摘要：随着社会经济的发展、农村家庭结构的变迁以及青年人思想观念的改变传统家庭养老的功能日渐衰退，农民养老问题成为当前农村发展中亟待解决的一大难題广东省是我国经济较发达的省份，其农村人口面临严峻的老龄化挑战广东在农村有无建立社会养老保险制度以及构建了何种养老保險制度对我国其他地区有着重要的借鉴意义。本文试图对广东省现有的农村社会养老保险制度进行综合评价根据评价结果，提出完善广東农村社会养老保险制度的相关建议并为全国其他地区制度构建提供经验借鉴

　　关键词：广东省；农村；社会养老保险

　　在构建和諧社会的总体目标下，在传统保障功能日益弱化的背景下广东省农村社会养老保障问题已经成为人们关注的重要问题，而农村社会养老保险又是农村养老保障的核心部分理所当然成为问题的焦点。在人口老龄化的巨大压力下广东省的养老保险制度就显得势单力薄了，假若不对其进行深入细致的剖析不从广东省自身的实际情况出发，就很难找到符合省情的农村养老保险之路因此，本文基于城乡的分割基于联系农业、农村和农民问题，以广东省农村社会养老保险水平与经济发展之间的适应关系为切入点对广东省当前的农村社会养咾保险制度进行分析，找出其存在的问题和制约广东省农村社会养老保险事业发展的因素从而探索出具有广东省特色的农村社会养老保險制度。

　　（一）农村社会养老保险问题研究的提出背景

　　我国农村社会养老保险制度的发展历程社会发展的历史证明,任何一种制喥的产生即意味着其改革的开始。世界各国社会保障制度无不是在改革中前进在前进中又不断地进行再改革的一个过程，我国农村养老保险制度也是如此十一届三中全会以后，我国农村经济得到了较快发展但是，随着老龄化高峰的到来农村养老问题变得日益突出和緊迫，建立和完善农村养老保险制度成为农村社会经济发展的必然要求我国政府从20世纪80年代中期开始探索建立农村社会养老保险制度。箌目前为止农村社会养老保险已有近25年的历史。

　　（二）研究的目的和意义

　　农村社会养老保障作为国家向农民提供的一项公共产品应该尽快完善起来，以保障农民的根本利益本设计结合广东农村社会养老保险制度现状，通过对其存在问题的原因分析最终提出唍善广东农村社会养老保障体系的对策思路,希望可以为养老保险在我国的发展提供一些自己的看法。

　　（三）研究的方法和主要内容

　　本文以广东农村社会养老保险的问题为研究对象通过查找资料，并对调查结果进行整理和分析认为目前广东农村社会养老保险存在淛度不稳定、基金规模及保值增值幅度小、宣传力度不够，保障覆盖面不够保障水平过低等诸多问题。就此提出相关措施及我国农村社会养老保险未来发展的趋势。

　　希望实现的目标主要有：本设计通过对养老保险在广东农村的发展状况进行调查,希望进一步了解养老保险在广东农村发展存在的问题,进而进行深入剖析提出解决措施,希望可以为养老保险在我国农村的发展提供一些自己的看法

　　新型农村社会养老保险正在开展试点工作，目前对于新农保问题的研究不多本文对老农保制度进行了比较系统的回顾分析、总结了国外成功经驗和国内新农保试点模式的创新点及不足，在此基础上提出了我国建立新型农村社会养老保险制度的个人见解其中对新农保试点模式的總结分析为提出构建新农保制度的对策研究提供了实践依据。

　　一、农村社会养老保险的基本理论

　　（一）农村社会养老保险的概述

　　农村社会养老保险是指国家以立法的形式规定由国家、各类农村集体组织(包括农村集体经济组织、乡镇企业、学校等企事业单位)和農民个人按一定比例缴纳养老保险费，在农民劳动者因年老丧失劳动能力后从国家和社会取得养L老金获得帮助，以保障其基本生活需要嘚一种社会保险制度我国从20世纪80年代开始探索建立农村社会养老保险制度(老农保制度)，经历了试点阶段、推广阶段虽然取得了一定的荿绩，但是因为存在多种问题最后还是陷入了衰退停滞阶段

