加强对村级组织监督管理问题的调研和思考
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村级组织的运行是指该组织职能的发挥和权力的行使。对村级组织的运行加以规范并建立起内外部监督制约机制，就是要让村级组织的正常职能得到充分发挥，而对其权力行使过程中的偏差加以纠正，防止权力的滥用和寻租，真正实现权为民所有、为民所用，最终推进农村发展、农民增收、村风文明、组织纯洁、执政基础巩固。根据县委2014年重点调研课题安排，县人大承担《加强村级组织规范运行监管机制建设研究》课题。从今年3月份开始，我们通过相关部门课题调研布置会、搜集材料、文献研究、座谈会、个别访谈、问卷调查、外出考察学习等方法，围绕我县村级组织运行监管机制建设的基本做法、取得的成绩、存在问题和下一步对策措施，对此课题进行了深入的调查研究。现将情况报告如下：
一、基本做法
我县现有11个乡镇、4个街道，下辖187个行政村（社区，以下均以行政村称之），其中，有14个二级党委，42个党总支，131个党支部，党员13972名。
一直来，县委、县政府高度重视村级组织规范运行监管机制建设，从2005年开始，先后出台了一系列旨在加强村级组织监督管理的政策文件，如《安吉县严格控制村级招待费支出的若干规定（试行）》（安委办〔2005〕23号）、《安吉县村级财务管理监督规定（试行）》（安委办〔2006〕14号）、《关于加强农村集体资金、资产、资源管理的实施意见》（安委〔2012〕10号）、《安吉县农村集体资金、资产、资源管理办法》（安委办发〔2012〕55号）、《关于开展农村“阳光三资”工作的意见》（安委办发〔2013〕76号）、《关于完善“阳光村务”管理体系巩固美丽乡村创建成果的实施意见》（安委办发〔2013〕84号）、《安吉县村级工程建设项目管理办法（试行）》（安政办发〔2013〕109号）等等。这些政策文件的出台和贯彻落实有力地推进和加强了村级组织的决策管理、财务管理、项目管理和日常管理，规范了村级组织的运行，取得了显著成效。我县对村级组织加强监管的基本做法是：
（一）多层次开展监管，村级组织监管体系逐步完善。村级组织分布面广，组织数量多，组织成员往往缺少专业化培训，因此，必须建立一个对村级组织监管的比较完整的体系。经过实践探索，我县逐步建立了以下几个层次的对村级组织的监管体系，包括：法律法规和制度约束体系；以组织、纪检、农业、农经、民政等部门为主导的监管指导体系；乡镇党委政府和纪检农经部门的直接领导体系；村民（代表）大会的重大决策议事决定体系；村务监督委员会的日常监督体系；群众、媒体和舆论的外部监督体系。同时也明确了以财务管理、工程项目、重大决策、公平办事、惠农政策落实、村干部工作作风为重点的主要监管内容。在监管手段上，主要通过村民（代表）大会、学习培训、教育引导批评、质询审核建议、村务公开、审计监督、纪律法律处罚等形式来实现。这样的监管体系、监管内容、监管手段应该说是完整的，也是有效的，总体上使我县村级组织得到了全方位、多层次的有效监管。
（二）建立乡镇财务中心，理顺村级财务监督管理体制。2001年开始，在学习上虞等市县先进经验的基础上，县政府统一部署，由县农经委、监察局具体负责，在皈山乡试点的基础上，我县全面改革农村财务管理体制，建立了乡镇财务中心。县乡两级经过近3个月的工作，当时的18个乡镇264个村（现在是11个乡镇4个街道共187个行政村）的村级财务，经过清帐理财，全部进乡镇财务中心统一核算，行政村的财务都委托中心代理，实现了全新的“村帐乡管”模式。根据公开、公平、竞争、择优的原则，当时各乡镇政府公开招考了中心会计26名，文化程度全部中专以上，并持有会计上岗证，多数具有电脑培训合格证和会计职称。到2014年初，我县乡镇财务中心会计达到33名。从2002年起，乡镇财务中心全面推行了会计电算化，促进了财务核算的规范化。建立乡镇财务中心13年来，通过关口前移，规范建帐、记帐，督促各村按期开展民主理财，大大规范了村级财务核算和财务公开工作，改变了村级财务管理的混乱局面，村民对村级财务的信访案件有所减少。
