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地方人代会会前活动初探
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　　根据代表法规定，代表在本级人民代表大会会议期间的工作和本级人民代表大会闭会期间的活动都是执行代表职务。但是，由于我国实行人大代表兼职制，即人大代表的大部分时间和精力都用在本职工作上，集中履职的时间较短，这就要求人大代表在闭会期间开展必要的代表活动，尤其是组织开展好会前活动，以便为会议期间做好代表工作奠定基础，地方人代会会前活动（以下简称会前活动），顾名思义，就是指在地方人民代表大会会议举行前开展的代表活动，它是相对于地方人代会会后活动而言的，两者都属于地方人大闭会期间的代表活动。其中，会后活动重在落实——即落实好会议期间通过的各项决定和决议。与之相反，地方人代会会前活动重在准备，就是为会议期间审议各项工作报告、撰写议案以及提出意见、建议和批评等工作打基础、作准备，既包括由本级人大常委会或者委托下一级人大常委会组织开展的集体活动，如集体调研和集中视察等，也包括由代表本人独自进行的个体活动，如持证视察。因此，认真组织和积极开展会前活动，已经成为各地人大的一项“常规”动作。 中国论文网 /1/view-4681988.htm　　一、地方人代会会前活动的历史沿革及其现实作用 　　地方人大制度创建于1954年，为执政党巩固基层政权和实现人民当家作主发挥了重要的制度保障作用。然而，当时制定的地方组织法规定的主要是会议期间的代表工作，并未涉及闭会期间的活动，只是在第二十条规定“地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律、法令和政策，协助本级人民委员会推行工作，并且向人民代表大会和人民委员会反映群众的意见和要求。”[1]尽管如此，在第一届全国人大常委会一次会议举行后，时任全国人大常委会委员张治中却提出一项书面意见，建议每位常委会委员应该出去视察，了解地方情况和听取群众意见[2]。1955年8月，全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市人民代表大会代表视察工作的决定》[3]，明确要求省、自治区、直辖市人大代表每年应当视察工作两次，其中，视察时间可安排在春耕以后和秋收以后，视察的地点可以到原选举单位的地区或在省、自治区、直辖市范围内的其他地区，视察的形式可以分组也可以单独进行，视察的对象是“一府两院”有关人员和当地人大代表或人民群众，视察的目的是发现问题而非直接处理问题，从而使代表视察正式确立为一项制度。虽然当时没有闭会期间的概念，但是，这种视察工作其实就是其中的一种工作形式。遗憾的是，从1957年下半年开始，人大工作因受到“左倾”思想的影响而难以开展工作，并最终在“文革”期间受到新中国成立以来最严重的破坏，极大地损害了我国的社会主义民主和法制建设。由此可见，在地方人大制度创建以后的很长一段时间里，地方人代会会前活动都处于缺失状态。 　　改革开放以后，人民代表大会制度逐渐得到恢复和发展，尤其是地方人大常委会制度的设立，使得地方人大的职能作用扩展至闭会期间，实现了地方人大行使国家权力的常态化。1982年，《全国人民代表大会组织法》首次提出开展会前活动的要求，就是“代表团在每次全国人民代表大会会议举行前，讨论全国人民代表大会常务委员会提出的关于会议的准备事项。”[4]然而，1982年修正的地方组织法却并未出台制定相关的条款。反而是一些地方人大进行了积极的探索和实践，出台了有关的规定。例如，山西省于1986年出台《山西省人民代表大会代表视察办法》，明确要求“集中统一组织视察一般在代表大会前进行，由省人大常委会办公厅组织，或者委托市、县、区人大常委会以及地区人大工作联络组组织。”[5]之后，各地人大相继制定了一些地方性法规，对会前活动作了进一步的规范。例如，1990年实施的《北京市人民代表大会议事规则》第八条规定，市人民代表大会预备会议举行前，代表按照选举单位组成代表团……代表团全体会议或代表小组会议讨论召开代表大会的有关事项：会议议程草案；主席团和秘书长，国民经济、社会发展计划和财政预决算审查委员会以及议案审查委员会、法规审查委员会等需要设立的委员会的组成人员名单草案；各项工作报告征求意见稿和地方性法规草案稿；提出议案和建议、批评、意见；选举的准备工作和代表大会会议的其他准备事项[6]。