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再谈法治中国——专访江平、吴敬琏、张卓元
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未来十年对中国至为关键。中国要克服社会弊病，顺利实现现代转型，唯一出路就是排除特殊既得利益的干扰，高举宪法的旗帜，推进市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，铲除权贵资本主义的基础，使公共权力的行使受到宪法法律的
　　“”结束，随着新一届党政领导接任，中国新的政治周期正式开启。社会各界都在期待尽快纾缓多年积累下来的经济社会矛盾，推动中国社会顺利转型。
　　2003年初，本刊曾邀请经济学家吴敬琏、张卓元和法学家江平三位学者，深入剖析当时中国面临的重大问题，为建设法治国家建言，社会反响热烈。
　　十年过去，中国经济总量已经超过日本成为世界第二，但是改革攻坚并不顺遂，各种矛盾亦趋于激化。法治建设进展缓慢的症结是什么，如何化解矛盾，未来中国社会转型道路怎样选择？鉴往知今，为此本刊再次邀请三位学者，共同回顾十年间法治市场的进步与局限，探讨改革进路。
　　多年来，吴敬琏、江平和张卓元三位学者一直竭力为改革鼓与呼。他们深知，作为一个历史包袱沉重的超大型国家，中国的现代化转型之路注定艰难曲折。如果趑趄不前，甚至选择错误道路，中国的现代化进程恐有中途夭折之虞。要实现几代中国人的梦想，把中国建设成为一个富强、民主、文明的现代国家，唯有坚定不移地推进改革。
　　诚如吴敬琏十年前所说：“在继续完成市场经济改革的同时，积极而慎重地推进政治改革，是中国未来改革的主题，也是中国的希望所在。”
　　——编者
　　法治市场路曲折
　　政府主导下的“半市场、半统制”混合体制
　　现代市场经济的若干重要架构还没有建立起来，仍然是一种政府起了超强作用的市场经济
　　经》：2003年初，三位先生畅谈“法治中国”，对中国当时面临的问题进行了深入剖析，指出法治是未来改革的关键所在。十年过去，中国告别了上一个政治周期。在你们看来，过去十年中国在法治方面有哪些进展，存在哪些不足？
　　江平：立法方面有所前进，行政体制改革也有些成效，在政治透明度、行政复议、行政诉讼、行政许可法方面都有一些值得称道的东西。
　　但是，在人权保障、选举制度，还有新闻、出版、结社自由等公民政治权利的法律方面，没有什么很明显的进步。司法体制最明显，有些方面甚至倒退。
　　张卓元：这十年里通过了一些新的法律法规，包括《反垄断法》《企业国有资产法》《物权法》等，对于市场经济的完善具有重要作用。不过，目前中国还没有建立起完整的法治体系。第一，有些法律不健全，如《企业国有资产法》仅仅涵盖国有企业的经营性资产，企业的非经营性资产、国有的自然资源资产、金融资产等方面都还没有立法。《反垄断法》没有对行政垄断作出规定。第二，司法公正没有得到切实的保证。
　　吴敬琏：从市场经济的角度看，中国目前的经济体制存在的一个重大缺陷，就是市场的产权制度基础是不清晰的。由于土地产权制度缺陷，市场主体不能够得到法律的保护。
　　例如，各级政府以极低的价格大量征用和占用农民土地，然后批租给工商企业和房地产开发商，从中牟取巨额土地出让金，而农民的利益没有得到保障，从而酿成了许多群体性事件。另外，虽然党代表大会要求平等保护物权，但是民营经济没有得到平等对待，公民的合法财产没有得到应有保护。
　　《财经》：法治存在问题，市场也不可能完善。其实这两者也是互相制约的，尤其是法治的不健全，对市场的不完善也起了很大的阻碍作用。
　　吴敬琏：这是显而易见的。正如现代经济学告诉我们的，市场化改革不能孤立地进行，或者如邓小平所说：“不搞政治体制改革，经济改革也搞不通。”市场制度的运行需要其他方面的制度支持，其中最重要的就是法律制度的支持。
　　由于市场经济的法治基础尚未建立，各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源的巨大权力。政府官员对于涉及企业微观经济活动的决策保持着很大的自由裁量权，而且近年来有日益扩大的趋势。他们通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段对企业的微观经济活动进行频繁地直接干预。行政力量配置资源的能力和手段大为强化，而市场配置资源的基础性作用则遭到削弱。
　　中国在20世纪末初步建立起的市场经济，是一个很不完善的经济体制。一方面，它背负着大量旧体制的遗产；另一方面，即使已经建立起来的市场体系，也还处于粗陋的原始状态，现代市场经济的若干重要架构还没有建立起来，仍然是一种政府起了超强作用的市场经济。
　　也许正因为如此，2003年中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》，要求在一些重要领域继续推进改革，以便在进一步完善经济体制的基础上充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。