（三）做好四个层次监督，规范约束村级组织行为。在村级财务管理上，分3个层次严把监督关，即：会计监督、民主监督和审计监督；在重大决策上，建立决策民主监督机制。一是做好会计监督。乡镇财务中心会计在对村出纳现金进行经常性不定期盘点的同时，对所代理村的会计原始凭证进行严格审核，按照《村级财务管理规定》，对违反规定的票据予以退回，手续不齐全或违规的票据补办手续后再予入帐或予以纠正。如孝丰镇财务中心会计在审核某村票据时发现一个村违反规定多发奖金补贴，作出了退赔纠正的处理。二是做好财务民主监督。各村都成立了民主理财组织（2011年统一改名为“村务监督委员会”）。民主理财小组成员由村民代表会议选举产生。村级财务收支在报帐前须经“村监委”成员审核，并签字盖章后方可入帐。一般每个月都由村监委对当月村里的支出票据进行集中审核。三是做好审计监督。按照《浙江省农村集体经济审计办法》的规定，各乡镇农经办公室按“三年一轮审、一审管三年”的要求对村级财务收支进行审计。村级组织换届期间，各乡镇农村审计组对村主要干部进行专项离任审计；对群众反映强烈的村进行定期审计；对重大建设项目进行专项审计；对信访问题突出的村随时审计；对财务问题突出的村进行延伸审计。县里主要抓好监督检查，提高审计质量，防止走过场。对财务问题严重的村，由县直接负责审计。2013年底村级换届选举前，各乡镇由农村审计组或者聘请审计中介机构，对全县187个行政村年村级财务进行了全面审计，全部出具了《村级财务审计报告》。四是在重大决策上，建立决策民主监督制度。推行以村党支部提议、村两委班子商议、党员大会审议、村民代表大会决议、群众公开评议，上级党委对决策合法性审核，书面决议、执行结果两项公开为主要内容的村级重大村务、党务、财务决策的“五议一审两公开”工作法，将党员群众普遍关心的村年度财务预算、集体资产租赁拍卖等12大类34小项内容纳入“五议一审两公开”决策范围，做到决策内容明确，决策结果公开，切实保障群众的决策权。调研中普遍反映：一年至少4次的村民代表大会对村里重大决策的把关监督是有效的。
（四）推行村务财务公开，让村级组织在阳光下运行。县农业局制定了《关于规范村务特别是村级财务公开内容的通知》，初步统一了财务公开的内容、时间、形式和程序。2002年上半年，又统一设置了《安吉县村级财务公布表》，规范了公布的内容和格式。在实施过程中，各村做到“四统一”，即：统一公开时间，统一公开内容，统一公开形式，统一公开程序。各行政村统一设置公开栏，原则上都设有不少于6平方米的铝合金橱窗。公开栏旁设置意见箱，公布举报电话，收集群众对财务公开的意见和建议。2011年以来，我县加强了农村“三资”监管网络建设。15个乡镇财务中心配备了33台电脑、30台扫描仪，中心的会计核算系统由单机版升级为网络版。全县设置帐务处理用户33个，设置查询用户端40个（每乡镇2个查询端，分别由乡镇纪委书记、农经干部掌控，县纪委、农业局也配置了查询端口）。2012年下半年，我县三资”监管网络统一进入了市“三资”网络平台，入网率100%。至2012年底，全县三资清理率100%；会计代理率100%。中心会计电算化100%。2012年开始，我县启动村级“三资”系统建设，依托市级“三资”管理平台实施了村级财务网络化管理，在39个村、15个乡镇安装了村财务公开触摸屏查询系统。2014年我们又启动建设了“阳光三资”电视公开平台，每月由财务中心会计将该村上月的财务原始凭证扫描后，发送到电视台媒体部，由专业人员将凭证及时导入电视台“阳光三资”电视公开平台，利用这个平台发布村“三资”管理信息，使村民足不出户在家中电视里就能了解并监查村账目情况。据孝丰镇财务中心会计介绍：该会计负责6个村的会计核算工作，每个月都要将平均1700份左右的会计原始凭证扫描上传到电视台数据中心，农民在家里都可以看到村里这些报销的发票单据。到目前为止，我县已经建立了187个村的“阳光三资”电视公开平台，高清电视已经可以全部现场审看监督。
