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广东省农村社区集体经济组织条例
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农村新型集体经济组织的法律分析及对策研究杨玉泉&&发布时间： 09:41:24引&nbsp言我国是农业大国，全国13亿人口农村9亿多。农民集体拥有所有权的土地占全国土地46.1%。农村集体经济组织与9亿农民息息相关，与整个国家经济和社会生活息息相关。以建立农村家庭承包经营制为起点的农村集体经济组织制度变革，经过二十多年的实践，取得了举世瞩目的成就。近年来，成都市在统筹城乡过程中积极推进“三个集中”，农村工业化进一步加快发展，城镇化快速推进，市委、市政府在《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》中明确提出：“建立和完善产权明晰、责任明确、管理民主、充满生机和活力的新型集体经济发展机制。”外部环境的变化和集体经济自身的发展有力地推动着农村集体经济组织改革迈出新步伐，作为社企合一的传统集体经济组织正逐渐被股份公司、专业合作社、有限责任公司等新型农村集体经济的多种形式所代替，引发了农村社会经济多方面的积极变化。一、农村新型集体经济组织的现状描述（一）农村由传统集体经济组织转变为新型集体经济组织的必然性农村集体经济组织，是对土地拥有所有权的集体经济组织，具有宪法地位。中华人民共和国宪法第六条明确规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”宪法第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”我国农村集体经济组织最初产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是在自然村范围内农民自愿联合，将其各自所有的生产资料投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动、各尽所能、按劳分配的农业社会主义经济组织，历经人民公社、包产到户为主的村组集体、专业合作社和股份合作公司等多种形态阶段。邓小平在日与几位中央负责同志谈话中指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”〔1〕以家庭承包制为标志的农业革命，已完成了我国农业改革和发展中的第一个飞跃。创新农业产业组织，发展新型集体经济，是实现我国农业改革和发展的第二个飞跃的重要保障。在经济社会飞速发展的今天，以家庭为单位的小农经济已远远落后于需求大市场，“如何利用好集体资产，把处于相对弱势地位的农民组织起来，参与到社会化大生产中去是解决农民就业、促进农民增收的现实途径。”〔2〕必须从创新组织形态入手，构造一个连结农民与市场的中介，以较少的信息与交易成本，使资本、劳动力等分散的生产要素根据需要灵活地集中起来，在坚持集体资产集体所有制不变的前提下，在原有集体经济的基础上，遵循股份制和合作制的基本原则，按照一定的程序和方法，将集体净资产的部分或全部，按人口和劳动量贡献折股量化，使原集体经济组织的全体成员享有明晰的集体资产产权，并取得相应的收益，形成适应现代市场经济发展要求的产权明晰、职责明确、自主经营、民主管理、收益共享、风险共担、管理规范的农村新型集体经济组织和运作机制。（二）农村新型集体经济组织的运行情况1、成都市发展农村新型集体经济组织的概况成都市在坚持农村基本经营制度和“依法、自愿、有偿”原则的基础上，创新土地规模经营机制，引导和支持农业产业化龙头企业、农村专业合作经济组织、农村新型集体经济组织等各类市场主体，围绕农业主导产业发展和优势农产品规模化基地建设，采取租赁流转、土地量化入股等经营方式，开展农用地集中成片流转和大规模经营，促进土地向规模经营集中。今年成都市工商局首次明确规定村委会也能办公司，最低注册资本只要3万元。月，成都市新增年销售收入5000万元以上的龙头企业40家，其中1亿元以上的10家；新发展农村专业合作经济组织227个、农村新型集体经济组织234个，其中增加了以农村村民委员会、涉农社区居委会出资的有限责任公司17家。全市各类农业产业化龙头企业达到789家，比上年增加148家；农村专业合作经济组织发展到1790个，农村新型集体经济组织发展到614个；新增农用地流转面积57.4万亩；农业产业化经营联系带动农户134.5万户，占全市总农户数的64.5%。2、成都市锦江区发展农村新型集体经济组织的情况成都市锦江区历来对发展农村集体经济组织颇为重视。自国务院确定成渝两地为城乡统筹综合配套改革实验区后，锦江区提出不等不靠、重点突破、综合配套、循序渐进、创造性地开展工作，抓住试验区先行先试的机遇，以推进城乡一体化为核心，以促进涉农社区居民就业和增收为目标，以完善法人治理机构、建立现代企业制度为重点，加快农村新型集体经济组织的发展，逐步建立起适应市场经济体制的集体经济持续发展机制。