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试论我国少数民族地区的普法教育
少​数​民​族​地​区​的​普​法​教​育
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论边疆少数民族地区基层人民法院如何有效化解社会矛盾
作者：黄海涛&& 发布时间： 15:38:19
&&& 论文提要：在悠久的历史长河中，矛盾和纷争始终伴随人类，实现社会和谐，是人类孜孜以求的美好理想。边疆少数民族地区基层人民法院（以下简称民族地区基层法院）对化解社会矛盾的作用和意义不言而喻，民族地区基层法院应树立适合中国国情的现代司法理念，打好通过司法化解社会矛盾的思想基础；民族地区基层法院应以审判工作为中心、队伍建设为根本、物质装备为保障，提供坚强的组织保障，着力培养有区域特色和民族特色的基层司法队伍；通过各种形式的司法宣传，营造良好的司法环境，有助于从根本上解决社会矛盾；增强定纷止争的能力，通过加大人民陪审员、调解员工作比重和力度，加强他们的人才培养、组织建设和长效机制的建立，大力发展巡回法庭和基层人民法庭，最大限度地把矛盾化解在基层；加强能动司法要求基层司法工作者要主动立法、司法和执法，关注新情况、新问题、尤其是经济危机的新形势下，立法、执法等都要发挥主观能动性，与时俱进，紧扣时代的脉搏。创新是民族地区基层法院化解社会矛盾的力量源泉，要勇于创新和改革，敢于洋为中用、古为今用，把原来体制中的不合理因素剔除，结合当地民族的特点，认识到民族特色、区域特色使民族地区基层法院的工作走出具有中国民族特色的新路子，彰显民族地区基层法院在消除社会矛盾中的生命力和活力，为边疆少数民族地区的和谐发展乃至全国的和谐发展做出更大贡献。
&&& 十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的科学命题。建设一个民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力的社会主义和谐社会，对人民法院的工作提出了新的、更高的要求。审判机关的人民法院，特别是民族地区基层法院更加肩负着促进地区各民族间的和睦团结、在全社会实现公平和正义的历史使命。（1）民族地区基层法院有效化解社会矛盾应做好以下几点工作：
&&& 一、树立现代司法理念，为通过司法化解社会矛盾提供好精神食粮。
&&& 事物和矛盾总是在不断的发展变化，当前的中国正处在多变的转型期，社会矛盾呈现多元化和推陈出新，要求司法工作者要树立正确的司法理念。民族地区基层法院的法官是否具有现代的司法理念，在很大程度上决定了民族地区基层法院和工作者化解社会矛盾的司法能力的高低。民族地区基层法院要在构建和谐社会中发挥作用，关键之一在于能否树立与之相适应的现代司法理念。民族地区基层法院要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，明确弘扬以公正、廉洁、为民的司法核心价值观，树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的司法理念。民族地区基层法院应随着时代的发展和当地民族的特色把现代司法理念发展和完善，使它和当地的民族因素相融合，具有民族特色和区域特色。
&&& “中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”正是民族地区基层法院在工作中的基本要求。要求法官具有民主意识、以人为本的意识、为人民服务的意识，因此，应当把化解社会矛盾、构建和谐社会作为现代司法理念的核心和最高标准，用它来指引和检验民族地区基层法院工作。边疆少数民族地区有特殊的历史、文化、经济等原因，很多司法工作者没有树立起司法公正、司法公开的理念，，没有树立与构建和谐社会相适应的现代司法理念和思维方式。民族地区基层法院和法官在工作中，应以化解社会矛盾、构建和谐社会为总目标，及时调整办案的指导思想和工作思路，用现代司法理念去分析和审理案件，深刻理解和融入到民族和民风中，应注意全国性法律在民族地区适用上的灵活性和原则性，要因地制宜的适用，体现出宪法的民族区域自治精神，真正使审判工作服从服务于少数民族矛盾化解和和谐社会这个主题，融入构建和谐社会大局当中，加强能动司法，增强司法服务的主动性和创造性。使广大少数民族能切身感受到司法公正，增强对司法的公信力。
