我国土地管理中存在的问题及对策

摘要：记过对几篇文献的阅读和总结，本文就我国土地利用管理所存在的问题分析及对策，以及土地管理制度需要解决的问题进行讨论，文中有个人的心得体会，并非作者原意。

土地管理的内涵和基本内容：

所谓土地管理是国家根据统治阶级的意志，用来维护土地所有制，调整土地关系，合理组织土地利用，以及贯彻执行国家在土地开发、利用、保护等方面的决策而采取的行政、经济、法律和工程技术的综合性措施。土地管理内容十分广泛，包括基础管理、土地利用管理、土地经济管理、土地法制管理四个方面的内容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任务是通过土地利用总体规划和土地利用计划，实行对土地利用的宏观控制，通过非农业建设用地的指令性计划管理实现对占用耕地的微观控制等一系列措施，达到合理组织土地利用的目的。土地利用管理是实现“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一国策的保证。

一．我国土地利用管理中存在的主要问题

1.建设用地使用不合理：

从全国情况来看，普遍存在建设用地粗放利用、土地利用布局不合理、建设项目重复建设等问题。城区建设用地状况看，土地利用基本上属于粗放利用阶段，存在的问题主要有旧城区土地利用低效、闲置严重与城市规模不断扩大、外延扩张发展现象并存；农村宅基地建设中闲置土地是十分严重。

2. 土地征收工作矛盾突出：

土地征收是政府强制性取得集体土地所有权的一种有偿的方式。此种转移是一种行政行为，而不是一种市场行为。集体土地一旦被征收为国有土地则无法再变为集体土地，此时农民集体土地所有权表现为一种不完全的所有

权，与国家所有土地所有权处于不平等的地位。因此，集体土地被征收过程也就是其处分权被剥夺的过程。

征地补偿分配和管理问题：

征地补偿款因为通过行政渠道被层层截留，结果农民只能得到很少的一部分，掌握在集体经济组织手中的那部分补偿费，也往往被少数村干部侵吞。加之社会保障体系不健全，大多数农民未被纳入社会保障之列，被征地农民往往“因征地而失地，因失地而致贫”。

政府主导的违法用地情况严重：

多年来，土地违法案件屡查不止甚至愈演愈烈，特别是政府违法。据统计，各级地方政府主导下的违法用地约占60%以上。原因之一，就是违法用地责任追究制度中缺少行之有效的政府领导问责制。土地违法大多是政府部门因片面追求政绩、“引资项目急于落地”造成的“因公违法”。

地籍管理理基础工作落后：

地籍管理工作任务重，技术性强，但领导部门一般将建设用地管理工作列位重点职责，一直没有把地籍管理这项工作提到应有的高度加上管理人员的综合素质低下，导致地籍管理基础薄弱，土地家底，尤其是城镇地籍资料欠缺，导致旧城区建设用地流转难以有效监督，甚至出现失控。

二.加强与改善土地利用管理措施研究

促进建设用地集约利用：

要挖潜盘活存量城市用地，首先，应结合正在进行的城镇地籍调查，摸清城区建设用地家底，建立存量土地信息库，将所有建设用地权属、所处位置、利用状况、适宜功能登记。。其次，根据城市规划、工业区域规划将闲置、低效利用土地有计划、有步骤地投入土地市场。再次，利用经济手段，促进城区土地集约利用。

合理分配土地征地补偿：

财政、审计、国土、监察等部门对补偿费的拨付、发放和使用情况进行监督指导，对农民进行培训，提高再就业水平和能力，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正实现农民的权益。

实行政务公开，接受社会公众和媒体的监督：

在今后的管理工作中，应严格执行国家规定，建立土地市场信息发布制度，做到公开土地出让计划，公开土地出让信息，公开竟价，公开出让结果。同时将违法用地情况进行公告。出让成交结果、违法用地信息、土地登记发证、基准地价等信息可随时公开查询，实现资源共享，减少公众的信息获取成本，有助于提高土地管理工作的透明度，接受社会公众和媒体的监督。

提高土地地籍管理工作人员素质：

首先，加强业务培训和学习，提高业务水平和依法行政能力。。其次，培养和树立正确的“权力观”。土地管理部门是国家的行政机关，行政机关及其工作人员应切实转变行政观念，摒弃过去那种管人即治人的官僚政治思想，树立“服务行政”的理念。

三.土地利用管理制度要解决的主要问题

转变土地利用管理模式, 克服路径依赖。

所谓路径依赖如同惯性一样，一旦具备较大的惯性，短时间内无法改变其现时的状态。长期的计划经济体制下,土地利用管理从属于社会经济计划, 而且是为实现计划服务的，这种土地利用管理制度最大的问题是不能控制土地供应总量, 难以抑制耕地占用。虽然自国土局成立之后曾为此做出相应的政策调整：第一, 在全国范围内组织编制土地利用总体规划; 第二, 对非农占地实行年度总量控制。换言之, 国家土地局成立以来, 我国开始建立一种以总体规划与年度占地计划相结合的管理模式, 试图把土地利用分区与年度总量控制相结合。但是, 用一种严格的指令性计划方式, 取代另一种计划管理模式, 显然不可能彻底完成市场经济条件下土地利用管理模式的转变。土地利用分区也经常是“墙上挂挂、纸上画画”。各项对策几乎都围绕落实年度计划这样一个核心, 不难看出土地利用管理改革没能完全克服计划经济条件下土地利用管理的路径依赖。

土地利用权是土地所有权以外的土地权利的总称。我国目前立法虽然对土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、农村土地承包经营权等土地利用权作了规定, 但在以下几个方面仍需要进一步完善。第一, 对国家利益保护不力。主要问题是对国有土地代理人的行为, 特别是政府向用地者授予(出让或划拨) 使用权的行为处于失控状态。第二, 对土地使用者的利益保护不够，主要是土地使用年限一到，国家会无偿收回土地及其上的建筑物和附着物。第三, 对农村土地承包经营者的保护不够。

土地法律责任制度表现出以下不足。第一, 土地法律责任体系缺少土地宪法责任。第二, 法律规定过于模糊, 缺乏可操作性。第三, 法律规定存在空白。第四, 法律规定的部分条款内容抵触。

