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【反不当竞争法】我国竞争立法的步骤与发展
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　　我国竞争立法的步骤与发展
　　反垄断与反不正当竞争分立或合并立法，谁优谁劣，不能简单下结论。优劣只能在相同或类似条件下比较。从发展中国家和地区的角度出发，合并立法确有长处，有助于其在推行市场经济之际，认识竞争法对确立竞争机制，实施竞争政策，防止垄断及制止不正当竞争等不当交易行为方面的重要作用，建立和完善这一重要的市场规则，并通过不断实施实现合并立法的综合效用。此外合并立法减少程序，节省时间和财力，其优点也不能忽视。然而，法律调整的范围较宽一些，操作难度相对要大。特别是在地域广、行政辖区多的国家，行政主管机关的设立及其执法，采取合并立法都难于分立式立法。一则，反垄断依其性质要求行政主管机关应高度统一，不能过多设立;而对不正当竞争行为的行政执法要有一定的普遍性，市场经济转轨时期呈现这一特点。二则，反垄断在执法程序上与反不正当竞争也有一定的差别。能否妥善解决这些难题，直接关系到合并立法的效果。
　　他山之石，可以攻玉。日全国八届人大第三次常委会通过的《中华人民共和国反不正当竞争法》经历了五年的酝酿和起草阶段。采用何种立法模式一开始便是要回答的问题。鉴于合并式立法所具有的长处似更应适应我国的需要，一度曾在起草中予以借鉴。由于反垄断问题十分复杂，再者考虑到我国现阶段突出存在的是行政垄断，即通过行政权力派生出来的垄断，而这与资本主义国家通过自由竞争后形成的垄断显然不同，所以，尽管我国有必要制定反垄断法，但当时的立法时机还不成熟，最后决定先制定《反不正当竞争法》，同时再委托国务院有关部门酝酿起草《反垄断法》。不过，已出台《反不正当竞争法》中合并立法的痕迹依然可见，或者说我国《反不正当竞争法与分立式国家的同名法律有着一些明显的不同：
　　第一，从调整范围看，该法较全面调整不正当竞争行为，部分调整垄断行为。在法律中，设“不正当竞争行为”章规定了11种行为(第5条一第15条)。而按分立式立法，依其性质属于不正当竞争行为的仅有6项(条文)，分别为：采取各利假冒、混淆手段从事市场交易行为(第5条);以财物或者其他不正当利益为贿赂手段销售或者购买商品行为(第8条);利用广告或者其他方法，对商品作引人误解的虚假宣传行为(第9条);侵犯他人商业秘密行为(第10条);重奖销售、欺骗性有奖销售以及利用有奖销售手段推销质次价高的商品行为(第13条);诋毁竞争对手的商业信誉、商品声誉行为(第14条)。属于垄断行为的有5项(条文)，它们是：公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限制他人公平竞争行为(第6条);政府及其所属部门滥用行政权力限制他人公平竞争行为(第7条);经营者以排挤竞争对手为目的，低价销售行为(第11条);经营者违背购买者意愿搭售或附加其他不合理条件行为(第12条);串通投标行为(第15条)。在《反不正当竞争法》中设定部分反垄断条款基于反垄断法出台前己面临的实际需要，特别是能够对某些已反映突出的垄断行为加以调整。5项有关垄断行为的规定中，有4项属于经济垄断行为。其中，第6条、第11条、第12条所规定均属于国外反垄断法滥用市场支配地位范畴;第15条所规定为国外反垄断法协议限制竞争的一种。由此可以看出，我国《反不正当竞争法》中涉及的反垄断规定，是初步的、零散的。
　　第二，从调整垄断行为的性质看，不仅涉及经济垄断行为，还涉及行政垄断行为。《反不正当竞争法》第7条规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。该条还禁止政府及其所属部门滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。这旨在对改革过程中出现的地方保护主义和超经济强制交易行为实施法律调整，是我国《反不正当竞争法》乃至反垄断立法的一大特色。这一立法例无疑为反垄断与反不正当立法研究增添了新的课题和内容。
