深圳：开门立法遇冷 如何才能捂热
南方日报网络版
　　征收意见个位数 听证名额报不满
　　25日，深圳举行“轨道交通运营管理办法立法听证会”，本地媒体人李林（化名）又一次参与了报道，过去一年，他感到不论是人大还是法制办，立法听证的频次明显增多，“仅去年下半年就有六七个”。
　　“深圳开门立法在全国都算做得好的，一直在尝试和创新。”市人大代表杨勤是各种立法听证会、论证会的“常客”，近5年交通方面的立法几乎都有参与，“印象中，我提的建议一般都有反馈，且大多数都被采纳”。
　　但即便如此，两人也不约而同表示，“开门立法”遇冷现象并不鲜见。“比如所涉问题社会关注度极高的《信息安全条例》，在征求意见时，仅收到9条意见。”李林说。
　　立法是分配社会资源、权利、利益等的制度性安排，“开门立法”则是一个沟通、博弈、妥协、包容的过程。近日，市委发布《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，将“民主立法”作为了顶层制度设计的5大环节之一。
　　不少立法机构内部人士和专家受访时都认为，对于拥有特区立法权的深圳而言，如何寻找平衡各方利益的最大“公约数”，对深圳建设法治城市尤为重要，并将为未来深圳提供核心竞争力。
　　深圳开门立法优于其他城市
　　日，全国人大常委会授予深圳市人大及其常委会特区立法权，这在日后被认为对深圳历史有里程碑意义。同年年底，深圳出台政府1号令，规定在涉及公民、法人和其他组织的重大权益或对特区有重大影响的规章和法规草案应登报，公开征询公民、法人和其他组织意见，并采用立法论证会、座谈会征询有关专家、相关人士意见。
　　日，深圳率先在全国引进“立法听证会”形式，市法制局（市法制办前身）对“建筑材料核准制”听证，这也是国内首次对设立审批项目听证。随后，其他省份开始使用听证会形式。
　　而立法辩论制度则由市人大开全国先河——2008年9月，因牵扯面很广、争议较大，在审议“无线电管理条例”草案过程中采用这一形式。当日，市无线电管理局、移动、电信、联通、各大律师事务所等分成正、反两个阵营，进行了长达3个多小时的唇枪舌剑，并全程网上直播。
　　如果说这类形式的“开门立法”此前还只是偶有为之，那么在李林的观察中，近两年则明显频繁起来：去年3月1日率先在全国为文明行为立法的《深圳经济特区文明行为促进条例》，是市人大通过3轮民意调查、4轮论证会，收集到30万份问卷后才起草的，最终采纳了由市民票选出的“十大不文明行为”等18个条款。
　　同年5月市人大举行“深圳控烟条例”立法听证会后，改变了此前拟对违法吸烟罚款500元的“一刀切”，变为视情节轻重处以50元—500元罚款，并对全面禁烟设3年过渡期。
　　10月底，《特区行业协会条例》提请人大“二审”前，召开10多场座谈会，听取100多家行业协会和20多位专家学者意见，收集建议3000多条。“协会职员不得与高管有近亲属关系”等意见都被吸纳。时隔一月，市法制办举行的“特区绿化和公园条例”立法听证会收集33条意见，最终采纳29条，采纳率高达88%.今年3月，《特区居住证条例（草案）》公开向社会征求意见仅一个月，就接到市民电话500多人次、电子邮件200多封，1000多人次在网络论坛发表看法，累计收集到意见和建议5000多条。
　　“现在深圳法制机构向社会发布意见征求公告的时间都不得少于30天，公众参与也由原先主要集中的立法项目审查修改阶段拓宽到立项、起草等全过程。随着互联网兴起，意见反馈大部分来自网络。”深圳市法制办负责人表示，从2010年至今，该办公开征求意见的法规规章草案79项，共收到公众反馈意见4.6万余条。