&&& 二、为化解社会矛盾提供好人才、组织、物质保障。
&&& “化解社会矛盾，重点在基层；推进社会管理，难点在基层；确保公正廉洁执法，关键在基层。各级人民法院要坚持重心下移，在提高基层能力水平上下更大的功夫。”(2)这是王胜俊在全国高级法院院长会上提出的第十项工作。可见基层人民法院尤其是民族地区基层人民法院工作的重要性，要实现民族地区基层法院的职能和使命，要求提供强大的组织保障、人才支持和物质供给，彻底解决民族地区基层法院组织机构不健全、缺少与业务服务相匹配的专业人才、物质条件欠缺等困难。
&&& 组织保障需要我们培养一支“政治坚定、求真务实、开拓创新、勤政廉洁、团结协作”具有民族特色的领导班子，切实加强领导班子的思想政治建设，抓好理论武装，把宪法的民族自治精神、当地民族特色与司法为民的执政观、科学的发展观和正确的政绩观相融合，努力提高班子的司法决策和司法管理水平，这样的领导班子才能领导全院为和谐社会做出更大的贡献。
&&& 人才支持要求通过各种途径吸纳优秀的专业人才，提高在职人员的素质，加大基础教育和法学教育投入，通过司法考试为基层输送少量的新鲜血液是不够的，民族地区基层法院人才少、学历低的特殊性，急需不断加大教育培训力度，积极争取培训经费，开展各类法律业务知识培训，鼓励干警参加“专升本”及更高层次的学历教育，营造良好的学习氛围，推进“学习型”法院建设。同时，要加强审判技能训练，通过开展“示范庭”、“观摩庭”、“法律文书竞赛”、“论文竞赛”等多种形式的岗位练兵活动，增强法官驾驭庭审、正确适用法律和制作法律文书的能力，切实提高审判质量和效率。（3）同时应提高法官队伍的思想道德修养，让他们时刻以法官法等约束自己，成为让党放心、人民满意的好法官。民族地区基层法院尤其应注意民族特色法官队伍的建设，这是我国民族政策的体现，也是消除社会矛盾的重要之举，应使法官队伍了解和学习当地的民族文化，了解边疆地区的地域特色和悠久历史，把他们的思想和文化与当地的文化融为一体，提高少数民族在法官队伍中的比重，通过适当提高少数民族干部配备比例；对少数民族干部录用给予政策倾斜；公务员考试适当照顾分数；在干部提拔任用时工作年限、年龄等相关条件适当放宽等措施，打造一支有地方民族特色的法官队伍。
&&& 在民族地区基层法院涌现出一些优秀的少数民族法官，例如：查娜，女，达斡尔族，1965年10月出生，中共党员，本科学历，现担任新巴尔虎左旗人民法院嵯岗法庭副庭长。自1992年调入嵯岗法庭以来，十几年如一日，办案质量、数量均列全院榜首，实实在在地维护好了群众的切身利益。2009年共审理民商事案件114件，调解108件，调解率95%。月，共审理民商事案件95件，调解92件，调解率97%。无重审、改判、缠诉、缠访案件。2004年、2009年荣立个人三等功；2008年评为自治区指导人民调解工作先进个人；2009年荣获呼伦贝尔市“十佳法官”称号；她是基层法官学习的榜样，同时也警示我们建设一支具有民族特色的基层法官队伍的紧迫性和重要性。
&&& 随着我国生产力的发展我国基层法院的物质条件已有很大改善，但是，仍然存在很多问题，尤其是民族地区基层法院，比如经费不足、历史债务沉重，物质装备落后、法官待遇较低，人才流失严重等，要解决好这个问题除了大力发展生产力这个根本途径外，要求各级财政和政府充分考虑基层法院的实际困难，给予一定的照顾和倾斜，充分考虑基层工作实际，科学合理地设定工作指标和考核标准，适当提高边远地区法官待遇等；同时法官应发扬艰苦朴素的作风，这样才能以良好的精神风貌和健康的身体完成肩负的历史使命。
&&& 三、做好司法宣传，营造良好的司法氛围。
&&& 人民法院司法宣传工作是法院全局工作中的一项重要内容，司法宣传是人民法院工作的主业而不是副业，这项工作的成败得失，直接关系到国家的法治形象，直接关系到法院的司法形象，直接关系到社会矛盾的化解。做好新形势下的司法宣传工作，民族地区基层法院必须对当前面临的形势任务有清醒的认识和把握，进一步增强责任感和紧迫感。