　　第三，从调整方式和手段看，该法原则上规定了行政主管与司法审判并行的执法渠道。《反不正当竞争法》规定，除法律、行政法规另有规定外，县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查。同时又规定，被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。除少数场合(第11条关于以排挤竞争对手为目的，低价销售;第12条关于诋毁竞争对手的商业信誉、商品声誉)外，法律均设定了罚款、没收非法所得等行政责任。此外，还以专章规定行政主管机关的监督检查权。显然在法律操作方面，我国《反不正当竞争法》借鉴和吸取了合并立法在这方面的长处，符合我国实际和执法需要。
　　自《反不正当竞争法》日起实施以来，历近四载。反垄断法的起草工作也正在进行之中。及时对法律实施情况认真加以总结、研究，有助于反垄断法的制定，有助于确立和完善我国竞争法律制度。笔者认为可以从法律发展、变化和执法实际情况两方面做一点探索。
　　《反不正当竞争法》实施至今，相关或配套的法律、法规和规章制定工作进展很快。除该法明确规定符合其第5条规定之“假冒他人的注册商标，擅自使用他人的企业名称或者姓名，伪造或者冒用认证标志，名优标志等质量标志，伪造产地，对商品质量作引人误解的虚假表示”适用《商标法》和《产品质量法》进行处罚外，1994年10月全国八届人大第十次常委会通过的《广告法》对广告行为全面予以规范，同时也与《反不正当竞争法》第9条之规定相竞合。正在加紧制定的法、商业秘密保护法出台后，又将取代《反不正当竞争法》第15条、第10条之规定。地方性法规制定更引人注目。截止96年底，全国已有北京等14个省、市人大常委会制定了反不正当竞争条例。这些条例大多从加强本地行政执法，细化《反不正当竞争法》规定出发，不同程度地拓宽了调整范围、执法手段和罚则适用。如增加了反垄断的内容和不正当竞争行为的种类;赋予行政主管机关以必要的查封、扣押等强制措施权;对法律中原未规定行政责任的违法行为，补充规定等。大多数条例基本仿照《反不正当竞争法》体例，在条文上有重复、细化和补充。也有在体例上做重大发展的。如《海南经济特区反不正当竞争条例》就一改《反不正当竞争法》以“不正当竞争行为”专章共11条作行为设定的作法，分设“禁止不正当竞争行为”、“禁止不正当的联合行为”、“禁止滥用行政权力限制公平竟争”三章，共计18条或者说18类行为。反垄断的份量明显大于法律中的份量。另外，国家工商行政管理局作为反不正当竞争中央主管行政机关依职权相继制定细化《反不正当竞争法》第13条之《关于禁止有奖销售活动中不正当竞争行为的若干规定》、细化第6条规定之《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》、细化第5条规定之《关于禁止仿冒知名商品特有的名称、包装、装潢的不正当竞争行为的若干规定》、细化第10条规定之《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》、细化第8条规定之《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》等。国家计委制定有《关于禁止不正当价格竞争行为的暂行规定》，国家民航总局制定有《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》。这些法律、法规、规章的出台和实施，对促进社会宣传、学习、了解《反不正当竞争法》，加强其实施，切实规范竞争行为，保护合法经营者和消费者利益，无疑起着重要作用。特别是针对《反不正当竞争法》所存在的明显不足，结合实践做出一些实用性弥补，确有其必要性。但是，不能不注意到随之而来的法规竞合问题、冲突问题和其他的法理问题。也不能不看到，当地方执法机关(法院和行政主管机关)依照地方条例处罚不正当竞争行为时，《不正当竞争法》实际上被束之高阁的危险。