我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制。五级政府管理并以县级政府管理为主, 土地管理部门隶属于同级政府。实践证明, 这种体制难以满足合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益要求。耕地被大量占用主要问题不在于审批权, 而在于体制。长期以来为什么耕地占用这么严重, 多次大清查总解决不了问题, 关键是地方利益、部门利益作怪。“块块为主”的领导体制阻碍了统一有序的土地市场的形成。土地作为重要的生产要素,也必须进入市场, 通过市场机制的作用达到优化配置的目的。然而, 要实现市场优化配置土地资源的作用, 离不开统

一、有序、健全的土地市场体系作保证。在以“块块为主”的领导体制以及地方政府作为土地市场主体所带来的利益驱动等因素的作用下, 土地市场的发展是畸形的。其表现, 一是土地市场被现有的行政区划分割, 限制了市场机制作用的发挥, 使得土地资源难以实现最优配置; 二是土地市场带有浓厚“地方”色彩, 规划不统一, 影响了“公平交易”的实现; 三是在市场结构中, 难以形成全国统一的土地市场或者区域性市场,使得国家对土地市场的调控政策难以实现。

我国土地流转中存在的问题及对策思考

内容摘要：农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的有效途径。然而在实践中，现阶段农村土地流转还存在诸多问题，如政府角色定位问题、农民的利益保障问题及社会化服务体系不健全问题等等，本文对现阶段农村土地流转改革中存在的问题进行总结并深入分析原因，在此基础上为进一步完善土地流转机制提供政策建议。

关键词：农村 土地改革 土地流转

农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。积极推进农村土地流转改革，对落实农村土地政策、实现土地规模经营、推进现代农业发展、拓宽农民增收渠道均能起到积极作用。但是，由于土地流转是农村经济体制改革深入发展的新事物，近几年各地在土地流转实践过程中也出现了很多亟待解决的问题，阻碍了土地流转的顺利进行，因此，正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题，处理好各种主体的利益关系，研究制定有效的政策措施，意义重大。

一、当前农村土地流转存在的突出问题

（一）土地流转行为不规范

目前很多地方土地流转大多是农户间自发进行的，部分农民法律意识淡薄，采取口头协议进行土地流转的仍然占很大比例，如在济源市被调查的117个农户中，没有签订土地流转书面协议的占78.4%，其中，既无书面协议又无口头约定的占10.8%；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证机关公证后流转的土地更少。在一些地方即便双方签订了书面协议，但也存在手续不规范条款不完备等问题，“对双方的权利义务及违约责任没有明确的规定，一旦出现纠纷无法追究责任，而且缺少土地承包经营权流转价格评估机构，对于农村流转地价的评定缺乏科学合理的标准，导致农地转让的随意性和无序性”1。

（二）土地流转中农民的利益缺乏保障

一是强制流转违背了农民意愿。个别地区没有认识到土地流转的主体是农民，在工作中还存在“错位、越位”现象，在土地流转问题上，采取“一刀切”的简单化操作方式，严重损害了农民的利益。二是土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查与评估的市场。在笔者调研的市县中，无论是政府推动还是自发进行的土地流转，对承租方农业经营能力的资格都没有进行严格审查，更没有让承租方交纳经营风险保证金。在土地流转后，流转业主一旦经营上出现失误，无法履约，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失，而且没有有效的补偿办法，风险由农民和政 1刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济，2009（4） 府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转收益一般是一定不变，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。

（三）土地流转市场机制及社会化服务体系不完善

一方面，当前农村土地流转市场化运作机制还没有完全建立，大部分地区尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信息传播渠道不畅，土地供需失衡，影响了生产要素的合理流动和优化配置，限制了土地流转区域范围，制约了农村土地流转的有序进行。另一方面，目前很多地方针对土地流转尚未建立完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等，制约了土地交易市场的发育及土地承包经营权流转的健康、有序进行。

（四）土地流转管理不健全

目前对土地流转的管理，从上到下的农业行政部门没有具体的实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，有些地方土地流转主管部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式，但缺乏完整的政策体系，缺乏现代化的工作手段，在个别地方土地流转仍然处于自发无序的状态，纠纷隐患较多。一些地方还没有统一规范的土地承包和流转管理机构，乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，流转行为无人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害。管理的无序或缺位导致有些地区在土地流转过程中，存在着随意改变土地的农业用途的现象，这对国家的粮食安全也造成隐患。

二、影响农村土地流转的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指导是帮助集体土地健康、有序流转的保障。在一些地方，部分基层政府和部门角色定位不准，认识错位，普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，对有利的流转模式不加以鼓励和推广，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度。同时没有科学制定流转后农民出路的规划，对可能出现的问题没有做好应急处理预案，提供服务，化解矛盾。集体土地流转是一种市场行为，如果基层行政组织，违背农民的意愿而强行流转，这将为社会埋下许多隐患，甚至危及整个社会的稳定。所以政府应在尊重农民意愿的基础上积极引导，搞好规划、提高服务，在集体土地流转中做好服务员、裁判员的角色2。

（二）农民流转意愿不强烈

分析当前的土地流转现状，存在农民流转意愿不强烈的现象。究其原因如下： 2叶桂英.浅谈集体土地流转中的政府角色[N].中国国土资源报， 首先，农村社会保障体系不健全，失地农民缺乏生存保障。对于绝大多数农民来讲，主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题,普遍把土地作为最基本的生活保障, “有些农民即使转移到了

二、三产业，由于失业的风险和收入的不确定性，他们仍把土地作为最后的退路，宁肯粗放经营，甚至不惜抛荒弃耕，也不愿意转移出让”3。其次，农民转移就业空间小。“土地流转的速度应该与工业、第三产业就业岗位增加的速度与城市基础设施容纳的程度相适应”4，当前，城镇化速度慢与城镇吸纳农村剩余劳动力能力不足导致农民转移就业不畅，不愿放弃土地。第三，部分土地转出收益吸引力不大，尤其是一系列惠农政策的出台和新农村建设的实施提高了农民对土地价值的预期，致使流转意愿不强烈。

（三）土地流转后资金与技术支持不足

土地流转后，要实现规模化生产、集约化经营，必须进行资金投入和技术支持。经营者开发资金匮乏，是制约土地流转的重要原因。一些经营者大面积承包土地后从事高效农业开发，后续发展中需要较大的资金投入，由于融资渠道少，致使部分经营者在土地开发上存在严重的资金困难，规模难以扩大，效益难以提高。从科技层面讲，土地流转的意义在于土地流转以后，发展高效农业，精耕细作，达到高产高效。而一些承包大户由于缺乏相关技术支持，只能搞粗放的规模化，不仅无法提高效益，而且对土地资源也造成一种浪费。所有这些不仅阻碍了现代农业的发展，也使一部分有承包能力和意向的经营主体不断观望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流转的本来意义。

