创新基层管理体制
强化社区自治功能
 　　随着社会主义市场经济的发展，原有的“单位制”城市基层社会管理体制被打破，越来越多的困难群体、特殊群体汇聚到城市社区，越来越多的社会管理和公共服务事项沉淀到社区，越来越多的居民生产生活需求集中到社区，社区日益成为社会建设的着力点和支撑点，成为整个社会和谐安定团结的基础。健全社区党组织领导的基层群众自治制度，强化社区自治功能，加强社区民主政治建设，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业，是新时期加强和创新社会管理、促进社会和谐稳定的必然要求和首要任务。
　　一、城市基层社区自治的现状分析
　　改革开放以来，为了适应城市社会体制和社会结构的全方位转型，弥补改革中出现的管理缺位，作为社区最基层的群众组织居民委员会，在社区的社会管理与公共服务上，承担了大量的工作，发挥了重要作用。然而，与城市日益提升的物质文明、精神文明建设不相协调，作为政治文明建设的一个重要方面，城市居民依法开展社区自治、推进基层民主政治建设，尚处在起步阶段。主要表现为：
　　1、社区居民和单位参与不足。社区居民是社区自治主体，目前关心社区公共事务、了解社居委工作、主动参与社区活动的人数比例很少，且主要为退休老人、贫困低保人群。社区居民主流人群大多民主自治意识淡薄，关心、了解、参与社区活动的积极性不高，社区内一些单位对社区事务也理解、支持、参与、配合不够，非营利性民间组织的成立尚不成气候，社区资源共有共享、社区单位共驻共建的格局尚未形成，社区建设缺乏合力。
　　2、社区居委会自治意识不强。作为社区自治载体的社居委，群众性自治组织的性质难以体现。社居委工作人员一部分来自部门聘用，一部分名为选举产生实则人选由街道指定、选举走程序，因而不具有民主选举意义，则在此基础上才能实现的所谓民主决策、民主管理也就无从谈起，民主监督更是形同虚设，社居委反映社区群众意愿，维护社区群众利益，代表社区群众参与，实现居民自我管理、自我教育和自我服务的群众基层薄弱，责任意识不强，有效机制尚未形成。
　　3、社区工作行政化倾向突出。目前无论是人事选配、经费支持、基础设施和工作手段，社居委都严重依赖政府，而政府部门也把社区居委会当成“下属”单位，直接向社区安排工作，据初步统计，目前社区居委会除一些宣传、教育活动外，所承担或协助的社会管理、公共服务类事务多达七、八十项，形成“上面千条线，下面一根针”的格局，有的工作还接受党委、政府部门的考核评比、实行一票否决制，社区工作者职责不清，日常工作疲于应付。
　　4、社居委定位模糊处境尴尬。社居委名为群众自治组织，实际上自治功能十分弱化，无论其组织产生的民主程序，还是其自治活动的主要载体如居民大会、居民代表会，基本上都流于形式。而目前社居委实际充当的政府部门“下属”单位的角色，因其不具有行政机关的权力、财力、物力以及制度约束力，加之工作人员普遍文化素质偏低、工作报酬低微等，其所承担的社会管理服务诸多任务只能是应付而无法真正落实。既非自治组织，又非行政部门，既依赖政府权力，也寻求社会资助，社居委在夹缝中生存，艰苦干事难能可贵，但同时没有硬性制度约束，缺少有效机制监管，权力寻租、利益小团体的不良现象也时有发生，有损自治组织的形象。
　　分析上述问题存在的深层原因，主要归结为三个方面：
　　一是社区居民自治的法律制度不完善。1989年制定的《城市居民委员会组织法》是居民自治所依据的唯一法律，但随着我国经济快速发展，社会生活越来越复杂，已明显不适应形势的需要，如规定了社区居委会的自治权利，却对如何保障这种权利实施缺乏详细说明，在居民自治的制度建设方面，其合理性和合法性都存在缺陷，使居民自治缺乏必要的制度保证。新修订的组织法就居委会的自治性质、职责定位以及与政府的关系、干部任免等都有新的规定，目前正在征求修改意见有望近期出台，将从法律上保障社区居民自治。