而1996年制定的《北京市人民代表大会代表视察办法》则规定，“市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）在每次市人民代表大会会议召开之前，应当在适当时间统一安排或者委托区、县人大常委会安排代表就市人民代表大会及其常委会重大决议、决定的贯彻落实情况，本市国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，以及人民群众普遍关心的问题进行视察。”[7]以上两部规定，实际上指出了地方人代会会前活动的两种基本形式——即代表团分团活动和视察活动。当然，除此之外，还有集中学习和培训活动以及代表联系选民活动等，这些就构成了目前地方人代会会前活动的主要形式。 　　目前，地方人大闭会期间的活动越来越受到重视，会前活动作为其组成部分，具有重要的基础性地位，因为人民代表大会会议的质量，很大程度上取决于会前活动的开展情况。只有认真组织开展会前代表活动，代表们在会议期间的审议发言和议案建议才能做到有理有据、层次分明和说服力强，否则，易于成为“哑巴”代表，即使发言也是泛泛而谈，意见建议不够具体也缺乏针对性。概括来讲，会前活动的基础性作用主要表现为以下几个方面： 　　首先，有助于提高代表审议发言质量，完善各项工作报告。目前，除了换届选举年外，地方人代会的议程主要是听取和审议各项工作报告，包括人大常委会工作报告、“一府两院”工作报告以及各专项工作报告。因此，提高代表的审议发言质量，就成为地方人大工作的重要任务。组织代表开展会前活动，可以使代表们知情知政而掌握第一手材料，这对于提高审议发言的针对性和时效性具有重要的促进作用。更为重要的是，代表们在会前提前阅读会议文件尤其是各项工作报告征求意见稿，可以将审议意见提前反馈到“一府两院”及其有关部门，为进一步修改和完善各项工作报告提供参考。其次，有助于提出高质量的议案、意见和建议，改进各方面的工作。提出议案、意见和建议，既是法律赋予人大代表的一项重要职权，也是人民利益诉求得以反映的重要渠道。然而，不管是较为正式的议案，还是非正式的意见和建议，它们都需要代表们的精心准备，尤其要积极参加视察活动，深入现场进行实地调研，了解人民群众普遍关心的热点难点问题，然后通过人民代表大会制度依法有序地反映。作为兼职的人大代表，平时主要忙于本职工作，缺乏足够的时间进行调查研究。在此情形下，参加人代会组织开展的会前活动，则不失为一种有效的手段。通过会前活动，代表们不仅得以深入基层，听取人民群众的真实想法，而且可以在调研和视察过程中进行交流和互动，提高议案、意见和建议的针对性和实效性，推动“一府两院”及其相关部门工作的改进。最后，有助于密切代表与人民群众的联系，有效地汇集、反映和表达人民群众的意愿和要求。密切代表与选民或原选举单位的联系，既是每位人大代表应尽的义务，也是做好人大代表工作的内在要求。我国现行的地方组织法、选举法以及代表法等法律，均要求地方人大代表必须与选民或原选举单位保持密切联系，积极听取和反映人民群众的意见和要求，依法履行好代表职责。在会前活动中，代表可以广泛地收集社情民意，也可以开展法律法规宣传工作，从而使代表与选民之间的关系更加和谐而稳固。
　　二、地方人代会会前活动的基本形式及其主要内容 　　（一）集中学习和培训活动。为了提高人大代表依法履职能力和法制观念，增进人大代表尤其是新当选代表了解和掌握人大及其常委会的法定职权、人大代表的法定权利和义务以及代表履职的方式方法，强化参与管理国家事务的责任感和使命感，地方人大一般会邀请专家学者或者上一级人大常委会领导，组织代表们开展会前集中学习和培训活动。学习的内容既有宪法、地方组织法、选举法和代表法等相关法律法规，也有人民代表大会制度及代表履职的基本知识，重点是对如何撰写议案和建议等进行专题辅导，还包括每年中央一些重要会议的精神。例如，上海市黄浦区人大常委会在举行换届选举后，曾举办四次不同主题的代表履职培训班：第一堂课向代表介绍了人民代表大会制度和代表履职的理论知识，第二堂课解读新修订的代表法，第三堂课由老代表向新代表介绍履职经验，第四堂课是区情通报会[8]。