（四）土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾

土地流转的目的是优化资源配置，实现土地规模化、集约化效益，而第二轮土地延包实行的是“耕者皆有田”政策，不仅土地分户经营，而且农户在这种严重分散的土地上还要种植从粮食到饲料、蔬菜等几乎家庭所需的全部作物，这就进一步加重了土地的分散程度，形成了分散、细碎、小规模的土地经营方式，难以实现土地成片集中流转。而且业主在实施土地规模流转时，往往因为一户或几户承包户没有谈妥，而使土地规模化流转难产，制约了规模经济的发展。同时，一些地方农田水利基础设施较差，尤其是丘陵山区，地块小且不平整，水、电、路建设滞后，集中连片流转难度大，不利于规模经营和大型机械作业，阻碍了土地的规模化经营。

三、推进农村土地流转健康进行的对策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流转制度

土地承包经营权流转，要因地制宜，切实把握“适度”两个字。首先，必须 34郭江平.农村土地市场发育障碍及对策研究[J].湖北大学学报：哲学社会科学版，2004，31（1） 夏先鹏.农村土地流转中的发展机遇与风险[J].中国新农村法制建设研究，2009，9 始终坚持依法自愿有偿的流转原则，不能盲目跟风推进，以行政手段推行农村土地流转。对于政府和村级组织来说，只能是进行政策导向，创造发展环境，加强服务管理。其次，要把握规模的“适度”。适度规模经营就是生产规模要与生产单位的生产能力相适应，不能一味追求流转规模，生产能力却达不到，反而导致粗放经营，甚至抛荒，浪费了土地资源，违背了中央进一步完善农村土地管理制度的初衷。第三，要根据各地具体的自然条件、经济基础和农业发展水平制定不同的土地流转制度。经济发展较为薄弱或非农产业不发达地区，农民对土地的依赖性仍然很强，而在非农产业发达、经济实力雄厚的地区，农民对土地的依赖性日益减弱，充分利用土地使之增值的要求越来越高，农民对土地流转方式的多样化的需求也越来越高。所以要根据各地实际情况，切实制定有效的措施，积极引导村、社及农民群众在自愿、有偿的前提下开展农村土地承包经营权的流转工作，认真解决农村土地承包经营权流转工作中的新情况、新问题。

（二）积极培育规范化的土地流转市场

推进土地流转，就要积极培育土地流转市场，建立严格而规范的配套制度和措施。一是健全农地流转服务平台，要建立和完善县一级农地流转服务中心、乡镇一级农地流转服务站、村级农地流转服务组的三级中介服务网络，建立农地流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。二是建立农地流转信息网络，使广大农户和有意投资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，沟通市场供需双方的相互联系，切实解决农地流转信息不畅、配置不佳的问题。三是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。“根据市场供求、宏观经济运行状况和土地受让方的投资变化，在研究受让方承受能力的情况下，适时进行流转价格的调整，以便更好地反映土地的动态价值变化”，5从而建立健全农民流转收益增长机制，保障农民收益能随经济的不断发展得到相应增长。

（三）深入强化土地流转的规范化管理

各级基层党委、政府要加强土地流转管理，特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系。把各种流转方式纳入规范化管理，确保交易双方权利和义务明晰。要切实做好农地确权、登记、颁证工作，明确农户在农地转让中的主体地位，禁止村级组织代替农户或超越农户对外签订流转合同，依法保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利。同时，要制定规范的土地流转程序，提供规范格式的土地流转合同文本，实行流转合同登记备案制度，确保土地流转规范有序。另外，还要加强宣传和监督，杜绝土地流转过程中随意改变土地农业用途的现象。

（四）加快发展多种形式的土地流转规模经营主体

5王春超,李兆能.农村土地流转中的困境:来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2008(4). 要有效地加快土地流转，关键是要多元化和多形式地创新能促进农村生产力解放和提高的规模经营主体。首先，设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金。奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营，大力培育以家庭农场和新型农民专业合作社为主的规模经营主体，努力形成“规模化家庭经营+农民专业合作社”的新型农业生产经营体制。其次，加快构建服务“三农”的金融平台，积极探索信贷支农的重点，适度降低支农信贷利率。加快农业信用担保体系建设，鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司，并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。第三，加大技术支持，帮助规模经营主体真正实现规模经营与集约经营，提高经营效益，发展现代农业，达到高产高效。

（五）建立健全土地流转的配套保障机制

土地流转的健康进行有赖于农村配套保障机制的完善。农业是高风险低收益的产业，不仅要受自然生物因素的影响，还要受社会经济因素的影响。因此，推动土地流转，就必须建立健全农业风险保障机制和多层次的农村社会保障制度，增强农业对自然灾害等风险的缓冲能力，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，同时使广大农民医疗有保障，失业有保险，以解除农民对土地转让后的后顾之忧，为土地流转创造良好的外部环境。对于外出打工的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。加大对失地农民的就业技术培训，加快农村城镇化进程，加速农村剩余劳动力有序转移，降低农民对土地的依赖程度，最大限度地发挥土地的市场要素功能，确保土地流转能健康、有序、顺利进行。

1.刘启营.新形势下健全农村土地流转市场的路径分析[J].农业经济，2009（4） 2.叶桂英.浅谈集体土地流转中的政府角色[N].中国国土资源报， 3.郭江平.农村土地市场发育障碍及对策研究[J].湖北大学学报：哲学社会科学版，2004，31（1）

4.夏先鹏.农村土地流转中的发展机遇与风险[J].中国新农村法制建设研究，2009，9 5.王春超,李兆能.农村土地流转中的困境:来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2008(4). 6.麻昌华，汪安亚.当前农村土地流转制度中存在的问题及其成因分析[J].湖北民族学院学报(哲学社会科学版).)