　　二是政府职能与居民委员会职能错位。在我国，城市社区自治发展起步比较晚，长期以来，我国社会实行的是行政管理体制，政府在社会中处于主导地位，在行政管理中，政府习惯于领导、控制，在社区事务上，政府也是习惯性地领导、控制，把居委会当成了政府下级行政机关，其工作内容多半是为政府承担职责。政府对社区自治干预过多，一方面将应该由居委会实施的自治权力收到街道，另一方面又将街道的政府职能授权给居委会来承担，街道办事处成了上传下达的“二传手”，居委会将主要精力用在服务政府、应付部门、对付检查上，影响了社区自治功能的发挥。
三是居民自治意识不强，参与机制不完善。虽然目前城市居民由单位人逐渐走向社区，但因其长期生活在单位依赖于单位，对社区的认同感和归属感还需要一个较长过程才能形成。加上居委会组织法宣传不够，社区自治性不明显，社区工作重管理轻服务，使社区居民自感与社区关系很小，以致对居委会的选举参与热情不高，对社区活动不愿意参与甚至漠不关心。另外，由于长期的计划经济体制的影响，处于政府和社区成员之间的中间社会组织还很少，其自我管理、服务社区居民的意识也比较薄弱，以致居民通过各类社会团体参与社区活动的机制不完善，渠道不通畅。
  二、加强城市社区居民自治、推进基层民主建设的对策建议
　　让行政职能回归政府，让居民自治成为现实，是城市社区基层民主政治建设的需要，更是创新基层社会管理，建设文明和谐新社区的必然途径。安徽省铜陵市、贵州贵阳市小河口区先期开展社区管理体制试点，撤销街道办事处，组建大社区，创新民主管理、民主决策和民主监督的形式，切实保障社区居民享有更多更切实的民主权利，取得了初步成效。总结两地及其他地区先进经验，建议：
1、实现社区扁平化管理，创新社区组织架构。街道办事处将本应由自身承担的多项行政事务交由社居委办理，一方面造成自身行政职能虚化，成了政府和社区之间的二传手，另一方面直接造成社居委的行政化倾向，削弱了社区的自治功能。撤销街道办事处（尤其是中小城市的街道办事处，科级建制，所辖人口一般仅两至四万人），建立“市—区—社区”三级管理，减少层级，实行社区扁平化，有利于政府人力、物力、财力下沉到基层社区，直接服务于基层。按照有利于服务管理，有利于资源整合的原则，城市社区每三千户万人左右设置1个社居委，成立社区党组织，作为社区领导核心，牵头抓总；建立社区工作站，直接承担政府行政管理和公共服务职能；成立新的社居委，开展居民自治，集中民意反映居民诉求，同时逐步建立和完善社区市场化服务体系和义务服务体系，为居民的日常生活服务。初步形成在社区党组织的统一领导下，社区居委会、社工站、社区社会组织、物业公司、业委会多方携手，多元共治、分享的基层社会建设治理的新格局。
2、剥离社居委行政职能，回归社区自治性质。新的社区组织架构形成后，社区党组织是引领基层民主、推进社区自治、维护群众权益的领导核心，对社区各项工作负属地管理的领导责任；社区工作站作为区政府的直属单位，是政府在社区实施管理与服务的平台，不直接承担区域经济发展职责，突出服务功能，直接面对基层群众开展工作；社居委则应彻底去行政化，将原来承担的各项行政管理和公共服务职能剥离出来，交给社区工作站或者市场化服务机构拟或义务志愿服务机构，重新界定社居委的职能，回归群众自治组织性质，不断提升社居委的自治功能。作为社区自治组织，社居委成员应是热心社区公众事业、有一定的参政议政能力的各类居民代表人士（以兼职为主），按照《居委会组织法》由社区居民选举产生，采取自愿服务方式，实行弹性工作制，主要任务是组织居民开展社区自治活动，对社区事务实行民主决策、民主管理和民主监督，政府不再按人头发工资，对政府需要居委会协助完成的工作，通过“政府购买服务”的方式把经费兑现到居委会，实现“养事不养人”。
