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后官僚制时代政府的改革与治理
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　　摘要：官僚制理论是传统公共行政学的两大理论基础之一。近几十年，在经济社会发展的同时，各国的政府改革运动也在不断进行，改革的焦点集中在传统的官僚制结构和政府运行方式上，并形成了各种不同的政府改革与治理理念。《政府未来的治理模式》一书首次系统总结和评价了席卷全球的政府改革运动。作者盖伊?彼得斯基于自身的认识将各国的政府改革与治理模式概括为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四大类，并运用比较分析的方法，归纳了各种治理模式的创新和挑战。这些研究成果对我国深化行政管理体制改革、转变政府治理模式具有重要的参考价值。 中国论文网 /4/view-5892226.htm　　关键词：后官僚制；《政府未来的治理模式》；公共管理；公民参与；政府改革运动 　　中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：（4-05 　　自20世纪80年代以来，世界各国掀起了新一轮的政府改革浪潮，政府改革与治理成为公共行政领域研究的热点与核心，出现了一批政府改革研究的专家和一系列极具影响力的代表性著作。美国著名政治学家、行政学家B?盖伊?彼得斯1996年所著的《政府未来的治理模式》（The Future of Governing：Four Emerging Model，）就是研究各国政府改革与治理的一本代表性著作。彼得斯教授在对传统治理和政府行政改革进行多年潜心研究的基础上，采用比较归纳的方法，系统地评价了席卷全球的行政改革运动，提出了自己对于当前政府改革与治理的看法，以帮助人们了解和认识现存的政府改革与治理模式，进而把握政府未来的治理方向，并为后续研究打下了基础。该书将研究重点放在了支撑政府改革与治理的理论上，辅之以各国的改革实践，这些改革实践不仅包括西方发达资本主义国家，还涵盖了发展中国家。彼得斯的研究对于深化我国行政管理体制改革，转变政府治理模式具有重要的参考价值。 　　（一） 　　在彼得斯看来，政府改革运动是一直存在并且持续进行的，因此，国家、治理和公务员制度也一直处于变迁之中。作者在论述的一开始就指出了传统公共行政的特点以及当前公共行政发展的改革和趋势，并将这一趋势概括为从官僚制到后官僚制的转变。对这一趋势的判断得到了奥斯本、巴泽雷和奥斯特罗姆在内的许多学者的认同，他们的著作也都针对这一问题进行了探讨。例如：奥斯特罗姆夫妇的多中心体制公共治理理论、盖伊?彼德斯的未来政府的四种模式、简?莱恩的新公共管理理论、登哈特夫妇的新公共服务理论等等，因其不同程度地表示了摒弃或者超越官僚制的理论倾向，都可以被称为后官僚制理论，或者后官僚制时代的治理理论。[1] 　　自19世纪末以来， 随着西方主要资本主义国家城市化、工业化进程加速， 官僚制结构逐渐成为占据各国经济社会生活领域主导地位的组织模式，到了20世纪， 官僚制成了几乎所有国家政府治理的理想选择， 成为现代性的重要标志。[2]官僚制来源于商业组织，巴雷泽认为“官僚制范式”的核心在于效率和明确的责任制。无疑，将官僚制引入政府组织，有助于提高行政效率。但是，随着政府内部和外部环境的变化，官僚制固有的缺陷逐渐暴露出来，20世纪30年代以来官僚制就一直受到学者的批评，[3]各国也陆续开展了针对官僚制缺陷的政府改革运动。在理论研究和改革实践的共同作用下，世界范围内出现了后官僚制这一新的公共组织范式，并被寄予了取代传统官僚制的希望。这一范式转变意味着政府内部结构和外部环境发生了革命性的变革：在政府内部，公共组织模型变得多样化和复杂化；在政府外部，新技术时代――特别是以信息技术为代表的高科技正在日益改变和调整着各种社会关系。 　　