世界特大城市梦：武汉城建投资等于全英国 _ 财经频道 _ 东方财富网()
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世界特大城市梦：武汉城建投资等于全英国
　　中国正在上演着一场城建投资热潮，多个城市的投资规模都在千亿元，堪称“富可敌国”。其中，武汉市未来5年的投资达到2000亿英镑(约合人民币2万亿元)，单这一个城市的投资规模就相当于全英国的城建支出。　　投资规模达到了一个令人难以置信的规模，也引发了外界对于这些城市负债的关注。地方债隐忧早已得到人们的关注，如何还债？据了解，目前，中国大部分地方融资平台的抵押资产都是土地，主要偿付来源高度依赖土地出让金，这意味着地方政府未来能否如期还债，与当地市场的好坏有关。
　　武汉一城基础设施支出与全英国相同　　武汉市市长唐良智日前在接受英国媒体采访时称，武汉5年内的建设计划将花费2000亿英镑(约合人民币2万亿元)。该媒体则称，单单武汉一座城市在基础设施上的支出，就与英国全国更新和改善基础结构的支出相同，其资金和实力会使伦敦市市长鲍里斯?约翰逊自惭形秽。　　据南都网援引英国媒体报道，在武汉，我采访了市长唐良智，其资金和实力会使伦敦市长鲍里斯?约翰逊相形见绌，自惭形秽。　　他在五年时间里为该市的一项重建计划花费2000亿英镑，其目的就是为了让武汉成为一个世界特大城市，给中国第二大城市上海带来严峻挑战。　　单单武汉一座城市在基础设施上的支出就与英国全国更新和改善基础结构的支出相同。　　仅仅在这一座城市，数以百计的公寓楼、环城公路、桥梁、铁路、一个完整的地铁系统和第二国际机场都在建设之中。　　武汉市中心的旧建筑被推翻，以便创造一个高科技商业区。它将包括一座造价为30亿英镑的600多米高的摩天大厦(比伦敦最高楼--碎片大厦高出一倍)，是世界上第二或第三高的大楼。　　当然，我访问武汉的目的是要讲述一个更广泛的故事。　　在过去的几年中，中国每隔五天建成一座新的摩天大楼，他们还修建了30多个机场，25个城市的地铁，三座世界上最长的桥梁，超过6000英里的高速铁路线，26000英里，商用建筑和私人住宅的开发达到了一个令人难以置信的规模。　　在金融危机出现之后，随着刺激措施和所有的建筑项目上马，中国的投资飙升到前所未有的占的50%。　　问题是：当一个大的经济体以这样快的速度进行投资，以催生财富与就业时，其中很大一部分投资将永远无法产生经济回报，因为这些投资远远超出了理性决策所能产生的效果。　　这就是为什么在中国，有成片成片的新建居民楼无人居住，甚至整个城市里的灯都从来没有亮起来，为什么有闪闪发光的高速公路几乎看不到车辆。　　但这些大部分的支出和投资之所以是有毒的是因为它们的资助方式：中国出现借贷膨胀。中国的债务占国内生产总值的比例迅速上升，已经达到大约15%。占全国产量的比例从2008年的大约125%增加到目前的200%。　　惠誉公司的分析师朱夏莲说：“大多数人知道中国出现了信贷膨胀，但他们不知道其规模。这一切起源于2008年，当时界的规模是大约10万亿美元，现在其规模已经达到24万亿到25万亿美元。”　　她说：“这14万亿到15万亿美元的增长相当于整个美国商业界的规模，而美国达到这一规模是花了一个多世纪的时间。换言之，中国在短短的五年时间里复制了美国的整个商业银行系统。”　　据第一财经日报报道，去年，鲍里斯?约翰逊受万达集团董事长王健林邀请来到武汉，参观万达集团在武汉的商业、文化投资项目。约翰逊此行参观了万达集团在武汉的最大项目“中央文化区”，号称投入资金多达500亿元。　　万达巨资投向武汉，仅仅是该市近年来城市建设高速发展的一个缩影。一般而言，分为三大领域，即城市基础设施投资、房地产开发投资和工业投资。前两者相加即为城市建设投资。　　以为例，武汉完成基础设施(包括交通运输、仓储、邮政业)投资1301.14亿元，完成房地产开发投资1905.60亿元，两项之和为3206.74亿元。　　而据媒体报道，2014年武汉城建总投资将超1500亿元，房地产开发投资预计将破2000亿元。此速度与唐良智谈及的未来五年2万亿元的城市投资账本基本吻合。　　