推行权责清单制度的几点认识
浙江公共政策研究院副院长&蓝蔚青
日09:03&&&来源：
建立权责清单制度规范政府权力，是推进政治体制改革的战略性举措，是全面深化改革的重要突破口, 是保障经济社会持续健康科学发展的必然选择。它是公权力的一场深刻的自我革命。要使这场革命坚持到底、取得成效，并覆盖政府工作的全部领域，需要自觉坚持制度贯彻的若干原则，进一步理顺政府内部和外部关系，突破难点，建立一系列配套制度。
权责清单制度贯彻的主要原则
浙江之所以能够在全国率先建立起覆盖省市县三级的权责清单制度并迅速投入运行，得益于制定权责清单制度时，就明确并坚持了实施原则，以便全面落实并顺利推行权责清单制度。
有限政府原则。建立权责清单制度所依据的一项基本原则，就是把必须由政府行使的权力纳入权责清单。政府的最大特点是拥有以法律为依据的国家强制力。凡是必须运用国家强制力来维护经济社会有序运行的领域，政府责无旁贷，决不能“缺位”，应该更好地发挥作用，实施有效治理。同时，凡是市场机制能够解决的问题，都不应授予政府干预的权力。对于社会组织和社会力量能够通过自我服务、自我教育、自我管理、自我协商、自我制约、自我发展解决的问题，政府不应包办代替，而应致力于规划引导，保障公平公正，对公益事业提供必要的支持。
权力法定原则。政府的行政权力来源于法律法规规章的规定。公权力是“法无授权不可为，法定职责必须为”。推行权责清单制度，就是要坚持依法行政，实行依法授权、依法制权。没有法律法规依据、现实中却在行使的行政权力，必须在清理后逐步取消。今后出台授予政府权力的政策性文件，必须符合法定职权和法定程序。权力的调整和终止也一定要经过法定程序。
制度管权原则。梳理各级政府和各部门的权力应做到各归其位，各司其职，规范行政权力的设置和运行，规定审批和调整的权限和程序，形成科学有效的行政权力管控制度，对政府的职责和权力进行具体化、精细化管理，把政府权力毫无例外地关进制度的“笼子”。
合理分工原则。政府应有的权力需要在政府系统内部合理配置，解决纵向各级政府职责同构、重叠管理，横向相关政府部门对同一事项职责不清、重复管理或相互推诿扯皮的问题，使每一个管理事项都有一个明确而适当的管理主体。
权责一致原则。在明确权力事项的同时，应落实相应责任，完善岗位责任制和行政问责制，做到有权必有责，有责必有权，事权财权相匹配，违法或者不当行使权力必须依法承担法律责任。调整行政权力必须相应调整责任，要避免发生下放责任但不下放权力以及只下放事权不同步下放相应财权的现象。对于委托下级政府及政府部门行使的权力，上级必须承担监督的责任。
公开透明原则。除了法定的保密事项外，所有纳入权责清单的权力事项及其运行流程，都必须向社会公开并可以查询，不仅方便行政相对人，而且随时接受社会公众和监督机构的监督。
运转高效原则。按照便民原则和“环节最少、时间最短”的要求，整合相关的权力事项，简化办事环节，优化办事流程，提高办事效能，提供优质服务，方便服务对象。同时促进统一的电子政务平台和网上办事大厅建设，推动政务信息传递网络化和电子政务普及化，实现信息共享和业务协同，促进政府高效运转。
循序渐进原则。权责清单制度不可能一步到位，它的建立和完善既要与行政体制改革和相关领域的改革相适应，又要与相关法律法规的立改废相同步，还要努力提高下级政府承接下放的权力的能力。因此，需要采取一些过渡性的措施，从各方面积极创造放权的条件。
权责清单制度理清了两组关系
在建立权责清单制度的过程中，应着重理清两组关系。
一是理清政府与市场、政府与社会的关系。这是政府的外部关系。
在几轮行政审批制度改革的基础上，省政府继续把重点放在清理形形色色的行政审批权力上，着力解决“重审批轻监管”的管理模式造成活力、效率和秩序“三败俱伤”并导致“寻租”现象普遍化的弊端。在许多领域采取宽进严管的模式，实行负面清单制度，对市场主体实行“法无禁止即自由”，充分发挥市场机制优胜劣汰的作用，把政府部门的主要精力放在事中事后的监管上，管少管好，通过有效的管理保证管理对象合规守法，有序运行。
对于行业的规范、指导、协调、服务、业务水平评审等管理和服务职能，政府逐步交由社会组织自律管理。发展社会公益事业是政府的职责，但政府无力也不应包揽。随着经济社会的发展、社会财富的积累和社会公益意识的增强，愈来愈多的社会资金将投向社会公益事业。政府在这一领域的管理和服务方式也必须转变，实行管办分离，通过政策优惠、购买服务和必要的财政补贴支持社会公益事业，变“锦上添花”为“雪中送炭”和“普降甘霖”，提高公共资源的使用效率，吸引更多的社会资源，造福人民群众。
二是理清政府间纵向层级关系和横向部门关系。这是政府的内部关系。
我国的省级行政区大多有几千万人口，几十万平方公里土地，相当于一个中等国家。这样的管理幅度决定了省级政府应主要负责规划协调、政策引导和规范监督，从事对下级政府的管理以及对企业和社会的间接管理。面向企业和社会的行政管理和公共服务以市县为单位组织实施，市县政府具有完整的政府职能，是公共服务和社会管理的责任主体，负责构建覆盖本行政区域的城乡一体化的经济社会管理和公共服务体系。城区和乡镇政府不具备完整的政府职能，作为操作主体应承担具体的社会管理和公共服务职能。
由于各个领域的经济社会活动影响面不同，需要统筹协调的范围不同，对管理主体的要求不同，行政权力的纵向配置应有所区别。对经济活动和社会组织的管理，应根据管理对象的活动和影响范围，确定由哪一级政府管理。涉及政治问题、社会稳定、公共安全的事项管理难度较大，一般宜由省市政府部门管理。事务性事项应一律下放县（区）政府部门管理。对市场主体的监管应由市县主管部门承担，市场主体活动范围小的可进一步下放到市辖区和乡镇街道，以增强监管的有效性和及时性。技术力量不足的地区可以向区域外购买服务。直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，原则上下放基层政府管理，让“看得见”的“管得着”。特别是处理的原则和标准已有法规政策明确规定，只需履行必要程序的事项，应一律下放由基层政府办理。