（五）全过程加强监督管理，美丽乡村建设取得显著成效。2008年开始，我县开展了“中国美丽乡村”建设。为加强对美丽乡村创建全过程的监管，我县在规划设计、项目申报、项目招标及管理、项目验收、资金补助各个环节都落实了监管措施，通过县里布置、部门联动、乡镇组织、培训指导、集中考核验收，对村级组织在美丽乡村重大项目建设中的行为切实加以规范。经过5年努力，全县187个行政村，已有179个开展了“中国美丽乡村”建设，占总行政村（社区）总数的95.7%。共创建“中国美丽乡村”精品村164个，重点村12个，特色村3个，15个乡镇（街道）中已有12个实现了美丽乡村建设全覆盖。2013年起又开展了17个精品示范村的创建。2008至2012年5年，县乡两级财政以奖代补美丽乡村建设资金达7.1亿元（其中：县财政以奖代补5.1亿元），带动179个村共实施了各类重点建设项目2103个，完成项目投资19.07亿元。美丽乡村的创建，极大地改善了我县农村农民的生产设施、生活环境和公共服务，极大地激发了我县农村干部群众建设社会主义新农村的热情，极大地提高升了我县的整体形象。
（六）从强素质入手，提高村级组织成员接受监管的自觉性。一是开展村两委班子任职谈话，在谈话中敲警钟。要求新班子成员全面完成新老交接，保证集体资产不流失、村级档案不丢失，确保工作连续性。对新一届村两委班子成员，分层次深入进行谈心谈话，重点村、复杂村由乡镇党委书记负责谈话，一般村由分管领导负责谈话，要求新班子成员树立勤政廉政意识、民主决策意识、严格按制度办事意识。二是开展上岗培训，在培训中明规矩。县一级重点对村书记、主任进行普遍培训，乡镇重点培训其他村两委干部，通过领导上党课、村官谈体会、参观考察、学习村级组织管理相关制度等途径，提高村干部的思想政治素质和自律意识。三是选派部分村两委干部赴省内经济发达地区挂职锻炼，拓视野、提素质。近年来共选派131名村党组织书记、40余名村委会主任和其他干部赴萧山、绍兴、鄞州、慈溪等先进发达地区挂职锻炼。四是开展日常监管，加强工作考评。制定下发《关于在全县农村开展先锋考评星级管理“三级联创”活动的实施意见》（安委组〔2013〕3号），通过年初承诺公示、季度履诺积分、上级定期点评、年终评定星级、多措亮分公示等方式，加强对村两委干部日常表现的考评，考评结果与年底评先评优挂钩。五是开展部门结对帮抚，提高经济薄弱村干部的发展意识。2013年组织47个部门与23个经济薄弱村开展结对帮扶，帮助经济薄弱村找准发展方向，理清发展思路，共落实53个项目，预计总投资5913万元，每年可为这些村集体增加固定收入总计557.9万元，平均每村增加24.26万元。
二、存在问题
我县在村级组织规范运行的监管上做了大量工作，取得了显著成效，这是有目共睹和不容置疑的。但对照建设社会主义新农村更高的要求和人民群众的更高期望，正视近年来村级组织运行中出现的一些严重和突出问题，我们在村级组织规范运行的监管上仍然存在许多不足与问题，值得引起高度重视。主要问题是：
（一）村级财务管理上存在着问题。一是乡镇财务中心会计对村级财务的监督力度不够。乡镇财务中心会计工资报酬低，甚至低于乡镇临时聘请人员，也不如企业职工，而且有些还没有公积金等“五金一险”的福利待遇，因此对自己的前途十分担忧，很大程度上影响了他们的工作积极性，导致对村级财务监督不力。二是有些村执行财务制度不严。少数村干部将代收的税费自行开支，年终以发票和工资抵顶，存在着以支代收问题。有的村干部包揽了会计、出纳之职，直接经手现金收支，买东西开票后回去让会计入账，会计成了“记账员”，出纳成了“票据保管员”。有的村存在着白条支出，从审计的几个村看，白条开支占支出的70%左右，白条类型五花八门。三是有些村挥霍公款现象严重。少数村集体收入很少，甚至连正常的开支都难以维持，但村干部仍有钱就花，没钱再想办法化，收支失衡，支大于收，非生产性开支过大，债务包袱沉重。有的村经济条件虽好，但村干部只顾自己享受，用公款吃喝玩乐，年招待费达几万元。有的村以外出学习考察为由游山玩水，村民意见很大。四是资产管理不严。有的村在财产卖掉或报废后，账面长期不作处理。有的村存在着账有实无，账实严重不符的情况。个别村干部打着借用公物的幌子，行占用集体资产之实。五是个别村存在着高息借款度日的问题。村级集体经济收入微薄，而开支巨大，为度日而不惜高息借款，债务越来越沉重。如：有一个经济薄弱村，应付工程款达400多万元，还有110万元的高息借款已拖欠七八年之久，而村里的集体收入则几乎没有。