&&& 影响经济社会发展的矛盾和问题依然相互交织，为促进社会和谐稳定营造良好法制舆论氛围的任务更加迫切。民族地区基层法院要进一步增强忧患意识和责任意识，在做好审判执行工作的同时，进一步增强新闻敏感性和舆论引导意识，准确把握对外宣传的角度，抓住机遇、主动出击，通过网络媒体等新兴媒体，宣传法院工作、传播法律知识、弘扬法治精神，以满足人民群众对司法工作知情权、参与权、监督权日益增长的需求，向广大少数民族介绍我国推进依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的理念，展示人民法院公正廉洁为民司法的良好形象，不断扩大中国特色社会主义司法制度的影响力和吸引力，积极塑造我国公平、正义、法治、和谐的国家形象。
&&& 紧紧围绕三项重点工作，切实做好正面宣传，找准宣传工作与法院工作的结合点，大力弘扬 “公正、廉洁、为民”的司法核心价值观，把加强司法宣传工作的着眼点放在基层法院和基层法官身上，积极宣传广大基层法官立足平凡工作岗位，长期超负荷工作、公正司法、一心为民的感人事迹，发掘更多的像查娜一样的基层优秀法官。引导基层法官把执法办案与宣传工作紧密结合起来，切实增强新闻传播意识，把每一次庭审、每一次执行、每一次接待群众、每一次下乡办案，都变为宣传法院工作的机会，以案讲法、以案普法， 并通过送法下乡活动、通过发放宣传资料、宣讲法律知识、接受法律咨询等方式，大力宣传国家法律法规和各项方针政策，特别是与少数民族生产生活密切相关的法律法规，让更多少数民族群众了解了法律知识，给他们的生产生活提供了方便，同时提高他们的法律素养，为基层的司法工作提供一个良好的氛围，这有利于从源头制止社会矛盾的发生，也有助于社会矛盾的化解，对基层司法工作乃至全国和全世界的司法工作都是很大的贡献。
&&& 四、饮水思源，做好把社会矛盾化解在基层的重点工作。
&&& “化解社会矛盾，重点在基层”，民族地区基层法院化解社会矛盾的路径很多，但是人民陪审员、调解、巡回法庭和基层人民法庭四项工作是重中之重，它贯彻了我党从群众中来，到群众中去的宝贵经验。
&&& （一）结合当地的民族特色和区域特色，完善人民陪审员工作机制。
&&& 人民陪审员制度是实现法院与人民群众沟通的桥梁和纽带，是实现司法公开、公平、公正的重要保障。已为世界各国承认和接纳，各国都在发展和完善。边疆少数民族地区，群众思想封建、意识落后，缺少双语法律工作者，再加上当地的特殊民俗等，人民陪审员的重要性更加突出。
&&& 民族地区基层法院要建立人民陪审员工作的长效机制，从制度上解决问题；根据本地实际，争取各方面的支持，适当增加陪审员数量，注重吸收不同行业、性别、年龄、专业人员，确保人民陪审员队伍的广泛性、代表性和群众性，尤其是各少数民族陪审员的数量；注意提高陪审员素质，加强日常管理，健全人民陪审员各项工作程序及考评激励等制度；保障陪审员参审权利，扩大参审案件范围，充分发挥人民陪审员参与审判案件、密切联系群众、宣传法院工作、化解社会矛盾的重要作用，不断提高司法裁判公信力。
&&& （二）调解优先、调判结合。
&&& “调解优先、调判结合是重要司法工作原则，要坚定不移地把这一原则贯彻落实到社会矛盾化解中去，使调解工作规范化、制度化、法制化。内蒙古呼伦贝尔市新巴尔虎左旗人民法院（以下简称新左旗法院）坚持“调解优先、调判结合”的原则，形成了全院“重调解、兴调解、抓调解”工作新格局，将调解工作贯穿于立案、审判、执行、信访等各个环节，确立了庭审中必调、休庭后必调、判决前必调、执行中必调。积极开展“征询旁听庭审公民意见”活动，邀请党代表、人大代表、政协委员、执法监督员等各界人士参与案件评议和调解。该院民商事案件调解率为98.98 %，特别是刑事附带民事调解率连续3年达到了100%，而且实现了审结率、调解率、执行率三个最高的好成绩。受到当地百姓的好评 。