据武汉市城建委主任彭浩此前介绍，庞大的城建投资中，政府财政支出其实只占很小一部分。其他融资渠道包括利用BT(建设-移交)、BOT(建设-运营-移交)、PPP(公私合营)融资，发行企业债券、融资租赁、利用外资、民间资本等，发展各区融资平台资金等。　　上述英国媒体在谈到武汉的城建蓝图时表示，仅武汉一座城市，在基础设施上的支出就与英国全国相仿。这座城市数以百计的公寓楼、环城公路、桥梁、铁路、一个完整的地铁系统和第二国际机场都在建设之中。　　从英国政府网站查询到的信息显示，英国官方的新版全国基础设施计划总规模超过3750亿英镑(约合人民币37500亿元)，投资领域包括能源、交通、防汛、废物处理、水资源和通信设施，时间表则覆盖到2030年或以后。　　也就是说，这3750亿英镑将是英国今后近20年的整体投资规模。而根据英国财政部的信息，英国将在未来7年完成公共投资1000亿英镑，从而重建英国。当然，其中许多钱需从私营部门融得。　　考虑到存在口径出入，以及房地产投资是否计入等问题，并不能简单得出武汉城建支出超过英国的结论，但根据武汉2013年的数据，基础设施投资(1301.14亿元)约占城市建设投资(3206.74亿元，即基础设施投资与房地产开发投资之和)的40%，也就是说5年2000亿英镑的目标投入中，大概会有800亿英镑直接用于城市基础设施建设，这与英国的投入规模大体相仿，符合上述英媒的判断。　　地方债偿债隐忧　　大手笔投入的城市基础设施建设，亦引发了外界对武汉负债问题的关注。根据财政部湖北专员的一份《对湖北省武汉市本级地方政府性债务管理的调查与思考》报告，截至日，武汉债务余额达2037.05亿元，负债率相当于国际通行标准的1.36倍，政府2年内每天需偿债1亿元。武汉因此被冠以“中国负债最高城市”之名。　　不仅如此，今年年初，中债资信发布了最新一期对武汉市城市建设投资开发集团有限公司(下称“武汉城投”)跟踪信用评级结果，将武汉城投主体信用等级由AA下调为AA-.　　武汉城投是武汉城市基础设施建设的投融资主体和武汉市政府城建投融资运作平台，主要承担武汉城市基础设施项目融资、投资和建设任务。　　对于降级原因，中债资信在评级报告中直言：“公司债务负担进一步加重，偿债指标有所弱化。公司未来投资支出规模仍很大，同时考虑到目前融资平台的融资政策依然严格，且未来1~2年公司到期债务规模很大，整体偿债压力将增大。”　　与此同时，武汉城投的银行授信额度也大幅缩水，但其负债却在大幅攀升，负债总额已从2010年的841亿元升至2013年9月末的1117亿元。　　中债资信称，武汉城投的偿债资金来源主要来自武汉市政府财政资金(每年约50亿元)、路桥收费返还(每年约18亿元)、土地出让收益等，但未来五年仍有约250亿元的资金缺口。　　不过，康良智也表示现在的债务与城市总体经济发展水平、偿债能力是匹配的，但要制定合理的举债规模，优化债务结构，适应未来城市发展规律，把资金管好、用好，用出效率、用在该用的地方。　　据此前审计署网站公布，目前中国政府性债务管理中主要存在四大问题，地方政府对卖地收入依赖程度高。　　(一)地方政府负有偿还责任的债务增长较快。　　截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。　　其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。　　(二)部分地方和行业债务负担较重。　　截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%。　　从行业债务状况看，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，债务偿还压力较大。　　(三)地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。　　截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。　　(四)部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金。　　