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省管县改革陷僵局：各方利益难协调 仍缺权力制约
来源： 经济参考报作者：
在一些经济强县，县域经济发展要求与原有行政管理体制的矛盾日渐显现，土地、金融、财政等管理与经济社会不匹配，经济体量大而服务能力差。专家认为，不少地方的省直管县试点早就进行，但目前多数只是财权和部分行政审批权下放，要实现减少行政层级的目标，必须全面改革。
省管县改革陷僵局：各方利益难协调 仍缺权力制约
　　在一些经济强县，县域经济发展要求与原有行政管理体制的矛盾日渐显现，土地、金融、财政等管理与经济社会不匹配，经济体量大而服务能力差。要提高服务能力和行政效率，增强县域吸纳能力，必须在行政架构上对县域进一步放权松绑。我国多个省份推进的省直管县试点正试图对此有所突破。《经济参考报》记者调研发现，处于艰难探索中的这一改革，目前遇到一些部门为利益“放小不放大，放虚不放实”、部分地区不支持、缺乏权力约束机制等重重阻力，陷入僵局。
　　经济强县不仅是产业集聚区，也是人口集聚地，城市管理、公共服务、社会建设任务繁重。但长期以来，我国行政资源、经济资源主要按行政级别配置。基层反映，县域经济再发达仍是县级构架，“大人穿小孩衣服”，土地、金融、财政、社会事业等管理权限与经济社会越来越不匹配。
　　昆山市经信委主任陶林生说，长期以来，我国以行政县域的概念管理经济，资源配置根据行政层级而非实际需要。县级市不能建地铁、轻轨，不能设立三甲医院。公安编制、海关、商检、审批权限也都按县级市设定，经济体量巨大而服务能力薄弱，阻碍县域经济发展。亟需加快改革步伐，向改革要红利，促进县域经济持续健康稳定发展。
　　昆山市2013年下半年的一份统计显示，昆山公安只配备了1130名政法专项编制，占实有人口万分之五，远低于公安部提出的沿海经济发达地区警力按人口万分之二十配备的标准。昆山海关2012年完成进出口总额866亿美元，超过全国20多个省、直辖市和自治区的业务量，与天津市总量基本持平。但天津海关有工作人员3000多人，而昆山海关仅有110人。昆山高楼林立，但消防只有12个编制。
　　而地市代管县市体制也对县域发展造成障碍。一些地方反映，地市管县体制不仅造成对县域管制过多，还会使地市为市本级发展截留县市资源。如省级分配电力、金融、用地等指标，都是先给地级市，再由地级市分配到县市。近年来，各地“简政放权”一定程度释放了县域经济活力，但仍不能解决根本问题，省直管县才是治本之策。
　　目前义乌享有设区市的权限，基本上实现省直管，文件、会议直达，财政及各项指标直达，有利于更快捷紧密沟通衔接。义乌的财政不用经过地市，直接跟省里对接。义乌市财政局副局长李晓玲说，转移支付资金直接到位，不用地市“二次分配”，避免截留，更公平，效率也更高。
　　义乌市发展改革委主任李洪斌认为，国家要积极扩大县域的事权财权，稳步推进简政放权，凡不涉及重大资源配置的调控的，一概不要行政审批，要坚决放。县域经济的活力是“放”出来的。
　　警惕政府扩权趋利侵蚀市场机制
　　《经济参考报》记者在多地调研了解到，已在多个省份推行的省直管县改革，在一定程度上节省了行政成本、提高了行政效率，促进了县域经济经济发展。但部分基层干部和专家表示，当前这一改革总体处在探索阶段，仍显“羞羞答答”、力度不够，且存在财政体制改革与行政体制改革不同步，省与县权限对接困难、有效约束机制缺乏等问题。
　　根据2009年财政部明确的省直管县改革的时间表，总体目标是2012年底前，全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，目前时间已过，但改革并不尽如人意。
　　基础干部和相关专家普遍反映，虽然不少地方省直管县改革取得了一定成效，但在当前省管县改革过程中，仍然存在诸多问题和困难。
　　首先，部门利益难协调，部分地区市对扩权县不支持。多个省份的基层干部反映，垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，且部门利益有强化趋势，扩权政策显得无能为力。一些地方垂直部门也以行政规章为由，拒绝放权，就算放权也是“放小不放大，放虚不放实”，收费项目的“放权”，成为核心问题。
　　李洪斌说，从多次简政放权的实践看，均取得上级主要领导支持。但具体部门由于利益作怪，往往“不乐意”，变了味。简政放权过程中“下改上不改”的体制阻力很大。