要求涉农街道的17个村按照现代企业制度要求，依托重大产业化项目，组建公司化的新型集体经济组织，到2011年实现新型集体经济组织的资产总量翻两番。新型集体经济组织按照四种方式进行组建，即村组和涉农社区居民以现金的形式组建；由村组和涉农居民以土地承包经营权折股组建；村组和股民与农投公司共同合作，由区农投公司出资本，村组（涉农社区居民）以土地承包经营权入股组建；打破传统的村组地域界限，以项目为载体，以集体资产或土地股份为资源跨区域组建。按照依法、自愿、有偿的原则，将全区整理后的集体建设用地、农用地全部流转到新型集体经济组织，在全市率先进行农村集体建设用地和农用地经营权流转改革，新型集体经济组织再以出租、出让、转让、转租、抵押等方式向集体经济组织成员以外的个人或单位流转或以使用权与受让方进行联营，推动农村土地规模化经营、集约化利用，实现农村土地产出效益的最大化。月，锦江区已流转土地面积1.52万亩，占农用地总面积的43%，各类农业产业化经营规模以上龙头企业达10家，农业产业化经营联系带动农户达到9500户，占全区农户数的67.8%。2007年7月，锦江区出台了《关于大力发展我区新型集体经济的意见》、《关于规范新型集体经济组织设立和运作的意见》以及《成都市锦江区农用地流转管理办法》、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法》等相关配套改革措施，已经组建了三圣幸福梅林管理有限公司、三圣荷塘月色生态旅游管理有限公司、三圣篱园生态旅游管理有限公司、红砂花乡生态管理有限公司、江家堰资产经营管理有限公司等8个新型集体经济组织，还有5个正在办理之中。今年1―6月，农业实现增加值0.27亿元，农民人均纯收入达到4200元，同比增长15％。3、个案情况（1）成都江家堰资产经营管理有限公司的情况该公司成立于日，公司性质为有限责任公司，注册股东6人，由江家堰村村民委员会和5名江家堰村村民构成。公司注册资本为5万元，均为现金，其中江家堰村村民委员会出资2万元；其他股东每人出资6千元。公司经营范围为：农业服务（农村集体土地整理服务）、旅游信息咨询、物业管理；花卉、园艺作物的种植、育苗；林木的抚育和管理；农业技术培训；清洁服务；道路工程施工；企业管理。江家堰资产经营管理有限公司系由江家堰村集体经济组织演变而来，公司董事长为前村委会主任。原江家堰村的集体资产随同公司一并转移，债务予以挂账。村民们普遍不希望以现金出资的方式加入公司成为股东。目前公司只是先行成立，下一步将吸引200余村民自愿加入。但是由于公司股东按照法律规定存在人数限制问题，新加入的村民将以代表或授权的形式行使股东权利。公司的规划是将村组集体所有的货币、经营性资产予以股份化，用以折股量化的资产是集体经营性净资产，公益性资产不列入折股量化范围，直接列入公司的公积公益金核算。同时股份量化村组集体资源，主要是量化村组所有的集体土地，或者以土地面积为依据，一厘一股，村民以实际承包的耕地和宅基地面积折合股份，作为在公司持有的土地股份；或者以现行土地流转价格为依据，一元一股，以村民实际流转的土地一年的流转费用折合的股份，作为村民在公司持有的股份，其他土地流转一年的流转费用折合的股份，作为公司持有的集体股份。另外还将以人口、农龄折股，股份实行“生不增，死不减”，可以依法继承，但不得退股提现，资产股份可以在内部转让，其中土地股权除向政府转让外，不得向第三方转让、继承。对于公司进一步的打算和经营方针，公司和成都市锦江区一体局的负责人表示将采取先行先试的原则，逐渐摸索前进。（2）成都兴鑫永康投资管理有限责任公司的情况该公司于2005年8月注册成立，负责永康森林公园的项目引进、后期建设、公园经营管理。其运行可以概括为“资金入股、土地流转、两次分配”，即村民以资金入股，组建股份制公司；以组为单位流转土地使用权，委托公司运作；以租金和分红的方式实现两次分配，促进村民增收。村主任兼公司董事长，村支部书记兼公司总经理，7名村委又是公司董事。按照人员分配参股数量，每人出资370元为1股成为公司股东，按照规划搞好非建设区农民新居建设，动员村民集中居住。对公司所有经营土地使用权的收入，保底兑付给村民，对公司红利按股分配给每位股东，2006年每人分红500元。村民的收入主要由以下几个方面构成：一是租金保底。在土地性质没有发生变化的条件下，土地租金不与公司效益挂钩，公司确保按每年每亩1500元现金（并逐年递增）支付给村民。二是公司红利分配。股东收益分配坚持效益决定分配、盈利共享、风险共担的原则，在提取法定的公积金、公益金以及年金后，按股分配。目前，公园内已引进休闲娱乐项目5个，总投资将达7700万元，可解决该村220名村民就业。（3）邛崃市汤营农业股份有限公司的情况该公司于2005年成立，农民以土地承包经营权入股，村集体以土地整理新增的部分耕地入股，实行股份合作经营。公司董事长由村支部书记担任，公司总经理由村委会主任担任，董事会成员5名，其中一般群众2名；监事会成员15名，其中一般群众14名。