行政处罚在政府权力事项中占有较大比重。为了及时发现和处理违法违规行为，行政处罚权应尽可能下放，除了法律明确规定必须由省级部门处罚，以及市县缺乏处罚所需技术手段的，原则上实行县（区）政府主管部门属地管理。省市政府相关职能部门和省市直属执法队伍除负责组织查处跨区域案件或大案要案外，主要任务是加强监督，接受申诉，依法复议，以体现执行和监督分开的行政管理原则。
为解决政府部门管理职权交叉重叠的问题，通过梳理各部门的权责清单，找出交叉重叠之处，进一步明确分工，衔接运作流程，科学整合，并明确职责交叉事项的牵头部门。综合管理部门和专业管理部门存在职权交叉的，凡是会对全局发生影响的事项宜由综合管理部门负责，只对本行业发生影响的宜由专业管理部门负责。行业主管部门和业务主管部门存在职权交叉的，宜由行业主管部门负责，业务主管部门配合。主管部门没有处罚手段的处罚事项，明确由行政执法部门或公安部门处罚。
推行权力清单制度需突破的难点
把合法性与合理性统一起来。通过清理发现，作为政府部门职权实施依据的法律、行政法规和部门规章中，相当一部分是多年前制定的，不同程度地带有计划经济的痕迹，部分条文不适应改革不断深化的新形势，阻碍了市场在资源配置中的决定性作用。如果凡是有法律依据的权力都要保留，这样的权力清单必然背离推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，成为全面深化改革的绊脚石。但是，又不能不经法定程序就取消这些权力，而这些法定程序大多超出了省级政府的权力范围，这就导致当前权力清单中的不少权力事项带有过渡性。推行权力清单制度，既要解决部分政府权力既不合理又无法律法规依据的问题，更要解决部分政府权力合法不合理和合理不合法的问题。这需要国家各部门共同努力，抓紧进行相关法律法规的“立改废”。
改革政府部门推动工作的习惯模式。长期以来，上级政府部门往往把财政专项经费作为推动工作、保障任务完成的重要杠杆，并成为相当普遍的工作模式。这种工作机制分散政府财力，使用绩效不高，也是相关的职权难以精简的重要原因，容易造成“寻租”现象。浙江省根据党的十八届三中全会《决定》的要求，对部门的财政专项资金管理事项进行清理、整合和归并，制定部门财政专项资金管理清单，切实将专项资金分配权限关进制度的笼子，并明确规定省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金，就是为了解决这些问题。今后的发展趋势，应该是通过深化财税体制改革，进一步实现财权与事权相统一，上级政府的一般性转移支付主要用于促进辖区内基本公共服务均等化。
提高下级政府对下放权力的承接能力。权力与能力需要匹配。由于长期以来行政权力和行政经费过于向上集中，呈倒金字塔型的配置状况，下级和基层政府往往缺乏承接下放权力的能力、经验和装备技术条件。因此，下放权力还要考虑下级和基层政府的承接能力，进行充分的上下沟通。对于应该下放但一时承接有困难的权力事项，需要有一个培育承接能力的过渡过程，并根据权力事项的转移相应调整机构编制、制定鼓励上级机关工作人员向下流动的政策和提供技术服务等途径，引导行政资源向市县和基层倾斜。同时完善上级部门的监督，避免“一放就乱”现象发生。
建立保障制度运行的配套制度
一是建立依法支撑权责清单的制度。我国的立法权大部分集中在中央，各级地方政府的法定权力大部分都是自上而下授权的。因此，权责清单制度的全面推行，有赖于在国家层面上建立权责清单制度。
近年来，对于重大问题由地方党委作出决定并对相关部门提出要求，然后由政府研究制定实施意见，分解任务责任，向相关部门授权，已成为常用的领导方法。但一些地方依法授权的意识不强，缺少必要的法律程序，以致有部分授权没有法律依据。按照依法治国的根本要求，今后出台给政府授权的政策性文件必须符合法定职权和法定程序，依法授权，杜绝没有法律依据的授权。同时坚持权力事项库制度，用制度和技术手段使未经法定程序入库的权力无法行使。
二是建立权责清单动态调整制度。政府权力的调整是一个长期的过程，也是一个法治化程度很高的过程。需要适应经济社会发展和转型的进程，根据执法依据和政府职能转变等变化，及时对权责清单进行调整，按规定程序确认公布，确保权责清单科学有效、与时俱进，确保政府职权管理科学化、规范化、法制化。
三是建立行政权力运行流程优化制度。权力配置和权力运行是权责清单制度的两翼。随着治理理念的转变，人员素质的提高，治理能力的增强，信息技术的不断进步和广泛运用，行政权力运行流程具有很大的改善空间，特别是权责清单制度促进了电子政务普及化、智能化，有可能给行政权力运行流程带来革命性的变化。因此，需要按照规范运行、技术先进、便民高效、公开透明的要求，建立行政权力运行流程优化制度，整合网上网下，减少办事环节，压缩办理时限，简化办事手续，降低办事成本，实现全程公示，“让数据代替百姓跑路”，进而实现便捷的“一站式”网上服务，并用电子政务系统设定的程序来规范行政权力运行流程，提高权力运行效益，确保权力行使公平公正、依规合法。
四是建立和完善事中事后监管制度。简政放权和完善监管是一个硬币的两面。对于取消和下放的审批事项，必须建立责任明确、任务清晰、程序规范的事中事后监管制度，力求使监管可操作、可监督、可追溯，确保监管真正到位，把上下级政府从职权同构变为监督者与执行者的关系，克服权力下放后容易出现的熟人社会和“领导个人说了算”对依法行政的干扰，避免重蹈“一放就乱”的覆辙。要健全违法行政责任追究制度，强化对行政不作为、乱作为的问责，完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，增强行政问责的可操作性。