（二）村干部违法乱纪案件频发。2011年1月至2013年12月，全县纪检监察机关共立案查处村级组织干部违纪违法案件32件35人，其中移送司法机关7件8人。从违纪主体来看，以主要干部为主，35名受查处的村干部中，村书记、主任26人，占总数的74.3%。从错误性质来看，以经济违纪为主，有16人涉及经济违纪问题，占查处总数的45.7%，主要包括受贿、贪污、挪用及违反财经纪律等，个别案件涉案金额巨大。从作案手段来看，隐蔽性不断增强。从发案地域来看，城郊结合部比重较大，共13人，占总数的37.1%。从易发环节来看，集体“三资”管理和使用环节、村级基础设施建设招标环节、工程款结算和支付环节、宅基地审批及建农居房环节、政府委托项目建设环节等，都是村干部腐败的重点。村干部违法违纪案件严重侵犯群众利益，影响党和政府在基层的形象，引起群众强列不满，近3年我县涉及村级组织信访数量平均每年达261件。
（三）对村干部的监督难到位。表现在以下4个方面：一是纪律监督有盲区。村民委员会是自治机构，不是国家行政机构，村干部不属于行政监察对象，约束国家公职人员的条例法规，大多对他们不适用，行政监督很难发挥作用。二是法律监督难度高。按照现行法律规定，村干部在协助政府从事行政管理工作过程中的贪污、挪用、受贿行为属于检察机关管辖范围，而在管理村内部事务中产生的其他职务侵占等违法乱纪行为应由公安机关介入。由于性质难以介定，干部群众举报及司法机关受理比较难以掌握。三是民主监督流于形式。从村务公开来看，一些村搞半公开，应付检查，糊弄群众。有时即使公开，村民们绝大多数也不知道是否合理。四是制度规定难落实。对村级组织规范运行的制度安排其实已经非常全面完善，但是，无论是相关法律和党规，还是部省市县的规定意见，要想真正贯彻落实到位，首先需要监督者和被监督者学习领会，同时还需要他们对法律制度有敬畏之心，有执行落实之意愿，而现实的问题是，我们的一些监督者和被监督者，他们既不愿意认真学习这些法律纪律和制度，又不愿意执行落实这些法律纪律和制度。
（四）对村级组织监管制度的掌握尚显欠缺。调研组根据县委、县政府近几年出台的“阳光村务”、“三资管理”、村级工程建设项目管理办法等文件规定和《村民委员会组织法》等法律法规，拟了《村级组织监管相关制度掌握情况问卷》20题，内容涉及村级财务管理、重大决策、工程招投标、招待费开支、村务公开、财务审计等，发放给6位村支书、4位村主任、2位乡镇财务中心会计、7位联村干部进行问卷填答，19人的平均得分为58.9分，仅有9人得分为60分合格线以上。村支书合格率为33%，村主任合格率为50%，会计合格率为100%，联村干部合格率为42%。从这次问卷调查的结果看，无论是村干部还是乡镇联村干部，他们对村级组织监管制度的掌握是欠缺的。
三、对策措施
根据我县村级组织规范运行监管工作的现状和存在问题，下一步加强村级组织规范运行监管机制建设主要应从以下几个方面着手：
（一）进一步明确对村级组织规范运行监管的主要内容。对村级组织规范运行进行监管的内容是广泛而全面的，从工作内容而言，凡是上级党委、政府部门需要贯彻落实到村一级的工作，对其落实情况都需要进行监管，这就是所谓“上面千条线，下面一根针”，村一级的工作是包罗万象的，是连系着上面的“千条线线”的，所以，每条线都在牵动这根针，也就都需要对这根针的“穿扎”进行监管。从工作方法、工作作风、工作重点、工作薄弱环节的角度来思考，我们认为，以下8个方面应该作为今后对村级组织规范运行监管的主要内容，就是：对村级组织选举的监管；对村级组织重大决策的监管；对村级重大项目实施的监管；对村级组织资产、资金、资源的监管；对惠农政策在村里落实的监管；对村民矛盾调解、化解方面的监管；对村干部日常工作及工作考核的监管；对村级干部廉洁自律的监管。