　　3、培育居民主体意识，积极参与社区自治。在目前居民自治意识淡薄、参与社区活动不足的情况下，要通过党内民主带动基层民主，推进社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。社区党组织要通过各种途径宣传基层民主政治建设的意义和内涵，宣传居委会组织法，提升社区居民在文明和谐社区建设中的主体意识，把参与社区事务看作自己的责任和义务；要建立健全社区居委会成员直选制度，动员社区居民真正参与选举，充分行使自己的民主权力，直接选举出自己满意的居委会成员；要改革和完善居民参与决策的体制机制，扩大居民参与率，结合社区实际，召开居民代表会、群众意见收集会、社区议事决策会、社区工作述职评议会等，扩大社区居民有序政治参与，探寻民主自治、民主管理以及居委会规范管理的新形式，激发社区居民参与社区事务的热情，增强居民对社区的归属感，使居民积极主动地参与社区自治活动，彻底改变被动参与的观念与局面。
　　4、健全社区服务体系，支持参与社区自治。社区民主政治建设的目的是以人的全面发展为中心，提高居民素质和城市的文明程度。而社区服务是社区内成员为满足自身要求而发动各方力量开展的具有社会公益性质的社会工作，社区服务与社区民主建设是紧密相连的。因此，各级党委政府要坚持创新发展的思想，因地制宜，拓宽渠道，鼓励支持服务社区居民的各类社会组织的建立，积极探索建立政府购买社会组织服务的机制，大力推进社区服务的社会化、产业化、市场化，形成面向社区全方位的便民、为民、利民的社会服务体系，包括便民服务、志愿者服务、中介服务等，同时也推进社区再就业工程，扩大社区就业特困人员的就业机会。通过各类社会组织和团体，社区居民、各界人士能更进一步关注社区、了解社区、融入社区，在参与社区建设和服务中，展现“社区为我，我为社区”的城市社区精神风貌。
总之，加强和创新社会管理是一项艰巨复杂的社会系统工程，而强化社区自治、加强基层民主政治建设是其中十分重要的一环，涉及基层管理体制改革，工作责任机制重新建立、各种权责主体重新分配、现有利益格局重新调整，以及与责、权、利紧密纠缠在一起的人事安排问题，需要各级城市党委、政府高度重视，深入研究、做好顶层制度设计，需要所辖区委区政府勇于探索，大胆实践，积极稳妥组织实施，上下合力，才能走出基层社会管理创新的一片新天地。
　　　　  （本文责编：闻 静）
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完善民主制度
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完善民主制度
——从绍兴新型村治模式看村民自治走向
内容提要：改革开放30年来，中国的村民自治运动与国家民主建设一样，走过的是一段曲折的路程。在经过轰轰烈烈的民主选举之后，推进民主决策、民主管理、民主监督的任务显得更为重要。党的十七大报告在把“基层群众自治制度”提升到四大政治制度新高度的同时，提出要进一步扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，为村民自治的进一步发展指明了方向。本文以绍兴市推进村级民主治理的探索和创新为例，探讨了在民主选举之后，如何推进村民自治的课题。认为，选举性民主和经常性民主是相辅相成的，进一步推进经常性民主是村民自治运动今后的重要走向。
关键词：村民自治&& 绍兴模式&& 发展趋向
一、村民自治何去何从？
(一) 村民自治是最好的“民主学校”