五是创新事业单位和社会组织管理制度。政府公共服务职能的转移需要“接盘”。但目前社会组织尚无能力成为政府转移职能的主要承接者。因此，政府转移的公共服务职能相当一部分应该由事业单位来承载。这就需要加快推进事业单位改革，实现事业单位的去行政化和去垄断化，发挥事业单位的人才优势，让事业单位充满活力，蓬勃发展。政府对社会组织既要支持，又要尊重社会组织自身发展的规律，创新社会组织管理制度。通过立法来规范社会组织，赋予社会组织应有的责任，通过政府购买服务来支持社会组织，真正体现公正公平管理，使其良性发展。
六是形成以权责清单制度撬动其他改革的机制。按照权责一致和权力法定的原则，适时开展乡镇人民政府和城区街道办事处的职权清理工作，制定权责清单。城乡社区自治组织只拥有自治权力，政府部门不能委托它们行使行政权力。对于委托社区服务中心履行的服务职能，也必须经过法定的委托程序，不能随意把政府部门的职责推卸给社区。深化行政执法体制改革。实行行政执法权的横向整合纵向下放，进一步完善行政执法的法规依据和执法流程，增强执行对象、执行方式、执行手段的可操作性，进一步明确管理与执法各自的职责，在管理部门和执法部门之间建立制度化的沟通渠道和执法“倒逼”管理的机制，从行政执法的重点难点中找出问题改善管理。深化政府机构改革。根据部门权力的调整变化，优化政府机构设置，使机构编制的配置与职责和工作量的调整相匹配。在政府大幅度放权的领域和层次，相应大幅度压缩机构编制，及时消除人浮于事现象，防止为保机构编制而揽权；在政府缺位的领域，根据客观需要增加机构编制。通过职权体系、组织体系和人员结构的优化，更好地促进政府治理体系的优化，从而实现政府治理的现代化。
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健全党组织领导的基层群众自治机制
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党的十八届三中全会指出，“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。加强农民集中居住区治理，需要在坚持基层党组织领导核心作用的前提下，开展形式多样的基层民主协商，激发群众参与社会治理的积极性和主动性，积极推进基层治理体系和治理能力现代化。
原标题：健全党组织领导的基层群众自治机制市委十二届三次全会提出，要着力健全主体多元、运转顺畅、科学规范的城市管理新机制，推动城市管理转型升级。这体现了市委加强新时期城乡社区管理的新认识。近年来，随着“五大兴市战略”的大力推进，我市多中心、组团式、网格化、集约型的城镇新体系逐步建立，这对农村的生产方式和社会结构、农民的生活方式和价值观念等产生了深刻影响，农民入住集中居住区，进了城、上了楼、变了身份， 传统村“两委”的基层治理方式已不适应形势发展的需要，面临诸多挑战。要提升新型社区管理科学化水平，就必须推进基层治理体制机制改革。积极应对挑战激发基层活力、夯实基层基础 在基层民主政治建设方面，我市已基本形成一套系统规范、行之有效的收集民声民意、汇集民智民力的制度体系，为激发基层活力、夯实基层基础作出了重要贡献。理顺了基层权力关系。新型村级治理机制，调整了村级组织权力配置，促进了村党组织领导方式从“全能包办”型向“核心引导”型的转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强，领导核心作用愈发突出。激活了群众主体意识。村组议事会改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况，提高了决策的执行效率，调动了村民参与村级公共事务的热情，形成了“自己的事自己做主”的民主意识、“集体的事我要参与”的公民意识。促进了多元参与治理。越来越多的经济社会组织广泛参与到公共事务中，越来越多地承担起满足城市化进程中逐渐分化的公共服务需求的重任，一定程度上弥补了政府服务在灵活性、针对性、个性化上的不足。同时，应当看到，随着农民居住方式、生产生活方式的改变， 亟须对既有村级治理机制进行调整。 挑战1：居住形态集中化，组织架构不健全。 挑战2：社会结构复杂化，党组织和党员作用发挥不充分。
挑战3：治理主体多元化，社会组织作用发挥不明显。 挑战4：利益诉求多样化，公共配套服务不完善。 坚持领导核心作用推进基层治理体系和治理能力现代化党的十八届三中全会指出，“改进社会治理方式，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。加强农民集中居住区治理，需要在坚持基层党组织领导核心作用的前提下，开展形式多样的基层民主协商，激发群众参与社会治理的积极性和主动性，积极推进基层治理体系和治理能力现代化。灵活党组织设置方式，发挥领导核心作用。坚持集中居住区党建先行，力争做到党组织先期入驻、先期运行，及时接转入住集中居住区党员的组织关系，确保哪里有群众哪里就有党员，哪里有党员哪里就有党的组织和党的工作。居住区党组织组建可选择临时组建、适时新建、升格延建三种方式，既着力解决对党员教育、管理、服务缺位的“空档”，也着力解决部分党组织“小马拉大车”的问题。理顺治理体系，发挥组织保障作用。将新型村级治理机制引入农民居住区的管理，推动传统的“大包大揽”、行政命令向民议民决、平等协商转变，充分发挥居民在社区管理中的主体作用。要准确定位居住区党组织职能，完善组织运行机制，推进党组织和群团组织共驻共管。突出服务主题，发挥凝聚人心作用。按照“工作到支部、服务到群众”的思路，以居住区党组织为龙头，建立一支新市民“家门口的服务队”。一是划小服务单元。全面推行网格化服务，着力推动党组织进院落、进楼幢，确保群众有困难第一时间找得到党组织，实现小事不出院落、大事不出社区。二是突出就业服务。坚持将促进就业摆在各项服务工作的突出位置，尽最大努力为新市民就业提供机会，防止出现新的城市贫民区。