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基层纪检监察机构如何提升履职能力
【摘要】十八届中央纪委五次全会要求：纪检监察机关要巩固深化&三转&成果，重点研究探索县及县以下纪检机构职能定位、工作方式和作风转变问题。文章从基层纪检监察的现状入手，结合&两个为主&、&三转&，从党委重视、制度完善、高效履职三个方面提出基层纪检监察提升履职能力的对策。
【关键词】三转　基层　纪检监察　履职能力
【中图分类号】D262.6　　　　　【文献标识码】A
十八届中央纪委五次全会提出新的要求：要求纪检监察机关要巩固深化&三转&成果，重点研究探索县及县以下纪检机构职能定位、工作方式和作风转变问题。当前反腐态势下，基层纪检监察作为我国反腐格局中重要的组成部分，融入在基层组织，但其履职能力参差不齐，如何结合自身的工作特点，落实&两个为主&、&三转&？这个问题既是十八届中央纪委五次全会提出的新要求，也是基层纪检监察机构必须思考的问题。笔者结合在基层纪检监察工作的亲身经历，从分析基层纪检监察的现状入手，提出基层纪检监察提升履职能力的对策。
基层纪检监察提升履职能力的意义
基层纪检监察是反腐斗争大格局中的重要组成部分。党章明确规定党的纪律检查体制是由党的中央纪律检查委员会、党的地方纪律检查委员会和基层纪律检查委员会构成，共同担负着维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线方针政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风廉政建设和组织协调反腐败工作，由此可见，基层纪律检查委员会是党风廉政建设和反腐败斗争中不可或缺的重要组成部分。
从社会架构来看，党的基层组织赖以存在的社会组织是构成社会的最基本的组织单元，基层纪检监察是在党章规定的企业、农村、学校、科研院所、街道社区等党的基层组织所在的社会组织中成立的纪检监察机构，由此可见，基层纪检监察无论是从组织的规模数量，还是从涉及的党员干部的数量，都不容小视。
基层纪检监察是反腐斗争大格局中的重要环节。曾有媒体评论，中国反腐之难，不在打&老虎&，在打&苍蝇&，因为&苍蝇&的数量要远远超过&老虎&。笔者认为，中国反腐难在基层，持此观点，之一是因为千里之堤溃于蚁穴，&苍蝇&&老虎&不是与生俱来，没有&苍蝇&哪来的&老虎&，没有发生在基层的腐败，又哪来的&苍蝇&&老虎&；之二是因为基层的腐败发生在群众身边，数量远甚&苍蝇&&老虎&，其危害的是党和人民群众的血肉关系，损伤的是人民群众对党的理想和对社会主义的信念，慢慢侵蚀的是党的执政根基。
基层纪检监察及时发现少数党员干部的腐败问题，抓实、抓细&小事&，堵住少数党员干部腐败蜕变的源头，就不会有后来的&苍蝇&&老虎&，其作用由此可见一斑。
基层纪检监察履职现状
主业定位还不够清晰。各级纪检监察机关的主业概括起来就是执纪、监督和问责。目前，有的基层纪检监察机构履职过程中既当&裁判员&又当&运动员&，还有的基层纪检监察机构履职时种了别人的地、荒了自己的田，越位、缺位、错位现象时有发生，没有聚焦到执纪、监督和问责上来。以招投标工作为例，多数基层纪检监察经常埋头参与招标过程的议事，处理招标过程的一些&特殊&情况，有的甚至还参与价格谈判、用户考察，工作的重心没有放在招投标工作有没有执行国家、单位有关的规定，监督什么、怎样监督，属于典型的既当&裁判员&又当&运动员&。
业务能力还有待提高。基层纪检监察相当多的人员没有经过纪检监察业务知识的系统学习或培训，从监督来看，相当一部分人以为参与就是在履行监督，不知道监督什么、怎么监督，不知道什么该做、什么不该做；从执纪来看，相当一部分人还不清楚信访件的规范受理程序，有的还不懂得怎样开展案件调查，有的还不知道案件检查与案件审理的关系，信访受理、案件检查、案件审理、纪律处分等必经程序是什么，核心环节是哪些，都不清楚，而与被查案件有关的业务知识和能力更无从谈起。
基层纪检监察业务能力不强的客观原因，一方面系统学习纪检监察理论知识的机会不多，现有的培训大多是短期培训；另一方面实践锻炼的机会也不多，基层纪检监察的信访量有的一年没有几个信访，有的几年也没有一个案件，缺少必要的实践锻炼，业务能力不强就不足为奇。
人员配备参差不齐。人员配备不足是基层纪检监察普遍存在的现象，一般的单位只有三四名工作人员，少一点的单位只有一两名工作人员。基层纪检监察融入在基层组织内部，不仅要开展形式多样的党风廉政教育，还要开展信访举报受理，更要承担单位内重大事项、大宗物资采购、干部选拔任用、人才招聘等监督的职能，人数不多、事情繁杂、责任重大，基层纪检监察普遍感觉人手不够。