&&& 民族地区基层法院要全面加强各个领域的调解工作，要建立人民调解、行政调解、司法调解上下贯通左右相连，互相联动的“大调解”格局；推行调解先行、司法为末，中贯行政、仲裁的运作系统，下级要避免矛盾上交；要拉长调解链条，大力推进立案调解、再审审查调解等工作，真正使调解工作贯穿审判、执行、信访工作全过程；民族地区基层法院要根据本地实际，争取各方面的支持，完善调节工作机制，适当增加人民调解员数量，尤其是各少数民族人民调解员的数量，注意提高人民调解员素质，提高他们的调节技巧；民族基层法院应能调则调，不调速判，双管齐下，效率与公正兼顾；民族地区基层法院根据各类案件的特点，选准法律与民俗习惯的结合点，做到因案制宜、有的放矢，发挥通晓少数民族语言优势，沟通情感促调解。明确哪些案件需要优先调解，那些案件需要人民调解员的参与，法官和人民调解员调解的时限、要求和程序应合法，完善调解工作考评机制，督促法官提高调解质量和效率，切实解决调解工作中存在的突出问题。
&&& （三）进一步完善基层人民法庭和巡回法庭工作。
&&& 边疆少数民族地区有自己的区域特色和民族特色，多数地区交通不便，人均分布不集中，通讯落后，经济不发达，这给少数民族的诉讼和案件的解决带来很大不便，影响了社会的稳定和经济的发展，巡回法庭和基层人民法庭对解决这些困难起到了不可替代的作用，它们既方便诉讼，又节约社会资源和诉讼成本，对社会和谐的作用不可估量。新左旗法院本着便民、利民、惠民的原则，结合牧区居牧民居住分散、交通不便，特殊的地理环境和交通状况在一定程度上使牧民群众打官司成为难题的实际情况，，通过深入了解和走访牧民本着“方便群众、服务基层、群众满意、案结事了”的原则以派出法庭为中心、以巡回法庭为基础，在全市率先建立了三个草原巡回审判点巡回审判审结的案件占全院年审结案件的60%以上，且能够及时有效地化解矛盾纠纷，达到了定纷止争，案结事了的法律效果和社会效果，新左旗法院以出色的工作作成绩荣获自治区优秀法院称号和自治区第五届全区文明单位称号。新左旗法院的成绩彰显基层人民法庭和巡回法庭的生命力和巨大作用。
&&& 民族地区基层法院应立足本地实际，大力发展基层人民法庭和巡回法庭，充分运用“车载法庭”、“马背法庭”；民族地区基层法院，特别是人民法庭，应当逐步确立以巡回审判为主的工作机制；边疆少数民族地区，要立足当地，使双语教育规范化、制度化、法制化，积极培养和录取通晓少数民族语言和风俗习惯的少数民族法官和工作人员，为边疆少数民族地区基层人民法庭、巡回审判工作提供人才保障；要发挥基层人民法庭和巡回法庭的重要作用，要加强对人民调解委员会的指导，加强与基层自治组织的联系，努力实现诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接，实现多管齐下化解社会矛盾的格局；通过大力推广巡回审判，切实增强巡回审判的针对性，提高巡回审判的质效，切实解决当前在一定程度上存在的司法权不能满足少数民族司法需求的现状；要通过加大巡回审判点的建设力度，科学合理地确定人员编制，着力解决人民法庭恢复或新建、物质装备和经费保障问题等，进一步完善巡回法庭建设和巡回审判制度，加强巡回审判的制度化、规范化、法制化建设，要进一步弘扬“马锡五审判方式”所体现出的深入群众、方便群众、服务群众的精神，努力追求巡回审判的高质量和高效率，切实解决少数民族群众“告状难”；同时国家应尽快出台专门的法律和政策，为它们保驾护航，这样才能物进其用。
&&& 五、加强能动司法，不断改革和创新。
&&& 能动司法就是发挥司法的主观能动性，不断改革和创新，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。用发展变化的眼光去看问题和处理问题是马克思主义的方法论，民族地区基层法院在工作中应贯彻这一方法论，加强能动司法。坚持能动司法，不仅要调整转变司法理念，更要建立健全机制制度，要大力加强制度建设，构建体现能动司法要求的长效机制，切实把能动司法的要求贯彻落实到司法审判活动的全过程和各个方面。广西于2009年在全区开展调解年活动，探索建立了适应民族地区特点的大调解工作机制，是诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。全区法院一审民事案件的调撤率超过64%，提高了19个百分点。有的人民法庭做到了100%调解结案。能动司法在促进边疆少数民族地区的发展建设、构建社会主义和谐社会方面发挥了重要作用。