　　十年过去，政府和国有经济虽然已经不再囊括一切，但还是牢牢掌握着国民经济的一切“制高点”，主宰着非国有经济的命运。中国形成了一种政府管控下，或称政府“驾驭”下的“半市场、半统制”的混合体制，不是依照法律，而是按党政机关的“红头文件”和领导的“批示”行政。
　　张卓元：这些年一直在喊转变政府职能，可是南方某省一个民营企业家要建一个港口，跑手续竟然要盖400多个章！现在最大的问题是，政府太强势，政府控制资源太多，对市场的介入太深。政府特别是地方政府过多地介入经济活动和主导资源配置，一些服务业在市场准入中存在“玻璃门”“弹簧门”，政府对生产要素和资源产品价格管制太多，在诸多行业和领域阻碍、制约民营经济做大做强的垄断因素也不断凸显。
　　十四届三中全会所设想的市场经济体制是市场在资源配置中发挥基础性作用的体制。十六届三中全会重申这一点，并提出转变政府的经济管理职能。可是现在资源配置最重要的是政府，地方政府书记是董事长，市长当总经理。这与十四届三中全会、十六届三中全会的要求不相符，甚至完全走了样。
　　江平：我同意“半市场、半统制”的判断。虽然这十年中国经济增长很快，但是体制改革并没有什么进展，基本上是吃过去改革的老本。权力对市场经济的干扰、侵害是非常严重的。
　　有些人从世界金融危机中得出了一个结论，认为中国之所以没有受到危机的太大影响，就在于中国有很强大的国家控制。我认为这是一个错误的结论，如果以此来认定中国特色道路，以为中国特色就是国家更多地干预，我不赞成。现在世界上最自由的市场国家也有政府干预，关键在于先后顺序要摆正。
　　记得2003年通过《行政许可法》时，我抱有很大希望。《行政许可法》的一个重要理念是，凡是市场自己能解决的，由市场去决定；市场不能够解决的，由中介组织解决；只有市场、中介组织解决不了的，国家才能介入。但是现在看来，中国社会又逐渐恢复到国家干预过多的局面，办一件事要经过许许多多机构的批准。如果不能够确立“先市场、后社会、再政府”的正确顺序，那么中国的经济体制就不可能完善。
　　最大问题是权力
　　没有受到法律制约
　　政府介入微观经济活动的过程中，行政权力利用干预市场活动的机会进行寻租活动是不可避免的，因此腐败蔓延开来
　　《财经》：问题的症结在于，中国的治理传统中，存在着一种迷信行政力量的倾向，出现社会经济矛盾时，首先想到的解决办法往往是加强政府的干预和控制。这种思想至今仍然有很大影响。一些人会说：现在腐败这么严重，难道不应该通过加强干预来抑制腐败吗？
　　吴敬琏：十年的经历表明，回答只能是否定的。扩大政府官员的资源配置权力和对民间活动的干预权力，只能扩大寻租活动的制度基础和助长腐败。在苏联式的“国家辛迪加”中，所有的公民都隶属于国家。所以公民从事任何活动，都要以获得行政批准为前提。中国承袭这种传统，在各个领域设立了大量的行政许可。
　　早在改革开放初期，不少党政领导人已经认识到腐败的危害性，并且采取了道德号召、党纪国法惩治等措施加以遏制。但是在权力不受约束的情况下，效果并不彰显。
　　2000年，中共中央纪律检查委员会的领导人受到经济学家关于寻租问题讨论的启发，提出“权力不正当运用是腐败的源头”，“改革行政审批制度对预防和治理腐败具有重要作用”。当年11月，中纪委十五届三中全会正式作出决议，“加大从源头上预防和治理腐败工作的力度”。其中首要的重点，就是“改革行政审批，规范行政审批权力”。接着，国务院也设立了“行政审批制度改革办公室”。据2002年中国政府的报告，国务院65个部门在三年中共清理出各类行政审批项目达4159项，由此可见行政许可之多、之滥。本来，公布的数字本身就有不少“猫腻”。到2004年初宣布这项改革“取得阶段性成果”，风头一过，行政审批很快就死灰复燃。
　　2003年颁布《行政许可法》是约束行政权力的一项重要措施。自由选择从事经济和社会活动，本来是公民天然具有的权利。所以，在现代国家，对公民行为选择的基本原则是“非禁即行”“非禁即入”，只要没有法律的明文禁止，公民有权从事任何自己所属意的活动。
　　《行政许可法》禁止随意设立行政许可，这是一个事关保护公民基本权利和端正政府行为的重要法律。遗憾的是，它没有得到严格地执行，而且从一开始实施，就有不少“但书”，保留了原有的投资等行政许可。特别是2003年末出现经济过热问题以后，政府赋予发改委很大的审批权力，进行“有保有压”的微观干预，使行政许可大有全面实施之势。
　　江平：当今中国面临公权和私权的冲突问题。公权和私权冲突在计划经济时代是不突出的，那个时代只有“个人利益绝对服从国家利益”，在国家利益绝对权威下，谁还敢提私权？公权和私权的冲突在西方国家自由经济状况下也不突出，因为在市场行为中，国家干预的范围和程度都比较小，且法律对国家行为行使的程序有严格的规定，私权救济的手段也相当充分。
　　只有在中国现今的社会状况下，一方面公民的私权越来越多，权利意识越来越强烈；另一方面又保留了政府干预的巨大空间，公权和私权必然要发生碰撞，甚至是激烈的碰撞。在这种情况下，就要通过改革，减少公权力在社会生活中干预的作用和干预的分量，而不是扩张公权力。
　　张卓元：中国贫富差距不合理主要是由于权力的腐败。有人说，目前中国贫富差距关键是因为私有经济占比太大。这种说法是不对的，日本、德国、美国的私有经济的比重比中国不知道大多少，可是基尼系数比我国低，怎么来解释？