歙县土地利用中存在的问题及可持续利用对策

(滁州学院国土信息工程系，安徽滁州239000) 摘要：对歙县土地利用过程中存在的f"l题进行了深入分析，在此基础上，提出了歙县未来土地可持续利用的对策和建议。并结合县情，依据生态学和生态经济学的基本原理，划分生态经济功能区，因地制宜，实现生态、经济、社会的协调发展。

关键词：歙县；土地利用；可持续利用

中图分类号：TIJ982 文献标识码：A 文章编号：1673——0097—04 作者简介：赵来(1979一)，男，安徽全椒人，硕士，滁州学院国土信息工程系。

1歙县土地资源现状及利用存在问题

歙县土地总面积21．22万公顷，2000年末，土地利用状况为：林地面积13．66万公顷，约占土地总面积的60％；园地面积为4．24万公顷，约占土地总面积的20％；牧草和其它农用土地O．7万公顷，约占土地总面积的3．3％；交通、工矿、居民点和其它用地面积1．06万公顷，约占土地总面积的5％；耕地面积为13013．39公顷，约占土地总面积的6％，人均0．026公顷，低于全省人均0．059公顷的水平；未利用土地面积2129．76公顷，约占土地总面积的1％；其它土地3780．78公顷，约占土地总面积的1．8％。

耕地主要分布在公路线两侧及城区周围，园地主要分布在全县低山缓平地带，林地主要分布在全县中低山和丘陵陡坡地带。全县土地开发率为97％，农业用地率为94％，建设用地率为3％，土地垦殖率为6％，森林覆盖率64％，耕地复种率为264％。

歙县境内大部分是中低山和丘陵，特殊的地形、地貌加之经济、社会等诸多因素，使得该县在土地利用中存在以下问题；

(1)建设用地与农业用地尤其与耕地矛盾突出，耕地后备资源贫乏。

歙县山地面积大，地貌土壤类型多样，虽然适宜发展林业，但对农业发展有很大制约；耕地面积小且质量不高，随着人口增加，人地矛盾更加突出。未利用地面积小，并且分散，很难开发利用。随着经济发展和产业结构的调整，农村剩余劳动力向第

二、第三产业转移，居民及工矿建设用地增长迅速，加之重点建设项目用地的增多，这些都将导致建设用地与农业用地的矛盾更加突出。 (2)农业用地经营粗放、效益低，用地结构与产值结构不协调。

该县农业用地中，中低产田占了很大的比重。耕地单位面积产值2264元公顷，远低于全省平均水平16400元／公顷。用地结构与收入不协调，其中林业用地占全县面积的78．61％，其收入仅占农业收入的25．7％。

(3)水土流失严重，局部地区生态环境质量和土地肥力下降。

中低山区坡度大，降雨集中，致使局部丘陵地带植被遭到一定的破坏。全县大部分都属于强度水土流失区(见图1)。不良的耕作方式破坏了土壤的理化性状，造成土壤肥力下降，土壤侵蚀加剧，尤其是低山丘陵地区的旱作耕地、耕作粗放重用轻养、广种薄收，导致土地肥力下降。 (4)土地利用缺少中长期规划的调控，供给、引导和制约、需求的机制尚未形成。

由于县域乡镇土地利用总体规划编制工作滞后，土地利用上存在着一定的盲目性和随意性，土地浪费现象仍未得到有效的遏制。在农村主要表现为部分农民占用耕地建房、村庄内部土地利用不充分，乡镇企业挤占耕地、毁坏良田以及农业内部不合理的结构等；在城镇表现为旧城区改造的速度不快，部分项目用地闲置浪费。

2歙县土地可持续利用对策【 -3] ·

根据以上一系列初步研究分析，针对歙县土地利用过程中存在的问题，就如何实现歙县土地的可持续利用，提出如下对策：

2．1正确处理人口资源环境与发展的关系

歙县当地的群众对歙县的社会、经济情况是这样总结的：人口多如羽毛，经济欠发达。可见，歙县人口、资源、环境与发展之间的矛盾，随着人口迅速增加日益突显出来，为了维持资源与人口的平衡，既要严格控制人口增长，又要十分珍惜和保护资源，提高资源利用率，使资源的生产能力在与人口增长保持相对平衡的基础上不断提高，从而使人口、资源、环境矛盾得到缓和，减轻对资源环境的压力。处理好人口一资源一环境三者之间的关系，是关系经济建设的大事，具体讲，主要处理好如下两个关系：土地资源与产业之间的平衡关系：保护与建设并举，经济发展与生态保护相协调。 2．2进行土地整理工作

土地管理是一项复杂的系统工程，其过程是对区域土地关系和土地利用结构的综合治理过程。土地整理从区域的角度看，属于微观具体的行为，包括微观工程措施和微观经济关系的调整，同时土地整理又有着宏观效应，主要体现在以下几点：

(1)保护和改善土地生态环境是土地整理的前提，土地整理的其它目标都要在此前提下来实现。为了实现土地资源的可持续利用，土地整理首先要改善人类所赖以生存的土地生态。

(2)确定具体地域的土地整理方案和整理措施，不仅要注重优化项目区内部景观格局，还要从区域景观生态的角度来衡量，实现宏观效益与微观目标的统一。土地整理过程本身是对原有景观格局的破立过程，人为促使景观格局变化的过程。因此，在进行土地整理项目的规划设计，确定整理措施和整理方向时，要站在当地景观格局的层面上，从整体和系统的角度考虑，按照景观生态设计的基本原理，改善生态环境。

(3)整理后土地功能应与当地区域经济结构与生产布局相协调。土地作为基本生产条件之一，不仅是一种资源，还属于资产的范畴。从经济学的角度看，土地整理是对土地施加的一种投资，促使土地资产增值的过程，是一种经济行为。这就需要使整理后土地使用能与当地的经济有机结合起来，与生产布局相协调，在市场调配下提高土地的利用效率，体现土地的经济价值、生态价值和社会价值。

歙县 水土流失现象十分严重，全县大部分地区都属于强度流失区，对农业发展十分不利，因此在土地整治中，重点应在加强本区的水土流失的治理。

2．3进行生态经济功能分区

生态经济功能分区，是通过分析区域生态环境特点和人类经济、社会活动以及二者相互作用的规律，依据生态学和生态经济学的基本原理，合理划分不同生态经济功能区单元，因地制宜，制定不同生态经济功能区单元区域生态环境保护目标和实现目标所要采取的措施。经过实地的野外调查，在实地勘察的基础上，结合区域TM遥感影像图，以大的自然生态单元为本底条件，考虑生态、经济、社会方面的一致性，将歙县划分为以下五个生态经济功能区单元(如图2)：

I 旱南山地生态恢复与生态旅游区

(1)区域特征与主要生态环境问题

本区位于歙县东北部，范围包括杞梓里、三阳、霞坑、金川、岔口、昌溪、深渡镇北部，通称旱南。由于长期开垦耕种，植被破坏严重，是黄山市水土流失最严重的地区。本区山地环境恢复对新安江流域自然环境保护具有重要意义，应该以水土保持与环境恢复工作为主。