基层民主建设是国家民主政治建设的一个重要组成部分。农村基层民主的发展与国家民主政治的发展是密切相关的。50多年来，中国的农村基层民主建设，与国家民主建设一样，走过的是一段曲折的路程。发端于20世纪80年代初的村民自治运动是农村经济体制改革的产物。伴随着中国农村家庭联产承包责任制的兴起而产生的中国农村公共权力的缺位，农村社会的急剧分化以及农民公共生活领域的扩展，是直接导致村民自治制度产生的深刻根源。1980年2月，广西合寨85户农民无记名推选，产生了我国历史上第一个村民委员会。这一制度经1982年宪法确认后，成为国家宪法制度的重要组成部分。此后，经过80年代前期的农村政治体制变革，中国农村基层组织的组织形式和性质发生了很大的变化，在人民公社时期的生产大队和生产小队基础上建立的村民委员会和村民小组不再是行政机关的下属机构，而是村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织。广泛深入地开展村民自治，成为此后农村基层民主建设的主要任务。近30年来，村委会选举成了中国9亿农民最好的“民主训练”；村民自治成了一所最好的“民主学校”。
（二） 选举民主不能替代经常性民主
村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，全面推进村民自治也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。自1982年《中华人民共和国宪法》确立村民委员会作为自治组织的法律地位，我国的村民自治已走过了26年历程；自1988年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》实施，20年过去了。截止目前，村民委员会换届多的地区，已选举了9届，全国已有62万个村建立了村民委员会。然而，当我们经历了轰轰烈烈的“海选”之后，今天依然无法真正落实本应属于村民的民主权利，村民并没有得到他们想要的一切，相反却产生了更多的抱怨。贵州省锦屏县平秋镇圭叶村村民在选出村委会之后，却要把公章分为五瓣管理，就是典型案例。2007年11月，民政部官员曾指出：经过多年实践，我国村民委员会选举工作已经取得明显成绩，但同时，贿选、腐败和暴力选举等不正当行为也在进一步增多。产生这些问题的主要原因，是法律法规不完善和村务公开民主管理工作相对滞后。从各地排查出来的选举“重点村”、“难点村”情况看，因村务不公开、财务管理混乱而难以进行选举的村约占四成。
在现行的村民自治制度中，村民民主选举村干部是一项重要的内容，然而由于不少农村地区，相关的配套监督机制还没有有效的建立，村委会选举之后，谁来监督其权力的行使，便成为民主制度的软肋。村民自治包含的民主决策、民主管理、民主监督等重要内容，并没有得到全面的贯彻落实。有些选举人在选举时所作的承诺，由于没有相应的考核制度，结果往往难以兑现；一些村干部上任后任意决策，造成集体经济、村民利益受损；也有的则利用职权，谋取私利。由于民主制度不配套，平时村民的政治主张没办法表达，唯一参与的机会就是选举，所以选举才会成为老百姓借机发泄过去积怨的机会，造成不关心选举或选举混乱。可见，如果基层民主制度建设不完善，村委会权力得不到制约，分散的村民个体难以参与公共事务管理，就会挫伤村民参与自治的热情和信心。
（三） 通过民主的制度化、规范化、程序化真正实现村民自治
关于民主的问题，世界上有数不清的观点和学派。但是，说到底民主解决的是两个问题。一个是“由谁统治的问题”，一个是“怎么统治的问题”。在我国的村民自治发展中，我们是民主选举先行，因为任何基层民主都是从权力的配置开始的。过去由上级说了算，现在由群众说了算，谁授权就对谁负责，这是政治权力的一条规则。然而民主选举之后，要实现民主决策、民主管理和民主监督则更复杂，如果民主选举出来的人并没有按照民主的精神运行权力，还是照老模式在运作，就会使民主选举的成效大打折扣。选举某人当村干部，当然是出于信任，可是信任归信任，制约机制却不可少。在权力的游戏规则中，无保留的信任，往往只能导致无挽回的失望。完全寄望于个人道德的民主大厦是脆弱的，稍有点风吹草动便会坍塌于一瞬间。这里问题的根源，就是我们对村民自治的本质精神有没有很好理解和贯彻，村民自治的本质是全体村民的自我管理、教育和服务，而不是少数村干部的管治。也就是说，村民自治不光是选了就能自治，而是要通过基层民主的制度化、规范化、程序化来真正实现村民自治。党的十七大报告在把“基层群众自治制度”提升到四大政治制度新高度的同时，提出要进一步“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度”，这为村民自治发展指出了方向。
