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华中科技大学
硕士学位论文
论我国环境公益诉讼制度的构建
姓名：娄秋利
申请学位级别：硕士
专业：法律硕士
指导教师：唐永忠
社会在发展，人类在进步，人类在创造前所未有的经济发展的同时，也带来了
不容忽视的社会问题――环境污染。大片森林被砍伐，林田被毁坏，河流海洋被污
染。我们的生存环境正在遭受着无情的践踏。环境问题已经成为不容忽视的社会问
题。政府也在不断出台相关政策来改善我们的生存环境。但是仍感觉心有余而力不
足。传统的行政手段已经不能满足人们对环境权益的追求，因此亟待新的有效手段
来解决此类问题。环境公益诉讼也就成为我们讨论的话题。但是目前我国还没有建
立环境公益诉讼制度。西方国家已在环境公益诉讼上有了较好的发展。由于传统的
民事诉讼制度已经不能满足环境公益诉讼的需求，因此造成诸多受害主体的民事权
益不能得到及时的救济。其局限性主要体现在对诉讼主体资格的限制，诉讼费用的
分配上，案件管辖的分配上等等，这些都成为制约环境公益诉讼发展的瓶颈。
因此本文就环境公益诉讼的起源，以及国外的发展现状等等做了阐述，并在两
大法系对比的基础上提出了我国建立环境公益诉讼的可行性和必要性，以及我国环
境公益诉讼如何构建。本文共分五大部分：第一部分，简要分析了环境公益诉讼的
起源概念。第二部分，论述了在我国建立环境公益诉讼的必要性和可行性。第三部
分是国外相关法律制度的现状及比较分析。重点分析了德国的团体诉讼和美国的公
民诉讼制度。第四部分，目前我国有关环境公益诉讼所存在的困境。最后一部分也
是本文的重点，就是我国应建立何种环
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论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新
三、我国环境民事制度建立的路径与模式
(一)路径选择
关于我国环境民事公益诉讼制度建立的路径选择，学界主要有两种观点。一种观点认为可以直接通过国家立法予以确立，如在修改现行《民事诉讼法》过程中，直接在《民事诉讼法》中专章予以确认。大多数学者赞同该观点。另一种观点则认为目前立法时机尚不成熟，主张从判例到立法的上升路径。有学者以美国为例，指出美国在大量的司法判例积累之基础上，发展出&私方司法长官&理论，进而在若干环境法规中规定&公民诉讼条款&，以立法方式明示确定公民的此项法定程序性权利。这种由判例上升为立法的路径应为我国所借鉴。我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例功能极为相似，为了避免立法的跳跃式引进所带来的振荡，我国可通过最高人民法院在典型案例中确认一定的规则，在积累相当经验的基础上，再通过司法解释逐步扩大原告资格。[7]
我们赞同第一种观点。理由是：其一，我国的立法与司法体制与美国存在巨大差异，我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例的地位、作用也存在巨大差异。我国司法解释的权限范围，按照全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，只能是&具体应用法律、法令&的问题。实践中，我国目前的司法解释存在泛立法化倾向，普遍存在着超越法定权限范围进行解释的现象，已经对我国法治建设产生了负面影响;[8]其二，我国环境民事公益诉讼制度的建立应该是一个系统工程，涉及民事诉讼法的制度革新，环境保护法律法规的改革乃至民法典的起草和修宪，这么多方面的革故鼎新，这是司法解释和典型案例所无法解决的;其三，经过这些年的实践，应该说我们的实践经验已经比较丰富了。而且西方发达国家在这一领域已经有几十年的实践，硕果累累，其经验完全可以拿来学习与借鉴。所以，可以说现在将环境民事公益诉讼制度纳入立法轨道时机已经成熟了。
(二)立法模式
环境法具有综合性，环境民事公益诉讼也不例外。环境民事公益诉讼制度的确立涉及多个部门法，因此立法模式即其规则如何在各个部门法间进行分配就成为必须解决的首要问题。环境民事公益诉讼只是民事公益诉讼在环境保护领域的具体运用，作为基本法的民事诉讼法典既无必要也不可能对包括环境公益诉讼、反垄断公益诉讼、消费者公益诉讼、社会保险公益诉讼等在内的各种公益诉讼都进行专门规定。因此我们认为，采用综合立法与分散立法相结合应当是较为理想的立法模式。具体来说，首先，应在《民事诉讼法》中对民事公益诉讼的基本原则和制度作出必要规定;其次，鉴于环境问题的特殊性(如损害的不可逆转性、受害者的广泛性和不确定性、损害的间接性和隐蔽性等)，环境民事公益诉讼需要一些特殊的规则，对此可在《环境保护法》中予以明确;再次，考虑到在环境资源保护的各个领域具体适用民事公益诉讼可能会有所差别，可在环境资源保护的专门法律法规中再予以细化。通过综合立法与分散立法相结合，建立一个比较完善和内在协调的环境民事公益诉讼体系应当是完全可能的。