公共组织范式由官僚制向后官僚制转变的过程与各国政府的改革是彼此联系、相互促进的两个方面。同时，它们也共同构成了彼得斯写作《政府未来的治理模式》一书的时代背景和写作动因。但是，正如巴雷泽所认为的“在讨论摈弃官僚制之前，必须为其找到合适的替代品”。奥斯本和盖布勒所提倡的政府再造的“十项准则”是一种途径，除此之外，还存在其它的方法。彼得斯教授指出，或许是由于变革无处不在及其基本性质使然，各国往往只关注各种的改革实践，还难以在政府改革和治理的相关理论上达成共识。[4]（序言]这样不仅不利于改革思潮的发展和融合，还会限制各种政府改革实践的政策选择和工具组合。因此，基于理论和实践两方面的原因，了解和支撑行政改革的相关理论就显得尤为重要。[4]（序言） 　　正是在后官僚制时代已到来、而尚未总结出官僚制理论和官僚制结构合适替代品的大环境下，彼得斯结合自己的理论修养和亲身经历，在本书中首次尝试对这一挑战作出回应。 　　（二） 　　《政府未来的治理模式》一书共6章，可以分为三个部分，第1部分为第1章，第2部分为2-5章，第3部分为第6章。全书主要围绕“传统公共行政――当前政府改革的基本方式――政府未来的治理模式”这一主线，以官僚制的变革为引子展开论述。为读者展现了当前各国政府改革的4种主要模式，并展望描绘了未来政府治理环境和治理模式。 　　第1章变迁中的国家、治理和公务员制度，为全书的第1部分，是全书比较分析的基本框架，内容主要包括传统公共行政的基本特征、政府改革的背景和未来政府治理模式的展望。作者一开篇就指出今天的政府在治理上的作为不同于过去的政府，要找到能够提高政府效率，给公民个人和集体带来更多好处的治理方式，政府就需要不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制。[4]1-2在这一过程中，研究者和改革者需要有坚韧的毅力、面对诽谤的勇气和清晰的改革思路。作者花费了大量笔墨归纳出了传统公共行政的6大特点，分别是政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部规制、平等。这6大特点既是各国政府改革的主要内容，也是4种治理模式的基本维度。总的来说以官僚制为基础的传统公共行政，正面临着顾客、服务、质量、灵活性、创新、授权和不断改进等方面的挑战。[3]
　　第2-5章，为全书的第2部分，详细介绍和比较了具有代表性的4种政府改革模式。在第1章的结尾，彼得斯归纳出了4种新型的政府治理模式，并从主要诊断、结构、管理、决策、公共利益5个方面，列举出了4种模式的特征（见下表1）。后文的每一章都围绕以上5个方面对一种政府改革模式进行论述。 　　市场式政府是作者论述的第一种政府改革模式，也是目前最为主流和理论化程度最高的一种改革模式，以至于政治家、学术界人士和公众都将其列为取代传统公共行政结构的首选治理模式。市场模式的主要代表是英国、澳大利亚、新西兰等英联邦地区。市场模式并不是一个统一的认识，而是一种对自由竞争的优越性和对一个理想化的交换和激励模式的基本看法（King，1987；LeGrand，1989），深受市场效率、官僚垄断、一般管理等理论的影响。总的来说，市场模式是一种较为成功和成熟的政府改革模式，但也存在一些不足，例如，市场模式给予公民的实践选择权并不多，而这正是参与式政府改革的主要内容。 　　带着有关公民在政策制定阶段选择权的思考，作者介绍了有关治理改革的第二种方法――参与式政府。从意识形态上讲，这是一种与市场模式完全对立的政府改革模式，旨在寻找一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传递信号。[4]59参与模式强调参与管理，重视基层管理，主张发展对话式民主，秉承公有社会理论。