二、绍兴新型村治模式的基本内涵。
近年来绍兴市在推进村级民主治理方面，进行了积极有效的探索与创新，以村民自治为核心，以民主管理为切入点，创造了“八郑规程”、“夏履程序”和“乡村典章”等新型村治模式。这些典型，较为成功地解决了在民主选举之后，如何推进村民自治的重要课题。
1、“八郑规程”
八郑村是嵊州市三界镇第一大村，共778户2765人，分为26个村民小组。农民人均纯收入已达到8000元，但村级经济较薄弱，集体经济年收入在10万元左右。近年来，农村党员干部违背民意的违纪案件呈上升趋势，干群关系一度十分紧张，分析原因，主要是村级民主管理程序不规范、管理制度不到位。2006年初，嵊州市专门组成工作组，指导帮助八郑村对各项民主管理制度进行梳理完善，在法律政策框架内，制定了民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、项目投标管理制度、村务公开制度、民主管理监督制、村干部谈听评制度和村干部工作责任追究制度等八项制度，从制度上保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权。为增强制度的可操作性，制定了与八项制度相衔接的民主选举流程、村务决策流程、村务管理流程、招投标工作流程、村务公开流程、村务监督流程、村干部谈听评流程和村干部责任追究流程等八大工作流程。形成了以“八项制度”、“八大流程”为主要内容的“八郑规程”。“八郑规程”经村民代表会议一致通过后，成为八郑村民主治村的主要依据。为增强村干部、村民的规程意识，将八项制度、八大流程制成框图悬挂在村会议室，印成小册子分发到每一个农户。“八郑规程”将制度、程序、运行和监督四个方面有机的结合起来，相互联系、相互制约，形成了一个系统、全面、规范的民主管理体系。做到村干部按流程来运作，老百姓靠流程来监督。2006年6月18日，在嵊州召开的“中国村治模式”论坛上，国务院研究室副主任李炳坤说：“八郑规程就我本人来看，已经是比较成熟、比较完善。”“它是在我们现有的，现实条件之下一种近乎完美的村级民主管理制度。”
2、“夏履程序”
从2004年以来，绍兴县夏履镇与村两委会、村民共同推动村级民主管理的程序化模式，其核心内容是把涉及村民利益的主要事项归纳为六个方面，即经济发展规划、年度工作；公益事业项目安排；集体资产经营；招投标；财务审批；村干部公务消费补贴；村干部报酬、误工补贴等，分别建立公开的工作程序和操作流程，形成了“夏履程序”。每一事项的决定、实施完全按事先设定好“契约”程序和操作流程，在规定的时间内，按程序有步骤的实施。夏履程序就其实质而言，就是“以制度治村，按程序办事”。凡涉及村民利益的事项，以保障村民“知情权、参与权、决策权、监督权”为核心，按照一系列村级民主管理制度，设定村民自治路径，从而使村级民主管理趋于制度化、程序化、规范化。
3、“乡村典章”
新昌县沙溪镇董村是“乡村典章”的发源地。董村是个典型的山村，也是个新村。在2003年6月的行政村合并中，相互毗邻的上董村、下董村等六全自然村合并为一个行政村，取名董村。董村现有农户598户，人口1800余人。行政村合并之后，村级班子由原来自然村的村干部组成，在村务决策中，许多村干部往往站在自然村的立场上说话，村民意见很大，萌发了要建立规章制度来规范村级权力运行的想法。于是一部根据国家法律法规规定，结合董村实际而制定的《董村典章》应运而生，并与2004年9月19日由董村村民代表会议、党员会议表决通过正式生效。