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论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新
(三)体例安排
如何在《民事诉讼法》的体例上对民事进行规定，这是环境民事公益诉讼制度创新首先要解决的问题。笔者认为，应采取总则规定与专章规定相结合的方法。即在总则中对民事公益诉讼作出概括性规定，在特别程序中用专章对其具体制度予以规定。这是因为，民事公益诉讼与普通诉讼在程序上存在很多差异，只有如此才能最大限度的协调好民事公益诉讼与普通诉讼的关系，使两者在同一部法典中达到完美契合。
四、我国环境民事公益诉讼的制度创新
环境民事公益诉讼制度的建立，是对传统民事诉讼制度的突破与创新。我们认为，这一制度的创新既要顺应国际环境保护的新趋势，有利于环境保护、可持续发展及建设和谐社会目标的实现，又要立足于中国的现实国情，循序渐进;既要保证法律的相对稳定性和安全性又要兼顾一定的灵活性和前瞻性。为此，构建环境公益诉讼制度应特别注意以下原则：①有利于保障公民环境权和环境公共利益;②有利于调动公众的广泛参与，促进政治民主化进程;③有利于诉讼法律制度的完善和环境立法目的的实现;④现实司法资源对制度的可支撑性。[9]在上述原则的指导下，通过制度创新，建立切实可行的环境民事公益诉讼制度。
(一)管辖
我们认为，环境民事公益诉讼的一审案件应明确由中级以上人民法院管辖。一方面，环境民事公益诉讼以维护环境公共利益而提起，涉及面广，影响较大;另一方面，中级以上人民法院相对于基层人民法院而言，案件数量压力较小，人员学历素质及审判水平较高，更能符合解决环境民事公益诉讼的要求。有部分学者提出学习西方某些发达国家，专门设立环境法庭，审理环境诉讼案件。[10]能够成立专门的环境法庭固然不错，但是该方案成本过高，在中国并不太具可行性。
(二)原告资格
关于环境民事公益诉讼的原告资格，各国有不同的规定，这是环境民事公益诉讼制度最关键的一个问题，因而也是我国学术界历来讨论的热点问题，时至今日，也没有得出一个可作为通说的结论。总的来说，讨论基本围绕着三类主体来进行：特定国家机关、社会团体、公民。其中特定国家机关又分为检察机关和特定的具有环境保护和监督管理职能的行政机关。这三类或日四类主体如何取舍成为民事公益诉讼设计的焦点问题。我们认为，应承认以下四类主体的民事公益诉讼原告资格：
1.检察机关。世界各国普遍将检察机关作为提起公益诉讼的特设机关。无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，检察机关都作为&最高法律秩序和道德的代表者&，以保护公益和维护法律为依据，对民事争执和经济纠纷进行干预。[11]我国现行立法虽未规定检察机关可以提起民事公益诉讼，但一方面，从历史上看，我国立法曾经赋予了检察机关提起或参与民事公益诉讼的权利。[12]另一方面，从现实看，检察机关提起民事公益诉讼在实践中已屡屡尝试，并多有成功案例出现。[13]检察机关是我国的法律监督机关，具有代表国家提起刑事公诉的权力和对民事及行政诉讼活动的监督权。检察机关既有人力和财力的优势，也有较强的诉讼对抗能力，由其提起或参与民事公益诉讼将更能完成立法赋予的公众利益的保护神的角色。
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Copyright@ 找法网() 版权所有论我国环境公益诉讼制度的构建--《法制与社会》2012年08期
论我国环境公益诉讼制度的构建
【摘要】：环境公益诉讼是补救环境管理中政府失灵的良方,可以有效地保障公众的环境权利,维护社会公共利益和国家利益。但目前中国尚未形成真正意义上的环境公益诉讼,现行法律只作了抽象的规定,对于提起诉讼的主体应符合什么要求、受案范围以及举证责任等问题均缺乏明确的规定,导致在司法实践中缺乏可操作性,相关的制度建设也存在严重的缺陷。本文首先对环境公益诉讼进行了概述,介绍了国外部分国家可借鉴的做法,最后对我国环境公益诉讼制度的构建提出了建议。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：D925【正文快照】：
一、环境公益诉讼概述随着工业文明的发展,环境问题愈演愈烈。为了应对日益严重的环境污染问题,各国在法律政策上均采取了一定的措施,尤其是欧美及日本等发达国家,在司法制度建设方面呈现出较快发展的趋势。例如,美国最早适用环境公民诉讼,该制度的建立在遏制环境污染方面发
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&& 摘& 要：当前环境污染、生态破坏现象愈演愈烈,人类赖以生存和发展的环境不断恶化。而现有的环境保护机制并不能起到有效的保护作用,公共环境利益不断遭到侵害, 因此，有必要建立环境公益诉讼制度以弥补传统诉讼的不足，更好地保障公众权利。通过分析环境公益诉讼的理论基础，指出我国环境公益诉讼的现状，提出了几点构建我国环境公益诉讼制度的建议。关键词: 环境公益诉讼；现状；制度构建