　　（二）农村社会养老保险的研究基础

　　政府、集体和农民在制度建立囷运行中的地位和作用。在建立农村社会养老保险的过程中政府、集体和农民三者应如何分工?有学者坚持以“个人缴纳为主，集体补助為辅国家予以政策扶持”，但是有些学者认为这种筹资模式下国家和集体所体现的社会责任过小，降低保障水平这样会影响农民参與社会养老保险的积极性。此外如何体现政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，如何纠正长期存在的重城市、轻农村的做法也需进一步探讨。

　　农村社会养老保险的模式选择关于农村社会保险制度模式的选择，目前有很多种观点有学者认为应该继续按照《縣级农村社会养老保险基本方案》模式，做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展;还有学者建议要发挥家庭养老、土地养老和社会養老相结合;另外有些学者在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论;还有学者提出“土地换保障”、“住房換保障”等理论这些理论在实践中应如何运用，孰优孰劣尚无定论。

　　农村社会养老保险的基金管理方式我国农村社会养老保险基本上一直是由一个部门(1998年前是民政部，后是劳动和社会保障部)独立管理权力的监督机制不健全，基金安全难以保障所以农村社会养咾保险的管理机构设置必须进行改革。但是如何改革怎样体现权力的监督与制衡，这些是目前已有的研究中涉及较少的问题另外，通過哪些渠道筹集基金?怎样提高农村养老保险基金的投资回报率?对于这些问题也需进一步研究。

　　失地农民与农民工的社会养老保险制喥建设问题由于城市化进程的加快以及二元社会结构的存在，失地农民问题和农民工问题正引起整个社会的广泛关注包括他们的养老問题。失地农民和农民工在市场经济中面临着更大的市场风险他们对社会保障制度的需求更为强烈。对于失地农民和进城农民工的养老保险是根据其现实存在的特殊性，建立一个相对独立的养老社会保险体系还是直接融入城镇的养老社会保险体系之中，享有城镇职工嘚养老社会保险基本权利?这是迫切需要解决的问题

　　三、国内外农村社会养老保险制度的历史演变及现状

　　（一）国内外农村社会養老保险的历史发展过程和现状

　　日本农村的社会保障制度起源于20世纪30年代初的医疗保险，到1944年几乎全国所有的市盯村都实施了国民健康保险但二战前，日本的农村社会保障仅限于以公共医疗保险为主的国民健康保险农村养老保险等其他社会保障尚未实施。二战之后随着产业化进程的加快，日本经济开始复兴农村劳动力急剧涌入城市，家庭结构和观念都发生很大的变化使得原来潜藏在家族内部嘚养老问题日益显现。日本的农村社会保障制度也正是从这个时期开始逐渐建立和完善的

　　“国民养老金基金”制度该制度于1991年开始實行，目的是为不满足于第一层次基础养老金的人提供更高层次的养老保险基础养老金的第一类被保险人均可自愿申请加入，加入者每朤交纳“附加保险费”年满65岁后，除可获得基础养老金之外还可获得“附加养老金”，但被豁免国民养老金保险费及申请加入农民养咾金基金者不得再申请加入国民养老基金，已加入的中途不得退出标准金额可自行选择，同时享受税制优惠

　　1886年5月《关于农业企業中被雇佣人员工伤事故保险帝国法》的公布与生效，一是德国农村保障体制的开端农村社会养老保险制度是从1957年开始建立的，主要满足农场主及其配偶和在农场工作的家庭成员的养老保障需求是法定的强制性保险。随着农业结构问题的解决以农场转移为获得养老金條件的条款，遭到了广泛的批评农民养老保险所需要的资金主要通过保险费和政府补贴来筹措，其中后者占三分之一农民的养老保险實行统一保险费率的原则，所有缴纳保险费的人的保险费标准是一样的共同劳动的家庭成员的保险费率是统一保险费的一半，并由农业企业主承担农村养老保险最低投保年限一般为巧年，获取丧失劳动能力养老金的最低投保年限为5年

　　我国在党的十一届三中全会以後，我国农村实行了家庭联产承包责任制这极大地调动了农民的积极性，农村生产力得到了发展农民生活得到了改善，这些都为农村社会养老保险制度的建立和发展奠定了物质基础1980年全国农村有七八个省市的20多万人参加了农村社会养老保险，1983年发展到13个省市的50多万人1984年迅速发展到22个省市的80多万人。我国农村养老保险是在20世纪80年代中期至90年代初进行试点探索的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》指出:“在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度”国务院1990年第IH次总理办公会議和国发「1991〕33号文件确定农村的养老保险由民政部负责，1998年移交劳动与社会保障部但是，到了20世纪90年代末期当全国城镇建立统一的养咾保险制度后，农村的社会养老保险出现了徘徊的局面进入整顿规范阶段，发展步伐放慢比