三是加强教育引导。注重在服务中强化党组织的政治属性，在潜移默化中把群众团结和凝聚到党组织周围，切实做到党组织与群众平时说得上话、交得上心、关键时刻“镇得住台”。健全保障机制，发挥动力支撑作用。根据居住区党组织运行的新特点，多策并举加大投入力度，确保居住区党组织有人干事、有钱办事、有场所议事。一是选优配强带头人。以“两推一选”的方式，切实把群众公认、善做群众工作的优秀人才选拔到社区基层党组织书记岗位上来。二是多元筹资保运行。将财政配置的村级公共服务专项资金向居住区延伸覆盖；逗硬落实居住区集体资产配置政策，不断增强社区运行“造血”功能；以市场化的方式，引入社会资本积极参与社区管理和服务。三是提档升级建阵地。用好用活活动阵地，以阵地聚人气，以服务聚民心。对基础设置配套没有达标的小区，要进行全面改造升级。整合多方力量，发挥整体合力作用。进一步提高居住区党组织整合各类管理服务资源的能力，按照“小政府大服务”理念，坚持培育发展和监督管理并重，引导社会组织广泛参与居住区基层治理。一是加大社会组织孵化力度。对符合条件的社会组织进行资金扶持，建立政府购买社会组织服务制度，推动公共服务供给主体多元化。二是加大培育社区志愿者组织力度。建立新型农村社区志愿者服务站，通过政策的引导，广泛吸纳社会各界人士志愿参与社区志愿服务。三是加大党组织对社会组织的覆盖力度。坚持将社会组织的引入与党组织的组建同步推进，让基层党组织始终成为居住区各类组织的领导核心。（中共成都市委组织部研究室）
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13论转制社区党组织的领导地位保障与机制完善_以广东城市化社区治理改革实践为例
论转制社区党组织的领导地位保障与机制完善；―――以广东城市化社区治理改革实践为例；□王权典；（华南农业大学，广东广州；510642）；要：转制社区是我国城市化进程中的特殊社区形态，对；观因素，转制社区党组织的领导地位被弱化，确定社区；关键词：转制社区党组织；领导地位；机制保障；广东；文献标识码：A；文章编号：（；在广东珠三
论转制社区党组织的领导地位保障与机制完善―――以广东城市化社区治理改革实践为例□王权典（华南农业大学，广东广州摘510642）要：转制社区是我国城市化进程中的特殊社区形态，对城乡基层党建提出了新要求。缘于多方面的主客观因素，转制社区党组织的领导地位被弱化，确定社区党组织对村（居）民自治组织和集体经济组织等共建主体之领导核心地位是必然要求。凸显转制社区党组织领导核心地位及其功能的现实依据，重点在于构建完善组织建设、工作方法、运行制度、激励考核、领导方式等方面的保障机制。关键词：转制社区党组织；领导地位；机制保障；广东中图分类号：D267文献标识码：A文章编号：（2-05在广东珠三角等地区城市化进程中，推进“村改居”和“城中村”改制，原有的村委会陆续被摘牌子，农民成了市民，“城中村”演变成新型转制社区。转制社区是推进城市化通过“城中村”改制形成的一种特殊社区形态。它脱胎于农村社区，与传统意义上的农村社区有本质区别，但又不同于现代城市社区，即兼具两种社区的部分特征―――虽已淡化传统村落形态但未彻底改制蜕变为城市社区的生活共同体，是城市化背景下农村社区向城市社区过渡时期的独特社区［1］。其作为乡村组织体制的产物，表现为多种治理主体并存的局面―――包自治组织、经济组织（股份合作社）之三括社区党组织、大基本治理主体；这种多元治理主体间未能形成良性互动的关系，影响了社区治理的完善。传统的乡村组织体制痼疾制约新型城市社区组织体制自然发育。转制社区建设在我国尚属体制转轨和社会转型的新生事物，城市化使得乡村组织体制趋于解体并让位于新型城“村改居”必然使村党组织融入转制社区，市社区体制；这对基层党建提出了新任务和新要求。探索转制社区党建模式和路径，是当前亟待研究解决的新课题。一、问题诊断：转制社区党组织领导地位弱化的缘由过整合村委会等基层组织力量领导管理村务、发展集体经济、保持社会稳定；而城市社区党组织则通过领导居委会等群众组织，发挥社区共治优势，调动群众参与社区服务的积极性，共管社区事务、建设公益事业、发展社区经济［2］。作为介于城乡之间的过渡性社区，转制社区党建兼有农村党建封闭性与城市党建开放性的特征。相对于农村，转制社区利益格局发生了质的变化；大量的村（居）民由“村里人”向“城里人”转变，转制社区成员需求呈现多元化，传统的组织载体、生活方式及习惯与城市组织、生活方式及习惯不相符，给社区党组织服务功整合社会利益关系增加难度，即对其政治保障、能及协调社区建设等提出新挑战。城市化社区要承接辖区机关、企事业单位分离出的社会职能―――如对出租屋及流动人员的管理；协助安置滞留社区的下岗失业人员；旧城改造和新区建设中居民搬迁；以及维稳、计生、市容、环卫、优抚救助等，其管理任务繁重。但其人力、物力、财力资源有限，社区党组织对驻辖区机关、企事业单位没有约束监督的权力，特别是改制社区股份合作经济组织及其他社会组织，未必给予支持配合甚至设障为难，社区党组织难以协调新社区建设任务［3］。此外，由于转制社区党组织普遍沿袭原以组织隶属关系所形成的纵向链式结构设置模式，使社区党组织设置与社区建设发展出现断层、脱节，许多领域因管理未能触及而出现“盲区”，不适应复杂的基层党建新要求，（一）社区党组织因应“村改居”转换角色非一蹴而就。在我国当前的城乡体制格局下，农村党支部主要通收稿日期：基金项目：广东农村政策研究中心招标项目《城市化新社区治理机制转型创新之法律政策研究》（NYZX201113）之阶段性成果。作者简介：王权典（1968-），男，湖南邵东人，华南农业大学法学教授，南京农业大学公共管理学博士生，广东农村政策研究中心特约研究员，主要研究方向为农业经济法制与农村社会政策等。52Ｖｏｌ．２８２０１２Ｎｏ．５党的建设难以将社区全体党员纳入有效监管服务的范围。