通过集中学习和培训，既能有效地提高新当选代表对人民代表大会制度的认识，借此明确人大代表的性质、地位、权利和义务，以及如何履行代表职责和发挥代表作用，还能严格遵守大会纪律，统一思想认识，做好人民群众的代言人，为圆满完成大会的各项任务奠定基础。 　　（二）集中或持证视察活动。开展会前视察活动，不仅是代表联系群众和了解情况的重要途径与代表执行职务的重要载体，而且还是人大及其常委会代表工作的重要内容。会前视察的形式包括两种：即集中视察和持证视察。其中，集中视察的组织者是地方人大常委会，主要对象为本级或者下级国家机关和有关单位的工作，视察的内容涉及：宪法、法律、行政法规和地方性法规的实施情况，本地区国民经济和社会发展计划、预算的执行情况，本级人民代表大会及其常委会决议、决定的执行情况、本级“一府两院”的工作情况，代表建议、批评和意见处理落实的情况，本地区人民群众普遍关心的问题，等等。持证视察除了由地方人大常委会安排以外，也可以是代表单独或者几个人自由结合进行，视察的内容更多关注的是一些具体问题，尤其是与人民生产、生活密切相关的问题。当然，不管是代表集中视察还是代表持证视察，都不直接处理问题，只能向被视察单位提出建议、意见和批评，或者向其主管部门反映。由此看来，会前的视察活动，其实就是代表知情知政、履行职责的过程。通过视察，一方面，可以使代表深入地了解本地区经济和社会发展的各方面情况，从而为代表在会议期间就视察中发现的突出矛盾和问题提出有针对性和建设性的议案、建议、批评和意见，进而为全面地反映人民群众的意见和要求提供充分的准备；另一方面，可以为代表审议人代会各项工作报告提供第一手材料，使代表审议的意见更加客观和准确，提高会议审议质量。 　　（三）代表联系选民活动。地方人大代表都是由选民或选举单位选举产生的，人大代表的职权是由选民或选举单位授予的。因此，脱离了选民与选举单位，代表的职权就成为无源之水、无本之木。只有密切代表与选民的联系，才能有效地提高人代会的审议质量和提出高质量的议案、建议和意见。源于此，代表法第七条明确要求：“代表在出席本级人民代表大会会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备。”[9]经过各地人大的努力和实践，目前会前开展代表联系选民的活动的规范化和制度化不断提高，已经成为地方人大的一项惯例。会前代表联系选民活动的形式多种多样，但基本形式有两种：一种是代表回选区或原选举单位向选民述职，汇报自己依法履职的情况，并由选民进行评议，强化选民的监督力度；另一种是通过代表信箱和电话、发放意见征求表、走访入户、召开座谈会等方式，广泛收集、整理并反映选民对本地区经济社会发展以及“一府两院”依法行政、公正司法方面的意见和建议，为其提出议案和意见、建议作准备。因此，在开展代表联系选民活动的过程中，既可以密切代表与选民之间的关系，增进双方之间的沟通和交流，还可以将汇集到的选民意见和要求以议案、意见、建议与批评等形式反映到会议期间的审议工作当中，督促有关部门切实解决选民普遍关心的热点难点问题。 　　（四）代表团分团活动。代表团是县级以上人民代表大会会议举行前成立的一种临时性组织，是会前开展代表活动的主要载体和会议期间代表讨论、审议和开展其他活动的基本单位。地方人大在会前开展代表团分团活动的实践，始于20世纪90年代初期。北京市大兴区人民代表大会常委会曾撰文指出，“从九届人大（即北京市第九届人民代表大会）开始，县人大常委会加强了代表的会前活动，人代会会前15至20天，由常委会组成人员分片组织两次代表活动。第一次以代表组或联组会议形式讨论修改政府工作报告征求意见稿，同时根据走访选民意见提出建议、批评和意见；第二次组织县长、副县长和有关委办局负责人和代表座谈，答复有关建议、批评和意见，并选举代表团团长、副团长，讨论预备会将要通过的会议议程，主席团成员名单草案等。”[10]由此可见，会前代表团分团活动的主要内容包括两项：一是讨论各项工作报告征求意见稿；二是讨论会议议程及各项名单草案。其中，讨论各项工作报告征求意见稿，是会前代表团分团活动的重中之重。