镇政府和财政所监督和审计其财务，严格执行支出报账制。定期召开股东代表大会、定期公开公司财务情况，接受股东监督。公司目前入股农户506户，集中土地1060亩。公司资产由经营初期的207.75万元（邛崃市兴农公司投资入股100万元，股东现金入股7.75万元，土地入股1060亩折资66.97万元）增长为目前的248.56万元。2006年，汤营村60亩集体土地入股分红1.2万元，保底收入3.78万元。同时，兴农公司将应分红的20万元留给村集体，村集体经济收入由公司成立之初几乎为零增长到近25万元，汤营村也由一个空壳村变为了有一定集体经济收入的村。实施公司化运作后，农民收入由单纯的种植收入变为多元化收入，极大地促进了农民增收。其增收途径有三部分：保底收入共计为66.97万元、农民务工收入共计212万元、入股每亩分红共计分红资金为20.85万元。以上三项合计收入299.82万元，2006年人均纯收入达5000余元。二、农村新型集体经济组织的法律分析（一）农村新型集体经济组织与农村传统集体经济组织的区别1、联合方式不同。农村传统集体经济组织为自然村组为纽带，是基于地域而结成的劳动者之间的联合，农村新型集体经济是以经济利益为纽带，以市场化配置资源为核心，以保障涉农社区居民利益为基本原则，以建立现代企业制度为目标，解决涉农社区小生产对应大市场的矛盾，实现涉农社区居民持续增收的涉农社区经济发展方式。新型集体经济组织首先是劳动者的劳动联合，实行共同劳动，互助合作，发挥群体优势，谋取共同利益。同时又是劳动者的资本联合，劳动者投资入股，享有集体资产的所有权，既是劳动者，又是所有者，成为集体经济组织的真正主人。2、法律地位不同。农村传统集体经济组织为松散型组织，以家庭承包经营为单位从事生产经营，专业化程度和组织程度不高，基本上是单打独斗的局面，以户籍所在地为参加集体经济组织的必要条件，不具有法人资格，受乡规民约约束。而农村新型集体经济组织依法登记，具有法人资格，一般实行“依法、自愿、有偿”原则，受法律约束。3、经营规模不同。农村传统集体经济组织一般规模较小，以满足自给自足消费为目的，农村新型集体经济组织则规模较大，把利润最大化作为追求目的。其组织形式有公司+农户、公司（农村投资公司）+公司（农民自行组织公司）、专业合作社+农户、公司+农户+专业合作社、公司+龙头企业、龙头企业+农户，另外还有公司+支部+行业协会的联合等等。4、分配方式不同。农村传统集体经济组织在承担农业税后集体提留部分，家庭承包收入各自分配。而农村新型集体经济组织实行按劳分配与按生产要素分配并存的多种分配制度，农民在取得工资性收入的同时，还可以取得劳动分红、股金分红等生产要素分配的收益，被形象地称为租金、薪金、股金和保障金“四金”收入。（二）农村新型集体经济组织的优势现阶段农村社区集体经济产权制度改革以村组为对象，在制度安排上多采取股份合作制的形式，有效利用了股份合作制的产权封闭性及成员的资格受到限制的特点，克服集体资产产权外部性强的弊端，能有效防止外部人入股占有土地财产的价值损害社区天然成员作为真正土地所有者的权益，保护集体资产不受外来侵犯，防止城市化过程中农村农业资源的外流及对集体资产的侵占。在家庭承包经营不变和依法、自愿、有偿的原则下，农户通过土地股份合作制，土地连片集中，集体统一规划和利用，或在内部流转到种养专业户，或向外部参股到农业园区，既促进了适度规模经营和农村经济结构的调整，还有力地提高了集体对外谈判地位。突破传统集体经济实现形式的束缚，社员拥有了明晰完整的集体资产产权，增强了集体经济的凝聚力和向心力。通过将集体资产存量折股量化到人，使集体经济产权结构发生了质的变化，社员变成股东，民主决策和民主管理权有了保证。同时有效利用了股份合作制产权分布相对均衡的特点，通过将集体资产产权以股份形式量化至个人，不但有效改变集体资产利益分配格局失衡的特点，使村集体成员都能享受集体财产带来的收益，而且使农民能持股进城，解除了农民进城的后之忧，从而解除了劳动力的合理流动的障碍，加速了农民变市民及城市化的进程。从制度上最大限度维护农村集体经济组织及其成员的权益，促进农民收入的增加。通过科学量化、重新配置、合理界定集体资产产权，有效地解决了长期积累的种种社区成员利益矛盾问题。同时，社员对集体资产占有权、收益权和处置权以股份的形式得到实现，增加了社员来自集体资产的收入份额。另外，有效利用了股份合作制产权量化程度高、产权明晰的特点，明晰了社员个人的产权份额及产权边界，克服集体资产产权模糊的弊端并能有效避免行政权力对村集体产权的侵犯，村民的集体财产权利缺乏有效保障的局面得到了较为彻底的改变，集体资产管理水平得到有效提高，壮大了集体经济实力。（三）农村新型集体经济组织存在的法律问题1、产权尚未完全明晰。一是产权边界不明。在乡镇、村级、村民小组等方面的集体资产产权方面存在着交叉或不完全明晰的地方。也就是说，由于传统集体经济组织到底所指是乡镇还是村民委员会或者是村民小组方面边界模糊，法律对此也没有明显的界定，导致谁都有权，但谁都不能完全行使权利。