其中，干部编制也是严重困扰转制社区党建的现实问题。当前，只有民政部门下达村（居）委会负责人的编制，并按编下拨岗位津贴；而党支部没有正式编制，党支部书记岗位津贴缺乏“官方”财政来源支持，不得不依靠社区集体财力支撑。同时，村（居）委会活动有组织法律保障，而社区党组织活动则要靠负责人的组织协调能力。由于无名正言顺的编制使有些党员干部不愿担任专职书记，居民群众包括一些党员习惯于向村（居）委寻求假如一些村（居）主任不是党员，党支部书记只能帮助。担任副主任，党支部的核心作用就难以发挥。（二）社区群众及少数党员干部对转制社区党组织领导地位认识不足。农村集体产权制度改革后，新社区财、物的领导管理模式改变了原村党支部直接支配人、方式，政策对社区党组织、居委会、股份合作组织理事会的地位、职责等有别于传统村社的规定。对此，一些社区党组织负责人误以为党在社区管理上选择了“淡，甚而认为，居委会属居民自治组织，社区股份合作出”组织实行董（理）事会负责制，党组织可有可无；或者只谈支持配合，忽略党组织的监督保证职能，领导地位被弱化；社区重大问题由股份合作组织董（理）事会决策，党组织被边缘化，等等。由此导致某些城市化改制社区党建工作出现自弃放任状态［4］。甚至有的打着村社自治幌子企图脱离党的领导或者凌驾于党组织之上，出现了所谓“强村委、弱支委”或村（社）委主任“离心”的个别村（社）委主任恃强仗势，不服从社区党组织现象。领导，认为自己是社区依法选举的自治组织代表，只需对社区成员大会或其代表会议负责，致使社区党组织书记和村（居）委或股份合作组织负责人在工作上互不配合、各自为政，导致社区党组织与行政经济组织形成“两张皮”，在珠三角某些个别转制社区甚至出现股份合作组织拒不承担党支部活动经费、停发支部书记工资津贴的极端事例。（三）某些社区党组织对社区集体经济组织监督不到位。一方面，转制社区党组织书记作为社区发展的主要责任人，若没有进入董（理）事会，则缺少对股份合作组织的知情、参与决策及管理的权能，党组织监督权难落实。另一方面，在实行类似现代企业制度的股份合作组织中，党组织即使“参与”，也仅能提供参考建议，其负责人未进入核心决策层，使其因担心“越位”而参与“不到位”，导致党组织参与、监督社区发展重大事项的决策保障不济。同样，利益冲突也会影响党组织形象。城市化进程导致“城郊村”“城中村”、客观存在“集体经济总量大、社区资金流量大、村民管理难度大”的现象，利益关系复杂化。若村社民主决策管理与民主监督体系不完善，诸多方面存在制度实施不力、机制不够灵敏、监管不够严密、考核不够有效的现象，致使少数社区党员干部在利益冲突面前或随波逐流、或莫衷一是，城市化社区建设及集体经济发展变化明显：农村集体土地资产减少，非农物业型资产增加；农业人口减少，非农业人口增加；传统农业生产活动减少，城市工商服务业活动增加；在外来流动人口增加的背景下，原住民人口的份额减少，……传统的城乡二元结构逐步转型，呈现城乡统筹发展态势。“村改居”使农村社区化、农民市民化；“城中村”改造使农民实现“居住上楼”；股份合作制使农民成为股东，把农村集体经济组二、应然逻辑：确立社区党组织在转制社区中的领导核心地位权力缺失、立场动摇［5］。有的精于打小算盘，只顾中饱私囊；有的在工作中不能秉公办事，反而假公济私，失信于民，扰乱民风，加深干群矛盾；有的依仗集体财大气粗，操纵选举，独揽大权，称霸一方，与上级党政组织貌合神阳奉阴违。凡此种种表象，足以引起高度警觉。离、（四）带领社区群众发展集体经济、增收致富的组织能力不强。一些转制社区党组织较重视发展社区集体经济，居民收入有所提高，但整体发展不平衡。若集一些旧城体经济发展困难，就不利于社区党组织建设。改造社区和“村改居”社区党组织发展集体经济意识强，注意发挥优势，挖潜力、抓机遇，促进产业转型，提高社区集体经济收益，自然会增强党组织的号召力。然而，也有不少社区党组织或其负责人的能力素质与社区改制发展形势和目标任务的要求存在差距，部分党创新意识不强、民主作风较差、发员干部政策水平较低、展观念滞后，对改制出现的问题预见能力差，习惯于“等、靠、要”偏向，随遇而安，缺乏开拓精神，怕担风险、怕丢面子的心理作怪，结果对社区群众的致富渴求认识不足，找不到带领其共谋发展社区集体经济、实现居“经济能人”呼风唤民安居乐业致富的路子，唯求社区雨，难免影响了社区党组织的凝聚力和号召力。（五）领导方式及工作方法创新不够、服务意识不转制社区市场氛围浓，村党强。与农村经济体制相比，组织原有的权力资源在减少，群众对党组织的依赖关系随之减弱，社区党组织与群众利益格局变化，社区群众可选择不同途径、方式来实现利益需求。在情势变迁中，一些转制社区党组织未能转变领导工作方式，缺乏创新服务意识，惯于依赖上级安排布置，没勇气发挥其政治引领作用，陷于“老办法不管用、硬办法不敢用、新办法不会用”的困境，没有树立引导服务、政治监督、组织保障的理念，在培育市场、增强服务、引领群众进入市场方面无所作为，使组织工作游离于群众利益之外；一些基层组织不仅缺乏服务意识，而且竭力维持对公“管人共资源的控制，不改变旧体制下形成的执政就是管事”的思维定势，造成党群干群及党组织与其他组织间的关系紧张。第２８卷２０１２年第５期53织转化为社区股份合作社，居民收入由主要依靠一亩三分地转向依靠集体收益分配［6］。由此可能引发集体资产管理、收益分配、财务监督、公益事业等诸多矛盾问题，往往事关社区居民切身利益、影响城市化发展进程。解决这些新问题，须依靠强化社区党组织的领导地位，适应地调整其职能定位、创新思路、改进工作方法，由此，要厘清构建促进社区和谐稳定的多元共治机制。转制社区各治理主体的职能定位，理顺其多元化治理主体间的关系，关键在于锁定社区党组织的领导核心地位并发挥其组织保证作用。其逻辑必然性在于：（一）加强转制社区党组织建设，是巩固党的执政基础的必然要求。既然党的宗旨是全心全意为人民服务，就要扎根于群众，始终保持与民众的血肉联系。