履职能力不稳定是基层纪检监察人员配备存在的另一个问题。干部交流、轮岗是目前干部管理的常态手段，与动辄几十人的地方纪检监察机关不同，干部交流、轮岗对人员配备本就不足的基层纪检监察机构履职影响较大，特别是人数较少的基层纪检监察机构，执纪、监督、问责的能力不稳定，时好、时差，时强、时弱。
基层纪检监察提升履职能力的对策
党委重视是前提。党委重视就是要准确把握基层纪检监察的双重领导，理顺双重领导中上级纪委与同级党委的关系，深刻领会中央提出的&两个为主&的目的和意义。&两个为主&是强化上级纪检监察对下级纪检监察的领导，强化对基层同级党委履行党风廉政建设主体责任的监督，同级党委不能因此淡化对党风廉政建设的主体责任。
党委重视就是要求党委书记切实履行第一责任人的职责，党委成员对职责范围内的党风廉政建设担负起领导责任，把党风廉政建设和反腐败纳入到本单位工作的总体部署，同部署、同检查、同落实、同考核；就是要求党委必须全力支持纪检监察查办案件、加强监督，重大案件主要领导亲自过问，重要问题党委或常委会议专题研究，有案必查，违纪必究；就是要求党委领导班子成员在廉洁自律方面，身先士卒，率先垂范。
党委重视就是要厘清党委的主体责任和纪委的监督责任，党风廉政建设出了大问题，党委的主体责任不可推卸，纪委的监督责任也难辞其咎，主体、监督两种责任不是并列关系，两者相互联系、相互促进，主体责任是前提，监督责任是保障。离开党委的坚强领导，基层纪检监察的执纪、监督、问责作用就难以发挥。
制度完善是基础。习近平总书记在十八届中纪委二次全会上强调：&要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。&①制度是基层纪检监察执纪、监督的依据，离开了制度的执纪、监督就犹如巧媳妇难为无米之炊，所以，完善制度是纪检监察履职成效的基础。
制度建设也是反映同级党委履行主体责任的具体体现。基层党委要用继承、完善、创新的理念加强制度建设，使纪检监察部门可以依法依规履行监督责任。所谓继承就是把行之有效的制度保留下来；所谓完善就是把执行中存在问题的制度加以修改和调整；所谓创新就是结合新形势、新情况、新问题，解放思想，不拘泥传统、习惯做法，区别于常规或常人思路，用新的制度解决问题。
基层制度方面存在的问题也是少数党员干部易生腐败的根源之一。制度不健全、不完善，制度执行力不够，制度责任追究缺失，既给少数腐败分子留下权力寻租的空间，也造成基层纪检监察监督难、难监督的局面，缺少责任追究的低成本的违法、违纪、违规，实际上也是对少数党员干部腐败的纵容。
高效履职是保证。&三转&是基层纪检监察提升自身履职能力的最佳切入点。第一，转职能聚焦主业。转职能就是解决干什么这个问题，是基层纪检监察提升履职能力的核心。如何转？
转职能，就是要把工作重心聚焦到执纪、监督、问责这个主业上来。要梳理工作内容，退出相关议事协调机构，把不该管的工作交还给主责部门，做到不越位、不缺位、不错位。在工作计划上突出主业，集中力量、集中精力，围绕自己的主业排兵布阵；在工作分工上突出主业，把精兵强将安排在执纪、监督岗位上；在工作安排上突出主业，人员、经费、物资优先保证执纪、监督。
转职能，必须结合基层工作的特点，在抓早抓小、抓常抓长上下功夫：抓早抓小要在&早&字上做足文章。这里的&早&就是指少数党员干部可能蜕变的开始，出现倾向性、苗头性问题的时候。抓早就是防患于未然&早做防范&，谈话提醒&早打招呼 &，警示教育&早打疫苗&，日常教育&早扯袖子&。抓早就是防微杜渐，发现问题&早处理&，出现错误、偏差&早纠正&，对普遍性、经常性的问题&早处置&。基层纪检监察不仅与人民群众朝夕相处，与身边的党员干部也生活、工作在一起，抓早具有独特的工作优势。
抓早抓小要在&小&字上做足文章。十八大以来中央制定八项规定，以上率下，严查公款吃喝，严抓请客送礼等举措，都是着力于抓小，党风、政风、民风明显好转，人民群众对此给予了充分肯定，这也足以说明了抓小的重要。这里的&小&特指&恶小&，就是小缺点、小错误，就是少数党员干部蜕变前发生在他们身上的小问题。抓小就是要警示广大党员干部在发生小节问题时，不要以&不是我一个人&原谅自己，不要以&一次不要紧&开脱自己，不要以&一点小节无所谓&放纵自己；抓小就是要教育党员干部用好手中权，管好身边的人，不以权谋私，不为金钱所惑，不为美色所迷，不追求奢华排场、吃喝玩乐；抓小就是要党员干部管好八小时外，头脑清醒、守住言行，确保生活圈严谨，交往圈纯洁，娱乐圈健康。
抓常抓长同样要以执纪和监督过程中发生的问题为导向，以体制机制建设为抓手，以制度完善和制度创新为着力点，重视和加强基层管理制度的健全和完善。反腐倡廉关键在&常&、&长&二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。如果说&抓早抓小&是解决的倾向性、苗头性、一次性的问题，那么&抓常抓长&就是解决以顽固性和反复性为特征经常发生的重复性的问题。如果说&抓早抓小&解决的是治标的问题，那么&抓常抓长&解决的就是治本的问题。