为了确保参与能够更好地服务于公共利益，政府应该引导公众明白自身的期望，推行公共服务标准化，提升公民的参与能力。但是参与式政府存在着众多的参与机制，因此，它并不像市场模式那么明确。此外，参与式政府虽然与市场式政府具有某些类似的观点，但在实际治理中是完全不同的。 　　弹性化政府是当代政府改革中最受欢迎的一种模式，也是概念最为含糊不清的一种模式。该模式强调政府机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式应对新的挑战，但是许多东欧、中欧和发展中国家的弹性化政府改革却均以失败告终。[4]87在结构方面，弹性化政府主张在政府内部采用可选择的弹性结构，代替那些自认为拥有政策领域永久权力的传统部门和机构。[4]94代表性的弹性组织包括特殊法人政府、委员会等虚拟组织。因为弹性化政府在概念上的模糊不清，因此，很难界定它对公共利益的影响。然而，毫无疑问，雇佣较多的临时员工有助于降低政府的成本，公众也会因政府创新和较少的僵化而受惠，加强政策的弹性额协调也有助于应对政策环境的变化。虽然弹性化政府因其灵活性而倍受推崇，但是，弹性化与权利保护可能互不相容，此外，要在变化与协调间实现平衡也实属不易。也正因为此，相比于参与式政府，弹性化政府与市场式政府表现出更高的融合性。 　　改革者的第四个选择，是凭借“解制型政府”的方式发挥公共部门潜在的能力和创造力（J.Walson，1989；Barzelay，1992；Dilulio，1994）。在此，解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理。[4]109当前，解制改革正在持续推动，并取得了持续的进展，这可以从书中所列举的加拿大、美国、澳大利亚等国的改革实例得到验证。与前3个政府改革模式相比，解制式政府对官僚制的接受度更高，更加重视层级节制的作用。在结构设计上，解制式模式与市场式模式没有太大的不同，而与参与式模式的关注点不同。解制型政府主要关注预算和协调领域的政策制定。在公共利益方面，解制型政府主张采用其它的控制形式，通过充分发挥公务员的经济性和创造性来维护公共利益，这与参与模式有着根本的区别。解制模式在公共利益方面对官僚制的改进，就是从事前控制向事中执行和事后评估转变。但是，解制型政府难以协调政府与社会的关系，忽视了效率以外的其它改革因素。 　　第6章是全书的第3部分，彼得斯在比较了当前4种主要政府改革和治理模式的基础上得出了自己的结论。因为模式间的改革策略完全不同，甚至相互矛盾，因此，选择其中一种方法必然会排斥其它方法。[4]1344种政府改革模式都包含有一些基本问题和所设计的答案（见表2），并提出了有关政府和治理的意识形态概念。其中，至少有两个模式（即市场模式和参与模式）提出的改革方法与更宽泛的理论和意识形态概念密切相关（Self，1993； Dryzek， 1990；Wilson，1989）。另外两种模式则倾向于提出广泛的治理之道，而不是针对某个问题提出答案。[4]148各种治理模式各有其优点和适用范围，需要考虑会造成失败的问题，而最大的威胁就是超越了其自身的界限。 　　从政府的执政目的出发，应当选择合适的政府改革与治理模式，但是，改革官僚制并不是一件容易的事情，因此，任何一种模式想要获得成功，都必须谨慎地考虑所采用的战略和战术。[4]153常见的策略包括利用政治的力量，关注正式结构和程序的改革和推行“制度化协商”。总的来说，最重要的就是根据国家经济社会的发展，实现官僚制向后官僚制的转变。 　　（三） 　　西方各国的经济与社会发展自20 世纪70 年代起普遍地陷入了困境。面对困境，传统的官僚制政府显得束手无策。[5]于是出现了各种“去官僚制”的政府改革理论和实践。但是这些理论与实践，往往各成一派，难以找到足以替代官僚制的政府治理范式。