&&& 加强能动司法，不断改革和创新应注意它的适法性，宁波北仑区检察院推出的“附条件不起诉”的地方司法创新制度受到社会和学界的广泛关注，正反两派争论十分激烈，它警示我们司法权力应当依法正确行使，民族地区基层法院在加强能动司法，进行改革和创新探索时，必须恪守权力边界，一定要在法治的理念和制度的框架之内进行；只有那些符合先进治国理念、符合法治社会需要、符合公正执法要求的改革才是真正的创新。
&&& 法律的规定再详尽也不能完全适应复杂多变的市场经济，所以要具体问题具体分析、与时俱进这样才能适应民族的、区域的特色和发展变化的新生事物。每年立法的层出不穷就是为了适应矛盾的发展和变化，能动司法要求民族地区基层法院应对经济危机的大背景下出现的新情况、新问题，深入开展调查研究，全面贯彻中央关于经济工作的战略部署，进一步完善司法政策，强化司法措施，搞好司法服务，同时统筹兼顾好民族特色和地域特色。把握好全国性政策、法律在民族自治区域适用的灵活性，这样才能更好的化解经济危机的大背景下经济发展中的矛盾纠纷。
&&& 社会矛盾在全世界普遍存在，化解社会矛盾是全世界人民的共同心声，在今天这个经济全球化的时代、国际交往日益频繁的时代，世界各国的涉外案件和矛盾日益增多，边疆少数民族地区和周边各国的涉外民商事案件与日俱增，各国的法律在相互交融，这些迫使我国健全和完善相应法律，对原有法律改革和创新，我们应批判的吸收外国的先进理念和制度，如英美法系的判例制度应引起我们的足够重视，这样可以使各级法院的判决不至相差很大，可以解决立法空白的尴尬等问题；美国在证券交易中采取的举证责任倒置制度，可以有效的制约操纵证券等行为，民族地区基层法院应该做到古为今用、洋为中用，同时兼顾民族特色和地域特色，毛泽东、邓小平理论就是把马克思理论中国化的智慧结晶，这需要中国的法律人去探索和实践，因为实践是检验真理的唯一标准，在全国人民的共同努力下民族地区基层法院一定能走出一条有民族特色的司法新路子。
&&& 构建和谐社会任重而道远。民族基层法院要在构建和谐社会中有所作为，必须充分认识到中国特色社会主义法律体系已形成，中国法治建设进程的重点将从“有法可依”逐步转向“有法必依”，找准法院工作与深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作结合点，针对薄弱环节，不断加强自身建设，提高司法能力，妥善化解各类矛盾纠纷，积极推进社会管理创新，确保和谐社会的实现。
&&& 注释：
&&& （1）印达岗：试论少数民族地区矛盾纠纷发生的特点及法院调解工作发展思路，载湖南湘西自治州商务之窗网。
&&& （2）王胜俊在全国高级法院院长会议上的讲话，载中国经济网。
&&& （3）官晋东 张培贵：边疆少数民族地区法院为构建和谐社会提供司法保障的思考，载云南法院网。
&&& （作者单位：内蒙古自治区呼伦贝尔市新巴尔虎左旗人民法院）
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&>&&>&我国少数民族地区突发自然灾害时的信息传播
我国少数民族地区突发自然灾害时的信息传播
我国少数民族地区突发自然灾害时的信息传播
［摘 要］近年来,我国少数民族地区地震等自然灾害频繁发生。在突发自然
灾害来临时,能否快速、准确、有效地传播信息,关系到救灾工作能否及时、科学、
高效地进行,关系到能否将灾害带来的损失降低到最小程度。这是国内外防减灾
工作的一项共识,也是近年来我国少数民族地区防减灾工作中日益突出的一个问
题。为此,本文试以2008年汶川地震为例,在介绍邻邦日本构建灾害信息传播网络
经验的基础上,结合笔者2010年暑期赴汶川调查获悉的信息,就我国少数民族地
区自然灾害突发时的信息传播进行一番探析。
［关键词］少数民族；自然灾害；日本经验；信息传播
我国地处世界最强大的环太平洋地震带与欧亚地震带之间,地质构造复杂,地
震活动频繁,是世界上大陆地震最多的国家之一。据中国科学院数据中心提供的
资料显示,我国的地震活动主要集中在5个地区的23条地震带上,其中,西藏、四
川、云南、青海、宁夏、甘肃、新疆等地的诸多少数民族地区更多地分布在这些
地震带上。
回顾21世纪以来发生在我国大陆的地震灾害,六级以上的地震共计38次,其
中,发生在少数民族地区的地震就多达27次,占总发生次数的71%。与内地相比,