(2)主要发展目标和对策

以生态林业和生态旅游为发展目标，协调各种自然和经济资源的统一开发；逐步进行产业结构调整，保护和开发自然景观和农林生态景观，实现经济效益、景观效益和生态效益的协调增长。

II 北部中低山地林茶生态经济区

(1)区域特征与主要生态环境问题 本区位于歙县西北部，范围包括许村、上丰、溪头3个乡镇及桂林镇的北部，地形以中低山地为主，经济以林茶业和旅游业为主，是一个适合粮、果、茶、林木、禽畜养殖和生态旅游等复合经济发展的区域。本区有黄山毛峰和大谷运绿茶原产地重要保护区以及许村古建筑、上丰花果山等旅游资源。水利基础设施薄弱，干旱和“钻山淹”是主要制约因素。岗丘山坡森林覆盖率低，水土流失现象较为突出，土壤变薄，肥力下降，营林条件差，树木生长缓慢。地下水只提不补，引起一定的用水困难。水旱灾害频率相对较高，山塘水库淤积速度较快。 (2)主要发展目标和对策

以生态环境保护、农业综合开发和生态旅游为发展目标，加快生态林和经济林建设，发展“生态旅游”。调各种自然、人文和经济资源的统一开发，逐步加大产业结构调整，保护和开发自然景观和农林生态景观，使区内呈现出景观多样性，实现经济效益、景观效益和生态效益的协调增长。 Ⅲ 中部东西乡丘陵盆地复合生态经济区 (1)区域特征与主要生态环境问题

本区位于歙县中部，交通方便，人口密集。范围包括富塌、徽城、北岸、郑村、王村和雄村6个乡镇及桂林镇的南部，地形以丘陵、盆地为主，经济以粮食、畜牧业、工业、苗木花卉和城郊农业为主。区域内主要有徽城镇和棠樾文化旅游区。工业企业分布相对集中，工业化水平较高，耕地面积比例大，农业生产基础好。主要生态环境问题有工业和生活污水的排放等带来的水环境污染，城镇基础设施建设与绿化覆盖率还不高，农药施用、化肥施用、农膜使用、污水灌溉等带来的郊区农业环境污染，城镇边缘的一些农田存在等待城市发展征地而抛荒的现象。工业企业所产生的污水，废气的无达标治理排放和固体废弃物的无处理堆放等带来局部环境污染比较突出以及城镇垃圾的非安全处理所带来的环境污染问题。 (2)主要发展目标和对策

作为歙县政治、经济、文化的核心区，要强化极核中心功能，带动歙县经济发展，应该加强社会经济的发展力度，加大工业园区的建设，努力改善投资环境。重视农业建设，重点开展苗木花卉、蔬菜、畜禽和水产品的开发。同时逐步降低化学肥料的使用，增加有机肥的投入，提高地力，改造中低产田，提高单位面积的作物产量。要重视植树造林工作的开展，进一步提高城区的绿地面积。 Ⅳ 水南经果林基地与山水旅游生态经济区 (1)区域特征与主要生态环境问题

本区位于歙县东部，范围包括璜田、街口、新溪口、小川、武阳、坑口、深渡镇南部等乡镇，通称水南。东西有新安江流经，北部有清凉峰自然保护区，自然景观独特，可以利用山水特色，大力开发新安江山水旅游，建设“新安江山水画廊”。本区农业开发活动较早，人口密度大，是歙县主要的农产品生产基地，主要农产品为粮食、蔬菜、茶叶、水果等，可以发展具有地方特色的经果林。 (2)主要发展目标和对策

以经果林和生态旅游为发展目标，协调各种自然和经济资源的统一开发；逐步进行产业结构调整，保护和开发自然景观及农林生态景观，实现经济效益、景观效益和生态效益的协调增长。 V 歙南中低山地生态恢复与林茶经济区 (1)区域特征与主要生态环境问题

本区位于歙县东南部，以山地自然景观为主要特征，范围包括森村、绍濂、狮石、长陔和石门等乡镇，通称歙南。由于长期开垦耕种，植被破坏严重，本区也是黄山市水土流失最严重的地区之一，山地环境恢复对新安江流域自然环境保护和生态恢复具有重要意义，应该以水土保持与环境恢复工作为主，适当发展特色经果林。 (2)主要发展目标和对策

本区以生态林业为发展目标，协调各种自然和经济资源的统一开发；逐步进行产业结构调整，保护和开发自然景观和农林生态景观，实现经济效益、景观效益和生态效益的协调增长。加强水土保持与环境恢复工 作，大力发展茶叶、经果林，发展生态农业，建立以丘陵农业为主体的产业体系，以生态农产品、生态食品深加工力核心，形成现代化的特色农业、庭院农业。同时，充分利用本区的自然景观特色，建立田园化的高岗型生态城镇体系，并形成本区特有的田园社区生态文化。 【参考文献】

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我国小企业管理中存在的问题及对策

随着我国市场化程度的不断提高, 小企业数量不断增加，这不仅是扩大就业机会, 增加财政收入, 繁荣市场的短期政策选择, 也是建立健全社会主义市场经济体制, 实现国民经济可持续发展的长期需要。但由于中小企业本身的局限，小企业在发展过程中也暴露出许多问题。 本文就小企业管理方面的问题予以探究，并提出对策。

关键词：小企业管理问题对策

一 我国中小企业在当前管理中存在的问题

（一）小企业融资中存在的问题

1．以内部融资为主,企业内部留存收益的积累是有限的, 随着企业自身生产的不断扩大, 内部融资极大地制约了企业的快速发展。2.外部融资困难,银行贷款是外部融资的重要渠道。虽然中小企业与金融机构之间已普遍建立了较为稳定的合作关系, 但由于企业规模相对较小、经营变数多且风险大、信用能力较低等一系列原因, 使得外部融资约束高于大企业。3.融资成本较高。调查结果显示, 目前我国中小企业融资成本一般包括贷款利息、基本利息和浮动部分, 浮动幅度一般在20%以上

（二）小企业资金管理中存在的问题

1、筹资决策不科学，筹集资金不合理小企业的财务管理人员一般缺乏系统的、专业的财务管理知识，经常会由于错过了最佳的筹资时间而增加了企业的筹资成本，或者是由于没有在预定的时间内筹得足够的资金，而影响企业的正常生产经营活动。2.筹资渠道不畅，融资方式单一。小企业主要就是通过银行贷款和商业信用筹资，另外由于小企业经营风险较高，偿债能力较低，小企业可筹得的银行贷款也非常有限，所以目前我国小企业的筹资主要依靠商业信用方式。3营运资金运转不灵对货币资金管理不严，造成资金闲置或不足.应收账款回收困难，造成资金周转缓慢.存货控制薄弱，造成资金呆滞.（三）小企业信用低