彼得斯以其深厚的学术积累和敏锐的学术眼观，第一次系统地总结了当代盛行的4种政府改革与治理模式。为摈弃官僚制，走向政府未来治理提供了探索性的尝试。总的来说，《政府未来的治理模式》是一部难得的政府改革专著，具有以下显著的特点和优点： 　　首先，系统梳理了当代政府改革的理念和模式，并预测了政府未来的治理方向。在官僚制时代向后官僚制时代转变的过程中，出现了许多政府改革的理论，如新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论、制度分析理论等等，各国政府改革的内容和方式也各不相同。人们很难清晰地把握政府改革的路径和发展方向。而《政府未来的治理模式》一书首次帮助人们完成了这一工作。彼得斯将后官僚制时代的政府改革与治理划分为4种模式，这4种模式分类明确，各具特色，基本上涵盖了各国政府改革与治理的实践。正如该书的译者吴爱民在序言中所说的那样“该书把各国政府的改革尝试和各种自理的观点有机结合在一起，是所有试图弄懂改革问题的人都应该精读的书”。此外，彼得斯并不满足对政府治理模式进行单纯的归类，因为当前的政府改革还在进行中，为了更好地指导政府改革实践，他预测了未来政府治理环境和治理模式的发展趋势，并留下了问题，以引发人们的反思和探讨。
　　其次，严谨的思维，严密地论证。全书的结构布局和行文叙述无不体现了彼得斯思维的严谨和论证的严密。在结构布局方面，全书一开篇，彼得斯并没有直接进入政府改革模式比较这一主题，而是首先概括了传统公共行政的6大信条。在当前的时代背景下，这些信条大部分已经成为“过去式”，也是当代政府改革的主要内容。有了这一部分的铺垫，有助于读者更好地了解政府改革的背景和对象。随后，作者用了三分之二以上的篇幅，详细介绍了四种政府改革的模式。在书的结尾，作者预测了政府未来的治理模式。这样的布局结构，不仅具有时间发展规律的特性，也遵循了“问题到现状再到对策”的逻辑框架，有助于读者准确地把握本书的研究内容和主线。在行文叙述方面，基本上每一部分的论述，作者都是先从理论研究入手，详细介绍每一主题的含义、研究发展历程和不同的学术观点，最后才提出自己的看法。这样的行文不仅有助于读者全面、客观地认识所研究的问题，形成自己的观点，也有助于读者学习和借鉴写作方法。 　　第三，采用归纳对比的方法，厘清各种改革模式的特点。彼得斯在归纳、介绍4种主要的政府改革模式时，并不是简单地罗列各个模式改革的时间、特色、代表性实践等内容，而是采用了逻辑学中的归纳对比的方法。把零散的、不成系统的政府改革理念与实践系统化、理论化；通过比较，找出各个政府改革模式的相同点和不同点。彼得斯在介绍4种政府改革模式时，实际上设计了一套简单的评价指标，主要包括：理念、主要诊断、结构、管理、决策、公共利益等方面的内容。每一个模式都是围绕上述指标展开论述，比较了不同模式在各个指标上的主要特点和做法，以及不同模式间的相同点和不同点。例如，所有的政府改革都会涉及公务员人事制度的改革，有些模式的做法是彼此针锋相对的，有些模式的做法则近似却不相同。该书采用归纳对比的方法，有助于厘清各种改革模式的特点，了解彼此间的联系和区别。 　　第四，理论与实践相结合，论述通俗易懂。该书虽然没有典型的案例分析，也没有遵循理论设计到案例检验的思路，但是，为了更好地展现不同政府改革与治理模式的特点，在理论研究的基础上，也融入了大量政府改革与治理的实践。并且，彼得斯在国家的选取上特别广泛，不仅包括西方发达国家的政府改革实践，还有不少发展中国家的政府改革实践；既有成功提高政府行政效率的实践，也有改革失败和价值观念丧失的实践。总的来说，该书理论与实践相结合，论述通俗易懂，不仅是一本优秀的教材，也是一本优秀的政府管理人员工具用书。 　　《政府未来的治理模式》一书也存在一些缺点和不足。该书名为政府未来的治理模式，但正如彼得斯在书中所指出的那样，这些改革理念和实践早已有之，并且这些实践从20世纪80、90年代开始已经大规模的开展，更准确地应该归类为当代政府改革的模式，虽然这些模式在很大程度上指出了未来政府治理的方向。