　　《经济参考报》记者调研了解到，有些地级市将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县发展的积极性有所降低；一些地级市不愿意再承担县域的配套责任。扩权强县“有了对省府的话语权却失了市府的支持度”。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。
　　其次，管理权限对接中存在问题，权力配置不公。河南省社科院专家在对该省直管县改革的调查发现，在没有扩权基础的多个县份，虽然有36到40个局委部门与省直部门进行了对接，但其承接的管理权限受阻。其背后，是市级部门将本应下放给县的权限，诸如驾驶证、许可证、资格证、资质证、统筹缴费、汽车交易监管、招商项目审批、公安权限、畜牧权限、民政权限、新农村建设项目等共计36至43项实际权限未能下放给试点县。
　　再次“强县扩权”尚缺乏有效的约束机制。数据显示，在我国各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下辖县均在150个以上，全国平均每个省级行政单位下辖80多个县。辖县大省在改革中遭遇省级财政管理半径激增，从而产生“管理真空”难题。部分专家认为，有效监督机制不匹配，极易产生政府的短期化行为，存在“由放而乱”的可能性。
　　浙江大学公共管理学院教授范柏乃认为，当前地方政府均有足够的投资冲动，改革后县级政府经济社会管理权将得到扩大，倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，也可能加剧市场分割和地区封锁。
　　多管齐下打破省直管县“僵局”
　　基层干部和专家认为，现有管理模式、行政构架已经阻碍了县域经济活力的释放，应进一步加快省直管县的改革步伐，推进市级政府和垂直部门的经济社会管理权限有效下放，明确各级政府权责，促使财权事权对等，并建立有效监督机制和奖惩机制。
　　由于存在多重困难，一些地方出现是否该继续推进省直管县改革的质疑，多地基层干部和专家建议，应明确改革方向，通过以下措施来释放县域经济社会发展活力。
　　第一，加快改革步伐，进行全面改革。“不要‘羞羞答答’，就发达地区而言，释放县域经济的活动和动力、必须加快推行省直管县改革。”东部某经济强县官员认为，现有管理模式、行政构架是在农业发展时代、乡镇企业时代以城带乡村发展思路下确定的，当前“以城带乡”的主体是市县级城市，中心城市与农民多数已不是一个利益共同体。
　　专家认为，不少地方的省直管县试点早就进行，但目前多数只是财权和部分行政审批权下放，要实现减少行政层级的目标，必须全面改革。
　　十八届三中全会《决定》已提出，将进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理……直接面向基层、量大面广、由地方更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
　　第二，平衡市县权益，重新定位市县功能，继续推进市县分治。河南省社科院专家孟白认为，由于涉及省、市、县权力格局调整，试点省在设计改革试点方案时，应对市级政府担心的问题给予充分考虑，市级政府也应妥善处理市、县利益关系，积极支持改革试点。
　　部分专家还建议，某些市毗连的县可改为市辖区。条件得当的地区，撤县建区是地方政府权力关系的调整，区划调整有利于充分发挥市级的带动引领作用，提高整合统筹区域资源的能力，促使县域经济尽快摆脱农业为主的单一发展路径，释放更多增长潜力，但也应避免受省直管县改革影响而盲目撤并，操之过急的问题。
　　第三，推进市级政府和垂直部门的经济社会管理权限有效下放。多地反映，争取人民银行、国税、海关、电力等中央垂管部门的支持，以及在信贷审批权限、金融服务与支持、电力设施建设、用电指标分配等方面的支持，是省直管县后普遍需要加快推动的工作。
　　部分基层干部表示，在涉及重大利益调整时，省级要采取强硬监督措施，改变市级政府和垂直部门现行物资、资金项目等发放渠道和形式，堵住干预权限下放的源头。解决垂直管理部门放权不足等问题，准确定位垂直部门与试点县的权限和责任。
　　最后，明确各级政府权责，促财权事权对等，并建立有效监督机制和奖惩机制。浙江等地部分基层干部和专家建议，行政体制改革，并非权力在政府间和部门间的转移，而是要合理界定政府的权责。政府要承担的是社会、市场管不了、管不好的事。应遵循省级政府与县级政府之间的事权、财政划分和财力合理配置这一主线，建立权力下放的有效机制。