　　“这一数据相对包括广东省在内的全国其他地区，公众参与度要高。”李林说，有媒体去年统计发现，3年多来，在省人大立法专网公开征求公众意见的24项条例30份征求意见稿中，零意见的8份，约占总量的26.7%；发表意见人数只有1人的20条，最多的也只有2人提交意见。
　　“开门”态度明确仍是遇冷
　　尽管深圳“开门立法”态度十分明确，但“遇冷”情况依旧难以避免。“比如所涉问题社会关注度极高的《信息安全条例》，在征求意见时，仅收到9条意见。”李林说。
　　而即便是25日举行的与公众关联度极大的“轨道交通运营管理办法立法听证会”，在发出征集听证代表的公告后一周，仅有5位市民报名（计划需要8位），以至于需要在网络上进行二次公告。
　　“现阶段社会各方面参与立法的整体态势很好，但与最终要求的确还有一定距离。”市法制办负责人坦言，在推进“开门立法”中，一定程度上遇到立法项目遇冷，公众参与度不高的问题。随即他分析了原因：“一是有些立法项目本身与社会公众关联度不高。市民对这些法规和条例的制定和调整不关心，自然也就没人响应。二是公众参与立法的渠道仍然不够通畅。参与立法的一些形式和渠道还没被公众所了解和熟悉，尤其在急需法律帮助的弱势群体中一定范围的存在。”
　　农民工、劳资关系发展论坛发起人吉峰对此深有感触：“大部分的法规公示时主要还是挂在立法机构的官方网站上，除了机关内部人士或媒体因工作或报道需要会主动查找，一般的普通市民是不会去看的。另外，这两种方式都很容易错过意见征集期。”
　　而记者在参加此前市人大举行“深圳控烟条例”立法听证会中也发现，条例涉及的非常重要的两个角色“控烟场所经营者”和“烟草销售者”都没有报名参加，烟民代表也只有1名，导致这部分利益相关方有些失语。
　　对于遇冷的原因之三，市法制办负责人分析，不少立法项目专业性较强，对条文的说明和解读等引导不到位，增加了公众参与立法的难度。“不少群众即便参与讨论、提出意见的效果也不理想。”
　　此外，上述负责人也坦承，目前一些公众提的立法建议和意见没有得到及时反馈，这在公众心中留下“有没有意见一个样”“参不参与一个样”的印象，损害了积极性。
　　而一位法学界的市人大代表则直言，由于部分条例往往是编得差不多，且与各相关部门沟通完意见之后才形成的“草案稿”，所以公示征求意见阶段，一些单位往往不是在采纳观众的意见，而是不断地在解释，导致市民的意见实际很难被纳入到规划中。
　　“客观说，目前整个政治生态公民参与度不够。一方面遇到立法漏洞时，吐槽较多；另一方面，在开门立法时，参与度和参与面又不够，说明民主政治还有很大提升空间。”市人大代表杨勤认为。
　　总结：
　　“门”要开得大“客”要请得对
　　杨勤说，立法最重要有两点：一是体现民意；二是体现科学性，即将来有很强的可操作性。“立法的‘门’开了，但并非开了门就一定能立好法，比如‘特区养犬管理条例’和老版的‘特区控烟条例’，之前也是征求过公众意见的，但实施多年后均被诟病为‘一纸空文’。”杨勤认为，公众参与立法的实效性也有待提高。
　　而北京大学法学院副院长沈岿则指出，目前立法的较大问题是，“很难见到各方利益诉求之间、利益相关者与专家之间的意见交流和交锋”，而常见的形式是各方陈述各自观点，场面较为平淡，观点大多难以形成对抗。
　　“其实立法是一种利益平衡，需要照顾到正反双方的意见，针对立法项目和争议较大的条款，经过充分辩论之后，立法者才能看清楚其中的利害关系，从而找到公共利益的‘最大公约数’。”市律协党委书记张丽杰曾在接受媒体采访时认为，立法辩论会更加强调“质证”环节，或许是一种很好、更科学的立法尝试。