审计发现，部分地方违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务2457.95亿元；地方政府及所属机关事业单位违规提供担保3359.15亿元；融资平台公司等单位违规发行债券423.54亿元；国发〔2010〕19号文件下发后，仍有533家只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司存在继续融资行为；财政部等4部委2012年底明确要求地方政府规范对融资平台公司的注资行为后，仍有部分地方将市政道路、公园等公益性资产和储备土地等以资本金形式违规注入71家融资平台公司，涉及金额544.65亿元；部分地方违规将债务资金投入22.89亿元、房地产市场70.97亿元和用于修建楼堂馆所41.36亿元。　　如何还债？　　在武汉大举造城的同时，中国其他城市也在进行着令世界惊叹的城市建设。统计发现，一些大城市每年的基础建设投资都在千亿规模，若加上房地产开发投资，均达数千亿之多，个个不输武汉。　　京沪方面，2013年北京全年完成基础设施投资1785.7亿元，主要投向交通运输和公共服务业。上海城市基础设施则完成投资1043.31亿元，房地产开发完成投资2819.59亿元。　　天津市虽然没有公布具体数据，不过去年7月当地媒体报道称，2013年上半年天津市共投资959.61亿元，推算天津一年城市基础设施投资在1400亿元以上，加上房地产1480.82亿元的投资，一年城市建设投资达到3000亿左右。　　在“第三城”广州，去年完成建设改造投资2874.87亿元，其开发投资1579.68亿元，也就是说基础设施投资大概在1300亿。　　经济总量位居全国第四的深圳，城市建设已经相对成熟，因此目前可以投资的空间也比较小，去年城市更新改造投资仅358.34亿元。　　相比东部，中西部的一些大城市建设后劲更显十足。比如重庆，去年全市基础设施完成投资2962.10亿元，房地产开发投资完成3012.78亿元，堪称“真土豪”。　　长沙去年完成基础设施投资829.32亿元，完成房地产开发投资1153.61亿元；郑州去年基础设施投资973亿，房地产开发投资1445亿元。城建投资力度均达到2000亿级别。　　广东省财政厅科研所所长黎旭东教授称，工业投资和房地产投资这两大领域，市场主导作用比较强，因此主要靠企业投资完成，但城市基础设施建设则主要以政府来推动。“政府负责基础设施，比如地铁、隧道桥梁、污水处理等市政设施。”　　而地方政府投资则主要通过旗下的投融资平台负债投资来实现，大规模的城市基础设施投资也使得很多地方政府背上了沉重的债务。　　2010年亚运会的举办地广州的债务也不少。截至去年6月，广州市政府性债务达2865亿元。一方面是背负的沉重债务，另一方面则是未来发展仍需继续举债投入。按照计划，2013年7月~2016年，广州市计划举债1438亿元，主要用于交通、教育等基础设施建设。　　在这种情况下，如何化解债务？广东省改革发展研究院副院长彭澎告诉记者，地方政府还债主要有几个来源，包括土地收入、国企收益、税收以及罚款等非税收入。　　以广州为例，目前广州已经制定了《广州市存量政府性债务化解工作方案(2013年下半年-2016年)》，通过盘活优质资产和存量土地资源、重新划分债务性质主体、增加国资经营收入等多种途径，加大债务化解力度，该市力争到2016年年底，化解全市存量债务60%左右。　　实际上，大部分地方融资平台的抵押资产都是土地，这意味着地方政府未来能否如期还债，与当地房地产市场的好坏有关。　　“现在很多地方领导恨不得在任上把所有工程都搞完，有些领导为了政绩和拼命建设，不管离开之后还能否可持续发展。”黎旭东说，一旦房地产形势下行，那么地方政府的债务危机也会凸显。　　“全国都一样，所以地方政府往往比较反对对房地产进行严格的调控。”彭澎说。　　另据第一财经日报日报道，中诚信分析师李燕分析，当前中国地方债务的主要偿付来源是政府性基金收入，而政府性基金收入中75%的资金源自土地出让金。　　