《董村典章》共8章24条，内容涵盖了村务决策、村务管理、村务监督、村规民约等各个方面。第一章为“总则”。指出了制定典章的目的和依据。第二章为“组织体制”。界定村里各个组织的职能和相互关系。第三章为“村务决策”。设计各个决策机构的决策权限、决策程序、决策形式。第四章为“村务管理”。包括人事管理、财务管理、印章管理和日常管理。第五章为“村务监督”。主要涉及党务公开和村务公开。第六章为“责任追究”。对村干部在实施村务管理和决策过程中存在思想不正、不履行岗位职责、违反程序决策及由此造成的集体经济损失和村民利益受损追究责任。第七章是“村规民约”。涉及村民要遵守的7项行为规范，是村民自我约束和自我教育的重要制度保证。第八章为附则。新昌“乡村典章”被称为大陆第一部“村民自治特别法”，引起人们广泛关注。
三、绍兴新型村治模式的特点和效应分析
（一）新型村治模式的特点
1、由民作主，依法自治
村级治理从“为民作主”向“由民作主”转变。将原来集中于村干部手中的权力资源归还到广大村民手中，严格按程序办事，确保村民的知情权、参与权、决策权和监督权。
例如，在新村庄建设中，为了解决村里的生活垃圾投放问题，董村村两委会决定，建造9只垃圾箱，每只投资1000元，共9000元左右。闻之此消息，马上就有村民来联系，而且表示愿意垫资开工。由于这项工程村里的投资不到10000元，按照典章规定，只要村两委会集体讨论就可以决定，村两委会初步同意将工程交给愿垫资者。没有想到，有许多村民不同意，并委托村民代表提出了他们的意见。许多人认为，虽然工程款不到10000元，但已接近10000元，应该由村民代表会议来讨论决定。最后村两委会决定向村民“妥协”，不和村民“争权”。村民代表会议通过了“将工程向社会公开招标”的决议。村两委会对村民代表会议作出的决议坚决执行，很快贴出了招标公告，并选出相对优秀的承建者，村民对结果表示很满意。
2、内容全面，环环相扣
新型村治绍兴模式在内容设定上，都没有偏废“四个民主”中的任何一个，具有较强的系统性。他们对农村的党务、政务、生产建设、民生发展等诸多事务的治理，从民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的角度都做了设计和安排，形成了一个村级治理的体系。尤其是强化了监督这一环节，有效地保证了村级民主治理的良性运作，使之不会因为某个环节的缺失而中断。例如，一直以来，本该由镇广电站负担的八郑村的有线电视电表损耗电费都是由村里垫付的，每年5000元左右。原因是村干部怕要求镇广电站支付，面子上过不去，会得罪镇广电站。然而，“八郑规程”实施后，2005年的电费单子由村支书郑锐钧签出，送到财务监督小组审核时，单子却被退了回来。拒付的理由是，这笔款项应由镇广电站支付，而不应由村里来承担。最后，每年碍于面子的一笔费用省下了。
3、简单明了、程序规范
把制度公式化、图式化、公开化，使村干部和村民对公共事务的办理程序一目了然，干部按程序执行，群众按流程来参与监督。这样，公共权力行使进一步得到规范，村级民主治理更加具有针对性、实用性和可操作性。
（二）绍兴新型村治模式的效应分析
绍兴市的新型村治模式，探索了一条以自我管理、自我教育、自我服务为主要内容的村民自治路子，使村治方式、村治职能和村治手段发生了根本性的转变。
1、村治方式从“村官治理”向“村民自治”转变，真正体现了“自我管理”。
为了保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权，绍兴新型村治模式的一个重要特点，就是明确各类组织的权力边界，规范村级公共权力的行使，改变在农村沿袭多年的“由村干部说了算”的村治方式。具体表现出在：一是从源头上制衡。规定村民代表会议是决策机构，村委会是执行机构，村重大事项均由村民代表会议讨论决定后，由村委会实施。这种制度安排在议、行之间建起一种民主制衡机制。二是程序上规范。把村民自治的制度转化为可看、可做、可行的流程，使权力在设定程序内运行，避免在权力在运行中异化。三是从结果上监督。村民可以通过对村干部一年来的履职和廉政情况进行评议，评议结果与村干部报酬挂钩。通过对村干部工作责任追究制度，对村干部因工作不力造成严重后果的，进行处理和罢免。总之，乡村治理的绍兴模式走的是“以制度治村，按程序办事”的路子，其突出的理念是“一切由村民说了算”。