　　事实上，这一做法在2012年《深圳市社会医疗保险办法（修订稿）》公开征求意见时，曾“意外”地在民间主动实践过。
　　当年5月，市法制办网站在官方网站上公布了该办法的征求意见稿，起先一直未引起坊间关注，直到媒体报道后才被大部分人知晓。但由于意见稿中，未对条款有详细解释，导致关于“累计缴费期限满25年方可不再缴费”和“医保断缴3个月以上，连续缴费清零”的质疑与焦虑情绪在网络发酵，进而在论坛、微博等迅速传播。
　　随后，深圳大学劳动法和社会保障法研究所、深圳劳资关系发展论坛的专家学者和民间观察人士专门针对此事召开研讨会。就在意见征集截止日前5天，一场交锋在深圳新闻网“市民论坛”举行，风暴眼中的市社保基金管理局新闻发言人黄险峰，与市政协委员、深圳律师协会工会主席高树、深圳大学法学院教授翟玉娟、资深网友王磊和吴秋榜，以及深圳网友实时对话。最终，市法制办延长了意见征求时间，并收集到了4万多条市民意见，也是史上最多的一次。
　　“所以，立一个法，立法机构和部门一定要先做好宣传和条文解释，让普通老百姓看得懂，才能有针对性地发表意见。”杨勤认为，深圳开门立法应更多地宣传，开门的方式也要多样。“专业探讨、市民沙龙，目前我们还缺少多层面的群众团体，而群众是需要组织的，因此政府要先培育，并引导市民来参与。”
　　沈岿也建议，公民参与立法，不但要有序，还要有效，不能简单地走过场，不能是形式上的作秀，应使立法变成一种责任。市人大常委会主任白天对此也十分认同，“‘开门立法’本身就是一个普法教育、释放意见、凝聚共识的过程，是未来深圳立法的必然趋势。”
　　去年年底，深圳出台的“全面深化改革总体方案（年）”中，重点推动的7项改革之一就是“加强立法创新、严格立法审议程序、推进开门立法”。今年7月7日，市委又发布《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，将民主立法作为顶层制度设计的5大环节之一。白天此次特别强调，“‘门’要开得大、‘客’要请得对”，达到既“民主”又“科学”。
　　“为了改变‘重收集、轻处理’这一长期以来的难点。去年深圳出台了审查法规规章征求意见工作指引，特别在公众意见吸纳和反馈机制上做出了尝试。要求立法项目的主办处室应对公众建议认真研究、合理采纳，提请市政府常务会议时也要附书面的采纳情况及简要理由；属于网上征求意见的，还要以一定形式予以反馈。”
　　与此同时，市法制办负责人表示，下一步，深圳一是将在立项选择上有限考虑社会公众真正关心的项目；二是以多种形式介绍立法项目的起草背景，使各方了解项目，并引导公众参与讨论提出意见。此外，将尝试在报纸、政府网站、新闻媒体等平台上，开辟在线访谈、立法项目论坛、征求意见专栏等形式，以及采取个别访谈、上门征求意见、民意调查、委托等创新形式开门立法。
　　而根据今年市人大常委会的立法重点，生态领域的“基本法”——《深圳经济特区生态文明促进条例》就将探索“立法辩论会”这一开门立法的形式。 作者：张玮
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广东省综合改革发展研究院拓展公众有序参与立法途径
地方立法机关多项举措推进开门立法
来源：法制日报
作者：朱磊
　　　立法如何做到“接地气”?如何更好地发挥专家智库的作用?如何更广泛地征求各方面的意见和建议?