报告称，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.49万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9.36万亿元的37.23%。　　数据显示，月地方政府负有偿还责任的债务达24949.06亿元。粗略计算，目前地方政府性债务的基本在6%~13%不等，如果按9%计算，今年刚出炉的3万亿全国土地出让收入，基本可以覆盖地方性政府债务还本付息。　　由于地方政府的债务偿还能力与当地土地出让收入有着直接联系，因此分析人士担心，受当前宏观调控政策影响，土地出让金如果下降，将影响地方政府的债务偿还能力。　　对此，中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，土地出让金偿还到期债务的比例较高，从这个意义上来说地方政府债务偿还对土地出让金有一定依赖性，但土地出让金偿还债务也并没什么不好，因为土地出让金的潜力还是较大，各级政府都还有较多土地储备。　　李燕也认为，根据2012年压力测试情况，上述担忧还不存在。“一方面，2012年比2011年的土地出让金下降了14%，但地方融资平台债务偿付仍然相对顺畅；另一方面，从当前数据可以确定，2013年土地出让金比2012年呈增长态势。”　　王雍君称，除了土地出让金，政府还有很多其他方式去偿还到期债务。中央政府存款已经超过4万亿，还有数以万计的地方财政资金结余存在银行账户上，此外，地方政府债务资金投资的项目形成相当多的类似高速公路、高速铁路、港口机场等优质资产，这些资产将有利于经济增长，本身也可以得到一定的回报，这些都可以用来偿还债务的。　　除了政府性基金收入，地方政府偿债的另一部分资金来源于借新还旧，这也是市场担心债务不可持续的重要方面。　　李燕称，统计数据表明，过去几年地方债务的借新还旧率的确在不断提高。另外，受资金成本不断高企的影响，用于偿还债务的现金流出占全部现金流入的比值正在不断提高，依赖举债产生的现金流占比也在加速提高。　　根据李燕的统计，以典型的地方融资平台为例，2011年举债形成的现金流入为2.98万亿，占全部现金流入的76%左右；2012年举债形成的现金流入为4.19万亿，占比超过80%。而受近三年金融市场和信贷政策影响波动较大，2012年还本付息的现金支出占比为66%，超过2010年和2011年的水平。　　相比2012年，2013年融资成本又进一步上行，目前市场比较认可的年化融资成本中值为8%左右，高于去年的年化水平，而且从年底集中发债的融资平台来看，举债成本已经进一步上行，甚至有城投公司的短融已经飙升至9%以上。
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城建投资过快引发的风险不容忽视——关于超特大城市城建贷款情况的调查
作者：蒋万进　才宏远　郭永强
　　城市建设投资作为政府投资的一部分，其作用与扩张性财政政策一样。在这一轮宏观经济波动中，城市建设投资增长过快，成为拉动固定资产投资膨胀、部分行业低水平重复建设的重要原因。为此，我们对16个超特大型城市①近年城市建设②贷款情况进行了专项调查。
关于城建投资及城建贷款的情况
　　城市建设规模大、标准高、增长猛，对银行贷款依赖性强。近年来，各大城市纷纷将城市建设定位为大都市区、大都市圈，不考虑社会经济发展对城市建设的实际需求，导致城市建设规模扩张、增速过快。调查结果表明，16个城市建设投资，年分别增长15.7%、22.0%、30.2%，2004年上半年同比增长37.7%，同比多增9.7个百分点，比同期固定资产投资增速高10.4个百分点。分类型看，2004年上半年城市基础设施投资同比增长42.1%，城市生活文化设施投资同比增长39.5%，城市土地储备机构投资规模与2003年同期持平但增幅大幅下降。由于城建投资高速增长，城建投资与国内生产总值和财政支出之比逐年上升，在2003年分别达到12.9%和98.0%。2004年上半年在宏观调控下虽有所减缓，但仍在高位运行。