2、村治职能从“行政事务管理”向“公共服务管理”转变，真正体现了“自我服务”。
村民自治后，村民对村公共权力的运用有了主动权和话语权，就必然改变村干部只对上级行政部门负责，村级管理实际上只是行政事务管理的局面。村干部不再忙于完成“要钱、要粮、要命”等上级布置的行政任务，而改为更多地考虑执行村民的决议，更好地为村民服务。例如，八郑村实施“八郑规程”后，解决的第一件事就是搞好村庄的公共环境卫生，通过向每户村民收取每年10元的垃圾处理费，利用这笔钱雇佣村民每天对村庄道路、场地、垃圾箱进行清扫，使村庄的环境面貌焕然一新，得到了村民的一致肯定。
3、村治手段从“事后矛盾调解”向“事前自主化解”转变，真正体现了“自我教育”。
村民自治的效果如何，在一定程度上取决于村民本身的参政意识和村民素质。绍兴村治模式通过建立党员联户、村民代表联村民、村支委联外出党员、困难户的“三联”机制，明确工作责任区域，深入户（组）宣传政策法规、交流思想、解决困难、吸收意见建议，既畅通了表达民意的渠道，又有效引导了村民民主诉求。绍兴村治模式还围绕农村环境卫生、村庄建房、计划生育、移风易俗、山林资源管理、社会治安等涵盖农村管理的诸多内容，通过广泛征求意见，村民代表讨论决定，形成管用的村民行为规范和乡规民约，提高村民的自我教育、自我管理、自我约束的自治能力，促进农村社会的和谐稳定。
绍兴村治模式以其特有的办事程序化、监督群众化、评议公开化，使村干部的权力运作在公开、透明的环境下进行,得到了村民广泛的支持。例如，通过对“八郑规程”的支持情况的普查结果显示，97.5%的村民对八郑规程“很重视，很支持”，有96.8％的村民代表表示会按照“八郑规程”去监督村干部，有90%的村民和71%的村民代表认为在“八郑规程”实施后，“村民代表的作用，比村干部的作用更大”。村民对村务公开特别是财务公开的满意度达到100%。又如，自“夏履程序”实施以来，全镇无越级访、集体访、重复访现象，也没有一件因村干部问题而产生的信访。
四、绍兴村治模式在村民自治发展中的导向意义
尽管绍兴村治模式在实施过程中有许多不完善之处，离真正意义上的村民自治还有不少路要走，但它在推进农村基层民主建设和村民自治的过程中有着重要的进步意义，它进一步扩大了基层群众自治范围，不断完善了民主管理制度。
1、提高了村民参与自治的积极性
村民自治的过程是全体村民参与的过程，民主决策的形成需要所有人表达出自身真实、合理的利益诉求，在对利益冲突的协调中实现村民自治。村民是否愿意参与自治，是否积极参与自治，都与村民自治的“游戏规则”密切相关。如果没有一个使全体村民相信其合法性、民主性和公正性的“游戏规则”，他们将对参与村民自治失去信心。例如，在村委会选举中，影响村民是否参与投票的一个重要因素，是看自己的选举意愿能否真正表达，如果选举是流于形式或是欠缺公正的，那么选票的价值可能会不值一包贿选的烟，村民对投票会不感兴趣。又如，村民通过选举选出了村干部，但又无法监督和制约他，失去了自己对公共事务的知情权、参与权、决策权，那么他们参与自治的积极性就会大大降低。绍兴村治模式正是提供了村民参与自治的“游戏规则”，这些“游戏规则”很好地保证了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，这将大大提高村民参与自治的积极性。
2、推进了村级组织性质和职能的转变