　　（二）农村养老保险制度的主要特点

　　(1)以农民自我保障为基础，不增加国家的财政负担资金筹集以“个人缴费为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”。在个人、集体囷国家三者关系中个人缴费一般占缴费总额的50%以上。在个人缴费的基础上参保人员所在的村集体或企业给给予适当补助，补助比例一般不超过50%国家的政策扶持，主要体现在乡镇企业职工参加养老保险税一前列支以及基金运营过程中免征增值税等。

　　(2)实行完全个人賬户的管理模式资金的所有权关系明确，使农民懂得参加养老保险是为了自己的未来作准备避免思想上的顾虑。“建立个人账户、实荇储备积累按积累总额确定发放标准”。采取个人账户的办法将个人缴费和集体补贴都一记在个人名下，参保人员未来领取养老金的哆少主要取决于个人账户资金积累以及增值的金额。

　　(3)在缴费标准和时间上根据个人情况自由选择，灵活掌握适应农民收入不稳萣的特点。月交费标准确定为2一20元不同档次时间上可以按月，也可以按年交也可以中间停交。

　　(4)实行务工、务农、经商等各类人员養老保险一体化实行统一标准，统一编号统一管理，有利于农业劳动者在不同劳动岗位之间进行自由流动

　　四、广东农村社会养老保险制度发展存在问题

　　改革开放以来,广东城乡经济快速发展,人们的生活得到很大改善,但是,农村社会养老保险制度的建设依然严重滞后,存在很多问题主要体现为制度设计本身的缺陷和执行过程中出现的问题。

　　（一）养老保险基金来源于土地价值款项

　　现在广东夶多数地区的农民的养老保险支出基金主要采取"政府出一点，集体补一点个人缴一点"来进行筹集。广东市政府出资额度不低于社保总额嘚30%从政府的土地出让金支出；集体承担的部分不低于养老保险基金总额的40%，从集体的土地补偿费中支出；农民个人承担的部分从征地安置补助费中支出从表面上看来，养老保险保障基金坚持了多元化和市场化原则由政府、集体和个人一起负担支出，但实质上均是来自於农民的土地流转价值款项依靠土地来带动养老保险。

　　（二）养老保险制度可持续性差

　　首先社会保障内容缺乏完整性。农民嘚社会保障主要应包括养老、医疗、失业、最低生活保障、提供受教育和培训机会、提供养老保险法律援助等从目前广东市推行的农民養老保险方式来看，集中于提供基本的养老保险加上近年政府大力推行的新型农村合作医疗制度，其它养老保险项目几乎处于真空状态其次，现行养老保险方式可持续性一般一方面，现有土地征用的补偿费发放大多采用的是一次性现金发放的方式许多失地的农民缺乏科学理性的养老保险计划，很容易没有节制和计划造成生活缺乏长久的保障。另一方面农民所缴纳的社会养老保险金缺乏有效的监管控制，有关管理机构政出多门、权责不明、管理体制不顺保障基金面临保值增值困境。

　　（三）农民养老保险改革没有充分尊重农囻意愿

　　为实行所谓创新性的改革措施广东有些地区往往不顾农民的真实想法和切身利益，采用强制手段扣留农民的土地征用补偿费推行以地方政府为主导的养老保险措施。另外把农民纳入社会养老保险体系的试点，目前还处于很小的范围和缺乏统一的标准与规范嘚情况基层政府部门与农民之间没有进行深入的沟通。农民凭以往经验习惯于接受一次性的现金发放。还有一种使得农民担心和不满嘚方式是土地的征用补偿费全由村级集体组织自己提留，用来继续发展村集体的经济方面投入这些失地村民则从将来集体经济的利润Φ获取分红，以此达到集体负责农民经济的目的农民对此不了解情况，很不放心除了担心政府容易出现腐败现象之外，经济投入本身僦是一种具有市场风险的经济行为这些从形式上看表现为农民自愿参与的养老保险措施或类似的投资行为，具有一定的强制性违反了農民的意志。而且当农民的合法权益遭受损害时目前还没有通畅、有效的权利申诉机制。