　　为了拓展公众有序参与立法的途径,地方立法机关近年来围绕上述问题积极探索,不断推进民主立法工作,为开门立法注入了新的内容。
　　《法制日报》记者从近期举行的第十九次全国地方立法研讨会上了解到,内蒙古自治区在立法科学化、民主化方面逐步规范、形成制度。法规在立项、审议、修改等阶段,一般都进行几个“规定动作”:深入区内调研,书面征求自治区人大代表和有关部门意见,对重要问题进行论证；涉及公民切身利益的法规都通过报纸、网络等公开征求意见,建立了采纳公众意见的反馈机制。这些做法,保障了公民对立法工作的有序参与,也增强了全社会的法律意识。
　　2013年7月,甘肃省出台了《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》。这部法规就公众参与的范围、途径和方式,公众意见的反馈处理,公众参与的保障措施及对立法机关的要求等作了具体规定,力图在甘肃省地方性法规制定活动中引导、鼓励和规范公众有序参与立法活动。
　　上海市人大常委会在立法工作各环节不断探索扩大公民对立法工作的有序参与,充分发挥专家、社会组织的智力和资源优势。比如,在编制五年立法规划时向全体市民公开征求意见,并委托科研院所作为独立第三方对规划建议项目进行初步筛选；在立项论证和立法调研、起草、审议环节,邀请相关领域专家参与；在审议过程中以向社会公开征求意见、召开立法听证会等方式广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。通过组织好社会参与、协调好利益表达,使立法决策充分体现各方面、各领域对立法引领和推动作用的呼声和期盼。
　　吉林省人大常委会在制定省十二届人大常委会五年立法规划时,实行开门立法,积极拓展人民有序参与立法途径,以办公厅公告的形式向社会公开征集地方立法项目。在法规草案征求意见方面,也体现倾听百姓意见的做法。对于提请常委会审议的地方性法规草案,改变以往只把重要的、与人民群众切身利益相关的法规草案公开征求意见的做法,除特殊情况下,一律向社会公布。
　　湖北省人大常委会注重立法听证制度,先后就《湖北省合同监督条例(草案)》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例(草案)》、《湖北省实施〈中华人民共和国药品管理法〉办法(草案)》举行听证会,就条例中涉及群众切身利益的重要条款,听取各方面的意见,公众很多听证意见在法规中得以采纳。此外,湖北省人大常委会还加强联系基层机制,自2008年起,在县(市、区)人大常委会推荐基础上,湖北省人大选择10个乡镇、街道、生产企业以及县(市、区)有关部门作为联系点,及时听取基层一线的意见,使之成为联系立法机关与基层的桥梁纽带。
　　陕西省人大常委会在立法工作中十分重视专家及专业机构的作用。为了进一步将征求专家学者的意见制度化、组织化,今年制定了《陕西省立法咨询专家库管理办法》,根据五年立法规划项目的需要,从法律和相关领域聘请了35位立法咨询专家,为地方立法工作提供有力的智力支持。此外,陕西省人大常委会还注重丰富听取意见形式。在法规修改过程中,把调研会、座谈会延伸到基层,直接听取一线管理者和被管理者的意见,使地方立法充分反映民意、集中民智、体现民情,努力解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题。在审议修改《陕西省城市公共空间管理条例》过程中,分别召开了全省各市的城管部门、部分市的公安交通管理部门和城市个体户、流动小摊贩代表参加的座谈会,征求对城市公共场地管理和执法方面的意见,努力平衡各方权益。参与座谈会的基层执法人员和小摊贩们对做好城市管理和服务提出了很多建议,一些意见和建议被吸收采纳,为增强法规操作性奠定了基础。
　　如何更好地发挥专家、学者在立法中的专业优势,是本届广东省人大常委会思考的新课题。今年以来,广东省人大常委会与珠江三角洲的中山大学、华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、广州大学5所高校以及粤东、粤西、粤北地区的4所高校合作成立了广东省地方立法研究评估与咨询服务基地,为广东省地方立法提供咨询服务。同时,在广泛接受社会报名和层层筛选的基础上,经常委会主任会议无记名投票,从74名候选人中选取66名法律专业人士以及财政经济、城建环保、农业农村、科教文卫、民族宗教、语言文字等方面的专家作为立法咨询专家,参与地方性法规的起草、修改、审议等工作。