　　同时，需要建立省政府和垂直部门共管的监督机制，对市级政府下放的权限进行全方位监督落实，对于阻碍权限下放的人员和单位也要进行组织处理，并追究市级主要领导的责任，确保省直部门与县级政府权限对接。
　　稿件除署名外均由陈刚、吕福明、屠国玺、黎昌政、谢云挺采写
责任编辑： 马菁璟
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省管县改革陷僵局：各方利益难协调 仍缺权力制约
核心提示：在一些经济强县，县域经济发展要求与原有行政管理体制的矛盾日渐显现，土地、金融、财政等管理与经济社会不匹配，经济体量大而服务能力差。要提高服务能力和行政效率，增强县域吸纳能力，必须在行政架构上对县域进一步放权松绑。我国多个省份推进的省直管县试
& & 在一些经济强县，县域经济发展要求与原有行政管理体制的矛盾日渐显现，土地、金融、财政等管理与经济社会不匹配，经济体量大而服务能力差。要提高服务能力和行政效率，增强县域吸纳能力，必须在行政架构上对县域进一步放权松绑。我国多个省份推进的省直管县试点正试图对此有所突破。《经济参考报》记者调研发现，处于艰难探索中的这一改革，目前遇到一些部门为利益&放小不放大，放虚不放实&、部分地区不支持、缺乏权力约束机制等重重阻力，陷入僵局。
　　经济强县不仅是产业集聚区，也是人口集聚地，城市管理、公共服务、社会建设任务繁重。但长期以来，我国行政资源、经济资源主要按行政级别配置。基层反映，县域经济再发达仍是县级构架，&大人穿小孩衣服&，土地、金融、财政、社会事业等管理权限与经济社会越来越不匹配。
　　昆山市经信委主任陶林生说，长期以来，我国以行政县域的概念管理经济，资源配置根据行政层级而非实际需要。县级市不能建地铁、轻轨，不能设立三甲医院。公安编制、海关、商检、审批权限也都按县级市设定，经济体量巨大而服务能力薄弱，阻碍县域经济发展。亟需加快改革步伐，向改革要红利，促进县域经济持续健康稳定发展。
　　昆山市2013年下半年的一份统计显示，昆山公安只配备了1130名政法专项编制，占实有人口万分之五，远低于公安部提出的沿海经济发达地区警力按人口万分之二十配备的标准。昆山海关2012年完成进出口总额866亿美元，超过全国20多个省、直辖市和自治区的业务量，与天津市总量基本持平。但天津海关有工作人员3000多人，而昆山海关仅有110人。昆山高楼林立，但消防只有12个编制。
　　而地市代管县市体制也对县域发展造成障碍。一些地方反映，地市管县体制不仅造成对县域管制过多，还会使地市为市本级发展截留县市资源。如省级分配电力、金融、用地等指标，都是先给地级市，再由地级市分配到县市。近年来，各地&简政放权&一定程度释放了县域经济活力，但仍不能解决根本问题，省直管县才是治本之策。
　　目前义乌享有设区市的权限，基本上实现省直管，文件、会议直达，财政及各项指标直达，有利于更快捷紧密沟通衔接。义乌的财政不用经过地市，直接跟省里对接。义乌市财政局副局长李晓玲说，转移支付资金直接到位，不用地市&二次分配&，避免截留，更公平，效率也更高。
　　义乌市发展改革委主任李洪斌认为，国家要积极扩大县域的事权财权，稳步推进简政放权，凡不涉及重大资源配置的调控的，一概不要行政审批，要坚决放。县域经济的活力是&放&出来的。
　　警惕政府扩权趋利侵蚀市场机制
　　《经济参考报》记者在多地调研了解到，已在多个省份推行的省直管县改革，在一定程度上节省了行政成本、提高了行政效率，促进了县域经济经济发展。但部分基层干部和专家表示，当前这一改革总体处在探索阶段，仍显&羞羞答答&、力度不够，且存在财政体制改革与行政体制改革不同步，省与县权限对接困难、有效约束机制缺乏等问题。
　　根据2009年财政部明确的省直管县改革的时间表，总体目标是2012年底前，全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，目前时间已过，但改革并不尽如人意。
　　基础干部和相关专家普遍反映，虽然不少地方省直管县改革取得了一定成效，但在当前省管县改革过程中，仍然存在诸多问题和困难。
　　首先，部门利益难协调，部分地区市对扩权县不支持。多个省份的基层干部反映，垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，且部门利益有强化趋势，扩权政策显得无能为力。一些地方垂直部门也以行政规章为由，拒绝放权，就算放权也是&放小不放大，放虚不放实&，收费项目的&放权&，成为核心问题。