（二）突出解决村级组织规范运行监管的薄弱环节。一是研究乡镇财务中心性质、编制、经费、待遇问题。要研究是否将乡镇财务中心明确为事业单位的问题，在未确定为事业单位前，则应落实中心人员的经费待遇问题。乡镇财务中心的办公经费和会计工资报酬纳入乡镇财政预算。建议增加财政投入，根据农业局对中心的年度考核结果，县财政是否考虑每年安排20万元左右的专项经费，对财务中心的正常工作经费给予以奖代补。县乡财政要保证财务中心工作人员按《劳动法》规定享有医疗保险、养老保险、失业保险、住房公积金等保障，使他们能安心从事农村财务管理工作。二是试行村报帐会计的委派制。根据各村实际，由乡镇农经站向社会公开招聘财会人员，经培训考核，择优录用，委派到各村担任报帐会计，改变村报帐会计由村主要领导直接控制的局面。三是严格三项管理，控制村级支出。村级组织成员的工资福利和奖金发放必须严格执行县里规定；对县乡村内部人员严禁招待和送礼的招待费“零开支”要求必须严格实行；村级组织无偿债能力不得举债运行的规定需要建立。对于村级组织来说，这三项制度必须严格建立和落实，否则，再多的钱也会化空。四是建立村级财务管理的监督制衡机制。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字盖章；经集体经济组织负责人审批同意并签字盖章；交村监委会审核同意并签字盖章；乡镇财务中心会计人员审核记账；按程序实行财务公开，接受群众监督；接受县、乡镇农经管理部门的审计监督。五是进一步落实民主管理机制，实行民主理财、村务财务公开制度。重大的财务活动和财务事项，如集体土地征用、变卖、出租，集体企业改制，干部报酬，大额举债，大、中型固定资产的变卖和报废处理，“一事一议”筹资筹劳等，必须经过村民大会或村民代表大会讨论决定。村务监督委员会定期召开理财会议，充分履行职责。规范财务公开，完善村务公开栏和“阳光三资”电视公开平台，定期将财务收支情况、大额资金使用、干部报酬、借款等一些群众关心的热点、焦点问题专项公布，增强财务工作的透明度。六是规范重大决策的民主监督程序和重大项目的招投标程序。七是加强村民小组的财务管理。我县行政村大多实行村组两级管理体制，有些村民小组在拆迁补偿、资源收益上拥有比村级组织更为强大的经济实力。目前“村帐乡管”已全面实施，而“组帐村管”却并未规范。有些村民小组因内部矛盾，在队长选举换人后出现生产队会计不肯交帐的问题，引起了干部群众间严重的矛盾对立。
（三）做好村干部日常工作的监管。主要抓好四项制度建设：一是学习培训制度建设。明确一年的学习计划，坚持理论联系实际的学风，专门培训与以会代训相结合。把有关村级组织规范运行的法律、制度汇编成册，作为村干部每年培训的必备教材。上级党委要定期轮训干部，根据不同对象制定具体培训内容。对村干部参加的会议要有对村一级工作的专门布置，做到直接而明了，告诉村干部应该做什么、怎么做、注意什么问题、如何接受监督和廉洁自律。在对村“两委”主要干部进行培训的同时，还要重视对村监委组成人员的培训，以使他们更好地行使监督职能。各村班子自身也要健全学习制度，努力建设学习型组织。&二是明确日常工作规范&。建立村务交流会、工作总结上报、日常考勤等工作制度。严格履行岗位职责，不断提高工作效率，做到矛盾不上交，按时、高质、创造性地完成各项工作任务。三是科学考核制度。认真落实村干部述职述廉民主评议制度。对村一级工作的考核既要全面，又要突出重点。财务管理、重大决策、村务公开、集体经济、廉洁自律必须作为考核的重点。要看每张报销凭证的真实性和手续的完整程度，看非生产建设性支出的节约程度，看集体经济的发展程度，看村民群众对村级组织的满意程度。&四是辞职制度&。村干部辞职包括自愿辞职，引咎辞职、责令辞职三种类型，每种类型的辞职都要明确缘由和程序，作出具体规定。