　　建立市场经济就要清晰界定政府和市场的界限，凡市场能有效做好的就交由市场去做。政府应主要做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，特别是致力于创造并维护一个良好的市场环境。政府应是一个公正的裁判员，而非集裁判员和运动员于一身。但是由于政府没有实现职能转换，还存在许多扭曲，经济调节“越位”、市场监管“缺位”、社会管理“错位”以及公共服务“不到位”的问题依然存在。
　　《财经》：这种政府主导下的“半市场、半统制”的混合体制却得到了一些人士的赞赏。他们将其称为“中国模式”，认为中国经济之所以高速增长，就在于中国具有一个以强势政府和国有经济对社会的强力管控为基本特征的政治和经济制度。
　　吴敬琏：这种模式不值得夸耀。相反，它所产生的问题愈来愈严重，应该正视。由于政府一方面拥有支配资源的大权，另一方面又缺乏有效的制衡，政府介入微观经济活动的过程中，行政权力利用干预市场活动的机会进行寻租活动是不可避免的，因此腐败蔓延开来。
　　从上世纪80年代中后期起，就有不少学者对中国寻租腐败的规模进行跟踪研究。他们提供的具体数字有所差别，但是他们共同的结论是：由于寻租的制度基础庞大，腐败的规模是十分惊人的。例如，经济学家王小鲁估算，2005年全国灰色收入规模达到4.8万亿元，2008年则达到5.4万亿元，租金总额占GDP的比率高达20％－30％。由于权力能够带来财富，腐败还从经济领域蔓延到政治领域，“卖官”“买官”现象触目惊心。
　　腐败猖獗造成的另一个严重的社会后果，是社会贫富分化加剧：一方面，少数掌握支配资源权力的贪官污吏和有寻租门道的人，能够凭借权力暴富；另一方面，普通劳动者，特别是一般农民不能充分地分享改革和发展的红利。
　　江平：最大的腐败还是权力腐败。本来不应该国家干预的，国家干预得太多，这是造成腐败非常重要的原因，也是这些年群体性事件爆发的主要原因。党政权力对社会的强力控制，不仅产生经济腐败、政治腐败，也产生司法腐败。
　　特别是2008年世界经济危机发生后，因为有强大的国家干预，中国遇到的困难要少一些，政府不仅没有很好地认识到“中国模式”的问题所在，有时候甚至过分强调国家干预的作用，有意无意地扩大了公权力的作用，这是危险的，也是和法治理念相悖离的。
　　中国的现实是，私权受到公权侵犯的情况更多。因此法律要更多地保护私权，特别是要防止私权受到公权的侵犯。与此同时，要加强对公权力的监督和制约，这是法治的基本要义。
　　张卓元：公权力缺乏有力制约是一个大问题。许多法律得不到真正执行，特别是涉及到土地的很多法律法规，最大的违法主体是地方政府，可是哪个地方政府受到了法律的制裁？还有，环境保护的法律规定很严格，可是没有经过“环评”就上马的企业比比皆是。有些地方官员为了GDP不顾一切，哪怕它黄沙漫天、寸草不生。
　　中国面临两种选择
　　薄熙来事件的核心问题，是要不要坚持十一届三中全会以来的改革路线
　　《财经》：各种矛盾的逐渐积累，还有些什么原因？
　　吴敬琏：具体的原因多种多样，但归根结底是一条：政府不受约束的权力不但没有得到削弱，反而不断加强，就不断使社会矛盾激化。
　　和一切社会演进一样，经济改革、政治改革如逆水行舟，不进则退。
　　1997年的十五大要求国有经济进行“有进有退”的战略性布局调整，明确国有经济只需加强对少数关系国民经济命脉的行业的控制。
　　本世纪第一个十年间，能源、电信、石油、金融等十几个重要行业的国有垄断企业的改革没有继续下去，反而不断强化其“绝对控制”和“较强控制”的垄断地位，还出现了“再国有化”等开倒车现象。政府对企业微观经济活动的行政干预没有减少，反而加强。法治国家、民主政治进展也十分缓慢。
　　由于改革的停顿，中国经济发展的不平衡、不协调、不可持续和社会矛盾愈演愈烈。
　　张卓元：目前，一些国企最严重的问题就是行业垄断。尽管国务院两度推出“非公经济36条”，但没有取得实质性进展。由于某些权力部门的存在甚或强化，导致行政垄断未见削弱，反而扩张；不仅使国企改革进展缓慢，反而出现了局部领域“国进民退”的势头。这与市场化改革方向渐行渐远。
　　江平：一个时期以来，司法改革实际上是倒退的。
　　过去认为，法院严格按照法律来判决，就是体现了党的领导，因为法律本身是共产党领导制定的。现在强调党对司法的绝对领导，强调政法委员会对法院的绝对领导，这就走向了一个错误的倾向。
　　因为如果法院是按照政法委员会的指示来办事，法院就完全失去了独立性，大大改变了宪法126条的规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。
　　《财经》：过去十年间社会上改革的呼声高涨，不同社会阶层都在呼吁改革，为什么改革却难以取得进展呢？
　　吴敬琏：伴随着中国改革进程，社会利益结构也不断地分化、重组，新的利益群体、利益阶层和利益集团不断产生。其中有一批人趁政府官员拥有支配资源的巨大权力和这种权力没有受到严格制约的机会，通过寻租活动发财致富，使权钱交易成为一种相当普遍的现象。
　　可以说，正是由于政治体制改革滞后产生了这种特殊利益集团，特殊利益集团形成后又成为政治体制改革的巨大阻力。
　　从思想方面说，在执政党内许多人认为，高度集中的苏联式的政治体制乃是社会主义的天经地义，必须无条件地坚持。