　　城市建设融资渠道单一，投资严重依赖银行贷款。目前，城市建设资金来源主要有财政拨款、银行贷款和自筹资金三种方式。调查显示，在城建资金来源中，财政拨款占比持续下降，银行贷款占比则快速增长。银行贷款在城建资金来源中的占比，年分别为28.5%、34.3%和37.0%，2004年上半年进一步上升到47%。如考虑到自筹等其他融资方式中部分资金间接来自银行贷款，银行贷款在城建资金中的实际占比要更高。
　　城市建设贷款投放快、投向集中、期限长、利率低。城市建设贷款由于有政府背景，且经常由政府出面提供承诺或由国有大型企业提供担保，在政府信用的保证下各银行普遍将其视为优质客户，争相提供贷款，极大地支持了城市建设的发展。
　　从城建贷款增长来看，年其增长速度分别为37.7%、57.2%和46.8%，2004年6月末贷款余额达到7092亿元，增长42.9%，虽然同比增速有所下降，但仍然高于全部贷款增长速度26.2个百分点。
　　从投向结构上看，城市建设贷款多投向城市基础设施。自2001年至2004年6月末，16个城市新增城建贷款5192亿元，其中对经济收益较低甚至没有经济收益的城市基础设施贷款占73%；对城市文化生活设施贷款占10%；对城市土地储备机构贷款占15%；对城市邮电通信贷款占2%。城市建设贷款结构基本与城市建设结构一致。
　　从期限结构看，城市建设贷款以中长期为主。自2001年至2004年6月末，在16个城市新增城建贷款5192亿元中5年期以下贷款占33%；5年期以上贷款占67%，其中5～10年期贷款占24%，10年期以上贷款占43%。
　　从利率执行情况看，城市建设贷款利率通常下浮。由于城市建设贷款金额大，期限长，又有政府背景，贷款利率以下浮为主，大部分下浮5%，部分项目直接下浮10%。据反映，受宏观调控及风险提高的影响，今年年初以来部分商业银行开始以基准利率发放城市建设贷款。
城市建设的模式与贷款方式
　　为了筹集城市建设的巨额资金，城建资金的筹集渠道正在由财政单一投资向多层次、多渠道转变。主要渠道有通过设立政府控制的融资平台融资、上市融资或引入非国有投资者融资等方式，但最重要的渠道仍是通过融资平台向银行贷款。归结起来大体可划分为以下几类。
　　设立综合性的城建投资公司或设立专门对某类资产进行经营的垄断性行业公司。这类公司作为政府城市建设投资、开发、控股和资产运营的主体，负责城市建设国有资产或某一类国有资产的运营和资金的筹措、投资和管理。其贷款主要采用&项目资产抵押+收费经营权抵押+政府还款承诺&的方式，部分金融机构为了防范还款风险，还要求将项目还款计划列入政府财政支出计划。
　　针对项目设立法人公司或各种专项建设指挥部，负责某一特定项目的资金筹措、施工、管理等职责。一般对有一定经营收入的项目采用此种方式。其贷款基本采用&收费经营权抵押+政府性公司担保+政府还款承诺&的方式，部分也采用土地抵押的方式进行贷款。
　　设立土地储备中心、土地开发中心或地产公司。这些机构一般是土地管理部门的下属机构，统一负责收购城市土地，经过一定的开发后，再以公开招标拍卖的方式出让土地。其贷款一般采用土地抵押的方式。
　　成立各类园区，典型的如新城区、开发区、大学城、商贸城、中央商务区等，负责整个园区的融资、建设、开发、招商、土地流转等工作，其中最为突出的是大学城。这种类型下的城市建设承贷主体与贷款方式较为复杂，但主要贷款人基本上都是园区的主管部门或园区管委会的翻牌公司，采用土地抵押或政府公司担保的形式从银行贷款进行开发。
　　政府以土地使用权或优惠出让土地为交换条件，要求开发企业进行整体开发与建设。开发企业再以土地抵押贷款建设，一并完成该区域内的城市基础设施建设。
　　此外，对于城市文化生活设施建设，主要是学校与医院，多采用财产抵押的方式直接从银行贷款。
城市建设投资对本轮经济波动的重要作用
　　城市建设投资作为政府投资的一部分，其作用与扩张性财政政策一样，对拉动国民经济发展具有加速作用。特别是城市基础设施和环境建设，一方面直接拉动了投资品等生产资料和消费资料的大量需求，扩大了社会总需求；另一方面通过改善投资、生产、生活环境，吸引社会投资并扩大消费需求，进一步扩大了社会总需求，从而刺激了国民经济的迅速增长。