二是产权量化困难。由于历史原因，农村土地的权属不清晰，有些地块只是习惯认为归属，没有相关的权属证明。土地管理机关虽然有台账，但也没有明确的界线。由于没有明确的权属证明，土地量化工作困难。农民集体所有的土地，本应由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。从调查了解的情况看，土地管理机关正在制发证书，目前在进行集体土地权属复核，量化工作还没有展开。由于土地与土地使用权的价值日益显著，重新确认土地权属矛盾大，稍有不慎就可能引发群体的冲突，工作艰巨。而土地量化涉及每个农民的切身利益利，量化工作如何进行，仍在探索中。2、土地承包经营权入股存在着法律不配套的问题。县区政府以及涉农社区对以土地承包经营权入股抱有相当大的期望值，希望以此加快土地流转，加大农业规模化经营，推动生产力的迅猛发展。但是，工商局对此控制相当严格。依照《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，土地承包经营权流转方式包括：转包、出租、互换、转让、入股方式等符合有关法律和国家政策规定的方式流转。〔3〕该办法在附则中就入股作如下解释：入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，〔4〕承包方未依法登记取得土地承包经营权证等证书，即以转让、出租、入股、抵押等方式流转土地承包经营权，发包方请求确认该流转无效的，应予支持。依照法律规定，土地承包经营权权入股有两个条件：一是从事农业生产；二是需经相关部门的批准。〔5〕从了解的情况看，由于股份合作公司还处于筹建阶段，目前这些手续没有完成。工商机关认为土地使用权入股，必须完成权利评估等相关手续，否则公司不能注册。土地承包经营权权入股的审批手续复杂，时间较长。由于涉及农业用地问题，国家严格控制耕地面积，以农村土地使用权入股的审批手续较多，时间较长，若按部就班地履行审批手续，则难以适应市场的需要。如果突破规定，市场风险难以预测，且土地为农民生存之根本，一旦公司经营不当，善后工作困难。3、政企不分，不能完全与村委会、涉农社区居委会脱钩。依照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务与公益事业，并管理本村农民集体所有的土地和其他财产。村民委员会本身并不是一个集体经济组织，不具备经营职能。村民委员会直接与村民组成公司，大集体（全体村民）与小集体（公司）之间的利益难以两全，且村民委员会可以“利用职权”为公司谋取利益，损害其他未参与村民的利益。“公共服务的职能与对村集体经济垄断经营的职能交错，是村委会职权侵蚀村民自治权的一个主要根源”。〔6〕目前成立的公司管理层与村委会、涉农社区居委会是“一套人马，两个牌子”。而按照现代企业管理制度，政企分离是建立现代企业的首要条件。公司必须从行政职能中脱钩出来，否则这类农村新型集体经济组织只具备现代企业的外壳，而无现代企业的精神，对农村新型集体经济组织的发展不利。4、股东权益缺乏保障。由于《公司法》规定有限责任公司的股东数不得超过50人，〔7〕而一般的自然村人数往往超过50人。因此，在登记注册公司时，一般由几个人作为股东代表众多实际股东作为显名股东，其余作为隐名股东。隐名股东向显名股东出具委托书，说明隐名股东的意见和建议，但是不直接行使权利。如果遇到众多隐名股东意见不一致；或者隐名股东与显名股东利益有冲突时，隐名股东如何保护自身利益；当需要股东对外承担责任的时候，是由显名股东还是由隐名股东来承担，等等问题无法解决。市场经济为信用经济，在市场经济中活动的公司必须以诚信为本，特别是出资信用，这是公司灵魂的所在，隐名股东的存在显然与公司法律制度所要求的相违背，使公司对外没有信誉，对内影响公司股东间投资关系的稳定性，使公司的人合性减弱，从而影响公司的经营管理和经济发展。　5、缺乏长远发展规划。一是没有长远的发展眼光。一些公司靠经验决策，靠运气赚钱，经常“打一枪，换一炮”，没有长远的发展规划，也没有盈利主导发展产业，更没有打造名牌的意识。一些涉农社区主张应该发展风险相对较小的租赁业，集体经济主要收入来源就是租金收益。在具体发展项目上质量较差，多数农民希望项目“立竿见影”，效益回收的期望时限较短，这与一些长期性项目形成突出矛盾，逼迫集体经济发展短、平、快的低水平项目，甚至不顾及是否符合规划。二是依赖思想严重。在整个统筹城乡的过程中，政府积极介入，起着主导作用。但并不是说所有问题都要依靠政府解决。我们在实地调查走访中发现，一些公司主人翁意识不强，一旦出现问题希望政府出面解决，而不是从自身决策管理角度出发改善经营状况。从调查情况来看，农村新型集体经济组织一般由政府主导，都带有浓厚的“官办”色彩，前述的三个案例都是村委会主任或书记兼任有限公司董事长的双重身份。政府的过多介入，农村集体经济组织产生“等”、“靠”、“要”思想，将会严重制约其在自由竞争的市场经济中健康发展。6、经营风险意识缺乏与畏缩保守并存。