中小企业信用意识较差中小企业普遍缺乏信用基础, 信用观念薄弱。中小企业一般都没有完善的管理体制, 它们的管理模式比较简单, 它们只是期望能获得更多的利益,期望企业的短期利益, 不在乎企业失信是否有损企业的名誉, 是否妨碍企业的长远发展。中小企业信用缺乏现象普遍存在。 中小企业没有可行的长远战略规划企业要想发展, 给自己定位和制定一份长远的战略规划是少不了的。但在我国, 中小企业一般没有战略规划, 这导致中小企业在中不清楚自己的定位, 不能明确自己的使命和目标, 发展盲目 对政府信用的缺少大量的中小企业向政府提供虚假的财务报告,以达到其逃税避税、少纳税或者不纳税的目的, 有的企业甚至通过虚假的出口行为向国家骗取出口退税, 造成大量政府资金的流失。生产信用缺失主要表现

为企业隐藏事实、欺诈消费者、追求暴利。中小企业一般没有严格的质量管理体系或认证, 有的中小企业在生产过程中使用劣质、有害的原材料, 采用非法生产的方式生产假冒伪劣产品以牟取暴利

（四）小企业人力资源管理差

1、中小企业所有者及高层管理者人力资源管理意识淡薄这种淡漠直接表现在：（1）从组织结构上来看，大多数的中小企业都没有设立专门的人力资源管理部门；(2)从资金投入上来看，中小企业在人力资源管理上投入的资金和精力明显不足

2、员工培训投入严重不足由于中小企业人员流动性较大，投资培训的风险性太高。因此造成了企业宁可在专业市场招聘也不自己培训的现象。

3、激励机制不足，绩效评估机制亟需完善，对员工的考核还仅仅是停留在以企业目标完成程度和执行上级任务的效率作为考核的标准的层面上；缺少有效地沟通协调机制；评估方法选择不够全面和不能适应本企业等问题。造成绩效评估的作用并没有很好的发挥。

4、薪酬福利管理的科学性及结构的科学性有待提高

（五）我国小企业信息化建设问题

首先信息化建设缺乏统一规划的标准，相应法律法规也不健全。目前，我国没有全国性的协调委员会或机构对中小企业信息化建设进行统一规划，协调和领导，中小企业信息化还处于各自为政的状况，导致大量人、财、物的浪费。再者对企业信息化认识不足，存在“重硬件、轻软件”的思想 。然后许多中小企业尚未建立健全现代企业管理体制，从而制约了企业信息化的进程。中小企业信息化不仅是信息技术的运营，更重要的是对企业进行业务重组，建立一套符合中小企业信息化要求的经营管理体制。其次中小企业信息化建设资金投入不足。 5中小企业信息化建设缺乏相关人才支持。人是企业最核心的资源，没有相应的人才，任何先进的技术和管理手段只能是流与形式，企业信息化也只能是空谈。

二 小企业发展应采取的对策

（一）解决小企业融资问题

小企业融资难是由多种因素共同决定的, 因此, 使中小企业摆脱融资困境应从多方面入手, 需要企业、银行和政府各部门之间的相互配合、共同努力, 营造一个良好的中小企业融资环境, 形成银行自身经营与中小企业发展的双赢局面。

首先营造良好的融资服务环境

中小企业融资离不开信用二字, 没有完善的信用体系、健康的信用文化和良好的信用环境, 中小企业融资很难顺利开展。完善中小企业信用担保体系和机制。要建立中小企业信贷担保制度, 制订和出台各项支持中小企业发展的实施细则、法律、法规等。建立健全符合市场经济制度要求的企业信用制度。要加强信用文化建设, 提倡和宣扬信用观念,培育中小企业的信

用意识,完善中小企业社会化服务体系。政府要积极鼓励和引导成立一批为中小企业提供教育培训、管理咨询、法律援助等服务的机构, 同时还应规范评估、法律服务、审计等这些社会中介机构的资质、服务。

再者建立健全组织结构, 提高企业整体素质

1. 引导规范企业制度, 提高管理水平。.2. 健全人才培训机制, 提高中小企业管理人员整体素质3. 中小企业要确立信用观念，人无信不立, 企业无信不存。4. 注重资本积累, 增强自身实力, 为银行给予更多的信贷支持创造条件。5. 规范财务制度。按照国家的有关规定, 建立能正确反映企业财务状况的制度。6. 增加企业信息的透明度, 提供全面、准确的财务和经营信息。

（二）解决小企业资金管理问题的建议

1.提高管理人员的素质。2.完善企业财务制度。3.加强筹资管理,选择合适的筹资方式4.强化营运资金管理:加强货币资金管理；加强资金需要量预测。立严格的授权审批制度，明确审批人对货币资金业务的授权批准方式、权限、程序、责任和相关控制措施，规定经办人办理货币资金业务的职责范围和工作要求。制定适当的信用政策，加快应收账款的收回。对客户进行信用额度管理，控制坏账损失率。加强应收账款的账龄分析，完善收账政策。5.加强存货管理。6.确定合理的存货采购批量。加强存货的日常管理。以合理存放和科学保管为前提，合理摆放各项存货，保证存货的质量不会因为外界环境的变化而变质、损坏

（三）多方面提高小企业信用

政治方面：第一, 加快体制转换。第二, 发挥政府的调控作用。 法律方面：第一, 制定专门的关于信用方面的法律。第二, 充分授权消费者维权机构。社会文化方面：第一, 加强信用基础建设。第二, 完善社会失信信息收集。理论体系建设方面：第一, 吸取国外的先进信用理论思想， 在企业内开展信用教育，建立独立专职的信用管理部门， 建立企业的信用文化，制定长远的发展规划。总之, 中小企业信用问题的治理是一项长期而复杂的工程, 需要不断的摸索改革, 并适应经济形势的需求, 改变观念, 开拓创新。只有政府、企业、全社会的通力配合与努力, 中小企业才能真正受益, 市场经济才能长期稳定发展