（四）切实发挥好县级职能部门的作用。县级机关各部门要根据各自职责做好对村级组织规范运行的监督管理。一些对村级组织具有综合管理职能的部门，如农办、农业局、民政局、发经委、组织部、纪检监察等部门，一定要配强涉农管理科室的人员力量，这些人员必须有很强的农业农村工作政策水平、调查研究能力、宣讲协调能力、处事决断能力。每年这些涉农的综合管理部门要总结全年对村级组织规范运行监管的工作情况，分析村级组织运行中存在的突出问题，提出下一步的对策措施，形成工作报告报县委、县政府领导决策参考，并联合召开村级组织规范运行的专门会议对村级组织和村干部进行培训引导。县级机关各部门要在年初统一安排好全年涉及村一级的工作，进行统一布置，县委县政府要指定专门的综合部门搜集整理县级机关各部门对村一级工作的布置、安排和年度总结，防止对村级组织布置工作的零乱无序。对村级组织监管的政策文件要进行统一的疏理整合，防止政策文件的前后矛盾。对一些不切实际的文件条款要进行及时修订。调研中意见反映较大主要有2009年制定的村干部报酬规定标准偏低，对村级2000元以上开支票据需经联村干部或乡镇农经管理干部签字同意的规定也认为不切实际。
（五）明确乡镇党委政府对村级组织规范运行监管机制建设的主体责任。乡镇党委政府作为村级组织最直接的领导，对村级组织的规范运行毫无疑问承担着第一责任人的监管责任。一是要加强农业农村政策法规和管理制度的学习，做专家、理论家、实践家和导师。二是要选拨培养好一支有号召力、战斗力、影响力的村级班子队伍，这支队伍要能谋事、能干事、能干成事，还要懂管理、有约束、会自律、能服众。三是要加强调查研究，对辖区各行政村经济、社会、干部、民风的现状、存在问题和解决问题之道能够了然于心，并能及时化解村级组织运行中的矛盾问题，使之始终朝着正确的航向前进。四是要从实际出发，建立和完善村级组织规范运行的规章制度，并严格执行和落实这些制度。五是要把村级集体经济发展状况、农民群众对村级组织的满意度、村级组织干部的勤政廉政情况作为衡量自身监管职责履行得好不好的标准，不断增强自身对村级组织管理的责任感、使命感。
（六）既要加强监管，又要关心支持。一是村级组织的干部目前收入水平过低。目前村干部的工资标准是县里2009年制定的，孝丰镇村级干部目前一把手的月平均工资为1900元至2025元，副职为正职的80%。在这样的收入水平下，如果村干部不发展家庭经营，就很难维持家里的生活，因此他们不得不在做好村里工作的同时把很大一部分精力用到家庭经营上。因此，一方面要严格执行村干部工资福利奖金县定标准，另一方面应考虑适当提高村干部的工资报酬标准，包括交通通信补贴。二是要帮助村级组织发展壮大集体经济。这项工作年年抓，但受各种因素制约，收效甚微，很多村出现了村级债务恶性增长的问题。这个问题不解决，增强村级组织战斗力将成为一句空话。三是及时帮助化解村里的突出矛盾问题。有些村的派系矛盾、新老交替矛盾已经影响到村里日常工作的开展，靠自身能力已无法化解长期历史积怨，需要上级部门的强有力协调。
村级组织是我们党和政府全部战斗力的基础，关系农业、农村发展和农民增收，关系农村全面小康，关系社会主义新农村建设，关系党和政府的形象。做好村级组织规范运行监管机制建设，从内外部监督村级组织沿着正确的航向前进，意义重大，任务艰巨，使命光荣，让我们为此而不懈努力！
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加强村级民主管理的实践与思考
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近年来，梁徐镇以村级重大事务实行“五议三公开”民主决策办法为主要抓手，加强村级民主管理，提升了群众对干部的信任度和满意度，促进了社会和谐稳定。
<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 16 FONT-FAMILY: 仿宋_GB年乡镇和行政村先后合并后，管理区域扩大，干部职数减少，这给基层民主管理、民主参与、民主决策、民主监督带来了新的课题，不少的村因民主管理不到位，导致干群关系紧张，具体表现为：
1、村务不公开。有的村没有把村务公开、事务公议、财务公示作为规范基层民主建设重要环节来抓落实，而是采取应付的办法，对村级党务、政务、事务、财务不公开，村民对村级事务、财务等不知情，对村各项建设决策不知晓，极少数人利用村民对村干部不满情绪，煽动村民不断信访、上访，导致这一地区不稳定。