我国少数民族地区经济发展相对滞后,社会发展水平较低；然而,少数民族地区又
是保证我国政治稳定、社会发展的不可忽视的重要因素。从这个角度上来说,少
数民族地区的防减灾工作,具有十分重要的意义。
自然灾害,尤其是地震灾害,往往具有突发性和不可预测性。灾害一旦发生,
快速、准确、有效的信息传播,关系到救灾工作能否及时、科学、高效地进行,关
系到能否将灾害带来的损失降低到最小程度,这是国内外防减灾工作的一项共识,
也是近年来我国民族地区防减灾工作中日益突出的一个问题。为此,本文试以
2008年汶川地震为例,就我国少数民族地区自然灾害突发时的信息传播进行一番
探析。在对本论题进行分析时,将对邻邦日本的灾情信息传播网络的构建进行一
定程度的介绍和对比,从一个侧面来探寻他们的经验和做法对我国民族地区的防
减灾工作有哪些有益的启示。
1 汶川抗震救灾中信息传播的重要作用
日,四川省阿坝藏族自治州汶川县发生了里氏8级强烈地震,
对当地民众的生命财产造成了重大损失。灾害发生后,在党中央和各级政府的正
确领导下,人民解放军、武警部队和当地各族人民弘扬万众一心、众志成城、不
畏艰险、百折不挠的精神,夺取了抗震救灾斗争的最后胜利。
在这场与自然灾害的抗争中,人们不难发现,信息传播发挥着特殊而重要的作
用。汶川大地震使汶川县城以及映秀、北川等地区成为了一座座“生命孤岛”。广
播电视台、发射台站、有线网络的业务用房全部成为危房或废墟,设施严重毁损。
电信设备损失严重,受灾电信所(含临近的甘肃、陕西受影响的部分地区)达到3860
个,移动通信、小灵通基站受损2.6万个,传输光缆损毁2.46万皮长千米,重灾区的
汶川、理县、北川等8个县城及辖内109个乡镇与外界通信完全中断。
地震发生后,阿坝州广播电视中心立即启动了应急报道预案。在第一时间内
派出赴震中地区的报道组,5月15日徒步进入汶川,将震中的灾情拍摄并设法传送
出来。18日凌晨,广播电视技术救援小分队在3个受灾群众聚集地安装了50多台
数字电视信号终端,使中央电视台一套、三套、四套，四川电视台，当地电视台
的节目得以覆盖部分受灾群众安置点。
通信部门昼夜奋战,通信人员徒步携带卫星电话进入重灾区。同时,和空军运
输部门联系,通过空运的方式,把小型卫星地面站空降到灾区,以多种方式抢通了
重灾区的临时对外应急通信,以最快速度打通了与外界的通信联络。
可以说,这些措施在关键时刻发挥了重要的作用,疏通了信息通道,使外界了
解汶川的灾情,保证了物资的调配、人员的调动以及救援工作的顺利进行。但是,
同时也应看到,在救灾过程中信息传播的效率及其准确程度还存在一些问题和不
足。因此,在突发自然灾害到来之时,如何更加快速、及时、准确地传播信息尚有
诸多问题值得总结、研究和探讨。
2 日本灾情信息传播的启示
日本是我国的近邻,也是一个自然灾害频发的国家。特殊的自然条件和地理
环境,使其长期以来遭受地震、海啸、台风、洪水等自然灾害的侵袭,给日本社会
带来巨大破坏和灾难。为了有效地应对自然灾害,快速地收集、处理、分析和传
播有关灾害的信息,顺利完成灾前防御、灾中救助、灾后重建的工作,日本有关部
门采取了多种措施和手段。消防防灾通信网就是一个著名的网络体系。其中包括：
中央防灾无线网、消防防灾无线网、地域卫星通信网、都道府县防灾行政无线网、
消防救急无线网、市町村防灾行政无线网、直升机电视转播系统、119电话通报
第一,中央防灾无线网。建立该网络旨在保证突发灾害来临时,总理官邸危机
管理中心、非常灾害对策本部以及指定行政机关(如警察厅、消防厅、国土交通
省、防卫省等)之间能够顺利地进行灾情信息的沟通和传递。中央防灾无线网由
固定通信线路(包含影像传输线路)、卫星通信线路、移动通信线路构成。在大规
模灾害来临时,政府部门间可用热线电话和传真相互联络。同时,直升机可将灾害
的图像实时传输到政府相关部门。
第二,消防防灾无线网。该网络由地面系统与卫星系统两部分构成。地面系
统在灾害发生时,统一向道府县进行电话或传真通报,进行灾情信息的收集和传
递；卫星系统则是通过连接消防厅及全国约4200个地方公共行政地区及团体的
卫星通信网络,统一向各地方行政单位发送灾害情报,以保证突发灾害来临时,国
家与各都道府县的信息收集与传播。