　　江平：确实，一些人至今仍然死守着“党领导一切”的绝对概念。这与邓小平改革开放初期的要求是不相符的，那时小平同志特别强调“党政分开”，党在政治上领导。可是近年来越来越强调，人大要在党的绝对领导之下，甚至法院也要置于党的绝对领导之下。
　　还有很重要的一个原因是，在中国的政治生活中发生了一些事件，特别是在许多地方出现了一些群体性事件，而且数量越来越多。
　　在群体性事件的压力下，没有进一步改革，反而变得保守。不是“法治压倒一切”，而是“维稳压倒一切”，这是很可怕的，因为它把维护现有的秩序作为最大前提。
　　张卓元：改革越来越难，越往后推越难，为什么？既得利益固化。中国多年经济繁荣时期形成的既得利益群体在不断发展壮大和固化，能量很大，已成为阻挠和反对深化改革的不可轻视的社会力量。2003年我就开始呼吁征收房产税，十年过去没有下文，因为许多官员反对，他们都有多套房产，个别人甚至有十几套、几十套。
　　转变政府职能，改革审批体制，就会触犯许多有审批权力的官员的既得利益，权钱交易会受到很大的限制。推进垄断行业改革，允许新的厂商进入竞争，就会侵犯垄断行业职工，特别是其中中高管理层的既得利益，他们的高于其他行业数倍的收入必然受影响。
　　《财经》；正是由于社会矛盾不断积累，改革又停滞不前，各种各样的主张开始出现，甚至一些极端主张也有不少人赞成拥护。重庆薄熙来事件就是在这样的大背景下出现的。
　　江平：重庆薄熙来事件说明，中国存在“极左”的思潮。把“唱红”当政治运动来搞，不惜代价，“打黑”更是动用刑讯逼供等非法手段，运用政治运动方式打击那么多的人，实际上已经是侵犯人权、入人以罪。
　　可是有一批人赞赏这种做法，就像顾准所指出的，在一个神圣的目标下面可以采用一切非法的手段。历史上有沉痛教训啊。
　　现在，薄熙来问题虽然政治上解决了，但是还没有真正清算这股社会思潮，尤其是需要从体制上去反思，为什么产生这种现象？
　　张卓元：薄熙来事件的核心问题，是要不要坚持十一届三中全会以来的改革路线。
　　吴敬琏：正像前面讲过的，本世纪初期以来，改革的停顿使中国经济发展的不平衡、不协调、不可持续的问题日益突出，而腐败蔓延、贫富差距拉大等社会矛盾也趋于激化。
　　人们对于如何应对挑战开出了很不相同的“处方”，概括起来有两种“方向之争”：一种意见是继续沿着十一届三中全会以来的改革开放路线向前进，推进市场化、法治化、民主化的改革；另一种意见是从市场化、法治化、民主化的改革方向倒退，强化政府对于整个社会的管控，强化政府和国有企业的资源支配权力。
　　后一种主张，实际上指向政府控制整个经济社会发展的国家资本主义的方向。而在中国的条件下，国家资本主义恐怕很难避免滑向“权贵资本主义”的泥潭。
　　在当今的中国，如果不能采取果断的经济和政治改革措施来制止权贵对国库和各阶层人民的掠夺，纾缓社会矛盾，某些枭雄式的人物就可能利用这种情势，用“打土豪、分田地”一类极端“革命”的口号，误导深受压榨因而热切希望获得公平正义的大众，把他们引向逆历史潮流而动的歧途，使建设现代中国的进程遭到中断。
(责任编辑：闫祺)
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Reserved 版权所有 复制必究依宪治国是党执政的基本守则*
论文摘要：治国必先治党，要进一步改革党的领导制度，扬弃“以党治国”的旧体制，遵行“在宪法和法律的范围内活动”的原则，把依法治国提升为依宪执政、依宪治国。为此要调整党权与国权、民权的法理关系，把人大由单向贯彻党的主张的工具，转型为作人民与人大实行宪治的工具；落实并推进82宪法有关保障公民权利、制约国家权力的规定；严格施行司法独立，建立违宪审查制度。
关键词：执政党& 宪治
依宪执政& 依法治国&
党的十八大报告在“推进政治体制改革”一节中强调要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，为此提出了七项重大任务，其中包括“支持和保证人民通过人民代表
大会行使国家权力”，
“全面推进依法治国”，“建立健全权力运行制约和监督体系”，等等。在“依法治国”这项任务中，还重申“党必须在宪法和法律范围内活动，任何组织或者个人
都不得有超越宪法和法律的特权”，并提出了要提高领导干部运用“法治思维和法治方式”来深化改革、推动发展的能力。。十八大三中全会的“决定”进一步提出了“建设法治中国”的宏大目标与任务和推进国家治理现代化的重要方略。新一届党中央领导人习近平上任伊始，在日首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表的讲话，就强调,宪法的生命与权威在于实施。并特别指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”（《人民日报》日）。日，他在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，又再次强调：”宪法是国家的根本法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”.即将举行的四中全会还“史无前例”地专以“依法治国”为主题。这一系列构想和举措，启发了人们对建立法治中国的美好愿景的殷切期盼。