2、公开不彻底。有的村虽然对村内的事务、财务进行了公开，但公开不彻底、不具体，有的该公开的不公开，公开的是无关紧要的事务，而村民真正关心的事务不公开，尤其在一些敏感问题上怕公开；有的只公开一些纲目，公开不具体，村民对公开内容不放心、不满意。
3、干部说了算。有的村对村内重大项目（如工程建设，合同发包等）不召开党员和村民代表会讨论协商，不按小型过程招投标程序执行，对资金的筹措和运作不通气，干部说了算，随意表态，搞人情工程，亲友承包，低价承包。
4、疑问不解释。村民对村务公开有疑问，有的村干部不是主动去作解释和沟通，说明情况，讲清来龙去脉，而是采取回避态度，有的含糊其词，使村民对公开内容的真实性、全面性更加怀疑。
5、财务不规范。有的村财务管理不规范，记账不及时，票据不规范，手续不齐全，极少数村干部利用手中的权力，挪用公款，有的将村民应得的补助款挪作他用，有的将村民缴纳的大病合作统筹款占为己有。从近几年我镇信访情况来看，一些村信访、集访，牵涉到村干部财务问题的占有一定的比例，从每年查处的违纪案件来看，违反财经纪律、侵害农民利益的案件时有发生。&&&&&&&&&&
上述现象的存在和发生的原因，既有客观的，也有主观的，笔者认为主要有以下几个方面。
1、制度不健全，约束力不强。乡镇合并之初，市、镇两级虽然出台了一些制度和规定，但对基层村干部规范化管理方面缺少相关的制度，缺少约束机制，基层干部行为无章可循，只能是“乡里锣鼓乡里敲”。
2、认识不到位，纪律观淡漠。少数基层干部民主管理意识不强，认识水平不到位，特别在涉及民生问题和遇到一些敏感问题，没有从讲政治、讲纪律、讲稳定、讲大局的高度出发，增强民生意识，法纪观念，实行阳光操作，公平、公正。
3、管理不规范，工作太草率。少数村主要负责人，对村内事务、财务，缺乏严格的管理措施，履行程序不规范，走捷径，马马虎虎，草率行事。尤其是一些重大项目没有严格执行监审制度，导致质量差、效率低。
4、形式走过场，民主变了样。有的村在对村内事务及重大项目，名义上召开会议，进行讨论，实质上变成通报会，将村干部意图向村民代表或党员代表通报一下；有的村象征性地找两三个代表议一下，没有真正充分发扬民主，征求大多数党员代表和村民代表的意见，党员代表和村民代表表会变成了形式，走过场。
<SPAN lang=EN-US style="FONT-SIZE: 16 FONT-FAMILY: 仿宋_GB年以来，市纪委出台了一系列制度，梁徐镇党委、纪委在认真贯彻和落实基层党风廉政建设各项制度，将其作为加强村级民主管理重要举措。2008年，市纪委出台《关于实施村级“五议三公开”民主决策办法的意见》后，梁徐镇突出把“五议三公开”民主决策办法作为强化基层“四民主”的关键措施，从抓试点开始，到全面推开，循序渐进，一着不让抓落实。通过一年多的规范操作，推进了民主管理的进程，有效地遏制了少数村干部违纪、违规的行为。
1、抓示范，推进制度落实。从2008年3月开始，镇党委、纪委在梁徐村和王石村进行“五议三公开”民主决策办法的运行试点，村内重大决策事项，都通过党支部提议、村两委会商议、督导员参议、党员大会审议、村民代表大会决议，坚持用制度管人，用责任促人，用考核引人，用奖惩催人，提高基层干部的民主意识、责任意识、管理意识、阳光意识。梁徐镇的梁徐村和王石村过去是有名的上访村，村里矛盾重重，干群关系不和谐。去年，梁徐村对村内1100米水泥路建设工程、王石村对四、五组通达工程建设实施了“五议”程序，及时实行“三公开”，群众对工程的造价、质量、建设速度较为满意，没有一起人民来信、来访。镇纪委及时到这两个村调查研究，总结经验，对“五议三公开”民主决策办法的“五议”对象范围和“三公开”的内容、形式、期限进行了研究和具体的界定，以党委文件下发各村，在全镇22个村推行梁徐、王石两个村的做法，要求各村严格按市纪委制定的“五议三公开”流程图要求操作，严格程序，及时填写好资料报送镇纪委。通过示范引路抓制度落实，推进村级重大事务决策的民主化。