一是政府动员宣传农民加入集体经济组织时没有涉及经营风险问题。农民对农村新型集体经济组织的认识有个过程，初期可能参与性不高，有的甚至产生抵触情绪，拒绝参加。村委会做了大量工作，有的工作人员在工作中表现出急于求成，甚至在宣传工作作出不符合实际情况的承诺，称只要参加，就能获利，甚至可实行保低分红。农民的利益应当保障，但市场是有风险的，公司在经营过程中，可能获利，也可能亏损。如果向农民承诺只赢不亏，无疑于饮鸩止渴。部分公司负责人盲目乐观，对经营过程中出现的亏损可能性没有警醒认识，更缺乏应对风险的处置预案或者有效防备措施。二是公司负责人对发展项目的研究和选择往往思想保守，仅仅把目光锁定租赁经营等经济风险较小的行业，同时因土地性质的问题，担心陷入“违法干革命”的尴尬境地，怕因占用集体土地搞建设而以身试法。7、资产量化及收益分配存在问题。一是集体资产普遍村组分散，村组之间分配比例各不相同。一方面因组内的集体资产没有纳入新成立的涉农社区集体经济组织内，难以有效整合资源，要素规模效益难以实现；另一方面，各组因地缘因素，进入涉农社区集体经济的资产多寡优劣难以量化，导致组与组之间难以平衡；同时，因村组之间分离，导致分配层级增多，各级留存收益增多，减少了直接分配给农民的收益比重。二是集体经济收益支出中公益支出比重较大，有些涉农社区全年公益支出占全年收益的60%，有些涉农社区全年公益支出占全年收益的20%，如果能像城市社区一样不必承担更多治安、环卫等公益事业支出，将这部分资金用于集体经济发展，可在一定程度上缓解资金不足问题，从而提高给农民的分配水平。三是配股方式不尽相同，导致分配体系各不相同，多寡不均。在集体经济组织股份构成上有两种做法，一种是将集体资产按人头无偿配股给农民，不能再对农民进行现金募股，认为农民普遍是“患均不患寡”，害怕现金募股使经济实力不够的农民产生不满，同时也怕外来资金介入集体经济，占有大量股份，使农民和集体经济组织丧失主体地位，出现“移花接木”的情况；一种是在平均配股的情况下，再拿出部分股份对本社区居民甚至社会进行现金募股，认为社会资金注入，有利于增强集体经济实力。8、领头人严重缺乏。公司领导层的成员素质不高，缺乏专业人才和具有较高经营能力的领头人。锦江区除了红砂村盆花产业联合会会长由成都绿道景观有限公司总经理、全国劳动模范邹相英担任外，其余所有的农村集体经济组织负责人均由所在村的党支部书记或村委会主任兼任。涉农社区干部不仅同时负责社区事务和集体经济的具体经营管理，难以兼顾社区事务与集体经济发展，而且多数涉农社区干部欠缺从事企业经营管理和参与市场竞争的素质和能力，现代企业管理知识知之甚少。但如果从村民挑选领头人或者希望自告奋勇地出来担当领头人也并非易事，有的不合适，有的人有一技之长但是群众基础差，群众不愿拥戴。领头人的严重缺乏制约了农村集体经济组织的进一步发展。另一方面受传统家族、熟人社会、小农经济思想支配，没有专业经营思想，不愿意出资聘请专业经理人，造成公司缺乏长远计划，管理混乱，经营困难。三、进一步完善和规范农村新型集体经济组织（一）亟待制定农村集体经济组织法律由于政府的允许和鼓励，农村集体经济组织拥有较大的发展空间，集体经济的实践是丰富多彩的。在没有中央统一的政策指导和法规约束的情况下，部门规章和各地的地方性法规或规章对指导和调整农村集体经济起到了非常重要作用。一方面成都作为统筹城乡综合配套改革试验区，应该大胆先行先试，不等不靠，勇于探索，宽容失败；另一方面可以在地方性法律法规和地方性政策方面出经验，想办法，在全市范围内对农村集体经济组织予以规范。确立各类农业市场主体的法人地位，是我国农业向企业化、现代化、市场化发展的必然选择。《宪法》肯定了农村集体经济组织的法律地位，各种政策文件也对农村集体经济组织进行了表述，但是尚无对农村集体经济组织的权威定义。在实践中，存在着农村集体经济组织区域大小的区别，也就是说，在乡一级，有村一级的，还有村民小组一级的。对确立在哪一级，学者意见不统一〔8〕。然而无论集体经济组织确定在哪一级，法律都应该对此作出明确的规定，避免界定不一而引起的纷争。同时，还应立法对集体经济组织管理机构的设置和产生及其权利义务进行界定；对集体经济组织成员资格及其权利义务进行界定；明确经济组织的章程、规章制度、财务管理制度、经济分配制度等；及早解决新型集体经济组织在登记注册、政策优惠等方面遇到的问题。（二）实行政企分离农村新型集体经济组织中，村委会作用非常重要。在实际运作中，村委会已不仅仅是村公共事务、公益事业的管理者，还是集体财产的所有者，〔9〕更充当着集体财产的经营者，作为大股东参加到公司中，参与公司的实际经营。作为公共事务的服务者与作为经济组织的经营者，由于其性质的根本区别，其运作的宗旨、目的、原则与规则也根本不同。村委会的宗旨本应是为村民服务，不具有营利性，市场规律对其运作不起作用，不需要承担市场风险，适用民主、公开、公正的原则。而经济组织管理者的宗旨是谋求经营效益，以营利为最大目的，必须依照市场经济规律运作，承担市场风险，效率是其运作的根本原则，应遵循保障决策的果断、迅速，核算的精确，财务管理的合法、公信的规则进行。