一段时期以来，党中央领导人曾一再强调：“治国必先治党，治党务必从严。”这是切合一党执政的我国特色的要求的。当前，治党的重点是治党员干部的贪腐，“打老虎”已初步取得巨大成果，受到党内外的热烈拥护，对赢得失落的党心民心起了很大成效。从长远看，更重要的是要调整党同国家、同人大的关系，包括更新执政党的“法治思维”和建立对执政党与国家权力的有效监督与制约制度，
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本文是作者在中国社科院法学所举办的“法治与科学发展”研讨会（）的论文，现经修订后发表。
郭道晖（1928-），法理学和宪法学家，原全国人大常委会法工委研究室副主任，中国法学会《中国法学》杂志总编辑，广州大学人权研究中心教授、顾问，最高人民检察院专家咨询委员会委员。
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特别是覆盖于国家治理中各个领域的执政党领导地位与作用必须按宪制的原则和法治的要求予以调整，进一步更宏观地审视和摆正党权与国权、民权、人权的法理地位，落实党的十一届三中全会和邓小平在1980年就提
出的“改革党和国家的领导制度”的构想，实行党政分开，克服以党代政、权力过分集中以及封建主义专制遗留影响等弊端，实现党的十六大就已提出的任务：规范
执政党与人大和政府、政协以及人民团体的关系。这应当是全面深化改革的核心要务。
一、坚决否弃“以党治国”的旧思维和旧体制，实行依宪执政、依宪治国。
近现代民主国家都实行政党政治，通过政党来表达、集中它所代表的阶级、社会群体的利益与意志，并通过竞选争取成为执政党，领导政府，治理国家。我们中国的政治制度同西方民主国家有本质不同，但也需要有作为执政党的中国共产党的领导。但执政党治国必须是“依宪治国”，要改变长期以来实行“以党治国”的弊病，转变为依宪治国，把“执政党必须在宪法和法律范围内活动”由党章的自律性规定升华为宪法的基本原则和宪法规范。
强调这项原则，首先是基于汲取沉重的历史教训。十八大报告提出我们“决不走改旗易帜的邪路”，根据我们党的历史教训，我认为最危险的“邪路”就是文革时期执政党不受宪法约束，“踢开宪法闹革命”，无法无天，恣意妄为。
从上世纪50年代后期到文革历次政治运动，无不是执政党领导人撇开或“踢开”宪法、自行其是的严重违宪行为，导致几千万人生命的牺牲和几亿人受难和整个中国陷于贫穷饥饿、濒于崩溃的边缘。
上世纪80年代初能够转入改革开放新时期，并取得重大成就，则是由于初步恢复和维护了1954宪法秩序，进而在此基础上重新修订了一部比较好的新宪法，即
“1982宪法”，还通过四次宪法修正案，确认依法治国、保障人权、实行市场经济、保障公民财产权等宪法原则，执政党的活动开始注意遵循依法治国的轨道，
从而取得经济的大发展和社会的相对稳定。
3.改革开放30多年来也出现某些重大失误，多是由于未能完全依宪治国，仍然停留在邓小平早就否定过的“党权高于一切”的旧思维和旧体制，党和国家权力过度集中于党的领导人，党委的“第一把手”，没有切实施行宪法，没有建立有效的违宪审查机制，司法不独立，政改拖延不行，给权力者留下了违宪扩权、侵权的很大空间。执政党领导人时不时脱宪行事，搞领袖专权，党权凌驾于国权、民权、人权之上，导致官僚特权阶级形成，两极分化积重难返，民怨越演越烈，群体事件层出不穷，社会危机日益尖锐，酿成不少新的冤假错案，乃至震惊中外的血案。近年重庆发生的薄熙来事件及其一伙所制造的地方性无法无天、“以黑打黑”；周永康独霸中政委十年，滥施威权，破坏法治，使法治大倒退，就是最近的恶例。
凡此表明，执政党能否依宪执政，实行宪治，实是人民福祸所倚，党和国家安危所系。切实遵行“执政党必须在宪法和法律范围内活动”的原则，并使之上升成为宪治原则、宪法规范，也是落实十八大报告和“决定”所宣示的各项愿景的核心要务。
这项原则在82宪法中已有概括性的原则规定：宪法在序言中已申言
“各政党……都必须以宪法为根本活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”在总纲第5条中则规定“各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”至于宪法规定的每项国家经济、政治、社会制度和国策，公民和社会组织的权利与自由，既是政府也是执政党不能超越和侵犯的界限。
二、依宪执政，必须遵守国家资源属于人民所有的原则（即归全民或公民个人与社会集体所有）
我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，第七、八、九、十、十一条分别规定国营经济与农村集体经济、
自然资源与土地、个体经济和私人财产等也都归全民或相关集体与公民所有；第二十九条还规定中华人民共和国的武装力量属于人民；宪法第二章各条则确认了公民
享有各种权利与自由。这些都囊括了国家和社会的物质与精神资源，皆属于人民和公民所有。依宪治国首先就必须确认和遵守这些宪法规定，执政党不能居于人民之
上，垄断所有这些资源，而应当运用这些资源为人民服务。美国已故前任总统里根有段語录：“我们是一个拥有政府的国家，而不是一个拥有国家的政府…