&&&& 随着我国经济的快速发展,整体环境状况也有不断恶化之势,环境损害事件时有发生。为了给环境损害后果的补救以及保护环境寻找可行的司法途径,我国环境法理论界和实务界纷纷把目标瞄向了环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是指由于行政机关或其他公权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公益而向法院提出诉讼的制度。环境公益诉讼的目的是为了保护国家环境利益，社会环境利益及不特定多数人的环境利益。笔者将从以下三个方面探讨我国环境公益诉讼制度。&&&& 一、环境公益诉讼的理论基础&&&& （一）&环境权理论&&&& 1972年的《人类环境宣言》宣示了环境权是“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保障和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任”，由此，环境权作为一种人类的权利确立下来。环境权是保障人类生存和健康福祉的一项重要权利。当公民的环境权遭到侵犯时，不管其是否是直接利害关系人，均有权提起环境公益诉讼。&&&& （二）&诉权理论&&&& “无救济即无权利”。诉权是指社会主体在其权益受到侵害或与其他人发生争执时，依法享有的请求审判机关通过审判、裁决等方式保护其法益的权利“。随着诉权理论的新发展,诉权的内涵和外延得到拓展，其基本理论依据是“诉的利益”，即为了维护与权利人相关的公益，就算被诉行为并未直接侵犯其权利,也可提起环境公益诉讼，寻求相应的司法救济。&&&& （三）&公共信托理论&&&& 根据公共信托理论，政府作为受托人取得信托财产的所有权，同时需要承担相应义务，为受益人的利益管理和利用信托财产，全体公民既是委托人也是信托财产受益人，因此在信托利益受到侵害时，公民应享有诉讼的权利。环境公共信托理论既要求政府有保护环境的义务，也赋予公民要求政府实施义务的权利，是环境公益诉讼立法的又一理论基础。&&&& 二、&我国环境公益诉讼的现状&&&& 近几年，我国环境公益诉讼立法工作取得较大进展。2002年九届全国人大常委会通过了《环境影响评价法》，在其中不仅明确提出了环境权的概念，还提出了“公众环境权益”的概念；日，国务院发布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。该决定提出：“研究建立环境民事和行政公诉制度。”决定还提出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”；日江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。我国环境公益诉讼虽然有一些成功的探索，但在大多数情况，仍面临种种困境。大量诉讼法院不予受理或驳回原告诉讼请求。原因在于我国关于环境公益诉讼的立法主要体现在有关环境保护的一些原则性规定中，并没有具体的可操作性条款相匹配,公民在实践中不能据此提起环境公益诉讼。&&&& （一）实体法的有关规定不明确&&&& 对于环境权，《宪法》和《环境保护法》等均无明确规定，只有一些间接性、暗示性规定。如《宪法》第12条规定：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”。《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”。《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染环境和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。从上述实体法的各项规定来看，似乎各项法规都与环境公益诉讼有着千丝万缕的联系，但是这些规定几乎全部都是抽象的，没有将公民对环境享有的权利具体化，甚至在专门环境立法中的规定也过于原则，从而使公民在实践中不能据此提起环境公益诉讼。&&&& （二）程序法的相关规定有不足之处关于原告在我国目前的三大诉讼法中，除刑事诉讼法明确规定，检察机关代表国家对侵害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，另外两大诉讼法均未对公益诉讼作任何规定，而且还在某些制度上限制了公益诉讼的提起。民事诉讼方面，《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”，这就要求提起环境民事诉讼者必须是人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”，但这仅是支持起诉的体现，检察机关并不能以此为依据提起环境公益诉讼。