（四）加大小企业人力资源的投入

面对快速变换的经济和社会环境，中小企业的所有者和高层管理者也必须积极转变思维，顺应潮流，调整自身和企业员工对人力资源管理的认识。因此，针对中小企业人力资源管理中存在的问题，可以考虑采取以下方法加以解决：1．转变理念，完善人力资源管理体系首先要充分发挥员工的主动性和内在潜能，使员工的知识、技能最大限度的为企业创造价值。其次，要以战略发展的眼光使用人才，根据企业发展的战略需要，制定一系列人才的引进，培训、激励、使用机制，避免短视效应和盲目性。2..建立特色的人才培训机制完善的培训体系对于提高员工的整体素质，增强企业竞争力具有积极的作用。3.完善激励与薪酬制度建立完善的激励与薪酬制度，是在企业中深入开展人力资源管理工作的必要保证，一是以科学的

考核结果为依据，形成公平合理的报酬体系，真正体现薪酬的内部公平性。第二，增强对员工的软激励，注重从情感上而不仅仅是从物质上激励员工。第三，注重采用灵活多样的薪酬方式，除基本的物质报酬外，更多的为员工提供良好的工作环境、带薪休假等福利措施。同时对于不同层级的员工也要采用不同的薪酬方式，如对于中高层管理者可实行股权激励等措施，从而留住公司的核心员工。

（五）加快我国中小企业信息化建设的对策分析

1．重视网络基础设施建设。在充分利用现有资源的基础上，政府要加大资金投入，建设一个宽带、高速、大容量、高水平的国家信息主干网，以改善和解决目前网络带宽不足、传输速度慢、网络通信费用过高的问题。2.建立网上协同作业体系，保加快建立网上银行、网上税务、网上商检、网上认证、网上运输体系、配送系统等配套体系，实现物流现代化。3.建立健全法律法规体系。政府应制定和颁布内容包括：电子合同的有效性、有效的电子文件的规范、电子签名的合法性和其他身份辨认程序、知识产权的保护、商标权和域名的保护、企业和个人隐私的保护等的法律法规以保证电子交易双方能按照共同的规则进行交易。4.加大软、硬件与管理咨询的投资力度避免企业在实施信息化的过程中花冤枉钱，走弯路。5加强信息技术与管理人才的培养

结束语：小企业是国民经济的重要组成部分, 在国民经济和社会发展中具有重要地位, 起到独特作用。随着市场竞争的进一步加剧, 中小企业的发展面临着前所未有的困难，唯有从小企业所面临的内外环境分析，找到问题根源，才能彻底解决问题。

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[5] 胡淑姣.对我国中小企业财务战略的新思考[J].江苏商论.4-145.

我国农村土地流转中存在的问题及对策分析

摘要：农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。在现有土地承包关系保持稳定并“长久不变”这一政策背景下，以及相当长期内土地还将承载社会保障功能这一基本国情条件下，通过创新机制，规模化、规范化流转土地，正确分析当前农村土地流转过程中存在的问题，研究制定有效的政策措施，意义重大。

关键词：农村土地流转政策分析

随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力的转移，农村土地使用权流转速度明显加快，规模不断扩大。农村土地流转不仅优化了农村土地资源配置，巩固和完善了家庭承包经营制度，而且解决了农村土地利用中的人地矛盾，实现了农业规模化经营，降低了农业生产成本。然而，目前农村土地流转还存在诸多问题，农地流转制度还不健全，有待进一步完善。

一、我国农村土地流转存在的主要问题

（一）大量农用地转为非农建设用地

我国目前对征地中“公共利益”概念缺乏严格界定，导致征地中公益性建设用地和经营性建设用地不分，征地范围模糊不清，滥征乱占耕地现象大量发生。全国仅开发区规划面积就达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。2000年～2005年全国耕地转为非农建设用地的面积为1549.65万亩。而通过征地带来的丰厚利益，也促使了土地征用规模的无序扩张和征地过程中的农民利益不断受损。

（二）农地流转收益分配不合理

依据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10～15倍，最多不超过30倍。在土地收益分配时所获得的收益大小在不同利益主体之间存在差异。一般而言，农民只得到土地收益的5%～10%，村集体得到25%～30%，村级以上及其他部门得到土地收益的60%～70%，按这个标准，对农民补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万～3.5万元之间，加之分配机制缺乏有效的约束，有些地区农民得到的安置补偿低于最低标准的现象也时有发生。极低的补偿割断了农民与土地的联系，使农民不得不面临新的生计和基本的生活保障问题，影响了农村的社会稳定。

（三）农地流转市场交易产权边界的模糊性

农地流转市场上交易的对象主要为各类农地产权。根据我国现行法律法规，现实中已经入市交易的各类农地产权均不同程度地存在产权边界的模糊性问题，产权边界的模糊性导致产权市场交易的摩擦费用增加，交易的不确定性程度加大，从而阻碍了农地产权交易的实现。

（四）农地流转操作程序不规范，缺少必要的法律法规的支持

农地流转必然形成土地所有者、承包者、经营者等多元利益主体。但在实际中，这种利益主体之间的责权利关系是不明确的，或者是松散的。一是农地流转中的法律关系不明确。当前农村土地使用权流转有一部分是向农户的亲朋好友流转，或者抛荒后由村干部委托别人或自己代为受让。流转中的“依法”成分很少，没有法定的程序和具有法律效力的流转合同，因此，显得相当松散和脆弱。二是农地流转的责权利不落实。由于农地流转不

具备合法效力，流转双方的责权利很难明确，包括流转后的使用权限、农地保护、转让费率等方面都没有得到确认，流转双方的责权利关系非常混乱和零散脆弱，导致土地流转纠纷不断。

（五）社会化服务不到位，体系有待健全。

农村土地流转平台未建立，土地流转信息不畅，出现农户有意转出土地却找不到合适的流入方，而需要土地的流入方又难以找到有流转土地意向的农户，造成转入转出两头难，不利于土地的有效及时流转。并且没有专业的经营权价值评估机构，农村土地承包经营权流转缺乏金融服务支持。

二、我国农村土地流转存在主要问题的成因

（一）思想认识错位。各级政府和部门普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为，没有认识到其在农业现代化进程中的重大意义，以致管理决策层对有利的模式不加以鼓励和推广，对不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的态度；以致基层干部在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神；以致一些干部群众在对待股份合作态度上，把它等同于第一次合作化中的“归大堆”、“吃大锅饭”，谈合色变。