第二，转方式贴近实际。转方式就是解决怎么干这个问题，是基层纪检监察提升履职能力的关键。如何转？
转方式，必须结合基层实际，工作要贴近地气、要主动作为：贴近地气就是要求基层纪检监察工作紧密结合基层实际。基层单位千差万别，在落实党风廉政建设和反腐败斗争具体做法上要因地制宜，不能脱离本单位的工作实际和工作特点，也不能上级文件一转了之，更不能把外单位的做法照抄照搬，要抓住群众反映强烈的热点问题，要在具体做法以及细节上做出特色。比如医疗卫生行业，目前药品回扣、医生红包是滋生腐败的热点问题，又比如教育行业，现在招生、基建、科研经费也是易发多发腐败的热点问题，基层纪检监察一定要围绕本行业、本单位的特点，开展惩治与预防腐败体系建设，开展风险点的排查与控制，执纪、监督、问责。
贴近地气就是要求基层纪检监察工作密切联系群众。党委的主体责任履行得好不好，基层纪检监察的监督责任履行得怎么样，群众最有发言权，身边的少数党员干部是否存在违纪违规行为，是否存在不正之风的苗头，群众最清楚。基层纪检监察不能一张报纸、一杯茶，纸上谈兵，不能高高在上，脱离群众的实际需求和真实愿望，在办公室闭门造车，要充分利用融入在基层组织内部，与人民群众朝夕相处的优势，与身边群众打成一片。基层纪检监察工作要贴近群众，深入群众，广泛接触群众，充分发动群众，如何执纪、如何监督、如何问责，内部管理与制度建设还存在什么问题、如何完善，要走出去，到群众中去，问计于民；党风廉政建设如何抓，中央八项规定执行得怎样，党员干部是否存在&四风&问题，到群众中去，倾听群众最直接的呼声。
主动作为可以掌握工作的主动权。现实中，多数基层纪检监察机构习惯于被动工作，在执纪方面，有时候群众中对某件事、某个党员干部议论纷纷，因为没有举报，不去主动查处；在监督方面，职能部门提出监督要求后，才派员参加。基层纪检监察要提升履职能力就必须改变这种现状，变被动工作为主动工作，在执纪方面，要创新工作方法，拓宽信访举报渠道，对可能发生违纪违规的地方要主动与有关部门、有关当事人早打招呼、早提醒，变事后查处为事前预防；在监督方面，要根据基层单位的实际，有计划、有目的地开展监督工作。
第三，转作风打造队伍。转作风就是解决凭什么干这个问题，是基层纪检监察提升履职能力的保障。如何转？
配强配足队伍。首先要从人员数量上为基层纪检监察履职提供保证，特别是一些人数较少的基层纪检监察机构，要充实人员，保证日常工作的正常运转；其次要从制度入手，条件成熟的时候，要从制度上明确基层纪检监察机构人员配备的编制标准，为基层纪检监察的人员配备提供制度保障。基层纪检监察干部业务能力的提升采取&送出去&&请进来&的方式，加强业务培训。所谓&送出去&就是要有计划将基层单位纪检监察干部送到中央、省市纪检监察干部培训中心，分批、系统轮训；所谓&请进来&就是基层单位要用好地方纪检监察机构的有经验的干部资源，请他们经常到基层开设讲座、传授知识以及办案技巧，提升工作能力。
率先带头垂范。基层纪检监察机构既是单位内部政策、规定的监督者，又是单位内部政策、规定的执行者，正人先正己，己所不欲勿施于人，要求别人做到的自己首先做到，要求别人不做的自己坚决不做。在落实八项规定、整治&四风&等问题上，基层纪检监察干部必须当好表率，只有这样，对少数党员干部身上存在的&四风&等问题才能够做到&零容忍&，才能够勇于揭短亮丑，直面问题。
勇于担当责任。工作有难易之分，能力有高低之别，但关键的还是能不能勇敢地承担起自身的责任，责任心强不强，是决定我们的工作能否完成好的重要因素，是成就事业、推动发展的重要保证。基层纪检监察人员提升、经费核拨等均受制于基层组织，执纪、监督对象都是身边朝夕相处的同事、朋友，有些纪检干部碍于情面存在着不愿监督、不敢监督、不善于监督的监督软化问题。提升基层纪检监察履职能力，要求基层纪检监察干部要具有高度的责任心和使命感，要一身正气、一尘不染敢于讲真话、讲实话，敢于较真劲，敢于与腐败现象作斗争，敢于对腐败分子&亮剑&。
需要指出的是：基层纪检监察提升履职能力是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，本文从基层实际出发，结合中央提出的&两个为主&、&三转&，提出基层纪检监察提升履职能力的对策，但是实际效果如何，有待实践的检验。
（作者为江苏大学副研究员）
①习近平：&更加科学有效地防治腐败 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入&，《人民日报》，日。
责编/许国荣（实习）
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2013年全市纪检监察特色工作（一）：提升事业单位案件审理水平