因为，此时各项报告还处于征求意见阶段，距会议举行还有一段时间，代表们提出的意见和建议易于受到有关部门的重视反映到工作报告之中，有助于进一步修改和完善各项工作报告，增强其民意基础。对此，《中共北京市人大常委会党组关于做好当前人大工作的若干意见》给予了高度地肯定，强调“会前组织人大代表开展分团活动是本市长期坚持的一项行之有效的做法。要进一步规范代表团分团活动，探索实践‘预审功能’，保证代表有充足的时间阅读和讨论会议文件，使代表对会议主要文件和全市工作的重要建议反映在会议文件中，使人民群众的意志和愿望表达在会前。”[11] 　　三、改进地方人代会会前活动的对策及建议 　　第一，建议出台专门的规章制度，明确界定会前活动的时间、任务和职责等内容。目前，会前活动究竟是指地方人代会开幕式举行前的所有代表活动，还是指人大代表报到前的所有活动（主要是视察活动和代表团分团活动），尚未有统一的说法。从字面意义上看，所谓“会前”应该就是人民代表大会会议举行前，即代表报到前。但是，有的地方人大则认为，人代会开幕式前的一切活动都可以被认为是会前活动，既包括代表报到前举行的代表集中视察活动和代表团分团活动，也包括代表报到后举行的代表团全体会议、大会预备会议、党员代表会议、主席团第一次会议和代表询问活动等。这种界定虽然使得会前活动的内容看起来很丰富，但实际上是冲淡了会前活动的重要性，而且也使会前活动的任务和职责不明确，反而不利于会前活动的组织管理工作。因此，建议出台专门的规定，明确将会前活动界定为代表报到前所参加或自行组织的活动。从各地人大的具体实践来看，会前活动一般在地方人代会举行前一个月举行，时间大概是1～3天，其中，视察活动的时间为1天，代表团分团活动的时间为1～2天。这样的时间安排显然有点短，使代表们难以深入地开展视察活动和讨论各项工作报告征求意见稿，影响了人民代表大会会议的质量。基于此，地方人大及其常委会可以适当地考虑延长会前活动的时间，并将会前活动从法律层面调整为法定的预备会议。也就是说，可以在人大代表报到前安排会前活动，这样有助于提高会前活动的代表出席率。而且，在这种情况下，还可以制定有关规定，明确要求代表们必须参加会前活动，无故缺席的代表，要进行通报批评，以使其尽到履职的义务。
　　第二，完善会前视察制度建设，提高会前视察的针对性和有效性。会前视察是会前代表活动的“重头戏”，其实际效果如何直接影响会议期间代表行权履职的质量。针对会前视察活动中普遍存在的形式主义问题，会前视察活动的组织者——即地方人大常委会应该进行周密组织和安排，确保视察活动的顺利进行。首先，要科学制订视察方案，认真选取视察项目，合理确定视察主题。视察方案是否可行、视察项目是否合理和视察主题是否突出，将直接决定会前视察能否取得预期效果。为此，人大常委会应该紧紧围绕经济社会发展和人民群众普遍关心的热点难点问题并积极听取代表们的意见确定视察主题和内容，这样不仅使得视察活动更具针对性和时效性，还能让代表们有兴趣和热情参与其中，为会议期间代表审议各项议题和提出议案及意见、建议等作充分的准备。其次，完善会前视察的组织形式，规范会前视察工作的程序。会前视察的基本组织形式是集中视察和代表持证视察，其中，前者是由各级人大常委会具体负责，较为普遍；后者则是由代表本人自行确定视察的内容、主题和时间等，较为灵活。在集中视察方面，地方人大进行了积极的探索和创新，形成了集中视察和专题视察相结合的视察方式，即人大常委会依据人大代表的专业优势，组建若干视察小组，使代表们能够充分发挥自己的优势，就视察过程中发现的问题提出建设性的意见和建议，或者撰写高质量的视察报告和议案，有效地增强视察的质量。在代表持证视察方面，则有待进一步的探索。最后，进一步完善代表建议和意见的反馈机制与视察的保障服务机制。针对代表们在视察活动中提出的一些建议和意见，相关部门要高度重视并认真处理和落实，使代表们的建议和意见能够在政府的决策和工作中切实发挥作用，提升代表们履职的积极性。同时，会前视察的单位、时间及其经费等问题，既需要被视察单位的配合，也需要代表所属单位的支持，还需要政府部门的重视，确保会前视察顺利进行。 　　第三，健全会前分团活动的机制建设，加强代表团分团活动的预审功能。代表团分团活动作为会前活动的另一项重要内容，主要是让代表们提前审议各项工作报告征求意见稿和讨论各项名单草案，并提出修改的意见和建议，以便代表们能够依法有序地提前将人民群众的意志和愿望反映到各项工作报告之中，从而具有广泛的民意基础。