当公共服务职能与经济管理职能交错在一起的时候，就会出现公共权力的滥用和生产经营的不担风险；利用公共资源去从事营利性的事业，甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果。〔10〕何况，政企不分就必然要让集体经济组织以各种方式承担社会管理职能的运转费用。因此，必须使村社会管理职能与农村新型集体经济组织的经济职能分离，转制后集体经济组织仍在承担的涉农社区服务和社会管理职能，应随政府职能的到位而逐步退出，转制后公司能够成为真正的、纯粹的企业。同时政府按照公共产品供给非歧视性原则，对于集体资产所有者的社会保障成本应给予一定的扶持，并全额承担相应的社会保障费用。加大对涉农社区公益事业的转移支付，真正使城市文明延伸到涉农社区，将集体经济组织从繁重的公益事业中解脱出来，将更多的资金投入到发展集体经济的“刀刃上”。在新型集体经济组织建立以后，村级组织结合换届工作转变为社区组织，最终形成农村新型集体经济组织履行原村级组织的集体经济管理职能，新建的社区履行原村级组织的社会管理职能。（三）应妥善处理股东权益之争股东权是基于股东身份而向公司得以行使的各种权力，这是从广义上对股东权的解释。从狭义上讲，股东基于其股东资格而享有的从公司获取经济利益并参与公司经营管理的权利。〔11〕无论广义还是狭义解释，股东行使权利必须基于股东资格而取得。对于显名股东来说，不存在资格身份问题，但是对隐名股东就必须进行资格认定。由于这是城乡统筹过程中公司管理制度发展尚不成熟出现的现象，在认定股东资格时应区别对待，坚持“双重标准，内外有别”原则。在处理公司内部关系引发的纠纷时，应遵循契约自由、意思自治原则。隐名股东与显名股东就权利义务分配达成的契约与一般的民事契约并没有本质区别。一般民法上的契约理论完全适用于这种股东间的协议。就公司内部而言，这种契约并不涉及公司以外的第三人利益，其改变的仅仅是该公司股东的权利义务分配而已。因此，只要该契约建立在双方合意和善意的基础上，就应确认该契约的法律效力，从而确认其隐名股东资格；在处理公司与第三人交易等外部法律关系时，则应遵循公示主义原则和外观主义原则，维护交易秩序和安全，保护善意第三人利益，对股东资格的认定应以形式为准，即以工商登记、公司章程、股东名册、出资证明等具有法律公信力资料记载的股东为法定股东，从而维护交易安全与效率。从长远来看，应尽量减少隐名股东的存在，甚至使其从市场经济中消失，更有利于市场主体的稳定和发展。（四）建立独立的“三会”制度建立法人治理机构，逐步建立符合市场经济规律的运行机制。股东代表大会是新型集体经济组织的最高权力机构，其职权是审议通过该经济组织的重大投资决策、经营方针、年度计划及执行情况；选择更换董事和监事；审议批准董事会和监事会的报告；审议批准该组织的收益分配方案；修改章程等其他重大事项。新型集体经济组织的董事会由股东代表大会选举产生，是股东代表大会的执行机构和日常机构，董事长是法定代表人，董事会的职权是负责召开股东大会，并报告各种；制订和执行该组织的经济发展规划、投资方案、财务收支计划和收益分配方案等；董事会定期召开会议，作出决议时应经全体董事过半数通过。监事会是新型集体经济组织的监督机构，对股东代表大会负责。监事不得兼任董事会成员、经理、副经理。董事会成员、经理、财务负责人不得兼任监事。监事由股东代表大会选举产生。监事会的职权是检查新型集体经济组织的财务，对董事执行该组织职务违法法律法规或章程规定的行为进行监督；当董事的行为损害该组织利益时，要求董事予以纠正。监事可以列席董事会会议。其中董事相对处于一种更为重要的地位，因此在新型集体经济组织内建立起权力制衡机制非常重要。“如同国家权力需要制衡一样，不受制约的董事权力可能会最终损害股东的利益。公司内部制衡机制主要表现在股东会、监事会对董事会权力的制约以及董事会内部成员之间的相互制约。”〔12〕在现代企业运行机制方面，建立健全科学决策机制、有效激励机制和监督约束机制，加强审计监督、民主监督，完善财务公开制度，监督财务支出，尤其是加大对集体经济组织法定代表人的监管力度，健全涉农社区集体资产的财务管理、会计委派、会计核算和实物登记制度，以及涉农社区集体资产的评估制度，完善新型集体经济组织的民主理财和法定代表人离任审计制度，切实防止农村集体资产被个别人侵吞、农民切身利益被个别人损害等问题在新型集体经济发展中重现。（五）明确自身发展定位引导集体经济组织从依赖政府逐步转移到自我经营上来，强化对集体经济组织经营团队和广大农民的教育培训力度，增强他们驾驭市场经济、适应市场竞争、经营集体资产的能力和水平。当经营管理水平达到相当程度时，集体经济发展也就驶入政府完全退出、农民自我经营的良性轨道。一是坚持市场资源配置，夯实集体经济发展的产业支撑，谨防发展方向不明或者“大而全”引起的发展不畅问题。坚持因地制宜原则，统筹考虑位置分布、项目优势、城市规划等因素，制定覆盖全面、相对集中、错位发展的集体经济发展规划。