实行审理&三项备案&制度，提升事业单位案件审理水平
湘潭县纪委、监察局
内容概要：为全面提升全县案件质量，认真贯彻落实好《事业单位工作人员处分暂行规定》，防止事业单位违纪案件办理中量纪不平衡、案审无保障等情况出现。今年，湘潭县创新案件审理制度，完善案件审理工作体系，针对事业单位案审工作，推行&三项备案&工作机制，即审理人员备案、审理情况备案、处分结果备案。实行该项制度以来，提升了事业单位案件办案水平，取得良好效果，被省市纪委充分肯定，在省纪委审理工作经验交流会上作为经验推介。
1、基本情况
湘潭县有事业单位300多个，在编国家公职人员13405，事业编制的国家工作人员11126人，其中没参公管理的人员10672人，占全县国家公职人员79.6%，从近五年来看，每年事业单位违纪工作人员占全县违纪公职人员60.3%。这部分人的违纪处理权主要在各部门单位或乡镇。由于部门单位和乡镇纪检监察干部人员异动多，纪检监察业务精通的少，所以在办理案件方面，常常出现因业务不熟或怕得罪人的问题，造成案件质量难以把关，或量纪不平衡、执纪不到位等问题。为杜绝此类问题，确保全县案件质量和执纪平衡，严格执行《事业单位工作人员处分暂行规定》，湘潭县纪委、监察局在事业单位工作人员政纪案件的审理过程中，推行事业单位工作人员案件审理&三项备案&工作机制，即：审理人员登记备案、审理情况登记备案、审理处分结果登记备案。今年先后审理办结了县教育局、卫生局、文体广新局、政府办、茶恩寺镇、易俗河镇等单位20起事业单位工作人员违纪案件，取得了良好成效，促进了事业单位工作人员违纪案审理水平的提升，确保了案审质量和《规定》的全面有效实施。该举措得到了省、市纪委高度肯定，并作为创新性工作经验在省纪委审理工作经验会议交流上予以推介。
2、主要做法
（1）实行审理人员登记备案制度。今年年初，县纪委、监察局通过个人申请、单位推荐、业务考核、综合考察、登记备案、颁发确认等程序，在全县各乡镇、机关事业单位从事或曾经从事纪检工作的人员中，遴选出9名精通纪检监察业务的同志，作为事业单位政纪案件审理人员，予以登记备案，建立了一支从事纪检案件审理人才队伍。
为确保审理专业人才队伍的素质，县纪委制定了相关管理制度，对审理人员实施动态管理，同时，加强业务培训和工作指导，对合格着颁发审理员资格证书。今年，县纪委监察局对备案审理员集中培训了3次，并制定了《关于实施审理&三项备案&制度的通知》、《湘潭县事业单位工作人员政纪案件备案审理员管理办法》等文件，为9名备案审理员颁发了《湘潭县事业单位工作人员政纪案件备案审理员资格证》，明确了备案审理员持证参加审理工作。
纪委审理部门根据事业单位的申请，及时向需要进行案件审理的单位推荐3-5名已登记备案的专业审理人员，成立审理小组开展集中案审工作。一般性的案件，审理小组由3组成，疑难案件5人组成。今年以来，共推荐26人次，先后组成8个备案审理小组，集中审理事业单位工作人员违纪案件20件，既提升了案件质量，同时加强了对事业单位的业务指导，增强了审理队伍的工作活力。
（2）实行审理情况登记备案制度。各单位在案件调查终结，进入复核、审理阶段时，向县纪委审理室提出案件复核、审理申报。纪委审理室推荐人员，及时组建审理工作小组，小组明确专人负责，指定专人阅卷，作好审理阅卷记录，进行集体审理后，撰写审理报告。审理结束后，办案单位及时将经审理人员签字的审理报告、阅卷记录等一同报县纪委审理室审核和备案。备案主要内容包括：参加审理人员情况，开展审理的时间、地点，组织审理的单位，案件审理意见等。审理室对备案情况进行审查，如发现审理意见中量纪畸轻或畸重的案件，纪委审理室将提出整改建议，促其重审。
今年，通过&三项备案&审理的20件违纪案件中，共有20份经审理员签字审理意见向县纪委审理室进行了备案。没有发现审理小组在审理中出现量纪畸轻畸重等量纪不平衡现象
（3）实行审理处分结果登记备案。为杜绝纪律处分执行不到位，县纪委决定实行处分结果登记备案。各单位根据审理小组提出并已在县纪委审理室备案的审理意见，召开好相关会议作出处分决定，依程序办好文后，将下达的处分文书报县纪委审理室备案。县纪委将根据备案情况，及时开展执纪检查，对不采纳审理意见、所作处分决定偏离纪律原则的、或出现量纪畸轻畸重的，县纪委审理室及时向办案单位提出整改意见，予以纠正。，对备案中所作出得处分决定，没有俺照决定执行到位的相关部门，县纪委及时督促落实到位，确保处分决定的严肃性。
3、主要成效
（1）提升了事业单位案件办理质量。按照《规定》，各事业单位对所属的违纪工作人员经初查、立案、复核后就可给予其处分，与党纪案件相比，事业单位工作人员调查的复核代替了专业审理环节，但在纪检案件的办理中，审理是必不可少的重要程序。因此。本着对当事人负责、对办案工作负责的原则，我们对事业单位工作人员违纪案件的办理仍坚持必经审理程序，实行查审分离。组建审理小组遵循回避制度，由县纪委为各事业单位提供和推荐进入审理工作人员档案库的审理人员，解决了事业单位办案人员不足、业务不熟的问题。