《党规定：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在章》各种组织中发挥领导核心作用”。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定：基层党组织领导村民委员会、村集体经济组织等群众组织。而城市居民集中于社区，其切身利益与社区建设紧密相关，那么执政党就没有理由放弃对社区建设的领导。为实现执政目标，党要不断扩大执政领域和加强执政地位；执政地位牢固与否发展和稳定，的关键在于执政基础。转制社区的建设、无疑是“固本强基”的重要阵地。基于党的执政目标考量，源于村民自治的转制社区治理离不开党组织的政《村民委员会组织法》规定：党的农治领导和组织实施。村基层组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利。此乃法律对村委会与村党组织之“两委”工作关系的基本界定，即村党组织在村级组织中居于领导核心地位；村委会在村党组织的领导下负责村务日常管理工作。城市化“村改居”后，尽管《居民委员会组织法》规定居委会是城市居民自治组织，但在现代政党主导下的民主社会，任何形式的自治都不可能是自发的；基层社区自治必然需要一个非政府色彩的主导力量支在中国社会政治生态中，该主导力量显然非共产党撑。基层组织莫属。这是社区党组织在社区发展确立为核心领导力量的法理基础。（二）确保社区党组织的核心地位，是城乡统筹发展和实现社区和谐稳定的政治保证。2008年党的十七届三中全会指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段……进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，这是“统筹城乡经济社会发展”的基本论断和政策指引。作为转制社区建设的引领者和组织者，社区党组织承担着领导党员和群众推进城市化的重要职责。其核心领导力体现为带领农民群众推进城市化建设、促进社区发展的感召力、吸引力和执行力；其中枢作用直接关系到城乡统筹发展进程，关系到转制社区稳定。一个群体（社区）没有核心必然焕散。转制社区存在着党组织、村委会（居委会）及与股份合作社、集体企业等，各类组织之间的关系错综―理顺的关键在于发挥社区党组织的领导统筹复杂――和整合协调作用。按照“统分结合、协调制约、运行有序”的原则，改进社区党建工作方式，使之与民主决策和民主管理的要求相衔接；规范党组织与其他组织的工作关系，使党组织工作与社区改革发展稳定的目标任务相融合，使其领导、支持、监督社区各类组织依法履行职责。随着城市社区管理模式的引入，转制社区将逐步纳入城形成市管理范畴。其中社区党组织发挥核心领导作用，外引内联的工作机制尤为重要。一方面，需要上下沟通、整合各方社会资源，积极探索社区居民住房、医疗、卫生、就业等保障机制，促进民生改善；另一方面，随着城市化社区的项目建设、拆迁安置的需要，原村社发展利益格局发生变化，可利用的土地等资源不断减少，村民原有利益被调整，既遭遇拆迁安置，也赢得城市化带来村民难免经历的发展机遇。城市社区建设有一个过程，失地失业的“阵痛”。若社区内服务保障措施暂未完善，容易引发一系列深层次矛盾，给社区和谐稳定带来巨大压力。因此，社区党组织要优化外部发展环境，平衡各方利益格局，确保内部和谐稳定；其职责不仅是宣传贯彻方针、政策和法律，而且要团结党员和群众完党的路线、成社区建设各项任务，督促保证社区其他组织依法履职，还要加强党组织自身建设，充分发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。社区党组织要处理好与社区其他组织的关系，关键在于党组织既要履行好政治职能和社会服务职能，又要避免不当干涉或包揽社区自治事务，通过支持和保证社区各组织的依法自治，实现动员社区力量、依靠社区力量、利用社区资源、解决社区实际问题，达到实现多元善治的目标。三、机制保障：凸显社区党组织领导核心地位，增强其统揽协调与指导服务之功能（一）完善党组织建设。转制社区与传统村落相比，其显著特征为：居住环境城市化，居民职业、身份多元化，社区事务居务化，农民意识城市化；但与现代城市成熟社区相比，其差异也明显：居民不是以城市居民为主，绝大部分由农民转变而来，“亦农亦居、多元混居”；治理主体并未完全脱离农村管理体制的束缚，类似原村“两委”的组织依然是社区管理主体；在社区居民之间、居民与社区组织之间关系上，原居民大多来自同村而认同感强，且与社区组织之间利害关系密切，对社区关切度高；在治理方式和内容上，更依赖民主自治、民主监督来管理社区事务、发展集体经济、建设社区事业，肩负多重治理任务，尚未达到城市成熟社区的“协调共建、法治有序”的状态［7］。考察“珠三角”城市化转制社区现行管理体制及运行机制，大致有四种基本模式：一是保留村社“两委”自治―――在村党支部领导下，由村委会54Ｖｏｌ．２８２０１２Ｎｏ．５党的建设或社委会全面负责社区事务；二是村社“两委”与物业―在沿袭村社“两委”运作的同时，由物业公司共治――公司负责管理环卫、治安和维修等工作；三是村、社双重治理―――在“城中村”社区，社会事务仿照城市社区模式治理，但经济事务仍由原集体经济组织管理；四是村“两委”、社区新管理机构双重治理―――这是数社村协调合并新社区自治管理机构，负责对新社区的管理、和服务。这些治理模式对促进转制社区管理有序、运转纠纷调处、社区稳定等可发挥积极作用。不过，总顺畅、“村改居”一般是按照城市社区治理的要体而言城市化求逐步过渡建立新的自治管理体制，原村级党组织、村委会将直接过渡为社区党组织、社区居委会，待条件成熟后即按照《居民委员会组织法》正式运作。顺应改革趋势，应做到社区党组织与社区建制同步设置，党建工作同步开展，党组织作用同步发挥。