以项目为依托带动发展新型集体经济组织，比如锦江区以建设“五朵金花”。汽车赛道、运动休闲等重点项目为契机，通过土地承包权经营权出让、转让、出租、转租、入股、联营等方式积极参与项目建设和经营，发展配套服务产业。二是依托产业化龙头企业发展集体经济。在符合规划的前提下，坚持市场化运作手段，选择实力雄厚、潜力巨大、辐射强劲的企业作为合作伙伴，着力引进经济效益高、发展前景好、带动作用强的大项目、好项目。比如锦江区的维生花卉公司，带动了整个红砂村花卉市场的繁荣。三是农村新型集体经济组织积极参与经营，在拆迁过程中把非经营性资产转化为经营性资产，着力延长企业配套产业链条，为企业提供配套产品和各种服务，变企业需求为支柱产业，还可增加就业岗位。四是鼓励新型集体经济组织开展家政服务、绿化养护、涉农社区劳动力就业转移，从事物业管理，发展中介机构等经营风险相对较小的项目，促进增收和就业。（六）引进职业经理人和农村经纪人职业经理人作为企业特殊的人力资本，是企业战略形成与实施的核心力量，其能力和观念直接关系着企业的未来。在发达的资本主义社会中，市场经济高度发达，市场竞争日趋激烈。企业的竞争不只是资本和商品的竞争，也包括高效的生产者和优秀管理者的竞争。投资人一般不直接参与企业的运营和管理，而把企业的运作直接交给经理人来打理，并根据经营的业绩来决定其工资收入。职业经理人在我国还是一个新事物，职业经理人队伍还没有形成，职业经理人市场还在萌芽状态，职业经理人规则还有待建立。然而，我国经济市场化发展迅猛，现代企业和现代企业制度已普遍建立，职业经理人将会越来越普遍。从本质上而言，职业经理人是以其专业管理能力，协助企业拥有者进行经营管理职责的人，其对于现代企业的运作能力，使委托他的股东们能够获得高度的信赖与应有的回报。因此大力引进人才，尤其是引进职业经理人，是新型集体经济组织发展的人力资源要求。另外在新型集体经济组织的人力资源方面，还应该根据农村信息的及时和灵活性，引进农村经纪人。新型集体经济组织改变了原有分散的传统农业生产方式，通过各种形式把千家万户的农民结合起来，变农户的分散购销为集中购销，扩大交易规模，降低交易费用，从而带动生产规模的扩大。农村经纪人的出现，能够提高信息搜寻效率和质量，及时预测市场变化，从而克服农户在收集信息过程中的盲目性和随机性，减少决策失误；能够联合农户有组织地进入市场，增强农户在产品市场和要素市场中的竞价能力，提高农户在市场中的谈判地位，平等地参与市场价格形成。因此，要大力引进并培养科技型、信息型、营销型、维权型等各类农村经纪人。（七）进一步健全集体经济的分配机制坚持“农民利益不受损、集体资产不流失、集体经济不萎缩、社会秩序不混乱”的目标原则，继续深入推进产权制度改革，结合涉农社区实际情况，统筹处理好社区资产与村组资产的利益关系，创新管理思路，采取有效措施，确保集体资产保值增值、农民收益持续增加。统筹处理好分配与积累的关系，切实避免集体资产流失和新的分配不公。比如，对是否设置集体股可通过民主决策，按多数原则确定；不设集体股的，在分配中要在按一定比例优先提取公积金、公益金后，按股分红。大胆破除传统思想观念，积极探索资金参股、技术参股等增量扩股新渠道，不仅吸纳社会资金和技术入股，增加股本总额，实现扩大再生产，增强集体经济实力，而且为涉农居民闲置资金提供合适的投资渠道，有效遏制资金外流态势，缓解资金短缺困难。鼓励突破股权分配上的平均主义，考虑劳动者的贡献及技术等级，适当拉开距离。建立资产经营责任制，实行集体收益和经营者经济利益挂钩，在股权确认和股份分配上承认差别，通过股份配置或资产平衡补偿来解决各类成员对原集体积累的差别贡献问题。为适应城乡结合部城镇化进程的需要，还需在产权制度改革中及早对社区成员的社会保障做出安排。农村集体经济股份合作社的收益分配过程按照章程规定进行，通过村务公开，公正透明，接受村民监督。（八）完善风险保障机制农村新型集体经济组织在吸纳村民自愿入股的宣传动员中，一般以保底分红作为优厚条件吸引村民加入到新型集体经济组织中。但是这种承诺违反了市场基本规律。市场经济中投资风险无法避免，绝对只赢不亏的情形不可能存在，也不可能存在恒高的收益率。而且保底条款违背民法公平原则，民事权利义务不对等，往往容易发生纷争。按照我国现行法律对保底条款的排斥性，往往认定合同中的保底条款为无效条款。因此，村民应该提高风险意识，对农村新型集体经济组织章程中规定的保底条款应该慎重对待，形成利益共享、风险共担的经济共同体。对村民以土地承包经营权入股新型集体经济组织的，在项目选择和制度设计上要经过认真研究和科学论证，确保村民入股土地的安全和收益。当投资企业出现经营亏损时，要保障村民入股的土地能及时收回。如果农村新型集体经济组织组织破产，应明确农民作为第一清偿人，即优先保证把剩余资产清偿给村民。农村新型集体经济组织的核心内容是村民的土地权利，因此经济组织的股权买卖、转让、抵押必须与集体土地使用权的法律允许相一致。