第三,地域卫星通信网。该网络是以通信卫星为中继站,通过遍布全国5000
个左右的地面接收站,将国家与各都道府县、各市町村紧密相连,进行大规模的信
息采集与沟通。
第四,都道府县防灾行政无线网。该网络是各都道府县与各市町村以及防灾
机关之间的无线通信网,是各都道府县根据各自地区防灾规划要求建立起来的。
通过这一系统,政府可以把各种灾害信息及时传递给家庭、学校、医院等机构,成
为灾害发生时重要的通信渠道和手段。
第五,消防救急无线网。该网络是用于连接消防指挥中心、各消防署、消防
救援队的无线通信网。使用这一网络,可以快速、高效地展开消防与救援,为居民
的生命安全提供保证。
第六,市町村防灾行政无线网(同报系统)。该网络是由过去的“有线广播”发展
而来。主要由广播台、转播台以及设置在各单位及各家庭住户的接收装置组成。
当突发灾害来临时,该网络自动开通,及时发布避难通告、灾情信息、失踪人员信
息、救援人员的召集信息等。
第七,市町村防灾行政无线网(移动系统)。当其他的通信手段不能正常发挥作
用时,将启动移动防灾行政无线系统。该系统由设置在市町村基层单位的无线基
站、山上的转播台以及车载移动设备组成。
第八,直升机摄像传播系统。该系统可使用电视摄像机将拍摄的实时画面,迅
速传达到警察厅、消防厅、自卫队、灾害对策本部等部门,再将配置好的信息经
由卫星传送的防灾无线网络,传给各县及市町村基层单位。
第九,119电话通报系统。在紧急情况下,灾民可拨打119告急求救。电话拨
通的同时,受灾人员的位置已被确定,救援者能够根据电话信息,迅速前往救助,这
为救援工作提供了极大的方便。
在日本各高大建筑物和一些制高点上,都有摄像机24小时不间断的拍摄。地
震发生后,直升机迅速升空,各地震监测网点信息迅速汇总。数分钟后,电视节目打
出字幕,说明震级大小、震源方位、地震波及地区。与此同时,应急车载移动电话
基站启动,接替被震坏的移动电话基站。
由于日本规定2007年4月起发售的手机有安装GPS接收器的义务,因此即便
电话求助者不确定自己所在方位,救援人员也可以追踪到使用者的位置。各地震
避难所都有日本电话公司安装的手机充电设备,以便避难者的使用。
无线射频识别技术在日本的使用也比较广泛。灾害发生时,避难道路路面上
贴有无线射频识别标签,避难者通过便携装置可以清楚地识别安全避难场所的具
体位置；如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话,内置无线射频识别标签
的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置,使搜救者能以最快的速度展开救
家庭使用的应急用品中信息类物品也颇具特色。如：便携警报器、便携充电
器、防灾腰包、手电筒、急用哨子等。便携警报器可连续鸣叫5分钟；便携充电
器充电1分钟可使手机连续通话3分钟或待机90分钟,同时兼有收音机的功能；
防灾腰包上有反光带和ID卡,很容易让救援人员发现并确认身份；急用哨子能够
发出容易被人听到的3000赫频率的声音。
此外,广播、电视、各种新媒体以及流动宣传车、警报器、电话等传播工具,
也在协同配合地发挥重要的作用。
3 对未来少数民族地区防减灾工作的建言
与日本相比,我国国情不同,特别是对于尚不发达的少数民族地区来说,要在
防减灾工作中达到高度信息化的程度恐怕还有一定的距离。但是,日本结合本地
实际,综合采用多种现代传播技术手段来促进信息交流的办法和思路值得我们参
考和借鉴。
笔者认为,根据我国少数民族地区,特别是严重地质灾害多发地区的现实状况,
以下几个方面应当予以考虑：
第一,结合地域特点(自然条件、地理环境、人口分布),建立一个符合本地特
点的现代化的防灾信息网络系统。在这一目标尚未达到之前,地区的各媒体和有
关部门,应跨越所属行业和领域(无论传统媒体还是新媒体,新闻媒体还是电信媒
体),共聚一堂商讨突发灾害来临时,如何做到相互配合、扬长补短、发挥优势、形
成合力；采用怎样的方法和手段,来传播灾情和救助信息。2010年暑期笔者赴汶
川调查时,在汶川县国土局的办公桌上,看到这样的“两卡一表”。即“崩塌、滑坡、