作者在最后的结论中，总结了各种模式遇到的共同问题和解决答案，预测了政府治理未来的走势，并对政府改革提出了一些建议，但这些内容的篇幅比较有限，并不是作者论述的重点，作者也没有提出新的政府未来的治理理论和模式。 　　（四） 　　改革开放之后，随着经济社会的发展，我国也拉开了行政改革的大幕，这与西方发达国家的政府改革在时间上基本同步。时至今日，我国总共进行了6轮大规模的政府机构改革。进入21世纪，我国面临着转轨时期的各种社会问题，传统的行政结构和治理模式需要更新和升级。因此，《政府未来的治理模式》一书对我国政府改革具有重要的启示意义。 　　首先，打破传统刚性约束，实行弹性治理。在我国，政府是经济社会事务的主要管理者，在治理方式上强调层级控制和领导负责，具体表现为大量的审批、内部管制和繁文缛节，具有很强的刚性，效率低下。因此，借鉴书中所归纳的弹性化政府和解制式政府两种新型政府管理模式，可以尝试打破传统刚性约束，实行弹性治理的改革。这又包括纵向弹性化改革与横向弹性化改革两个方面。在纵向弹性化改革方面，一是减少政府部门内部规制和层级控制，中央逐步向地方政府分权，赋予地方政府更多的管理权和财权；二是省级政府将宏观决策和统筹管理的权力上收，将财权和具体事务的管理权、审批权和服务权下放，增强基层政府管理的弹性和治理能力；三是加强基层政府工作人员的教育和管理，鼓励工作创新，充分发挥他们工作的积极性和创造性，保证相关政策的实施效果。在横向弹性化改革方面，主要是迎合全球化和区域化改革的浪潮，突破单位行政区划的刚性约束，加强区域间治理的合作。一是以区域共同利益为目标，共同管理区域事务；二是推行开放性、多维度的治理模式，加强地区间政府组织、社会组织和自愿组织等部门间的合作。 　　其次，推行多中心的服务供给与治理。治理理论是20世纪80年代末兴起的一种政府改革理论，在20多年的发展过程中产生了巨大的影响，改变了许多国家的治理结构和治理方式。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等。[6]《政府未来的治理模式》一书中所概括的参与式政府模式和弹性化政府模式都强调治理过程中多元主体的重要性，主张建立治理网络，收集民众的期望和意见，以改进服务供给，提高政策制定的准确性。文森特?奥斯特罗姆在《多中心治理》一文中认为：“公共服务经济中多中心秩序的发展是特殊条件下出现的事情。在市场安排、法律社群、宪政、政治联盟等组织中存在的多中心，每一个都是公共服务经济中存在多中心的必要前提条件。”[7]这也意味着政府、党（社）团、社会组织、企业、公民都是利益相关者，在公共服务体系中，都可以成为公共服务的消费者，也都可能成为公共服务的供给者。[1]因此，我国政府应该通过推行多中心的服务供给与治理，实现对官僚制和政府治理模式的改造。一是培育市场和社会力量，合理划分政府、市场、社会的职能边界；二是采用公私合作（PPP）、特许经营、凭单制等新兴理念和工具，加快推行公共服务的多元供给；三是转变政府执政理念，变“全能政府”为“有限政府”，集中力量履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四项基本职能；四是改变传统的决策模式，加大公民在政策制定和政策评估中的作用。