由于村集体成员拥有的农地使用权，仅限于集体内部成员之间转让，故允许此范围内的抵押，有偿取得荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地可以进行转让，农村集体兴办的企业可以用包括土地使用权在内的整体产权做抵押，也可以用厂房等建筑物连同其占有范围的土地使用权作抵押，但不能单独用土地使用权作抵押。〔13〕农村新型集体经济组织成员的股份转让一般应当首先在内部进行，如果经济组织内部无人愿意接受转让，才能向集体经济组织以外的人员转让，而且这种转让必须经过董事会同意方才发生效力。这种限制能够保障农民不至于完全丧失土地和股权而流离失所。另外，农村新型集体经济组织应引入商业保险机制，与农村社会养老保险、农村合作医疗保险机制“三位一体”，共同构成农村社会保障制度。作为现代企业的运行机制，应该严格按照国家法律规定对自己的持股职工，提取公用资金为其购买社会保险基金，让村民也能够像城市居民一样享有养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、社会福利以及社会救济的权利，逐渐消除城乡二元结构，达到真正意义上的城乡统筹，实现全社会的公平。结&nbsp语如同家庭联产承包责任制是我国农民智慧的结晶一样，农村新型集体经济组织也是我国农民自我发展的一种方式。在这个发展过程中，成功的经验应及时推广，改革成果共享，失败的教训应及早总结，避免走类似的弯路，其中也不乏为解决现实急迫问题而采取的法律规避措施，“这种做法实际上是对制定法（法律和政策）的丰富充实和临时补给。因此这种法律规避是中国的经济体制改革、制度创新的一个极其有效的方法。”同时还节省改革的“交易成本”。〔14〕可以说，在农村新型集体经济组织发展过程中存在这样或那样的问题，既有体制上的问题，又有法律上的问题，还有习惯上、人的素质问题等等，但是体制上的问题可以逐渐创新，法律上的问题可以逐渐修正，习惯上的问题可以逐步改善，人的素质问题可以逐步提高。胡锦涛总书记在十七大报告中提出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”“推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济、合作经济。推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展。以现代产权制度为基础，发展混合所有制经济。”我们相信，未来农村新型集体经济组织发展前景十分美好，农村集体经济将会得到又好又快地发展！&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp&nbsp（作者为成都市锦江区人民法院院长）[注释]［1］《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第355页。［2］王立人、金政、芮永中等著：《股份重建与农村集体经济改革现代经济探讨》，载于《现代经济探讨》2004年第5期，第18页。［3］《农村土地承包经营权流转管理办法》第15条、第16条。该办法于日起施行。［4］《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第21条，日起施行。［5］《土地管理法》第60条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）&nbsp［6］潘嘉玮、周贤日著：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第135页。［7］《公司法》第二十四条规定：“有限责任公司由五十个以下股东出资设立。”［8］参见蓝邓骏、侯捷著：《论完善集体土地所有权主体制度》，载于《当代法学》2002年第2期，第73－75页；王亦白著：《集体土地所有权，谁是行使主体？》，载于《中国土地》，2006年第8期，第35页；任丹丽著：《论集体经济组织的所有权主体地位》，载于《理论界》2006年第6期，第100―102页；谭庆康、潘智慧著：《论我国村的民事法律地位》，载于《法学》2003年第3期，第85―89页。［9］梁治平著：《乡土社会中的法律与秩序》，载于王铭铭、王斯福主编的《乡土社会的秩序、公正与权威》，中国政法大学出版社1997年版，第422页。［10］潘嘉玮、周贤日著：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第208页。［11］刘俊海著：《股东权法律保护概论》，人民法院出版社1995年版，第12页。［12］汤春来著：《市场经营主体的法律问题及对策》，中国人民公安大学出版社1998年版，第75―76页。［13］王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第197―198页。［14］苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社19996年版，第68页。