　　《反不正当竞争法》实施以来，全国各级法院依法审理了大量的不正当竞争案件。行政执法方面的作用，也日益加强。据不完全统计，各地工商行政管理机关1995年共处理5228件不正当竞争案，1996年达到近11388件，取得了重要的执法效果。法律实施的成果充分表明《反不正当竞争法》在市场经济活动中的不可缺少以及在社会主义市场法律体系中的重要位置。反映出的突出的问题：一、由于法律、法规竞合现象严重，查处不正当竞争行为时，适用其他法律、法规，而不适用《反不正当竞争法》。例如适用国务院《投机倒把暂行条例》等。二、查处垄断行为尚不到位。通过分析案件资料，笔者发现，《反不正当竞争法》所规定的5种垄断行为中，截止目前，“搭售及附加其他不合理条件销售行为”，尚无案件：“以排挤竞争对手为目的的低价销售行为”和“串通投标行为”，甚少有案件，个别发生的案例还值得进一步推敲：“政府及其所属部门滥用行政权力限制他人公平竞争行为”，虽时有发生，但难以根据规定加以调整。相对之下，唯有“公用企业或者其他依法具有独占地位经营者限制他人公平竞争行为”受调整的效果较为明显。不少地方的行政主管机关，克服重重阻力，认真执法，有效地制止了一些公用企业的违法实施的垄断行为，产生一定的社会影响。但这与理想的法律有效调整状态，尚有不小的距离。阻碍上述规定发挥其应有法律效能的原因，经济体制方面存在的问题是一方面，另一方面则在于法律中反垄断规定过于零散，不成体系，又缺乏准确的适用条件和执法保障。例如，“搭售及附加其他不合理条件销售行为”，离开了具有市场支配地位这一前提，要么丧失了监督管理的目标所在，要么使垄断行为庸俗化，无论是经营者还是执法者均无所适从。又如，对行政垄断行为没有切实可行的禁止程序和手段，至今地方保护和部门保护问题不仅没有减弱，甚至有加重的现象。
　　最近国家有关部门对工业品市场所作的综合分析表明，通过近20年的改革开放，我国的企业竞争力不断增强，行业集中度不断提高，竞争性的市场结构正在逐步形成;但另一方面现有的市场竞争结构还不合理，一方面反映在部分工业产品的行业集中度不高，形不成理想的规模效益，另一方面又表现为一些垄断行为，经济的或行政的，抑制了企业之间的公平竞争。
　　因此，经济政策的导向应当是积极促进企业开展公平竞争，并通过竞争实现企业的规模经济，并预防和消除正在发生或今后可能发生的市场垄断行为。其次，要看到垄断不是我国市场的远客，近年来屡屡成为社会经济生活的关注点。就以1996年发生的与垄断欲望和垄断行为紧密联系的事例为例，哈尔滨市51家寻呼台联合限价，北京八大商场联合限定洗衣机价格等均引起有关部门、经济界、法律界广泛注意。另外，类似泰国正大集团的饲料生产已占据中国市场的70%，美国摩托罗拉集团的无线通信产品已占据中国市场的80%之类的情况，实际已形成市场支配地位。为了有益于进一步创设良好的投资环境，并尽可能通过法律手段来预防和调整可能出现的市场结构不合理，以及随之而产生的滥用市场支配地位等垄断行为，有必要从宏观角度在法律制度方面早做打算。笔者认为，目前确需加紧研究国外、特别是发展中国家包括市场转轨型国家的经验教训，加快反垄断法立法进程，尽快对防止经济垄断设定较完善规范，对禁止行政垄断加强可操作性、加大执法力度。考虑到这项工作与《反不正当竞争法》的衔接，提出如下建议：一、完全实行分立式立法。在反垄断法制定出台之际，修订《反不正当竞争法》，将其中的反垄断内容完全归并入反垄断法;在修订《反不正当竞争法》时，根据法律实施实践的总结，补充完善反不正当竞争规范，并处理好《反不正当竞争法》与有关法律、法规之间存在的冲突、竞合关系。二、如果同时起调整作用，并成为禁止某项不正当竞争行为主要依据的法律，象《广告法》、《商标法》、《产品质量法》、《商业秘密保护法》等有必要继续制定，《反不正当竞争法》即便作为基本法，其他作用也会减弱到影响其存在的地步。一旦到这种地步，也可以考虑《反垄断法》以反垄断规定为主，兼容若干反不正当竞争具体规定(其他法律替代不了的)，如我国台湾省《公平交易法》的作法。将维护诚实信用、正当竞争的基本法作用，完全交由《通则》(今后《典》)来体现。同时按法律体系要求和实践需要修订完善地方反不正当竞争条例。相对而言，前者更有利于我国反垄断和反不正当竞争法成体系、合规范、科学化，为社会主义市场经济体制的建立和发展，充分发挥其促进竞争和规范竞争的核心作用。