除非人民授予，我们的政府便毫无权力可言。”不妨套用一下：“我们是一个拥有政党的国家，而不是一个拥有国家的政党…
除非人民授予，我们党便毫无权力可言。”
可是，不少党政干部却还多少抱有农民革命的思维，所谓“打天下者坐天下”，引申过来“打天下者得天下”，得天下者就可以将整个天下的一切资源，包括物质资源、精神资源、司法资源，都据为一党所有，实际上往往是归党的领导人、第一书记所有，由他一个人说了算。一个地方、一个单位的人财物乃至思想文化资源可以全由他支配，我打的天下，我就可以拥有一切、调动一切。这实际上是承袭了中国古来封建帝王的宪则，所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”这也是邓小平在１９４１年就已严厉批评过的“以党治国”、“党权高于一切”这种“国民党的遗毒在共产党内的表现”[1]。
过去最高领袖有一句语录：“东西南北中，党是领导一切的。”
为什么能领导一切？其潜台词是因为我拥有一切，所有社会资源都是我的或我们党的，我就可以随便支配。薄熙来就相当于被分封一方的诸侯，拥有重庆这个独立王国的一切。为什么他可以在西南一隅横行霸道，无
法无天，可以调动公检法成为他的家丁打手，去帮他和他的妻子谋财害命，甚至去保护他们杀一个外侨？因为制度使他“有了权就有了一切”。那里已是薄家的天下!
因此，要建设法治国，首先要从观念上明确：一切资源和权力归人民还是归执政党、归某个个人？是以党治国还是依宪治国？
我觉得现今只讲依法治国都不够了，因为党委的一把手还掌握立法权（现今大都兼人大常委会主任），他们有些人可以操纵立法机关通过某些保护特权集团的权益的法律法规，然后以这种恶法来治国、治民，也号称是“依法办事”、“依法治国”。如果这种体制不解决，重庆的薄熙来解决了，别的地方还会产生张熙来、李熙来。所以，“依法治国”应该提升到“依良法治国”、“依宪治国”。
正如苏联灭亡后的俄共总书记总结的教训所言：苏共亡在“三垄断”：垄断经济，垄断权力，垄断思想。不改变这种坐天下得天下的心态，不打消这种对国家与社会资源的垄断，就不可能改变党国不分、政社不分、以党治国的积弊。
为了纠正这种背离宪法的行径，党必须树立新的政党观、国家观、权力观、执政观。正如习近平在一次讲话中指出的：“权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。”[2]也如张春贤在领政湖南时曾经提出的一个口号
：“还权于民”！他说：“前两次解放思想偏重于还利于民，这一次解放思想在继续注意还利于民的同时更偏重于还权于民。”
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[1]《邓小平文选》第一卷第10-12页
[2]见习近平在中央党校开学典礼上的讲话，日。
[3]见张春贤日在湖南全省
“坚持科学发展、加快富民强省”的电视电话会议上的讲话。
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三、依宪治国，必须改革执政党的领导体制，实行党政权力与职能分开。
这是早在上世纪80年代初邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中就
提出的任务。30多年来执政党中央虽然也提出过某些相应的口号和治国方略，诸如立党为公，执政为民，以人为本，依法治国，保障人权，政务公开，司法公正，……但并无相应的制度建设，收效甚微。症结还在没有完全摆脱“以党治国”的党治思维与制度，具体体现在：
1.党权高于人大的国权、民权。——人大代表的选举完全由党委内定；人大代表的构成80%是党员官员；地方党委第一书记兼人大主任；人大多少近似于贯彻地方党委决策的工具；人大无权监督执政党；……
2.党政不分，党权凌驾行政权——党内设立与政府各部门相对应的部门，相似于议会制国家在野党的“影子内阁”，他们这种作法本来是为了一对一地监督执政党政府，而通过竞选成为执政党以后，这个“影子”内阁就能立即变成执政党政府的各部。我们已是执政党，何需这种“影子”？何况政府内部都设有党组、党委，他们的职能就是保证和监督该部门贯彻执行党中央和国家的政策，这就是实现党的领导。而迄今党中央和地方党委内所设与政府相对应的部门，并非限于监督政府，而是高于政府权力的太上皇，免不了干扰政府的行政决策和效率，又增加臃肿庞大的党政公职人员队伍。至于各行政部门的“党组”，还凌驾于行政首长权力，规定重大决策由“党组领导，行政负责”。这样，地方党委和政府部门党组有领导一切的权力，却不承担政治与法律责任，这也是违反法理、有碍效率的。
３．司法不独立，政法委专权——党委设立的政法委统领并凌驾于公检法司以及民政、安全、乃至武警之上，（过去中政委书记还是政治局常委），形成另一个最高权力中心，将这些法律部门的独立职权和相互制约功能化解为相互配合，定于一尊（政法委的第一把手），以致造就不少冤假错案。河南出现的赵作海冤案，本来检察院认为证据不足，就是由于当地政法委为配合全国解决“长期羁
押”的“专项斗争”，而要求公检法不顾办案取证的程序，赶紧审判，导致几乎人头落地（幸好办案人员特地留有余地，只判他死缓。待到十多年后被疑案犯