2、抓督查，规范制度运行。一是定期督查，镇纪委会同民政、农经、审计、监察等部门，每季一次到各村进行督查，检查包括：重大事项决策有没有执行“五议三公开”民主决策办法、“五议”程序是否规范、“公开”是否及时、准确、全面，被发现的问题，当场指出，限期整改。二是不定期督查。梁徐镇纪委根据各村报送的“五议三公开”档案报表，对各村执行制度情况进行逐一检查，掌握面上的情况，适时召开经验交流会、现场观摩推进会，提高制度执行力，和规范性，促进全镇民主决策整体水平的提高。三是重点督查。镇纪委会同相关部门对党风廉政建设工作较为薄弱的村实施的“五议三公开”实施方案(重大项目建设，村干部工资报酬落实，村级招待费使用情况等)进行重点督查，通过现场调研，查阅账册、财务审计、村干部述职述廉等形式，及时了解掌握这些村在实施过程中总体情况，薄弱环节，村民的公认程度和参与度等，加强制度运行规范。四是专项督查。镇纪委组织人大，监察、财政等部门，对群众普遍关注的重大事项实施专项督查，对实施过程中发现的问题，下发整改通知书，督促其整改到位。通过经常不断的的督查，促进我镇“五议三公开”民主决策办法不断规范、优质、高效的运行。
3、抓成效，巩固制度执行。一年多来，我们通过加强执行“五议三公开”民主决策办法，提高了有效推进了村级民主管理和民主监督机制。在此基础上，梁徐镇进一步加大规范执行制度的力度，抓持久，使自觉、规范执行制度成为农村基层干部的一种习惯行为。极大地提升了基层干部的形象，改善了党群、干部关系。
加强基层民主建设离不开制度做保证，梁徐镇依靠上级出台的一系列制度，特别是本市纪委等单位出台的、切合本地实际的制度，结合本镇实际情况，加大执行力度，规范执行标准，以此推农村基层民主建设，取得了较好的效果。
成效之一――村民对村干部的满意度和信任度得到了明显的提升。梁徐镇梁徐村是镇政府所在地，也是集镇中心地带，前几年，该村由于理财不规范，村务不公开，群众对村干部的不满意和不信任，集体访、署名联名信访不断。上级领导来梁徐调研，村民拦车上访。村召开党员和村民代表会，常常是会议开不到一半，就一轰而散或无果而终。2007年下半年，镇党委调整了该村的领导班子，新班子上任后，把财务公开作为首要事情，将本村所有财务收支，由村民理财代表逐票审核后，全部在村公开栏张榜公布，征求意见，群众看不懂的，村支书指定专人当场解答，还群众知情权，参与权、监督权，通过民主理财取信于民。2008年年中，该村召开村两委会成员述职述廉大会，会议秩序井然，68名党员和村民代表冒着36度的高温，聚精会神听报告，村干部的民主测评满意率居全镇各村之首。王石村是原王石镇政府集镇所在地，属姜堰南大门。前几年，该村矛盾重重、信访不断，2007年为一件民事纠纷整整闹了一年，集访、群防、个访、网上访连连不断， 2007年底，镇党委调整该村领导班子成员，新班子上任后，首先抓村务财务公开，每季度实行先理财、后审批、再记账后，除在村务公开栏公示外，把民主理财情况以明白卡形式发到每个党员、村民代表、理财代表手中；对村内铺设的水泥路等工程，都实行了“五议三公开”，并请村民代表参与监理，工程结束后，由村民代表验收，资金拨付，由村民代表签字，村民对此举相当满意。梁徐、王石两个过去有名的上访村，从2008年至今，没有一起信访。
成效之二――村民广泛参与村级事务管理的积极性提高。2008年，梁徐镇8个村进行了村庄整治，各村通过“五议三公开”民主决策办法，让群众自己确定村庄整治的内容、标准和进度。村庄整治需要筹措一定的资金，由于村庄整治一切是老百姓自己决定的，村民对村庄整治极为关心，在村资金紧张的情况下，主动捐资出力，支持村庄整治。邢家村收到捐资26万元，前时村捐资收到20万元，坡岭村除收到捐资15万元，群众还自愿出工5000多个。
成效之三――社会稳定和谐的局面得到了巩固。 “五议三公开民”主决策推行，促进了社会稳定和谐。2006年，梁徐镇收到市纪委转来群众信访件11件，其中涉及到村务财务问题6件，2007年8件，涉及到财务问题的4件，2008年2件，没有涉及财务问题，2008年全镇22个村没有发生集访、群访事件。
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