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王俊峰、王振清：《立法法》修订，保证立法质量更适应今后发展
《》又被称为管法的法，今年是全面推进依法治国的第一年，《立法法》在两会期间颇受关注。全国政协委员、中华全国律师协会会长和北京市高级人民法院原副院长、高级法官做客中国网两会特别节目——《中国正在说》，从立法权和该法本身性质对《立法法》的重要性作出解读并对下放地方立法权作出探讨。对于《立法法》的修改，王俊峰认为这是有必要且是很重要的，在我国现阶段的法治过程中，讨论修改《立法法》对实现依法治国有着重大意义。《立法法》是一部非常重要的法律，这次两会专门把它作为一个议程来讨论，全国政协去年针对《立法法》召开了专门的专题研讨会。之所以《立法法》会这么受关注，因为它本身是立法工作中带有框架和顶层设计基础性的一个法律，有人说它是管法的法，因为它涉及到很多的立法原则、立法程序以及立法权的分配，非常重要，而且它涉及到很多老百姓的切身利益。王俊峰举例，《立法法》的新草案中税收要法定，没有国家法律依据的不能乱收费，《立法法》规定，没有明确的法律规定，任何地方的立法不能削减法律规定的权利或者增加额外的义务，这些都很了不起，是很重要的基本条款。当然对立法权也有一些争议，比如说草案当中省会城市、经济特区城市或者国务院批准较大的城市，这样的立法权都下放给了社区的城市，那么争议在于“较大”是一个模糊的概念，还有的担心立法权会影响立法的质量，其实《立法法》最根本要解决的还是要保证国家立法的质量，法律都是良法，用良法才能善行，它对我们整个国家的法治建设和法律的实施意义都非常重大。在我们国家全面推进依法治国的开局之年，《立法法》有特殊的意义。王俊峰表示，《立法法》是号开始实施的，已经过去15年了，在这个过程当中，整个国际社会和国内社会经济发展变化都非常大，我们国家的法治水平变化很大，完善和补充是很有必要的，所以我们都非常期待国家能有一部满足法治发展需求的，用于统领整个国家法律体系的好的《立法法》。 王振清参加过中国《立法法》起草的讨论，他指出，《立法法》是行政法的一个范畴，是非常重要的一部法，因为牵涉到法治社会的建立，里面有很多法律原则，比如说民主立法，开门立法，要广泛征求民众意见。因为法要老百姓执行，不是几个学者坐在屋里面编的，这样不符合国情。这部法律生效时间比较长了，在行政法学界大家都、有一个共同的看法，这个法该修了，应该是第二稿出台了。王振清认为，目前整个法治情况变化很大。中国目前人口众多，发展不均衡，下放地方立法权要根据国情。另外什么人可以立法，还有争论。立法都有立法机关，人大可以立法，但是仅靠人大立法，中国这么大，国情这么复杂，发展又这么不均衡，就会有问题。北京立的法到了西部地区可能很不适应，所以就要放一部分权力，较大的城市、省自治区、直辖市，它的政府可以制定地方规章，这是原来明确规定的，还有较大的市像深圳可以制定。他也说到，中国的一个省在国际上可能就是一个超级大国，像河南省有上亿的人，有的地方发达，有的地方落后，这些地方怎么办，这是一个需要研究的问题，但有一点不变，《立法法》的修订一定会更加适应我们今后的发展。
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过去的一年，我们的国家有了哪些新的发展？老百姓的生活又发生了哪些改变？去年“两会”的提案议案落实了多少？今年的“两会”代表们又会关注哪些方面？进入2015的两会时间，中国网观点中国推出视频节目——中国正在说·2015两会特辑，与专家、网友共同探讨这一年老百姓的生活和国家的发展。铁路改革发展需完善铁路立法
