行审查，发现存在各类问题的1600余件。国务院依据实际情况，对其中400余件，作出了发回原单位进行更改或予以撤销的决定。自1990年《行政诉讼法》生效以来，全国各级法院共审结“民告官”的行政诉讼案件近三万件，纠正了部分行政机关对公民或法人处理不当的决定，维护了他们的合法权益。在司法监督方面，1993年至1997年，全国各级检察机关决定不批捕271629人，决定不起诉25638人；在刑事审判工作中，共提出纠正意见12806次，提出抗诉12288件。我国的监督体制在法律规定上是较完善的，运行也是良好的，对于保障社会主义民主和社会主义法制建设起了不可忽视的作用。（六）坚持广泛开展法制教育，公民法律意识不断提高。新中国成立之初，结合当时的形势，轰轰烈烈的农村土地改革和城市民主改革，在全国城乡进行翻身解放当家做主人的教育，参军、参干和缴售爱国公粮进行公民权利与义务教育，以及选举人民代表大会代表，对宪法草案的讨论和宪法通过后的宣传，进行了公民权利与义务、法律面前人人平等和遵守宪法法律教育，大大提高了全国人民的权利与义务意识，改变了旧社会形成的人和人之间的不平等观念。“文化大革命”结束，尤其是1978年以后，对全国人民进行的法制教育，主要按照党的十一届三中全会精神，全国从上到下开展的对五十年代以来历次政治运动和“文化大革命”中的冤假错案的平反，对一些重大冤案的平反昭雪，对林彪、江青反革命集团的审判等。这使人民群众深深感到了社会主义法制真如布帛菽粟一样不可须臾离开。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，全国人民需要更多的法律知识。早在1980年邓小平就指出：要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。他还说：加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人。根据邓小平这一思想，1985年全国开始了大规模的全民普及法律常识教育。经过“一五”、“二五”普法教育，全国干部和群众法律知识大大提高。仅“二五”普法期间全国8．1亿普法对象中就有7亿人接受了法律常识教育。现在“三五”普法正在进行，在这个过程中，各地方还注意到将普及法律知识与依法治理相结合，有效地改进了工作。为了推动在全国各级领导干部中学习法律，中共中央和全国人大常委会还分别举办了系列法制讲座，从1994年以来，江泽民同志亲自主持的讲座已举行9次。在中央的带动下，全国各省、自治区和直辖市以及中央和国务院各部委也相继举办了法制讲座。任重道远五十年来，我国社会主义法制建设的巨大成绩，既为我国政治、经济和科学文化事业的发展提供了可靠保障，也为我国法制建设迈上新台阶奠定了基础。我们祖国和全世界人民一起即将迈入新世纪。在新的世纪，在迈向法治的道路上，既有良好机遇，也面临严峻挑战。我们国家虽然历史悠久有很深厚的文化底蕴，但两千余年的封建影响，使民主传统缺乏，在精神上背有沉重包袱。正如邓小平指出的：旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视。尽管现在我们认识到了法治的重要性，将依法治国作为治国方略，但真正实现这个方略还有很长的路要走。我们必须看到，无论从立法、司法水平以及干部和群众的法律意识，与社会主义经济、政治和科学文化发展现状都存在差距。此外，必须看到，按照“九五”计划和2010年远景目标纲要，我国人均国民生产总值在2000年比1980年翻两番的情况下，到2010年将实现国民生产总值比2000年再翻一番的经济、社会发展对法治的发展需要。我们还应进一步考虑，按照党的十五大关于社会主义初级阶段的基本纲领，在下世纪中叶，将基本实现现代化；将实现科技教育文化比较发达、全体人民比较富裕；将建立和完善比较成熟充满活力的社会主义经济体制、政治体制；将牢固树立有中国特色社会主义共同理想，建设精神文明，在社会主义基础上实现中华民族伟大复兴。那时，社会主义社会环境将对法治提出更新的要求。