　　李洪斌说，从多次简政放权的实践看，均取得上级主要领导支持。但具体部门由于利益作怪，往往&不乐意&，变了味。简政放权过程中&下改上不改&的体制阻力很大。
　　《经济参考报》记者调研了解到，有些地级市将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县发展的积极性有所降低；一些地级市不愿意再承担县域的配套责任。扩权强县&有了对省府的话语权却失了市府的支持度&。一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。
　　其次，管理权限对接中存在问题，权力配置不公。河南省社科院专家在对该省直管县改革的调查发现，在没有扩权基础的多个县份，虽然有36到40个局委部门与省直部门进行了对接，但其承接的管理权限受阻。其背后，是市级部门将本应下放给县的权限，诸如驾驶证、许可证、资格证、资质证、统筹缴费、汽车交易监管、招商项目审批、公安权限、畜牧权限、民政权限、新农村建设项目等共计36至43项实际权限未能下放给试点县。
　　再次&强县扩权&尚缺乏有效的约束机制。数据显示，在我国各大省份中，最多的如四川、河北、河南等省下辖县均在150个以上，全国平均每个省级行政单位下辖80多个县。辖县大省在改革中遭遇省级财政管理半径激增，从而产生&管理真空&难题。部分专家认为，有效监督机制不匹配，极易产生政府的短期化行为，存在&由放而乱&的可能性。
　　浙江大学公共管理学院教授范柏乃认为，当前地方政府均有足够的投资冲动，改革后县级政府经济社会管理权将得到扩大，倘若约束不力，则极可能出现趋利化短期行为，导致为追逐政绩而侵蚀市场机制，也可能加剧市场分割和地区封锁。
　　多管齐下打破省直管县&僵局&
　　基层干部和专家认为，现有管理模式、行政构架已经阻碍了县域经济活力的释放，应进一步加快省直管县的改革步伐，推进市级政府和垂直部门的经济社会管理权限有效下放，明确各级政府权责，促使财权事权对等，并建立有效监督机制和奖惩机制。
　　由于存在多重困难，一些地方出现是否该继续推进省直管县改革的质疑，多地基层干部和专家建议，应明确改革方向，通过以下措施来释放县域经济社会发展活力。
　　第一，加快改革步伐，进行全面改革。&不要&羞羞答答&，就发达地区而言，释放县域经济的活动和动力、必须加快推行省直管县改革。&东部某经济强县官员认为，现有管理模式、行政构架是在农业发展时代、乡镇企业时代以城带乡村发展思路下确定的，当前&以城带乡&的主体是市县级城市，中心城市与农民多数已不是一个利益共同体。
　　专家认为，不少地方的省直管县试点早就进行，但目前多数只是财权和部分行政审批权下放，要实现减少行政层级的目标，必须全面改革。
　　十八届三中全会《决定》已提出，将进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理&&直接面向基层、量大面广、由地方更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
　　第二，平衡市县权益，重新定位市县功能，继续推进市县分治。河南省社科院专家孟白认为，由于涉及省、市、县权力格局调整，试点省在设计改革试点方案时，应对市级政府担心的问题给予充分考虑，市级政府也应妥善处理市、县利益关系，积极支持改革试点。
　　部分专家还建议，某些市毗连的县可改为市辖区。条件得当的地区，撤县建区是地方政府权力关系的调整，区划调整有利于充分发挥市级的带动引领作用，提高整合统筹区域资源的能力，促使县域经济尽快摆脱农业为主的单一发展路径，释放更多增长潜力，但也应避免受省直管县改革影响而盲目撤并，操之过急的问题。
　　第三，推进市级政府和垂直部门的经济社会管理权限有效下放。多地反映，争取人民银行、国税、海关、电力等中央垂管部门的支持，以及在信贷审批权限、金融服务与支持、电力设施建设、用电指标分配等方面的支持，是省直管县后普遍需要加快推动的工作。
　　部分基层干部表示，在涉及重大利益调整时，省级要采取强硬监督措施，改变市级政府和垂直部门现行物资、资金项目等发放渠道和形式，堵住干预权限下放的源头。解决垂直管理部门放权不足等问题，准确定位垂直部门与试点县的权限和责任。