比如，县文体广新局、县政府办等单位，整个单位从事纪检工作的人员还只一个，办案调查人员就少，搞审理复核的人就更不用说了，通过为他们提供推荐审理人员，充实了办案力量，遵循了查审分离原则，减少和杜绝错案发生，保障案件质量。
（2）提高了事业单位办案水平。我们9名登记备案的审理人员都是经过纪委考察把关和业务培训，政治觉悟高、纪律要求严、业务素质强，具有较高的审理工作水平。每组织一次案件审理，也就是一次业务学习指导。各事业单位纪检工作人员与备案审理员一道，在案件事实的确认、证据的认定、案件的定性量纪等过程中，又进行了一次深入的学习，正如县教育局一位纪检干部所说的，&在实践中熟练掌握了办案技能，提高了办案水平，这种方式好&。
（3）促进了执纪量纪的综合平衡。各事业单位对其违纪工作人员的处理有其独立性，如果不加强业务指导，案件审理工作难免出现各自为政、标准不一的现象，将导致对于同类型案件处理不平衡的情况。&三项备案&工作机制的施行，使纪检监察机关能及时掌握事业单位工作人员违纪的处理情况，对量纪畸轻畸重的案件，可以依照有关规定及时向有关单位提出建议和意见，使量纪公平、公正。
去年年底，我县有两位所属不同单位的事业单位工人，在同一司法案件中都被判处有期徒刑以上刑罚。一单位去年年底根据《事业单位工作人员处分暂行规定》及时开好了局长办公会议，作出了开除处分。而另一单位在今年立案后，进行审理复核时不想给予开除处分，迟迟不下结论。在向县纪委审理备案时，县纪委审理部门及时提出指导性意见，促其纠正过来，严格按《规定》落实了该单位受刑罚的工人开除处分。确保全县各事业单位量纪的准确性和整体平衡性。
（4）掌握了事业单位党风廉政建设情况。通过实施&三项备案&工作机制，县纪委、监察局全面、及时、准确了解全县各个事业单位工作人员违纪案件办理情况。
今年，全县各事业单位因妨碍社会管理秩序、违法财经纪律、工作失职、受刑事处罚等违纪人员案件共22起，其中按照备案审理制度办理的20件，受警告处分的8人，记过处分的3人、降低岗位等级的8人、开除处分的3人。其中文体广新局、茶恩寺镇政府、分水乡政府、谭家山镇政府、科技局、政府办等单位个1件，卫生局3件、教育局13件。从而更好地掌握事业单位党风廉政建设情况，为进一步促进全县党风廉政建设奠定基础。
4、经验体会
（1）纪委监察局在依程序、不越位的前提下贯彻落实好了新《规定》。
一方面，在实施&三项备案&中，纪委监察局没越位。按照新《规定》，非参公、非政府任命的事业单位工作人员违纪政纪案件都应由各事业单位自行办理，案件办理的主体是各事业单位。实施&三项备案&，其办案主体仍然是各事业单位。调查、组织备案人员复核审理、作出决定等都是各事业单位。纪委监察局所开展的工作包括培训、提升审理人员审理水平、向办案单位推荐备案审理员、在审理备案时进行业务指导等，这些工作都没超越《规定》。
另一方面，通过实施&三项备案&，有效的落实好了新《规定》。纪委监察局通过推荐专业审理员，为各单位作决定提供专业性的审理意见，指导事业单位办好案。正如教育局一纪检干部所说的&通过三项备案，让我们能更准确的定好性、处理更恰当，作处分决定时，特别是大处分时，心理更有底了&。&确保了全县事业单位的办案质量，保障了新《规定》的实施效果。
（2）实现&三个转变&是审理&三项备案&实施的关键。
第一、变&单位为辅&为&单位为主&，落实了规定精神。&三项备案&措施是在办案单位因业务不熟等情况下，依申报才实施，是县、市、区纪委加强业务指导的一种途径。用&三项备案&制度代替&分片集中审理&制度，县、市、区纪委不再出具有指导性和倾向性的审理意见，使基层事业单位或行政主管部门行使人事处分权由被动接受变为自主裁决，符合《事业单位工作人员处分暂行规定》精神和实质。
第二、&变查审不分&为&查审分离&，加强了业务指导。由于基层事业单位或行政主管部门的纪检监察人员少，复核人员一般就是调查人员，难以做到查审分开。基层事业单位或行政主管部门通过三项备案制度抽取审理人员，有效弥补本单位纪检监察力量不足的缺陷，可以做到查审分开。同时引入审理人员第三方意见，既是一次很好的交流探讨，也是一次有益的业务指导。
第三、&变事后监督&为&事中监督&，确保了案件质量。根据新《规定》放弃&分片集中审理&制度后，县市区纪委只有通过案件质量检查、受理投诉举报等渠道来加强对办案单位人事处分工作的事后监督。往往纠错太难，效果不佳。但实行&三项备案&制度，使纪委审理室能在第一时间掌握到审理、处分情况，还可以通过提出整改建议等方式，在备案中履行好指导、监督职能，确保办案单位的政纪案件质量，防止量纪畸轻畸重现象发生。当前基层纪检监察机构依纪依法办案的思考 - 来宾纪检监察网