　　城市建设投资增长过快，是拉动这次固定资产投资膨胀、部分行业低水平重复建设的重要原因。按照这次调查的城市建设贷款占新增贷款13%的比例测算，2002年下半年到2004年上半年全国投向城市建设的银行贷款达到7150亿元，已超过年实施积极财政政策6100亿元的全部国债建设投资，是2002年至2004年上半年对钢铁业、水泥行业、电解铝、汽车工业贷款总和的4.5倍。
城市建设贷款潜在风险较大
　　从宏观面来看，城建贷款主要由政府信用做担保，大多用于经济收益低的城市基础设施建设，导致地方财政负担过重，贷款面临着较大的风险。从微观面来看，城建贷款面临的信用风险、法律风险、政策风险也较为突出。
　　财政负担过重，风险突出。城建贷款中73%投向有社会效益但经济上低效益或无效益的基础设施，其中绝大部分需要依靠财政偿还。地方政府通过各种方式从银行贷款用于城市基础设施建设，实际是绕开《预算法》对地方政府举债的限制，增加了银行风险，形成隐性赤字和地方债务。据统计，2004年上半年，16个超特大城市的城建贷款新增额占财政收入的比重达到42.9%，存在着很大的地方财政风险。
　　信用风险正逐步显现。当前城建贷款的承贷主体主要是政府专门设立的实体、项目公司和翻牌公司，普遍存在着行政色彩浓厚，法人治理结构不健全，缺乏足够的经营自主权、信息透明度不高、自筹资金不实或来自银行贷款等问题。由于有政府承诺，在贷款发放过程中银行贷前审查不严、贷款担保手续难以落实、打捆贷款导致借款人和实际用款人相分离等问题时有发生。随着城市建设规模的不断扩大和债务偿还期的日益集中，大部分公司资产负债率较高，还款压力沉重，以财政拨款作为第一还款来源的比重正在逐步上升，信用风险的苗头逐步显现。
　　法律风险十分突出。现阶段城建贷款主要采用&项目资产抵押＋收费经营权抵押＋政府还款承诺&或&政府性公司保证＋政府还款承诺&两种担保贷款方式，根据、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》，国家机关除了在经过国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷外，不能作为保证人。各地政府或财政机关出具的还款承诺不具备担保作用，国家机关违法担保的，担保合同无效，债权人、债务人、担保人根据各自的过错承担相应的民事责任。另外，银行在贷款担保中接受作为质押的项目特许经营收入权属于行政事业性收费权，收费资金属于财政资金，纳入政府预算，实行收支两条线管理，以这些收费权作为质押缺乏明确的法律依据。
　　政策风险值得关注。由于城市建设贷款大多为中长期贷款，受政策的影响较大。政策性风险可分为两类：一是国家宏观政策调整带来的风险，包括土地政策、固定资产投资政策、公用事业收费政策的变动与调整等。如2003年下半年，国务院作出了治理整顿土地市场秩序的决定后，在以银行贷款为主的开发区建设中，贷款风险已开始显现。二是由微观政策的调整主要是城市当局调整原来城市规划而引致的风险等。
　　贷款集中度高，可能孕育着流动性风险。贷款集中度高表现在三个方面：一是借款人的集中，由于城市建设大多由政府设立的公司来承担，贷款也向这些公司集中。二是贷款人的集中，贷款主要集中于国家开发银行与四家国有商业银行。五家银行占有整个城市建设贷款70%以上的份额。三是贷款期限的集中，主要是5年期以上的。这些贷款集中度高的现象，使得银行资产负债不匹配的现象更加突出，如遇经济形势的重大变动，银行将可能面临严重的流动性风险。
　　土地储备贷款风险不容忽视。一是土地储备机构的高杠杆率。据调查，土地储备机构征收土地时，其支付的征收金80%以上要靠银行贷款。二是从法律上看，土地储备机构不仅没有土地使用权，也不具有处置土地使用权的职能，一旦产生法律纠纷，对贷款安全将产生不利影响。三是风险很难控制。土地储备机构作为政府的特殊单位，一般是土地管理部门的下属单位，而土地管理局既是土地转让与抵押的登记单位，又是土地评估机构的直接管理者。这种关联关系使土地储备机构能够授意土地评估机构高估抵押土地价值，以便通过土地抵押获得更多贷款，同时也可为其绕开贷款银行处置土地大开方便之门，致使银行难以对风险实施有效监控。