　　最后，明确各级政府权责，促财权事权对等，并建立有效监督机制和奖惩机制。浙江等地部分基层干部和专家建议，行政体制改革，并非权力在政府间和部门间的转移，而是要合理界定政府的权责。政府要承担的是社会、市场管不了、管不好的事。应遵循省级政府与县级政府之间的事权、财政划分和财力合理配置这一主线，建立权力下放的有效机制。
　　同时，需要建立省政府和垂直部门共管的监督机制，对市级政府下放的权限进行全方位监督落实，对于阻碍权限下放的人员和单位也要进行组织处理，并追究市级主要领导的责任，确保省直部门与县级政府权限对接。
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省管县体制改革中的政府权力配置研究——以山东省省管县改革为例
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3秒自动关闭窗口地方治理视角下的省管县改革研究--《山东大学》2011年硕士论文
地方治理视角下的省管县改革研究
【摘要】：本文以地方治理的视角分析省管县改革问题,指出中国地方治理中市场经济的发展与公民社会的成长是由地方政府培育、引导并推动的结果。而地方政府间权力的配置是影响地方政府绩效的关键因素。因此地方政府权力的合理配置就成为推动中国地方治理发展的前提和首要任务。本文将研究对象聚焦于省市县间的权力配置,通过梳理市管县体制、省管县改革下的省市县权力配置情况,指出省管县改革的目标是在省市县关系中引入治理的思想,走向府际治理。
市管县体制是目前省市县政府间权力配置的一般模式,在特定的历史时期发挥了重要作用。加强了对县的行政管理,促进了城乡问经济的融合,推动了城市化的发展步伐。然而伴随着经济社会的发展,这种权力配置模式已越来越明显地呈现出各种弊端。这首先体现在,一些地级市薄弱的经济基础无法有效的带动县域经济的发展；其次,在市县博弈中,县因为被管理的地位,常处于劣势地位；再次,县乡基层政府严重的财政困难；最后,过多的行政层级造成行政效率的低下与行政成本的增多。
为了能有效解决市管县体制带来的这些问题,以浙江为代表的经济发达地区,通过以放权为主的一系列的改革,调整了省市县间的权力配置,优化了地方治理结构,形成了一种接近于省直管县的体制。浙江省管县改革的实践促进了全省经济,尤其是县域经济的快速发展,行政效率得到显著提高。然而浙江这种以权力下放为主的省管县改革,在行政权力结构没有大的变动之前,这种单纯通过政府间向下的放权又可能带来新的问题。如引发县变区化、县县之间的恶性竞争、各地区更加严重的重复建设等问题。因此,必须要寻找一种新的路径,使省管县改革能真正符合市场经济发展的要求。
本文认为,在省管县改革的实践中,有必要引入治理的思想,从根本上调整权力在上下级政府间、政府与市场、政府与社会之间的配置,同时在政府间治理结构中更多地嵌入合作、沟通、协商等要素,形成府际治理。在具体的路径选择上,第一要转变政府职能,合理界定政府一市场一社会的关系；第二要以县(市)为基础合理划分地方各级政府的职责权限；第三要完善省管县改革的各项配套制度建设,如优化政府组织结构、建立起协调机制、做好人员分流工作等。
【关键词】：
【学位授予单位】：山东大学【学位级别】：硕士【学位授予年份】：2011【分类号】：D630【目录】：
中文摘要6-7ABSTRACT7-9导论9-16 一、选题的背景及意义9-10 二、研究现状10-15 三、研究方法与路径15-16第一章 地方治理的理论解析16-21 一、地方治理的概念与内涵16-17 二、中国地方治理的制度条件17-19 三、地方治理视角下的政府间权力配置19-21第二章 市管县体制及其地方治理困境21-27 一、市管县体制的历史沿革21-22 二、市管县体制的权力配置模式及其效用22-24 三、市管县体制的地方治理困境24-27第三章 省管县体制下的政府间权力配置与地方治理—以“浙江模式”为例27-38 一、浙江省管县改革的路径及权力配置方式27-30 二、浙江模式的制度条件及地方治理效用30-34 三、浙江模式存在的问题及原因34-35 四、浙江模式的改革意义及其启示35-38第四章 省管县体制下的地方治理路径38-44 一、优化省市县之间的关系:走向府际治理38-40 二、省管县体制下的府际治理路径40-44结论44-45参考文献45-47致谢47-48学位论文评阅及答辩情况表48
欢迎：、、)
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