“杀死”的妻子突然活着归来，他得无罪释放。）最近福建出现的“念斌冤案”，居然8年中因事实不清、证据不足多次发回重审，先后10次开庭，
地方法院仍然4次判疑犯死刑，直到最高法院干预，才得“无罪释放”。这期间基层司法机关的顽抗，恐怕有地方党委、政法机关非法插手其中，难辞其咎。
４．意识形态垄断——党内有关主管部门将“指导思想一元化”的原则，扩大化为否定社会思想的多元化。将辨识“香花毒草”的权力系于党内几个
审查官的“先知先觉”，既违反真理标准的客观规律，又扼杀了“百家争鸣、百花齐放”发展科学文化的方针，特别是侵犯了公民言论自由、出版自由、文化创作和
学术研究自由的宪法权利。
要克服以上弊端，应当按照党的十六大、十八大报告和决定的要求，树立新的法治思维，改革和完善党的领导方式和执政方式，规范党委与人大、政府的关系。
（一）由只是把人大当作贯彻执政党政策主张的工具，转变为党作为人大推行宪治的工具。
我们习惯于讲“党领导国家”、“领导人大”，这都欠准确，易理解为所谓“党国体制”，越权在组织上“管辖”、“指挥”、“包办”整个国家机器和人大机构及其权力。要说“领导”，也要按十三大报告界定的，指政治上的领导，以党的正确路线政策通过它在人大的党组织和党员去影响（引导）人大的“工作”（立法决策），不能把人大只是当作贯彻自己的主张、统治国家和人民的工具；相反，执政党倒应是受人大制约和实现人大制定的宪法和法律的工具。正如邓小平在党的八大关于修改党章的报告中所指出的：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”
“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力” 。[1]
（[1]《邓小平文选》第1卷第218页）
人大者，非仅有“大人”（党政首脑）或“大楼”之谓也，而是有“大权”之谓也。而大权也应当由各阶层广大人民或通过真正民主选举产生的人大代表集体掌握。在人大代表选举上要改变完全由党委事先内定的作法；不只是形式上保证选民的投票权，更重要的是尊重人民的“选择权”。要改变代表成分结构中党员、官员占70-80%以上，导致人大类同党代会或官代会的局面。本来这些官员代表应当是人大监督的对象，现在却是自己监督自己，“作自己的法官”，这有悖法理。延安时代的参议会实行的是“三三制”（党员议员只占1/3），可以借鉴。
（二）人大履行监督执政党的职能
人大监督执政党，是实施宪政的一个标志。西方内阁制议会可
“倒阁”。总统制下的美国国会可迫使总统尼克松辞职。前几年越南的议员还曾正式提案要求政府总理辞职。
我国的政治体制与西方有本质不同，但毕竟我们的人大制度也是借鉴了西方民主国家的“代议制”的机制，具有监督政府和执政党的职能。可是长期以来，我国人大不但不能监督执政党，而且，当人大依法作出与党委不一致的决定时，也被扣以“同党闹独立性”、“以法抗党”等大帽子。社会各界千呼万唤的各级人大常委会监督法，从第六届全国人大开始酝酿，第7-8届人大启动起草，再历经9-10届人大
“四读”（四次审议），才于2006年8
月的10届全国人大常委会第23次会议上获得通过。但迄今仍未有依此法监督执政党和政府的先例。这是不符合宪法规定“各政党……都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织（当然也包括执政党组织——作者注）或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”（第十五条）。
我国宪法规定人大对政府官员的监
督方式是：政府官员每年向人大会议作工作报告，接受审议；接受询问或质询；接受调查、评议；承担政治责任，提请辞职，乃至接受罢免；等等。这些虽是针对从
政的官员个人，由于政府组成人员大都是执政党的领导干部，所以严格执行这些规定，实际上也是对执政党的监督。&
作为领导党的共产党组织不是由人大产生，法理上不直接对人大负责，因而人大对党的党务活动等党内事务不进行工作监督。但党发布的涉及国家、政府的重大事务和事关国家权力或全民的重大权利义务的政策、决定等文件违宪时(如过去不经过全国人大
审议决定，党中央就擅自通过并实行人民公社运动，改变基层政权组织)，以及事关这些方面的国家行为或社会行为(如发动文化大革命，夺权成立革命委员会，以
及非经人大决定，党中央擅自进行全国总动员、戒严、军管等等)，应依据宪法规定的“违宪必究”的原则，予以监督。
为了保障实现依宪治国，必须下定决心，建立违宪审查制度。
宪法序言庄严宣告
“……各政党……都必须以宪法为根本活动准则”,总纲第5条规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”中共党章也规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。可是过去从未有对违宪行为的法治追究。原因除了党政领导干部思想上轻视宪法权威外，还因为没有建立违宪审查和追究制度与机构。
对此学界曾经提出多种方案，诸如让最高法院来承担违宪审查的职能，可是我国法院的权威欠缺和司法欠独立，此议难行。另一种方案是在全国人大或人大常委会之下，建立一个宪法委员会，这等于自己作自己的法官，这和法理违背。&&