但是，对于会前分团活动的时间、内容及相关部门的职责，目前还缺乏明确的规定，这在一定程度上影响了会前分团活动的质量。鉴于此，首先，必须明确并合理安排好会前代表团分团活动的时间。目前，地方人大常委会一般会在人代会举行前一个月召开代表团分团活动，主要工作包括推选代表团团长并成立临时党支部；讨论大会议程草案及各项名单草案；讨论各项报告征求意见稿；讨论代表拟提出的议案等。但是，对于应安排多少时间，却没有统一的规定，少则1天，多的是3天。如果从分团活动的任务来看，1天的时间稍显不够。笔者认为，至少应该安排2天的时间。具体安排如下：一个半天用来完成推选代表团团长、成立临时党支部和讨论大会议程草案及各项名单草案的工作任务；三个半天用来分别讨论人大常委会工作报告征求稿、“一府两院”工作报告征求意见稿和代表们拟提出的议案。其次，必须明确有关部门在会前分团活动中的职责。在会前分团讨论各项工作报告时，人大常委会、“一府两院”有关部门应该安排各项工作报告起草小组的成员认真听取和研究代表们提出的意见和建议，并在对各项工作报告作进一步修改和完善时充分地吸收和借鉴，提高各项报告的质量。除此之外，人大常委会还要组织相关人员到会场去了解和掌握代表们拟提出的议案的情况，并积极进行沟通，以便提前做好代表提出议案的组织服务工作。 　　注释： 　　[1][3][4]《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1991年版，第235、308、263页。 　　[2]刘政：《代表视察制度的创立：张治中建言，毛主席首肯》，载《上海人大月刊》2007年第1期。 　　[5]《山西省人民代表大会代表视察办法》，人民网：http：//.cn/item/flfgk/dffg/198601.html. 　　[6]《北京市人民代表大会议事规则》（1990年），中国法律法规信息系统：http：//law.：87/home/begin1.cbs. 　　[7] 北京市人大常委会办公厅：《北京市人民代表大会常务委员会文献资料汇编》（），北京出版社2007年版，第1150页。 　　[8]《各区县人大常委会举行人大代表初任培训》，载《上海人大月刊》2012年第1期。 　　[9]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，中国民主法制出版社2010年版，第12页。 　　[10] 北京市大兴区人大常委会：《认真开好人代会和常委会的几点做法》，载《中国人大》1995年第18期。 　　[11]《中共北京市人大常委会党组关于做好当前人大工作的若干意见》，载《北京人大》2010年第1期。 　　（作者单位：中共北京市委党校政治学教研部。本文系北京市2008年度哲学社会科学规划项目“区县人民代表大会行使法定职权的状况研究”〔编号08BaKD057〕阶段性成果）
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组织县人大代表列席县政府常务会议，精选人大代表在人代会上的审议意见集中印发，创新督办代表建议方式方法……今年以来，寿县人大常委会推出三项新举措，充分发挥人大代表作用，让代表工作迸发新的生机和活力。人大代表列席县政府常务会议4月12日，寿县人大代表、民主社区工作人员柏跃敏与另一名县人大代表首次步人县政府议事殿堂，列席了县政府第十五次常务会议。事后，她深有感触地说:“以往我们人大代表只是在人代会期间听取、审议政府工作报告，听到的和看到的是决策的结果。我作为一名来自基层的人大代表，这次能置身县政府的常务会议现场，耳闻目睹政府决策的过程，真的没有想到!”近年来，寿县人大常委会为开辟人大代表知情知政的新途径，先后落实了邀请县人大代表列席县人大常委会会议、组织代表旁听乡镇党政联席会议等做法。今年，为进一步推进政务公开，将代表列席会议的范围扩大到县政府常务会议，经和县政府协商，得到县政府的支持。为此，县政府3月专门出台‘，8号文”，文件内容包...&
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