中国的村民自治是国家在农村推行家庭联产承包责任制后，实行的一种乡村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的。因而，作为一种历史的进步，其本身仍摆脱不了国家制度性安排的印记。特别是村民委员会等代表村民自治的村级组织，大都还继承了原来生产大队组织的性质和职能，在村民面前往往以国家（政府）代表自居。虽然国家法律法规中对村民自治组织已有了性质和职能的规定，但要真正实现村级组织性质和职能的转变，必须经过村民自治实践活动来推动。绍兴新型村治模式细化了国家法律法规中对村级自治组织的规定，结合当地实际，对村民委员会、村民会议、村民代表会议和村民小组等的地位和作用作出具体规定，完善了村民自治组织的职能，真正将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等职能落到实处。在实现村民自己当家作主的过程中，推进了村级组织性质和职能的转变。
3、培养了村民的民主法制意识
村民民主法制意识的提高是推进村民自治的基础。绍兴村治模式中的这些“规程”、“程序”、“典章”等村民自治章程具有合法性、民主性和可行性。由全体村民通过村民会议的方式制定自治章程是村民提高认识水平，了解自己的权力和义务，增强参政意识，表达自治诉求的大好机会，将全面提高村民的民主意识，激发村民的主人翁责任感。自治章程的有效执行也有利于逐步培养村民对法规约束的认同感，为提高村民的守法精神，形成依法办事，按章行为的良好习惯。村民自治章程的制定和实施，将建立和完善村庄的各种制度，使农村的经济管理、社会治安、土地管理、财务管理等有章可循，形成有效的运行机制，推进农村社会的稳定和发展。
4、促进了村民自治向纵深发展
村民自治是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的统一。从民主的实现形式看，民主选举解决的是授权问题，即由谁来掌握自治权力的问题，具有周期性，是所谓选举性民主；其它三个民主则解决的是自治权力如何行使以及如何保证权为民用的问题，具有经常性，是所谓经常性民主。选举性民主和经常性民主是辩证统一的，前者是后者的前提和基础，后者是前者的延伸和保证。两者统一在村民自治的实践中。
从村民自治二十多年的发展态势看，四个“民主”中，民主选举的国家推进力度最大，制度建设也最完备。而民主决策、民主管理和民主监督在制度建设和制度供给上还很原则、不具体，既缺乏象村委会选举程序那样的操作办法，也缺乏重视的程度。这是因为上世纪80年代初村民自治起始之时，农村经济体制改革引发的农村政治体制变革，首先碰到的是村级组织建设问题，以什么样的组织来填补由于经济体制变革而带来的农村公共权力的缺位，是当时头等重要的事。许多村里当时工作无人负责，不少村甚至选不出村委会。在这种情况下，国家首先关注的是怎样通过民主的途径，选举出一个村级班子来，至于选举后的治理倒不是那么急迫。经过二十多年的选举，今天，不仅国家看到了村民自治不能一选了之，出台了相关政策和意见，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，村民的民主意识也逐渐增强，现在他们不仅要求民主选举村委会干部，而且要求通过民主决策、民主管理和民主监督参与村民自治的全过程。民政部基层政权和社会建设司做出的2005—2007年全国村委会选举工作进展报告表明：中国的村委会选举已经走向“常态化”，进入“平稳期”。在这种时代背景下，民主治理成了现今村民自治向纵深发展的主要课题。绍兴村治模式的出现，正是顺应了这种趋势，它重点解决选举之后的村务决策、管理、监督中的一些问题，通过程序、规程和典章，在村务管理中建立了公平感，激发了村民政治参与的热情，开拓了村民政治参与的途径，扩大了村民自治的范围，完善了民主管理制度，使村民自治又向前挺进了坚实的一步。
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