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>> 当前基层纪检监察机构依纪依法办案的思考
当前基层纪检监察机构依纪依法办案的思考
10:32:24 作者：来纪宣
来源：来纪宣
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　　纪检监察机关坚持依纪依法办案，是贯彻落实科学发展观，也是深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的现实需要。必须紧密结合反腐倡廉工作实际，深刻理解科学发展观的科学内涵和精神实质，准确把握科学发展观对纪检监察工作提出的基本要求，着力在改革创新上下功夫，在转变作风下功夫，深入贯彻落实科学发展观，扎实推进反腐倡廉建设，随着形势的发展和反腐败斗争的不断深入，各级纪检监察机关对依纪依法办案的要求越来越高。我们通过对基层依纪依法办案情况进行认真的调查和研究，感到基层在依纪依法办案上还存在一些问题，这些问题不解决，将直接制约办案工作指导思想和基本原则在基层的贯彻落实，必须引起我们足够的重视。
　　一、当前基层依纪依法办案存在的问题
　　从调查情况看，当前基层依纪依法办案存在的问题，可以归纳为四个方面：一是在办案程序上，少数单位仍然存在着程序省略、程序简化、程序倒置的情况。如有的案件缺少相关的手续和文书；有的对突发性事件先定性处理，后立案调查；有的错误事实见面材料没有与被调查人见面，有的见面材料在调查报告之后，有的党员被处分前没有召开党支部大会；还有的调查与审理不能完全分开，等等。二是在证据收集认定上，主要体现在取证不符合法规，没有依照规定程序及方法收集和认定证据，定性要素不够充分，处理避重就轻。三是在办案行为上，少数办案人员办案不文明，不能维护被调查人的合法权益，个别的甚至搞指供诱供，变相体罚，侮辱被调查人的人格。四是在履行办案职责上，不能按照法定职责积极主动地开展工作，正确处理查办案件与促进社会经济发展的关系，存在着有案不查、查案不力、处理不严、纪律处分执行不落实的情况。
　　二、对存在问题原因的分析
　　当前基层在依纪依法办案上之所以存在一些问题，最根本上的是一些单位的领导及办案人员依纪依法办案的理念和水平跟不上形势发展的要求，主要表现为六个&跟不上&
　　(一)认识跟不上。一些办案人员包括少数领导对依纪依法办案认识不到位：一是习惯思维。一些同志长期以来，单纯地注重办案、忽视保障党员合法权利已成为习惯，认为程序仅仅是形式而已，违反程序不过是工作方式和方法上的欠缺，与案件突破的重要性相比，算不上大问题，并不影响案件的实质及处理。二是畏难情绪。把依纪依法办案与保持办案力度对立起来，认为在当前反腐倡廉形势依然严峻的情况下，强调依纪依法办案，会束缚办案人员的手脚、弱化办案力度；有的认为当前办案手段少，案件越来越难办，&规规矩矩&办不了案；有的感到基层办案牵涉到方方面面，处理不好容易得罪人、失选票。还有的认为基层办案主要看领导，领导怎么说就怎么办，忽视办案的独立性和责任感。三是特权观念。有的办案人员片面强调办案工作的特殊性，忽略办案行为的合法性，因而导致办案行为的随意性。四是功利思想。有的同志片面地认识只有惩处才是办案政绩，往往把保障党员合法权利与&查案不力&联系在一起，重结果轻过程，强调办案的功效性，忽视办案的合法性、有效性。
　　(二)法规跟不上。纪检监察法规制度体系不够完善，一些条例、规定跟不上形势发展需要。纪检监察机关缺乏完整的党纪政纪案件查处的证据规则，《纪律处分条例》实施细则等配套法规还未出台；《案件检查条例》、《案件审理条例》、《监察机关调查处理政纪案件办法》等已明显滞后。从县区来说，一方面，对法规建设研究不够，立制建章还不够健全；另一方面，在执行上级法规、制度上，缺乏结合本地实际的、具体的相关办证和措施；有的虽然也制定了一些规定，但操作性、制约性不强。有的对法规明确规定的权限也没有很好运用。
　　(三)手段跟不上。一些腐败分子作案呈现领域扩大化、手段现代化、方式隐蔽化等特点，而办案人员主要还是习惯&一支笔一张纸&等传统方法调查取证。遇到案件难以突破和翻供等情况时，往往束手无策，有的甚至采取一些违反程序、违反规定的方法来调查取证。另外在协调办案中，借助执纪执法机关手段调查取证，基层协高的难度更大。
　　(四)能力跟不上。不少基层纪检干部对法规不太熟悉，对办案工作不够专注，平时忙于其他事务较多，对办案业务学习不够自觉主动。分析原因主要有：一是办案培训效果不佳。主要是培训时间短，培训内容浅，培训范围窄，培训形式单一，缺乏互动性、研讨性、实践性和横向的、异地的交流。二是办案队伍不够稳定。乡镇纪委书记变动快，有的从事纪检工作不久，业务不熟，办案水平不高。三是纪检监察队伍缺少活力。一些单位特别是县直单位不注重加强纪检监察队伍建设，队伍比较老化，工作缺乏激情和活力。四是上级或领导对纪检干部政治上、生活上关心不够、教育不够，致使一些同志办案积极性不高，对办案业务不想学、不愿学。有的怕得罪人，不敢主动办案；有的嫌工作待遇低，不办案补贴少，不愿意多办案。