行政诉讼方面，《行政诉讼法》第41条规定提起诉讼的条件是“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。《行政诉讼法》司法解释第13条“被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”也可以提起诉讼。所以，有权提起行政诉讼的只是与该具体行政行为有关的相对人，相邻权人或者公平竞争权人。环境公益是比较抽象的社会公益，有时难以准确的确定具体、明确的受害人，因而传统的诉讼并不能很好的处理环境公益受侵害的问题。&&&& 三、&构建我国环境公益诉讼制度的几点建议&&&& （一）适度放宽原告资格环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益,原告的资格不应限于与案件有直接的利害关系者。可以说环境公益诉讼中原告诉讼资格的扩张现已成为现代法治国家诉讼法发展的国际趋势。因此,原告资格范围呈不断扩大的趋势,即为使环境公共利益保护获得可诉性,而将原告范围扩大到所有社会成员,包括公民个人、环境行政机关、检察机关和社会团体,而这其中,特别重视发挥环保社会团体的作用。比起个人的干预力量，团体在对抗行政机关的能力、社会影响等方面有很多优势。尽管我国的环保团体与国外相比还不够成熟，但随着我国环境保护事业的发展，环保组织正在发挥着越来越重要的作用。在公民个人为环境公共利益而提起诉讼尚存在障碍的现实国情下，为使环境权得到最大限度的保护，这种方式是一种有效选择。专业化的环保组织具有自身的诸多优势成为环境公益诉讼的适格原告将对中国环保事业的发展起到积极的推动作用。&&&& （二）拓宽受理案件范围&&&& 环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,或者即使可以恢复也要花费相当大的成本,因此从我国环境保护的实践情况出发,根据公益诉讼理论的要求,我国的环境公益诉讼的受案范围应该主要包括以下两个方面: 第一类是环境污染与环境破坏案件。这类案件是指公民、法人或其他组织,违反国家环境法律法规的规定,向公共环境排放污染物或者采取其他方式破坏公共环境的案件,或者虽然没有违反国家环境法律法规规定,但其行为确实有害于公共环境安全的案件。第二类是违法开采自然资源案件。这类案件是指公民、法人或其他组织,违反国家自然资源管理法律法规开采自然资源,造成自然资源毁损或破坏的案件。&&&& 此外,就环境行政诉讼而言,其受案范围应由“具体行政行为”在一定程度上扩大到“抽象行政行为”。依据我国现行的《行政诉讼法》规定,公民对于行政机关及其公务人员的具体行政行为可以提出行政诉讼,在这里把诉讼的范围仅仅界定为具体行政行为。在现实生活中,行政机关由于利益驱动或其他原因有时会出现忽略环境的生态价值,制定一些危害环境的开发计划、规划、政策等情况,这些抽象的行政行为对环境的危害性更大更广泛。所以,在环境公益诉讼中,我们就应当放宽诉讼范围,不仅对具体行政行为可以进行诉讼,对于抽象行政行为也应能进行诉讼,对环境保护在法律上提出一个更广泛、全面的保护。这样规定可以有效保护环境公益免受违法侵害,把环境损害消灭在萌芽之中。&&&& （三）实行举证责任倒置&&&& 证据制度历来是一切诉讼的灵魂。举证责任的分配是否合理直接关系诉讼的公平、效率、效益目标的实现。举证责任的分配如何, 直接关系到当事人诉讼的成败, 也是环境公益诉讼中的原告在起诉时着重考虑的一个问题。依传统民事诉讼法的规定，在诉讼过程中遵循“谁主张，谁举证”的原则，因此在大多数情况下，举证责任多由原告承担。但在环境诉讼中，如果依然坚持一般原则, 会直接影响到公众提起环境公益诉讼的积极性。因为, 在环境公益诉讼案件中, 作为原告, 特别是公民个人作为原告, 在许多情况下不可能就某些事实进行举证。一是由于受害人缺乏收集证据的技术手段；二是由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性, 使受害人无法举证；三是由于科技, 文化水平的限制, 一般人难以知道某种污染可能造成的危害。鉴于此种情况，最高院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条, 对公众因环境污染纠纷提起的诉讼实行举证责任倒置明确做出规定。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4 条第三款规定"因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任"，确定了环境诉讼中举证责任倒置。