　　第三，推行公共服务质量持续改进策略。公共服务理论认为政府的基本职能不是“划桨”，也不是“掌舵”，而是提供高效优质的公共服务。当前，公共服务领域的研究越来越强调基于需求方的服务质量评价，重视公共服务的全面质量管理。《政府未来的治理模式》虽然没有将公共服务作为一种新型的政府改革与治理模式，但是书中所列举的四种模式，无疑都注意到了公共服务的重要性。如书中所列举的，英国在推行以市场化为特征的新公共管理改革的过程中，通过颁布“公民宪章”，推行公共服务标准化，收集公民的服务需求，以满足公民的基本公共服务需求。此外，西方发达国家还通过设立“最佳实践”、推行“标杆管理”、“全面质量管理”等方法，提升服务水平。当前，我国已经进入公共服务需求迅速增长的时期，提升服务供给水平，推行公共服务质量持续改进策略势在必行。一是建立基于需求方的公共服务质量持续改进机制，以便政府基于公共服务受众的需要，指导公共服务质量改进实践；二是扩大公共服务供给主体，推行公共服务供给的多元化；三是制定部门服务行业手册和服务标准。可将制定的行业标准向社会公布，以便于公民形成对他们所能够获得服务的期望。根据公众的反馈获取服务需求信息，修正服务标准，依据标准进行服务的生产和供给。提供公民投诉的渠道和方法，并对由于服务不周所造成的损失进行赔偿。依据服务标准，开展部门绩效评价，定期更新服务标准。这样就构成了从需求到评价的一个完整的公共服务标准化体系；四是加大财政转移支付力度，推行横向转移和纵向转移相结合，改革收入分配和社会保障制度，消除地区差异、群体差异和职业差异，实现公共服务均等化。 　　第四，拓宽参与渠道，鼓励公民参与。在官僚制的管理范式下，官僚和公务员是主要的政策制定者和执行者。公民往往被排除在行政活动之外，或者只能采取“用脚投票”的方式来表达个体的偏好，但实际结果却有可能是进行选择的成本大于收益，这样人们就会为了规避损失而拒绝采取任何行动，因此，公民难以实现表达自身利益、参与政府治理的机会。《政府未来的治理模式》一书中所列的4种政府改革模式都强调了公民参与的重要性，只是参与的人群和参与的程度各不相同。在我国，由于传统“官本位”行政文化的束缚，我国公民参与治理的渠道更少、难度更大。因此，我国在政府改革的过程中，应当拓宽参与渠道，鼓励公民参与。一是完善电子政务建设、信息公开制度建设，拓宽公民参与渠道，尤其是参与政策制定和评估的渠道；二是加强宣传和教育，通过多种媒介和渠道宣传政府的政策和治理理念，提升公民的参与意识；三是加强教育和培训，提升公民的参与能力。 　　第五，明确改革目标，有选择、有步骤地推进改革。政府改革是一项持续的运动，需要循序渐进，不断地调试。彼得斯也指出，每种改革模式都有其优缺点和适用范围，各国应该有选择地采用和借鉴。总的来说，西方发达国家中英国、新西兰推行的是系统化的改革，美国和北欧走的是渐进主义的改革，东欧国家实行的是“休克疗法”。不论采取哪种改革方法，改革成功都包括一点，那就是明确改革目标，有选择、有步骤地推进改革。因此，我国在推行政府改革的进程中，一是根据国家所处的时代背景和所面临的主要问题，明确改革目标；二是合理设计改革方案和时间进度表，定期评估改革成效，修正改革方案；三是科学选择改革理念和方法，应用理论指导改革实践，从改革实践中总结经验，升华理论。 　　参考文献： 　　[1]肖俊.超越官僚制：新公共治理的原则与架构[J].深圳 　　大学学报（人文社会科学版），2009，（6）. 　　[2]彭新武. 从官僚制到后官僚制――当代公共组织范式的 　　嬗变[J].哲学研究，2010，（6）. 　　[3][美]迈克尔?巴雷泽. 突破官僚制：政府管理的新愿景[M]. 　　北京：中国人民大学出版社，2002. 　　[4][美]盖伊?彼得斯. 政府未来的治理模式[M].北京：中国 　　人民大学出版社，2001. 　　[5]郁建兴，吴国骅.新公共管理运动与官僚制[J].教学与研 　　究，2003，（9）. 　　[6]包国宪，郎玫. 治理、政府治理概念的演变与发展[J].兰 　　州大学学报（人文社会科学版），2009，（2）. 　　[7][美]迈克尔?麦金尼斯. 多中心体制与地方公共经济[M]. 　　北京：中国人民大学出版社，. 　　[责任编辑：孙 巍]
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