　　(五)监督跟不上。由于监督的主体不够明确、监督的渠道不够顺畅、监督的制度缺少&刚性&以及办案过程的随机性大，跟踪监督往往难以到位，监督时效难以保证。
　　(六)保障跟不上。在组织保障上，基层纪检监察机构人员编制少，办案力量明显不足。县纪委、监察局案件检查、案件审理室只有1人，10个乡镇纪委专职纪检干部普遍只有1人，县直单位纪委(纪检组)只有1人，需要办案时，只能抽调兼任纪委委员或其他部门的人参加办案。由于人员少，致使一些规定要求在基层难以落实。如查审分开难以真正做到。另外，基层纪委办案是否有力，往往取决于同级党委、政府主要负责人的支持和重视程度。有的没有把纪检监察工作放在应有的位置上，削弱了纪委的权威，有的把纪检部门当作&万金油&，哪里需要哪里上。在物质保障上，一些基层纪检监察机构办案必需的车辆、装备、经费长期得不到保证，影响办案工作的及时有效开展和办案人员的工作积极性。
　　三、提高基层依纪依法办案的对策和措施
　　(一)提高素质，打牢依纪依法办案的思想基础。能否依纪依法办案，首要的问题是解决纪检监察机构的领导及办案人员对依纪依法办案的认识问题。第一，要确立科学发展观以人为本的观念。坚持在办案中体现以人为本的执纪执法观念，尊重人、教育人、挽救人，尊重和维护涉案人的健康权、休息权、申辩权、知情权、财产权等基本权利，通过积极探索人性化办案模式，达到既办好案件，又赢得人心。第二，要增强政策观念。查办大案要案既要注意用传统有效的办案方法突破案件，又要适时运用政策的方法突破案件。查办案件的全过程中都要注意讲究策略，用政策攻心，打击少数，教育多数，解脱一片。第三，要强化程序观念。在履行办案工作的法定程序上，做到规范有序、客观公正，不随心所欲，严格按法定程序调查处理案件。第四，要坚持实事求是的观念。坚持以事实为依据、以党纪政纪条规为准绳的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。第五，要宽严相济，又要考虑各种法定情节和酌定情节，既要考虑被审查人行为的危害性，又要考虑到这种行为发生的大背景，大环境，从全局分析，特别是在窝案串案中，区分情况，执行政策。对从宽处理的，要严格掌握，不能有随意性，不能与法纪相悖，做到既要合法、合情、合理，又要做到原则、灵活、务实。要严格遵循办案工作的指导思想和基本原则，正确处理好四个关系：一是要处理好数量与质量的关系。案件质量是案件查处的生命，也是保证一定数量的基础和前提。在当前情况下，办案工作不能有丝毫松懈。但决不能以查办案件的数量的多少，作为考核和评价办案工作成绩的唯一标准。必须实事求是，防止为单纯追求案件数量，而出现不注重质量的倾向发生。二是要处理好查处与保护的关系。要克服过去习惯于用怀疑的眼光去分析问题的做法，在调查取证时，既要注意收集有错证据，同时又要注意收集无错证据；在量纪定性时，既要按规章办事，严肃执纪，同时又不能死搬硬套，还要贯彻教育为主、挽救为主的方针，综合分析发生问题的主客观原因，坚持惩处与教育并重，保证党员干部的正当权利不受侵犯。三是要处理好实体与程序的关系。程序合法是实体公正的有力保障，要充分认识执行程序就是执行法律条规的体现，自觉遵守办案程序，要防止因怕麻烦或图省事而出现有章不循、有禁不止，违反程序办案的现象。四是要处理好成案与否案的关系。有案必查是纪检监察机关的法定职责，但不能片面地认为纪检监察机关查处越多，成绩才越大。在办案中，应该确立查出问题，惩处违纪者是成绩；查清问题，分清是非、教育保护干部同样是成绩的观念，坚持正确的办案实绩观和正确的评价方法。
　　(二)关心支持，营造依纪依法办案的良好氛围。创造良好的工作环境，是保证依纪依法办案深入发展的重要条件。第一，落实目标责任，切实把办案情况作为年度考核、工作述职主要内容。各级进行党风廉政建设责任制检查考评时，要把案件查处情况和党政负责同志对反腐败查办案件工作的重视和支持情况作为重点内容进行考评。第二，要把办案实绩与实际利益切实挂钩。在评比表彰、提升交流和物质奖励等方面优先考虑。第三，要关心基层办案人员的工作和生活，积极帮助解决遇到的实际困难和后顾之忧，特别是要针对办案人员的工作艰苦程度和所承担的风险，应协调有关部门对办案补贴进行调整，对条件允许的单位可以为办案人员购买人身伤害保险等。第四，要增强基层的办案力量。由于乡镇合并、退管党员进入社区，基层纪委管辖的面积和党员数量在增加，工作重心在下移，工作任务在加重，建议上级应适当增加编制人数。在编制问题一时难以解决的情况下，可先行增加兼职委员数，由党委组织部门明文规定：乡镇纪委委员为5人、乡镇纪委书记必须进入同级党委。第五，要加强对基层办案的督查和指导。由于基层办案受地方保护和裙带关系等因素影响较大，应层层加大案件督查、督办的力度，帮助排除对办案工作的干扰。对于基层查办的重要或复杂案件，上级纪检监察机关可以采取领办、组织交叉办案等方式进行。第六，要优化办案队伍结构，把热爱纪检监察工作的同志选调进来，进一步充实专业人才。利用人员交流、轮岗等方式充实办案力量。