我国在环境公益诉讼立法中也应作如此规定，应明确举证责任倒置原则，原告只要举出污染人有污染行为的初步证据即可，至于污染事实是否存在，污染行为和损害结果之间是否存在因果关系，应由被告承担举证责任。&&&& (四) 不受诉讼时效的限制&&&& 我国现行的民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼这三大诉讼法律都有关于诉讼的规定，要求原告须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉的权利。《中华人民共和国环境保护法》中也规定，因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年。然而在环境案件中，由于污染损害的潜伏期长，一般民众对某些污染物的特性及转化规律等问题缺乏了解，较难确定环境问题的真正原因以及加害人，因此仅仅规定三年是很难起到保护作用的。但在最高人民法院关于贯彻《中华人民共和国民法通则》若干问题的意见中，第170条规定“未授权给公民、法人经营、管理国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制。”这条规定是出于保护国家利益的需要，同样的，对于保护环境的社会公共利益也应适用这条规定，也应当不受诉讼时效的限制，从而使侵犯国家利益与社会利益的违法行为在任何时候都能受到法律的追究，从而使环境公益诉讼成为保护国家利益和社会公众利益的救济渠道。&&&& （五）适当改进诉讼费用承担&&&& 就环境诉讼的费用而言, 其数目相当大, 再加上因果关系的证明, 涉及科技知识的运用, 其所需费用之巨, 非一般的民众所能承受。再者来说, 民众提起环境公益诉讼是为了维护环境公益, 受益人也不限于本人, 往往是不特定的多数人或整个社会。如由原告独自承担诉讼费用就不公平, 也会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因此我们应修改《人民法院诉讼收费办法》第26条关于原告不预交案件受理费的规定, 把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围。从而保证民众不致因负担诉讼费用显有困难而放弃对环境公益的保护。另外, 美国的《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定, 法院如认为合适, 可将诉讼费用(包括合理数额的律师费和专家作证费) 判给诉讼的任何一方。按照这一规定, 依惯例由原告承担的律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理费用, 此规定也值得我们借鉴。我们可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时, 对环境公益诉讼费用承担作相应的规定。检察院在提起环境公益诉讼时, 如其要承担必要的诉讼费用, 可由国库支付。
&&&& 四、结 语&&&& 当今人类面临着严重的环境破坏与污染,人类的生存与发展受到了严重的挑战。环境质量的好坏关系我们当代每个人和子孙后代。对环境的侵害,损害的不仅是单个人的利益,而是社会的共同利益。健全完善环境公益诉讼制度，是我国强化环境保护、构建和谐社会的必然选择。但制度的建构需要一个较长的过程，而环境保护却刻不容缓。尤其是在科学发展观统领下的当前，加大环境保护力度显得更加迫切。中国的环境公益诉讼制度虽尚待建立,但已具备了基础和条件,这不仅将促进对环境公共利益的保护,还将带动中国其他领域公益诉讼制度的开展,进而推进中国的法制化进程。
［1］陈贤贵，《公益诉讼的冷思考》，载《贵州警官职业学院学报》，2006（4）［2］刘卫先，《环境公益诉讼理论和实践中环境公益的类型范围》， 载《中国海洋大学学报(社会科学版) 》, 2009(3)［3］左卫民,《公民诉讼权:宪法与司法保障研究》， 载《法学》,2001 (4)［4］韩红俊、王均荣， 《公益诉讼的理性思考》，& 载《国家检察官学报》，2004（12）［5］强雨、周刚，《构建我国行政公益诉讼的理论思考》，& 载《人民司法》，2002 （9）［6］颜运秋，《公益诉讼理论研究》，中国检察出版社，2002 年版［7］吕忠梅，《环境法新视野》，中国政法大学出版社，2000 年版［8］叶俊荣，《环境政策与法律》，中国政法大学出版社，2001 年版［9］汪劲，& 《中国的环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》，& 《世界环境》,2006(6)&[10]史玉成， 《环境公益诉讼制度构建若干问题探析》，&& 载 《现代法学》 ,2004（6）&[11]吕忠梅、吴勇，& 《环境公益实现之诉讼制度构想》，& 载 《环境公益诉讼》 ，法律出版社，200
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