由于《铁路法》等法律法规脱胎于计划经济的大背景，所以必须尽快做好修改完善工作。毋庸置疑，现有一些铁路法律法规明显不相适应于市场经济，不相适应于政企分开，不相适应于铁路企业重组，不相适应于构建现代铁路企业制度，不相适应于接轨国际市场，不相适应于中国铁路走出去。我们应该重点补充铁路市场建立、运作及铁路管制的立法内容，同时要更明确、更合理地划分政府铁路管理部门和相关部门的权力与责任以及铁路企业、有关组织的权利与义务，增强可操作性，真正起到促进中国铁路科学发展、协调发展和可持续发展的重要作用。
完善铁路立法以助推铁路改革发展的对策
（一）依法厘定政企分开原则及明晰政企关系
当前，中国铁路的基础性、公益性、经营性等多重属性互相交织，无法凸显铁路企业法人实体和市场竞争主体之真正地位，难以满足市场化运营和社会化筹资等方面的急切诉求，不利于提升运输企业的行业竞争力。当前，政府部门和铁路企业之间的权责边界需要进一步法律界定。新的立法应对国家铁路局的行政管理职能给予更明确的描述。比如国家铁路局行政职能应包括：企业运营监管，行业宏观调控，铁路发展规划，铁路技术标准制定，运输服务标准制定，标准实施的监督检查等等。同时立法更明确地界定中国铁路总公司的安全生产主体责任，从而真正做好铁路企业和政府部门的角色定位。
（二）依法确保铁路运输企业的市场主体地位
各类铁路运输企业是铁路运输市场之真正主体。这必须自法律上给予准确定位，界定各自的经营范围和运作方式。要依法着重明确各类铁路运输企业和用户之间的种种合同关系。主要内容应涵盖：设立铁路运输企业的门槛和经营许可；铁路运输企业的概念和类型；铁路运输企业的兼并、重组、合并、解散与破产的处置等。同时，要完善现有的铁路运输安全条例，做好安全风险防控。铁路运输安全管理包括线路安全、客货安全、行车安全、治安安全等。现行《铁路运输安全保护条例》颁布于1989年，急需修改完善，以强化各种铁路运输企业的责任、明确执法主体。
（三）立法规定竞争价格机制
铁路应立法制定更科学、更合理、更透明和更弹性的价格机制，以便铁路运输能更公平、更有力地参与市场竞争。由于中国铁路持续性的运能紧张，长期以来造成了巨大的寻租空间。因此，要完善运价管制法律体系，以科学管控定价。同时，我国现实国情决定了作为交通大动脉的铁路必须承担较多的公益性运输，由政府适当承担铁路建设职责，并尽可能满足普通民众特别是弱势群体的运输需求。今后，我国应建立以《价格法》为核心的价格法规体系，从法律上明确规定公益性运输产品价格管制的标则、范围、程序及方法等。
（四）依法建立消费者权益保护机制
铁路作为重要服务性行业，要&以服务为宗旨&，时刻呵护消费者利益。目前，由于一些客观条件和主观因素，经常出现一些损害旅客货主消费权益的现象，比如列车晚点，退票扣费，售票机制不合理等。上述现象，广大消费者处于弱势地位，往往是在权益被侵犯后，缺乏必要的法律根据而无法维权。因此，在立法中应对作为消费者的旅客货主之合法权益给予切实保护，要便于消费者维护自己的合法权益。比如，要以立法方式助推铁路企业货运改革，一要转变过去&铁老大&的行事风格；二要减少环节，力避权力寻租。
（五）立法完善铁路市场的运营和监管
目前，我国的铁路监管不到位、不充分、不及时，许多问题都必须依法加以改进和完善。比如，铁路监管机构的法律地位及其与铁路管理部门的关系；是实行铁路发展规划、经营许可、运价、运行、执法集于一体的监管模式，抑或实行突出对铁路市场运营的单一监管模式等等。但是，引入竞争、开放市场与统一调度的关系必须自法律上进一步廓清。既要打造适应市场竞争的企业主体，又要保证作为&一盘棋&的铁路不被肢解。要坚持实施统一调度，发挥路网的整体功能优势。管理路网尤其需要进一步从法律上强化深度、广度和力度。概言之，完善现有相关法律法规，依法对铁路市场进行有力有效的运营和监管。
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