我认为还有一个方案：可以考虑由全国政协来承担违宪审查。
早在1956年底，国家主席刘少奇在一次国务会议上就曾主张在中国实行上、下议院的两院制，由全国政协起类似“上议院“的作用。1982年修订宪法时，我曾参与一些工作，听到胡乔木也曾提出了设两院制（人大和政协）的构想。当时此议被邓小平否定，主要理由是多一个议会多一份牵扯，影响效率，执政党也不好统一领导。
我认为，可以考虑以渐进的步骤，先将政协的参政议政和监督权利，上升为“准权力”或程序性的权力，即享有对人大的提案权、质询权（现行宪法确认，除人大代表外，全国人大常委会、国务院、高法、高检、中央军委五个国家机构也有对全国人大的提案权。而政协作为我国基本政治制度和国家政治架构的重要组成部分，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，却不享有对人大的提案权，这是有悖宪政逻辑的）。最后，赋予政协有违宪审查权。按我国政协成员的构成质量（是各界知识精英和资历深厚、退居二线的党政首脑荟萃之地）和它在国家权力上的超脱地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。
当然，目前还难以一步到位地让政协履行违宪审查职能，可先在全国人大设立与人大常委会平行的宪法委员会（如1979年曾设立的全国人大法制委员会，并提升其权力位阶和权能），
审查人大通过的法律的合宪性，并依照《立法法》受理公民、社会组织和国家机关提出的违宪审查要求和建议，对执政党及其领导下的政府所发布和施行的、涉及国
家大政和公民基本权利义务的政策性文件和行政法规、地方性法规的合宪性。执政党中央所意图在国家和社会上推行的重大举措[如党发动的影响全国的政治运动，
涉及公民基本权利义务和国计民生的政治经济制度的改变和重大工程（如三峡大坝、南水北调）以及重大活动（如奥运、世博）的巨大拨款，等等]，都必须经人大
的审议通过。
要行使人大的对执政党和政府的监督权力，必须有法可依。可以制定完整的政党法，也可以仅就规范执政党与人大或与政府的关系，制定单行条例。
（三）严格实施司法独立。
法国的《人权和公民权宣言》中确认，“没有分权就没有宪法”。这不但是一项宪政原则，也是公民的一项基本权利。即公民有权要求执政者实行分权与制衡，以保障人权和公民权。（当年法国制宪议会在审议人权宣言草案时，对此还有过争论：有的议员起初认为这是一项政治原则，不属于人权范畴，不应写入
人权宣言；经过辩论，多数议员认为它属于公民权，即公民的政治权利，而本宣言的名称和内容不限于人权，也包括公民权，故应纳入宣言。详见《张奚若文集》，
清华大学出版社出版。）法学界早就呼吁撤销各级党委的政法委，或改革其职能。党的十三大也曾决定取消政法委，有的地方党委也曾一度取消。但1989年那场政治风波以后，又都恢复。在周永康独霸中政委的十年，更大加膨胀。
我认为，即使保留党中央的政法委，也应当适当改革其地位与职能，不再凌驾于公检法之上，不应再取代包办这些国家机关的职能，而转换成为执政党建设“法治中国”的智囊、参谋机构，着力研究有关完善法制与实行法治的各种政策方针与立法问题，规划我国由“以党治国”的人治转向法治的路线图，为党中央提供决策的依据。
四、依宪治国，执政党必须有所为、有所不为，在有些领域实行“无为而治”。
中国古代道家倡导“无为而治”，有些帝王也推行“垂拱而治”。中庸之道应是“有所为，有所不为”。我们党的立党宗旨是“为
人民服务”，但也不应是包办代替一切。比如公民读什么书，讲什么话，乃至想什么事，党都要管。写什么文章出什么书，以及组织民间社团，都要经有关党政部门
的事先审查批准（而不是经社会实践检验后，对有危害社会的违法言行作事后追惩）。特别是党的宣传部门取代政法部门直接对媒体和公民、社会组织发布禁令和执行处罚，这种越权行为，不可避免地要侵犯宪法规定的言论自由、通讯自由、结社自由、文化创作和学术研究自由，侵犯公民各种私生活权利，以及基层居民组织的自治权利。
与过去计划经济统制和“党领导一切”下的社会不同，在实行市场经济以后，
“国家—社会”一体化已变为二元化，社会已不再是“国家的社会”，而是社会的社会，人民的社会。反之，国家倒是“社会的国家”（国家权力来源于社
会赋予，也服务于社会）。对于事涉社会和公民的私权与社会自治的领域，执政党和政府都应当“有所不为”。党的十八大“决定”中已提出要实行“政社分开”，
这是符合国家治理现代化规律的决定。执政党的职责只是把自己的主张依立法程序通过人大制定为法律，由公民和社会组织依法行使自治权利，运用他们与群众有天然联系和直接拥有丰富的社会资源和社会权力的优势，去治理社会，监控国家，有些事情可能比地方党组织和政府治理得更好。这样，就可以使执政党和政府在某些领域达成“无为而治”的实效。这样也可避免什么事党都管，出了问题都是党的错误，要由党负责承担。——邓小平说这种以党代政的做法是“最愚蠢的”！。
&（已载《炎黄春秋》杂志2014年第10期，稍有改动，这是按原稿原貌发表。）
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