江泽民指出：世界经济实践证明，一个比较成熟的市场经济，必然要求比较完备的法制，市场经济活动的运行，市场秩序的维系，国家对经济活动的宏观调控和管理，及其生产、交换、分配、消费等各个环节，都需要法律的指引和规范。在国际经济交往中，也需要按照国际贯例和国与国约定的规则办事。这些都是市场的内在要求。目前，我国外贸涉及的国家和地区已达227个，大批国外企业到中国投资，中国在世界许多国家和地区投资也在大量增加。我国已经签署和批准一系列国际公约，还会加入新的公约。这一切都不可能不对我国法治在新世纪的走向产生影响。新的世纪在向我们招手。遵循十五大关于“发展民主，健全法制，依法治国，建设社会主义法治国家”这一总的指导思想，当前和今后一段时间应当努力做好以下工作：（一）进一步加强立法工作。党的十五大提出：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义立法体系。”为此，要进一步完善立法体制，本着发挥中央和地方两个积极性的精神，妥善处理中央与地方的关系，划分中央各部门，中央各部门与各省、市、自治区之间的权力；要做好从现在起到2010年的立法规划，避免盲目性，提高自觉性和计划性，提高立法工作效率；要注意在总结国内经验和吸取国外经验基础上，在立法过程中充分发扬民主，认真听取人民群众和专家的意见，严格按照民主程序办事，真正把人民群众的利益作为我们工作的出发点和归宿，提高法律的科学性，保证法律的质量。（二）切实全面推进依法行政。依法行政是依法治国的关键，是建设社会主义法治国家的重要内容。党的十五大指出：“一切政府机关都必须依法行政”。鉴于现行法律80％以上是由国家行政机关执行的，是否依法行政就直接关系是否真正实行法治，关系政府的声誉。为了做到依法行政，要在为人民服务的宗旨下规范行政立法，明确行政权限，转变政府职能，制约行政行为。行政机关和官员一定要切实做到：行使职权要有法律依据，严格按法律程序办事，至少不得与法律规定相抵触，具体行政行为如此，抽象行政行为更要如此，尤其对所掌握的自由裁量权，一定要谨慎使用，兢兢业业做人民的好公仆。（三）大力推进司法改革。司法是维护社会正义，维护公民权利，惩治犯罪的最后一道防线。为保证宪法、法律有关规定和十五大的精神得到切实实施，必须大力推进司法改革。这个改革应当以落实现行法律为切入点；以理顺关系，完善制度，精简机构，提高干警素质，健全监督机制，提高办案效率和质量，防止司法腐败为主要内容；以确保实现司法公正，有效地惩治犯罪，控制犯罪滋长，维护社会秩序，维护公民权利。（四）继续深化政治体制改革。在社会主义法制建设范围的几个主要方面，无论是立法体制和权力划分，无论是行政机构改革和职能转变，无论司法改革需要理顺的内外关系和建立的各项制度，无不与政治体制改革密切联系。党的十五大政治报告指出：“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开，精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。”此外，像邓小平曾说的，还要理顺党和政府，党和司法机关的关系。党要改善领导，加强领导，但不可包办代替。如此，才能充分发挥政府和司法机关的积极性。（五）更广泛深入地开展普法教育。提高公民的法律意识，提高各级干部的法制观念，是依法治国建设社会主义法治国家的思想基础。江泽民在谈到法制宣传教育时曾说，一种观念的树立，一种意识的培养，需要一个相当长的过程，要充分认识法制宣传教育的长期性、艰巨性，并使之制度化规范化。现在，“三五”普法计划正在进行，全国公民学法、守法、用法已蔚然成风，权利与意识逐渐增强，越来越多的人已懂得运用法律保护自己的权利。今后法律知识宣传教育既应注意言教，更应注意通过执法、司法的实例和国家工作人员模范守法的身教，以增强效果。
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　　中国社会科学院副院长、学部委员:蔡昉　　中国人民大学国家发展与战略研究院副院长　王莉丽
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