　　(三)健全制度，夯实依纪依法办案的法制基础。制度化、规范化的运转机制是确保依纪依法办案的一项基础性工作。一是要建立和完善层次简化、贯穿全过程的程序系列制度。坚持把严格执行程序贯穿于查办案件全过程，使办案工作的每一个环节、每一个步骤，都有法可依、有章可循，保证办案工作依纪依法进行。二是建立和完善分工明确，权责清晰的责任系列制度。进一步完善办案目标责任制、大案要案领导负责制、办案主办人责任制、办案工作责任追究制等制度，细化有关人员在办案中的职责、权限和工作程序，不断增加办案人员查办案件的责任心和主动性，促进办案工作的责任落实。三是建立和完善从严管理，强化自律的监督系列制度。加强对办案程序、调查手段、工作纪律和办案场所安全防范措施的监督检查。严格防止违反规定和程序的现象发生。对有重大过失行为的，对不履行或不正确履行职责、违反办案程序和有关规定以致造成严重后果的，严肃追究有关领导和人员的责任。
　　(四)遵循规律，把准依纪依法办案中的关键环节。一是要依纪依法调查取证。在证据的收集上，要采取合乎法律法规的方法和手段获取证据。做到调查取证主体合法、程序合法、手段合法、证据合法，严禁以任何借口剥夺被调查人的申辩权，严禁以威胁、引诱和欺骗等非法手段收集证据。在证据的固定上，要防止人为的证据变化、流失，确保证据的有效性。在办案过程中，要科学、规范、及时、稳妥地固定证据，对关键的言辞证据和实物证据，可以采取同步录音、录像、照相等技术手段加以固定，保全证据。在证据的转换上，注意搞好工作衔接，对查处涉嫌违法犯罪的案件，要从一般案件查结后移交司法机关，向商请司法机关提前介入延伸，使纪检、司法两种证据同步到位，为顺利移送打好基础。二是要依纪依法使用办案措施。严格把握办案措施的使用条件、使用权限和审批程序，防止出现监用、借用办案措施的现象。严格工作制度、办案纪律和安全防范措施，坚持文明办案、依法办案，切实保障被调查对象的合法权利。三是要依纪依法组织协调办案。在纪委组织协调中，正确处理联合办案与各司其职的关系，做到既要相互协作，又要按职责相互分工，严格按照规定的权限和程序使用各自的调查、侦查手段和措施，做到不越位、不代替、不包办、不超权。需要使用&两规、两指&措施时，由纪检监察机关依纪依法独立行使职权，直接组织实施，其他部门负责外围调查取证。同样，需要对调查对象进行传呼、拘留、搜查时，纪检监察机关不搞越俎代庖，由公安、检察机关依法办理。对涉及案件的定性、纪律处理、法律处置等问题，应严格按照各自的职责和权限办理。四是要提高办案人员依纪依法办案的素质和能力。纪检监察机关的领导要带头确立依纪依法办案的理念，认真学法用法，熟悉办案工作的职责、任务、程序和有关的政策、法规，不断提高依纪依法办案的能力。要教育办案人员正确履行职责，不办人情案、关系案、不以案谋私，不断提高办案人员职业道德和抵御风险能力。要提高业务培训的实际效果，建立业务培训的长效机制，坚持集中培训与个人自学相结合、举办业务讲座与开展交流活动相结合、理论研讨与以案代训相结合。要实行一案一总结、一案一剖析，每个办案人员每年要撰写1-2篇办案经验体会和办案研讨材料。
　　(五)加强督查，规范依纪依法办案行为。加强监督检查是确保依纪依法办案的必要措施。一是要结合落实办案责任制度，认真组织学习有关条例、规定和上级有关通报，积极做好预防教育，增强责任意识和纪律观念。二是要通过落实审批制度，对办案程序和办案措施上的重点环节进行监督。三是要通过跟踪监督检查，对办案行为和办案手段进行监督。对大案要案实行备案制度，加强动态管理，跟踪监督检查办案工作制度和办案纪律执行情况，以及办案人员在办案中维护被调查人合法权益情况。四是坚持案件审理与案件检查双向监督制约机制。通过案件检查部门和审理部门之间的相互监督、相互配合，达到正确执行纪律的目的。案件审理部门对检查部门移送的案件，既要对程序进行审查，又要对实体进行审查，做到程序、实体并重。五是要结合办案指导、办案督查、办案回访、工作调研、检查考核等工作，深入了解分析执纪办案情况，帮助查找存在的问题，总结经验教训，及时纠正发现的问题，不断提高依纪依法办案的能力和水平。（金秀县纪委 莫永辉）
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