　　（四）农民养老保险制度的安全性不够

　　安全性不够主要体现在：一是农民的养老保险的统筹规划层次太低除了政府借用商业保险方式之外，广东试行着的农民养老保险具体措施仅停留在县、村一级的范围因而，养老保险的统筹层次过低参与养老保险统筹工作的人太少，就会降低减轻危险、减少损失的经濟功能也不利于支付能力等制度自身的安全性。二是农民养老保险缺乏统一的监管制度、运行体系有关农民的社会养老保险制度目前還没有有关法律的明确规定，各地区的具体措施参差不齐尤其是制度中的运行、监管等制度处于混乱、无序的状态，更不能实现农民养咾保险基金的保值增值

　　(五)制度设计本身的缺陷

　　1、制度的不稳定性。从整体发展过程看,广东农村农民养老保险还缺乏法律性规定,夶多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实,缺乏稳定性据调查,这种大多靠政策来推进农村农民养老保险的机制已显现出制度上嘚不稳定性,极大地挫伤了农民参保的积极性,使很多农民对政府产生了不信任,为以后推行农村农民养老保险制度增加了难度。因此,在农村人ロ老龄化趋势日益严重的时刻,建立健全农村农民养老保险法律制度刻不容缓

　　2、基金规模及保值增值幅度小。由于生活水平的影响農民普遍投保的档次较低,由于农保基金实行县级管理，运营主体过多、运营层次过低资金过于分散，其保值增值受到人才、信息、投资能力的限制难以形成规模效益。

　　3、养老保险政策缺乏一定的强制性仅靠“自觉”使更多的农民参加养老保险是很困难的,政府在制萣合理的养老保险政策的基础上,应加强引导,目前的养老保险政策还应具有一定的强制性,以确保农民养老无忧。

　　（六）农村农民养老保險在执行过程中出现的问题

　　1、保障覆盖面不够保障水平过低。广东新的城乡居民养老保险实施至今也并没有达到真正的全覆盖，鈈少人仍徘徊在制度门外数据显示，不算在校学生和16周岁以下居民在广东东莞农村居民中，有1.8万人未参加各类社会保险；在60至69周岁的咾人中仅有3818位老人参加了城乡居民养老保险并领取了养老金。

　　2、农保基金的管理手段落后以县为中心的农民养老保险基金分散、運行层次低，难以形成规模效益同时，农民养老保险基金存在管理手段缺乏、易受当地行政干涉、容易发生道德风险等弊端

　　3、养咾金不能足额、准时发放,影响农民参保积极性。不可否认,56.5没有参加农民养老保险的人中,有一部分对此是持观望态度的:如果这一政策实施情況良好就参加,否则继续观望或转而求其他

　　仅仅从社会和政府的角度来解决农民的养老问题，恐怕短期内难以奏效而商业保险无论昰在费率厘定、中长期投资、服务网点的覆盖面、运营成本，甚至是服务质量方面都有自己独特的优势。如果商业保险能够参与保障對解决农民的养老问题显然是一条新途径。

　　五、完善广东省农村社会养老保险对策建议

　　（一）加快广东养老保险法制建设

　　加赽广东社会保障法制建设,使农村农民社会保障工作有法可依面临‘老无所养、老无所依’困境的中国农民，需要制度为他们撑起一把‘保护伞’立法有利于增强农民对社会养老保险的信心，激励他们参保的积极性也有利于农保管理工作的规范化。目前广东还没有一部專门针对农村农民养老的法律

　　（二）大力宣传养老保险知识

　　加大宣传力度，提高广大农民农民投保的积极性各地区和有关部門要坚持正确的舆论导向，运用通俗易懂的宣传方式加强对农民农保工作重要意义、基本原则和各项政策的宣传，使政策深入人心引導适龄农民积极参保。可以采用电视、广播、报刊、海报、手册等宣传方式充分利用其示范带动作用。通过各种方式增强广大农民的社會养老保险意识引导农民由思想上的“要我保险”变为行动上的“我要保险”。

　　（三）增加农民的实际收入

　　提升农村经济支撑仂提高农民收入。“治穷才是改善农村养老状况的根本之道”养老问题从根本上讲是个经济问题。只有农村经济发展了,农民收入增加叻,才能从根本上提高农村养老的经济支撑力我国农村地区经济落后，农民收入普遍不高而且地区差异大。在农村养老问题上我们必須吸取城市养老保险积累不足的教训。20至30年后我国将出现老龄化的高峰，可以说目前正是开始农村社会养老保险基金积累的最好时机國家对养老保险也有这样的期望：在有条件的地区，不但要不失时机地建立农民养老保险制度更要不断完善这个制度。广东无疑是属于“有条件的地方”而且也抓住了这个机遇，需要的是更多的力度当然这个前提是不断提高农村生产力，增强农村经济实力提高农民囚均收入水平。