（二）政策法规错位。一是《农民专业合作社法》仅限于“同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者”的合作，即产品生产和服务领域的合作，对农民在土地生产资料领域开展的股份合作缺乏相应规定和政策支持。二是土地承包经营权流转受到限制。《物权法》把土地承包经营权归入“用益物权”，但同为“用益物权”的建设用地使用权设立后，使用权人有权将其转让、互换、出资、赠与或者抵押，而《农村土地承包法》、《物权法》、《担保法》均规定不能抵押，《农村土地承包法》虽规定经营权可以入股，但相关政策规定不能折资作为资本金。三是后续政策不配套。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实践中可能会出现很长或无限期流转,势必影响今后国家政策的调整和执行。四是土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实践中必然成为反对流转者的政策武器。

（三）管理服务错位。县、乡镇管理机构力量薄弱，人员编制受限制，流转过程中没有相应人员进行管理指导；过去建立的农村承包合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪。

三、促进我国农村土地流转的几点对策

（一）弱化农村土地集体所有权，搞活农地使用权

我国现行的农地制度为土地集体所有。所有权包括占有权、使用权、收益权、处置权等，而现行集体所有权往往造成上级所有者的身份侵蚀农民的使用权和收益权，各种摊派收费往往使农民负担过重，集体内成员的人人所有造成土地细碎化。要实行农民永包制，集体只行使有限的几种权利，这些权利仅限于：向土地承包的农民收取少量的承包费，其他的处置权、使用权、占有权皆虚化掉。

农民的永久土地使用权包括从弱化的集体所有权转化而来的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变原出让合同的基础上，通过集体组织登记备

案，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。国家要切实保障农民的土地使用权不受侵犯，集体组织不得随意收回农民使用的土地。

（二）改革征地制度，明确征地范围

1.明确界定“公共利益”的内涵和外延，从而对政府动用征地权的项目范围做出严格的限制，将土地征用真正限定在公益性的公共设施和公用事业上，缩小政府征地的范围，控制土地的征用规模，从根本上摒弃侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。

2.从法律上规定集体土地所有权和国家所有权在地位上是平等的，集体土地可以上市流转。土地使用者可以不再仅仅依赖国有土地，使用土地的公司、企业、房地产经营者可以直接与土地所有者——农民集体经济组织交易，真正由市场来调节土地的供求平衡，这一制度安排，一方面从制度上保证了农民在城市化、工业化进程中的平等市场主体地位，使他们能够分享土地非农化后的级差收益，保障了农民的土地财产权利；另一方面，农民集体经济组织与土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，大量减少土地用途变更的中间环节，降低被征土地的闲置率，提高土地资源的配置效率。

（三）完善农地流转的收益分配机制

征地补偿是征地问题的核心，征地补偿费不能再简单地以被征地的年产值作为补偿依据，要在确定农民集体土地的财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。土地价格不仅要考虑区位、市场供求、当地发展水平和转用后的收益等市场因素，还要考虑由于农地转成非农用地所造成的环境价值损失和土地因规模变小而降低的价值。因此，可以借鉴国有建设用地地价评估技术手段，根据被征地在土地市场中的供地价格，合理测算出区域平均土地取得成本，再以该成本结合被征地的区位、环境等个别因素差异最终确定被征地补偿费用标准。

（四）建立和规范农地流转市场运行机制

1.对于农用土地转为农用土地的情况，应规范以下内容：

（1）农用土地承包：即村民委员会（村民小组）经乡（镇）以上土地管理部门同意，将农地有偿承包给农民个人或农业联营组织进行农业性生产活动，并由承包者向村民委员会（村民小组）及土地管理部门交纳一定数量的土地租金和管理费。

（2）农用土地转包：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后，有偿转让给他人进行农业性生产活动，并转由他人向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和转让管理费。

（3）农用土地出租：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后出租给他人耕种，并由承租人向出租人、村民委员会（或村民小组）和土地管理部门交纳土地租金和出租管理费。

（4）农用土地入股：承包者将承包的农地经村民委员会（村民小组）和土地管理部门同意后以股份形式向农业性联营组织或农业性生产企业入股，参加收益分红并向村民委员会（村民小组）和土地管理部门按股交纳土地租金和土地管理费。

2.对于农用土地转为非农用地的（不包括国家征用土地的情况）情况，应在以下几个方面加以确认和规范：

（1）农民自己农转非：农民自己将承包的土地转变为非农用地的，向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，向财政部门交纳耕

地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（2）转让给他人农转非：农民将自己承包的农地有偿转让给他人改变为非农业用地的，由转让方向村民委员会（村民小组）和土管部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由受让方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（3）出租给他人农转非：农民将承包的土地出租给他人改变为非农业用地，并由出租方向村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由承租方向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，除交纳耕地占用税外，还要开垦同等数量和同等质量的农田，无能力开垦的，向土地管理部门交纳造地费，由土地管理部门负责组织开垦。

（4）农转非土地入股：农民自己将承包的农地以股份形式入股参加其他集体经营组织进行非农业性经营活动的，由入股者向当地村民委员会（村民小组）和土地管理部门交纳土地租金、转地费和管理费。是耕地的，由经营组织向财政部门交纳耕地占用税；是农田保护区的，由经营组织除交纳耕地占用税外，还需要向土地管理部门交纳造地费，由土管部门负责组织开垦。

（五）为农地流转创造良好的环境条件

1.增加农民的非农就业出路。一是大力发展乡镇企，提高农村非农文化水平，增加非农就业机会。二是重新构建城市化发展战略，提高农村城市化水平，为农业劳动力转移提供充分的空间和载体。三是通过农业产业化开发，形成农业劳动力就业的吸纳机制。

2.制定农地流转的操作规程。一是实行村务公开。农用土地流转的有关事项，要经村民代表三分之二以上讨论同意方能进行农用土地的流转。二是提出申请。需要使用农地的一方，向乡镇以上土地管理部门提交申请，并提交农地流转中的双方所签定的合同。在农地流转中的双方必须签定合同，合同中必须规定双方的权利和义务、经营期限及土地经营用途等条款。三是审批。土地管理部门从土地的规划、开发单位、开发项目等方面科学作出批准或不批准决定，若批准后，办理农用土地变更登记。

3.建立与完善农村社会保障体系。在实际操作过程中可通过设定农村就业保险和农村人口养老保险来实现对农地福利保障功能的替代。保险要面向全部村民，基金来自社区向承租土地的村民收取的地租基金，专款专用，可存入银行，也可委托专门的机构管理和运作，社区土地所有权主体负责福利申请人的资格认定，并经村民代表大会表决通过。

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