　　在立法过程中,四川省人大常委会坚持走群众路线,注重立法调研,广泛听取省级有关部门、市州、市县区人大、政府有关部门、管理相对人、利害关系人的意见和建议。如2011年在制定《四川省城乡环境综合治理条例》过程中,就到全省16个市州调研,召开行业主管部门、物管企业、业主、律师、专家学者座谈会和协调会60多次,收到各种书面建议意见上万条,在修改法规草案时,集中采纳其中上百条建议。
责任编辑：陈秀军
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苏州市政府法制办三项举措推进”开门立法“
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　　为推进政府立法的公开性、民主性、透明性，使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心，今年以来，苏州市政府法制办三项举措推进“开门立法”，取得明显成效。
　　一是拓宽“开门立法”渠道。积极尝试通过召开座谈会、听证会、调研会、论证会、新闻通气会、网络征求意见等方式，不断扩大公众参与立法的渠道。以《苏州市警务辅助人员管理办法》为例，在制定、审核过程中，除召开调研会、座谈会、论证会外，还通过电视台、广播电台、报纸等媒体集中宣传，同时借助门户网站、网络论坛、微博等新型信息媒介征求意见。
　　二是扩大“开门立法”的范围。在往年立法建议项目征集和法规、规章和规范性文件草案公开征求意见基础上，今年积极探索立法后评估领域的公众参与机制，进一步完善立法征求意见的领域、拓宽“开门立法”的广度和深度。
　　三是拓展公众参与面。在保证听取相关部门和基层意见常态化基础上，充分发挥市政府法律顾问、立法咨询员、执法监督员等专家智囊团作用，特别是对立法草案进一步征求行政管理相对人、相关人和社会组织的意见，成效明显。以《苏州市道路交通安全条例（草案）》为例，共征求到社会各界意见83件，其中行业协会征集到的意见占有较大的比例。
　　（苏州市政府法制办）
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市政府法制办践行群众路线积极推进“开门立法”
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　　2014年，无锡市政府法制办按照中央和省市委的统一部署，积极开展党的群众路线教育实践活动，把群众满意作为政府立法的出发点和落脚点，将&开门立法&理念进一步融入政府规章规范性文件制定全过程，完善公众参与机制，政府立法的透明度将进一步提升，人民群众的立法参与权、监督权和知情权将得到进一步保障。
　　一、在参与力度上，注重常态化。一是利用网络平台，让参与更加便利化。对市政府拟出台的所有政府规章和规范性文件，一旦启动文件审核程序，就同时启动草案网上公开征求意见程序。二是建立民情联系点，让参与更加固定化。在相关社区居委会建立市政府&立法民情联系点&，市政府出台规章规范性文件前，均向&立法民情联系点&征求意见。三是利用协调平台，让参与更加经常化。与市人大、市政协建立日常工作联系机制，所有拟出台的政府规章规范性文件都均征求其意见。
　　二、在参与模式上，注重立体化。一是搭建立法听证平台，提升公众参与互动性。对重大民生&立法&，组织召开听证会，充分听取涉及其切身利益群众的意见。听证代表和旁听人通过公开征集和听证机关指定产生，包含行政相对人、媒体代表、人大代表、政协委员有关专家学者等。二是借媒体宣传优势，提升政府法制影响力。注重发掘&立法&工作中的新闻点，政府规章规范性文件听证会、出台发布等各个环节，通知媒体进行报道。
　　三、在参与机制上，注重多元化。一是建立集中点评机制。邀请法学专家、律师和执法部门，对涉及广大人民群众切身利益的规章规范性文件进行集中点评，切实维护行政管理相对人的合法权益；二是嵌入制度廉评机制。根据制度廉洁性评估制度要求，在审核真规章规范性文件程序中嵌入制度廉评机制，借力市纪委专家，听取市纪委对规章规范性文件草案制度廉洁性评估意见。三是对接人大监督机制。在审核涉及重大民生的政府规章规范性文件时，主动与人大进行对接，主动征求人大意见，将人大对政府规章规范性文件制定监督的触角由事后备案监督前移到事中前置监督。
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