在珠三角的佛山、东莞、中山等城市化转制社区，当地党委政府发文要求社区党组织负责推荐村（居）委或股份合作社班子人选或者实行“两委”负责人交叉任职，组织保障效果良好。（二）改进工作方法。转制社区党建关键在于通过工作机制保障党组织的地位和功能。社区党组织的现实定位，要从维护社区稳定和加强社区治理等角度，明确党组织是社区工作的领导核心。为适应转制社区建设的现实需要，要发挥社区党组织具备的不可替代的功能优势：一是充分利用党组织的政治功能，建立维护各方利益的沟通协调机制，协调利益关系，化解社会矛盾，让村（居）民共享改革发展成果，促进社区和谐稳二是发挥党组织的渗透功能，这是有别于农村党建定。工作的显著特点。城市化社区党建工作在客观上要求其基层党建积极向社区各领域渗透，发挥其引导、监管社区各类组织的重要作用。三是党组织的服务功能。转制社区党组织更要强化公共服务功能，借此转变领导方式、改进工作方法。集体经济产权制度改革，导致社区普遍建立党组织统一领导、集体企业依法自主经营、股份合作社民主决策的新型管理体制和运行机制―――从根本上改变了农村党支部直接支配人、财、物的领导协调和指导，实现在服务中方式，集中精力搞好支持、参与，在参与中监督，使党组织树立新威信、塑造新形象。城市化从根本上打破了“党组织―――单位―――单位人”的传统格局。随着许多“单位”功能日益转移到社区，城市居民与社区关系越来越密切，也对社区服务和管理等提出多层次、多样化的要求。同时，由于社区党组织与社区居民、各组织单位之间没有行政经济关联，不能使用强制手段进行领导。在此新形势下，社区党组织要继续保持领导地位，势必进行领导方式改革和创新。党组织要从源头上消除少数人违背社区群众普遍意愿随意处置集体资产的条件，消除因集体收益分配不当而引发的不稳定因素；社区党组织找准定位，凸显监督把关职责，保障社区群众根本利益，维护社区和谐稳定。（三）健全社区党建工作运行机制。一要建立综合协调机制。建立健全工作例会制度、重大事项通报制度等，形成运转有力的协调机制，在整合社区组织各方力量积极参与社区建设中发挥作用。二要建立民主管理机制。从制度层面改进领导方式和工作方法，形成社区党组织既能充分发挥领导核心作用，又积极支持和引导社区居委会、经济组织依法行使民主自治权的保障为保证社区股份合机制，落实社区民主决策和管理权。作制健康运行，发挥党组织宏观监督作用，广东建立了规范有效的管理机制，进一步健全完善民主决策程序，对于董（理）事会提出的议题，董（理）事会要预报党组织，征求汇集各方意见，会商形成决议，再提交社员股三要建立公众参与机制。只东民主表决后，方可实施。有社区党组织引导社区群众积极参与社区建设，才能不断增强农村社区党建工作影响力，广泛团结群众融入于社区建设中。四是建立联席会议制度。凡遇到需要社委会（董事会）、监事会、居委会等共同决定党组织、的有关社区发展的重大问题，由党支部牵头，召开联席会议共同决定，保证了决策的科学性、正确性。譬如广东对农村重大财务事项推行“三议两公开”的决策规范即：凡涉及维护农民基本权益、强化集体资产管理、发展集体经济和社区公益事业等重大财务事项，按照党党支部和村（社）委会联席会议商议、成员支部会提议、大会或成员代表会议决议，并将决议和实施结果公开的程序决策实施。《广东省农村集体经济组织条例》（草案）及珠三角部分社区股份组织章程均设定：集体经济组织一定比例有选举权的成员或者户代表联名，可以要求罢免不称职的理事会、监事会成员，但应当书面向社区党组织提出罢免动议请求。由社区党组织及时报乡镇党委（政府）审核处理……理事会逾期不按规定组织召开罢免会议的，由监事会代为组织召开。监事会逾期不组织召开的，由上级党组织帮助和指导社区党组织负责组织召开。诸如此类，都是转制社区党建运行机制建设实践经验的总结。（四）强化物质条件保障机制。社区党组织开展工作需要一定物质条件。增加对社区党建工作的投入，从根本上解决社区党组织办公活动场所和人员、经费不足的问题。建议中共中央组织部、省级党委协调政府有关部门作出明确规定：适当增加社区干部编制，像农村基层那样，把社区党支部书记纳入党务干部编制；市、县（区）、街道可采取由街（镇）为社区党支部书记办理养老保险方式，解决其后顾之忧。省、市可通过规范文件，把社区党建经费列入行政经费预算。建立社区工作经费自然增长机制，采取“区街财政投入为主，社区自筹为辅”的办法，根据社区财政增长比例，上级对社区党组织的工作经费也保持一定比率的增长。同时出台优惠政策指导社区发展经济，因地制宜、宜工则工、宜第２８卷２０１２年第５期55商则商，体现形成依托城区、拾遗补缺、形式多样、经营通灵活的社区集体经济特色，不断增加社区集体收入。过城区各级党委抓方向重点、抓协调服务来加强对社区发展经济工作的领导，并把是否增加集体经济收入作为衡量街道、社区党组织战斗力的重要标准，纳入干部绩效考核的重要内容。（五）改善领导方式。加强社区党建，是贯彻党的“固本强基”方针，增强党的基层战斗力的客观需要，也各级党委特别是城是推进城市化党建工程的内在要求。抓领导，真正做到区党组织必须高度重视，坚持领导抓、认识到位，工作到位。一要理顺社区党建管理体制；二要强化各级党组织抓基层的责任。坚持“共驻共建”，形成社区党建工作合力。近年来，广东街道党工委普遍成立社区党建工作协调指导委员会，对街道社区党建工作进协调、指导、检查。建立由街道党工委、社区党组行规划、织以及社内有关单位党组织参加的社区党建联席会，成立了社区党建联席会议理事会，进一步完善了社区“党事务共管、资源共享、文明共创、困难共担、活动建共商、共办”的“共驻共建”机制。其中，深圳市在全面城市化后成立了两级社区党工委，佛山市南海区委整合资源先后组建农村工作部和城乡统筹部，提升党组织统揽全局领导与协调社区建设的能力，进而落实到社区基层即推行“政经分离”的改革方针，创新基层组织设置，理顺基层党组织与村（居）委会、集体经济组织、社区行政服务中心等组织关系，通过建立社区党建联席会议制度等强化社区党组织领导核心地位［8］。