泥石流等地质灾害防灾工作明白卡”、“崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害避险明白
卡”、“地质灾害隐患点防御预案表”。
其中,在“崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害防灾工作明白卡”的“预定报警信号”
一栏里包含“喊话、口哨、鸣锣”一项。汶川地震发生后,岷江断流,上游形成巨大
的堰塞湖并随时可能溃堤。在这样的危急关头,这种看似“原始”的传播方式,在通
知群众迅速疏散、转移中确实发挥了重要的作用。因此,各信息媒体和相关部门
在集中商讨应急预案时,应从本地实际出发,综合考虑一切传播媒体和一切信息传
播方式,调动一切传播手段,使信息传播发挥出最大的效果。
第二,设施的整备与设备的添置。在严重地质灾害多发地区,应考虑配备可用
做提供航拍、信号传输、预警的专用直升机；在县一级配备应急通信车,在山上
的制高点,修建牢固的通信基站(这是调查时,县防震减灾局一位领导所提的建
议)；对于住在严重地质灾害地区的家庭,在其应急物品中,可考虑配发或以较低价
格配售兼有GPS定位系统及收音机功能的手机。有了GPS定位系统,可以使受困
灾民尽快被发现并及时得到救助；有了收音机功能,能够使灾民在困境下,及时地
接收到避难指示和救援信息。
第三,加大资金的投入。上述设施的整备与设备的添置,以及进行防灾科技研
究,都必不可少地需要大量的资金投入。世界灾害多发国家都有巨额预算。据2010
年日本防灾白皮书记载,2010年防灾相关预算经费相比以前虽有所减少,但仍高
达10898万亿日元。充足的防灾经费使日本在防灾科学技术研究、加强灾害预防
措施、完善灾害紧急应对设施、迅速实现灾后重建等方面都取得了显著成效。我
国少数民族地区有许多是贫困地区,甚至有些还是国家级贫困县,地区财政十分困
难,这就更加需要得到国家财政的支持和有关政策的倾斜。
据新华社报道：我国2010年上半年地质灾害10倍于2009年同期。2010年
1—7月全国共发生地质灾害26009起,其中滑坡19101起、崩塌4756起、泥石流
911起、地面塌陷332起、地裂缝161起、地面沉降36起；造成人员伤亡的地
质灾害248起,843人死亡、失踪,直接经济损失33.44亿元。从地质地貌看,我国
位于西南、西北的部分少数民族地区,山高谷深,地层岩性松软、破碎,岩石风化程
度比较高,属于全国地质灾害多发、易发区。又由于“5.12”汶川地震和“4.14”玉树
地震的影响,有些山坡形成滑坡,有些虽未形成滑坡,但已极为脆弱,一旦突降暴雨,
极易形成泥石流和滑坡。
在这种情况下,及早的预警也就显得愈发重要。日夜,四川绵
竹市清平乡突降暴雨,在泥石流大量涌来还有近1个半小时之时,地方政府就开始
组织群众迅速撤离,为5000余名群众安全脱险赢得了宝贵的时间。而6天后的8
月18日凌晨1点,云南怒江傈僳族自治州贡山独龙族怒族自治县普拉底乡突发特
大泥石流灾害。一个乡镇被夷为平地,一座铁矿厂被埋,数十人遇难和失踪。虽然
说泥石流暴发突然,来势凶猛,但预警工作不够及时也是其中的一个原因。
根据近年来地质自然灾害多发且较多集中在民族地区的情况,笔者认为,我国
应当进一步加强对于少数民族地区的防减灾工作,特别是其中信息传播方面的研
究,并将研究成果应用于实际,使当地的民众能够方便地得到快捷、准确的信息,
当灾害来临之时获得及时的灾情预警和救助,避免或尽量减少因信息传播的不畅
而带来的损失。
日本作为一个灾害多发的国家,对于防减灾工作中的信息传播,有着多年的研
究积累。这不是一个仅靠行政层面的努力就可以完成的工程,各企业和大学研究
机构的投入也源源不断。比如,东京大学新闻研究所(现信息学环•学际信
息学府)出版的《灾害与信息》一书,就从信息传播体制、灾害警报的对应行动、
对灾害警报的心理反应、灾害时的信息要求、灾害时的大众传媒活动、灾害信息
的特征、灾害与流言、灾害信息与避难行动等各个层面对灾害中的信息传播进行
了详尽的分析。在我国少数民族地区防减灾工作中信息传播重要性日益凸显的今
天,也亟待学术界对该领域进行进一步细化的研究。
参考文献：
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