　　宏观上合理调控城市建设比重。从投资绝对额来看，世界银行曾在发展报告中推荐，城市基础设施建设投资比例应占全部固定资产投资的9%～15%，占GDP的3%～5%。考虑到我国以前城市建设欠账较多，可稍高一些。而从调查结果来看，当前城市建设占全社会固定资产投资的比例与城市建设占GDP的比重远远高于此比例，在2003年末分别达到30.3%与12.9%（见表1）。
表1　近年来城市建设投资规模
城市建设/固定资产投资(%)
城市建设/国内生产总值(%)
2004年上半年
　　从增长速度来看，近年来我国城市化率年均提高1.4个百分点，每年城市人口增长约4.5%，即每年为维持当前城市设施的人均占有水平，应使城市基础设施的年均绝对增长量达到4.5%。同时考虑到生活水平的提高，要享有更多的基础设施，以人均GDP年均增长9%速度来看，城市建设投资增长应保持在13.5%左右（见表2）。但当前城市建设的步伐大大快于需求的增长。因此，我国应在宏观上控制城市建设的总规模，使其保持在适度的范围之内。
表2　城市建设投资规模增长速度
城市化率(%)
城市人口增长率(1)(%)
人均国民生产总值增长率(2)(%)
(1)+(2)(%)
城市建设增长率(%)
　　短期内要加强对城市建设项目的控制，谨防其过快反弹。从当前来看，由于前阶段受到控制的项目开始上马，固定资产投资增速有所回升，钢材价格大幅反弹，煤电油运的&瓶颈&压力也没有明显缓解。一旦调控风头过去，投资就会迅速反弹。因此要继续控制固定资产投资，尤其要坚决控制城市建设项目的投资，严防固定资产投资的反弹。
　　明确地方政府投资的边界，建立财政约束机制下的多样化的融资渠道。7月26日发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中明确提出&政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化&，初步明确了政府投资的边界，我国应根据城市建设项目可经营性的高低，进一步明确政府仅对非经营性的基础设施进行投资，而对于可经营性或可收费的，则采用多种方式吸引社会投资者进入，改变以往主要依靠政府投资的方式。同时通过对《预算法》等有关法律的修改，允许地方政府发行市政债券，使地方政府举债合法化（实际上地方政府的隐性债务是很大的）、筹资渠道多元化，并研究建立对地方政府债务总量控制的机制，将其债务负担限制在偿债能力许可的范围之内，遏制其盲目负债扩大投资的冲动。
　　明确财政担保的法律效力，增强担保的有效性。针对当前城市建设贷款普遍运用的担保形式，要尽快解决政府承诺函的法律性质和法律效力问题，明确政府出具承诺函应承担的民事责任。同时要尝试建立特许经营收费权质押的登记部门，明确特许经营收入质押的法律效果，以便银行正确评价和防范贷款风险。各机构在开展城建业务时，也应尽量使用《担保法》规定的有效资产作为贷款担保，完善担保手续，落实担保责任，增强担保的有效性，控制城建贷款的法律风险。
　　加强商业银行对城市建设贷款风险的认识，强化城市建设贷款风险评估。目前商业银行普遍对城市建设贷款中存在的问题认识不足，多依靠地方政府提供担保与承诺，而不考虑借款人的第一还款来源。要扭转商业银行城建贷款无风险或风险小的认识。同时各行要加强对贷款项目的评估与审核，审慎发放贷款，对于部分项目不仅要考虑担保的情况，还要密切关注当地政府的财力与财源状况，谨防不良贷款的再次上升。
作者单位：中国人民银行调查统计司 &&&&
（责任编辑　赵雪芳） &&&
　　①参与本次调查的超特大型城市是全国所有非农业人口超过200万的城市，这16个城市分别是：北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、杭州、沈阳、成都、南京、西安、哈尔滨、济南、长春、大连。城市的地域范围为城市行政区，不含市辖的市、县。
　　②城市建设的范围以国家建设部规定的范围为基础，增加了政府出资兴建的文化、教育、卫生事业；城市土地储备机构的投资；城市邮电通信系统的建设等三项内容。
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