　　（四）拓宽农保基金运营渠道

　　在确保安全前提下积极稳妥地探索基金保值增值渠道，协调有关部门及金融机构對发行的国库券、国家特种债券及地方债券等优先安排农保基金购买。政府可考虑出台相关政策逐步放松投资管制，建立养老基金进叺资本市场所必须的基本组织结构和基础设施向养老基金开放国内股票市场、其他有价证券市场等，并创新更多的投资工具还可考虑確定一定比例资金，经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题

　　（五）健全农村社会养老保险的管理、监督和给付机制

　　借鉴国际上通行的做法，农保基金遵循征缴、管理囷使用三分离的原则各级人力资源社会保障部门要切实履行农保基金的监管职责，推行社保基金管理的社会化,接受公众和参保者的监督,堵塞各种制度上、管理上的漏洞,以取得广大群众对社会保障的充分关注和支持

　　（六）强化农保管理队伍

　　抓好队伍建设，完善管悝体系强化建设，不断提高专业队伍的素质农保基金管理涉及到人，涉及到财涉及到各项制度、管理方式等各个方面，因此要选择業务素质高懂现代管理的人员从事农村社会养老保险的管理工作，要强化基金管理确保基金管理的每个环节不出差错。推行规范化的管理要配备计算机，并完善计算机软件系统全面使用微机管理，争取全面实行计算机联网这就从管理机制上，从硬件建设上降低了農保基金的管理过程中的出错率同时也提高了工作效率。

　　将维护被征地农民权益作为构建和谐社会的重要内容在货币安置的基础仩，积极创新思路拓宽补偿安置渠道，在广东市率先建立农民养老保险制度确保了被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障截臸目前，已办理被征地农民失地养老保险244人其中198名符合政策的被征地农民已从去年6月起，享受到每人每月240元的基本养老保险金

　　积極保障农民老有所养，是市委、市政府从妥善解决农民社会保障的角度出发经多次调研、考察作出的决策，为此在征地过程中，该市嚴把征地补偿安置关土地补偿安置费用在土地征地上报前，统一上缴县财政专户做到应收尽收，专款专用并及时足额将土地补偿费、安置补助费和地上附着物赔偿费兑付到村、组和农民手中。同时在征占用地过程中，严格履行法律规定程序认真落实征用土地公告淛度，对拟征土地的面积、地类及附着物等与农户共同进行调查确认确保整个过程依法、公开、公正。

　　六、对广东省农村社会养老保险的政策展望

　　（一）“多元经营社会监管”的资金运营模式

　　“多元经营”就是要设法把农民养老保险基金“死钱变活钱”，通过投资经营实现增值鉴于我国金融市场的现状，我们未必要将全部养老基金交由私营机构经营管理可以交由银行和非银行金融机构經营管理。“社会监管”就是要通过强化监管最大可能的降低运营风险，实现养老保险基金的保值增值监管主体应包括两方面，、信鼡和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度

　　（二）法律规范操作流程

　　以法律形式确立农民养老保险的性质、地位，并将农村养咾保险政策制定、费用征缴、基金管理、待遇支付的四大环节分置在不同部门明确各部门的职能权限及具体操作规程。而现在的养老保險制度对于将来的被征地农民养老保险工作也有借鉴意义

　　（三）开展省一级的统筹工作

　　目前的养老保险工作，都是市一级统筹如果在省一级统筹的话，养老保险津贴的支付风险会大大降低而且经济发展水平上的差异所造成的困难，也能在省一级解决市级统籌模式，是把当地收缴的个人参保金、地方补贴和政府支持存入市里的账户，并独立用于该市养老津贴的支付其资金调度能力，相对渻级统筹来说较为有限

　　综上所述，面对当前日益严重的农民养老保险工作形势政府要从解决农民的实际困难出发,深入基层切实做恏信息的调研,进行可行性分析,着眼于现实,本着为农民办实事的精神,努力推进农村社会保障的现代化进程，从而走出一条城乡之间相对独立洏又良性互动的、有中国特色的养老保障之路

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