这些改革举措均有启发和借鉴意义。参考文献：［1］李桂模.转制社区股份合作企业公司化改造的路径选择―――以广州市“城中村”改制为视角［J］.法治论坛，2009（2）：260-274.［2］中共南通崇川区委组织部.直面问题，找准定位，探索城市化进程中的社区党建工作［EB/OL］.［］http：//www.qgdjyj.net.［3］施文，等.居民区党支部确立核心领导地位面临问题的调查与思考［EB/OL］.［］http：//www.dkdj.</Article/15.html.［4］刘全新.农村集体经济产权制度改革后村级党组织发挥作用情况的调查［EB/OL］.［］http：//www./list_news_2.asp?id=35&item.［5］罗玉环.对城郊村党组织增强核心领导力的探索与思考［EB/OL］.［］http：//www.hn.chinanews.com/hnjjdy/gzyj/4.html.［6］赵过渡，等.“城中村”社区治理体制研究―――以广州市白云区柯子岭村为个案［J］.国家行政学院学报，2003（3）：93-96.［7］中共浙江绍兴市越城区委组织部.农村新社区治理机制的研究［EB/OL］.［］http：//wenku.baidu.com/view/f5c4b57cd6e6.//html.［8］中共佛山市南海区委办公室.《关于进一步加强农村基层党组织建设的意见》的通知［EB/OL］.［］http：//www./cms/html/.html.责任编辑何成学OnLeadingPositionSecurityandMechanismPerfectionofPartyOrganizationofTransfer-community―――ACaseofCommunityReformandGovernanceinUrbanizationofGuangdongWangQuandian（SouthChinaAgriculturalUniversityGuangzhouGuandong510642）Abstract:Transfer-communityisauniquecommunitytypeintheurbanizationinChinathatgivesanewrequirementforPartyconstruction.Duetothesubjectiveandobjectivereasons,theleadingpositionofPartyorganizationoftransfer-communityhasbeenweakened,itisanevitablerequirementtoestablishthecoreleadingpositionofcommunityPartyorganizationinvillagers’self-governanceorganizationsandcollectiveeconomyorganizations.ThewaystohighlightleadingpositionandfunctionofPartyorganizationoftransfer-communityrelyonsecuritymechanism,suchasorganizationconstructionandperfection,workmethod,operationmeasure,drivemechanismandleadingmethodandsoon.KeyWords:Partyorganizationoftransfer-community,leadingposition,securitymechanism,Guangdong56Ｖｏｌ．２８２０１２Ｎｏ．５包含各类专业文献、中学教育、外语学习资料、行业资料、高等教育、文学作品欣赏、生活休闲娱乐、各类资格考试、13论转制社区党组织的领导地位保障与机制完善_以广东城市化社区治理改革实践为例等内容。
　以长城花园社区为例,首先是“长城花园社区党支部工作...发展和调控作用,第一领导社区各项工作,增强社区治理...总之我国城市社区服务是伴随着改革开放和城市化步伐... 　答:工业化、城市化、理性化、世俗化、社会组织的...导致社区的互助合作机制破坏,难以发挥社区的保障作用,...B.帕金森定律 6.党的领导在社区工作中主要体现为(... 　村级治理机制入手,充分尊重基层群众的主体 地位,保障...强调要在总结各地实践经验的基础 上,进一步完善符合中国...也难于形成适应城乡一体化建设需要的村党组织领导和 ... 　2013社区治理期末复习指导_医学_高等教育_教育专区。...6.社区建设:是指在党和政府的领导下,依靠社区力量...答:工 业化、城市化、理性化、世俗化、社会组织的... 　政府组织的比较研究 5、县级政府改革的理论与实践...民主型领导与专制型领导的比较研究 33.论社会主义...公务员保障机制研究 八、村民自治、社区管理 63、... 　完善与问题分析 村改居――以农村土地产权制度改革...社区“是中国城市化过程中普遍存在的一种社区类型, ...期望最终形成社区党组织领导,居委会和合作社相对独 ... 　社区社会组织发展与基层稳定-江苏南通崇川为例(上)72...南通市人口最密集,生产要素最集中,城市化水平最高的...应急管理机制 37、崇川区社区改革面临的主要问题包括... 　《社区治理》综合练习题 一、名词解释 1.社区:是...A.城市化 B.民主化 C.科学化 D.理性化 5.认为...必须充分发挥社区 党组织的领导核心作用和广大党员的... 　关键词:城市化;城中村;社区保障;城中村社区保障 迄今为止 20 多年的改革开放...特别是非农化农民利益机制的作用,四个新成立的居委实际上一直以改制的三 骏公司...