重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法
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重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法
日 14:27:19
重庆市政府公众信息网
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（试行） &&&&
&&&&第一章 总 则 &&&&
&&&&第一条 为推进重庆统筹城乡户籍制度改革，加快城乡经济社会协调发展，促进农村土地资源有效利用，根据相关法律、法规、规章和政策，结合本市实际，制定本办法。
&&&&第二条 本市行政区域内拥有合法农村住房及宅基地、承包地的农村居民，按照户籍管理相关规定自愿退出其农村住房及宅基地、承包地转为城镇居民的，其农村住房及宅基地、宅基地使用权范围内的构（附）着物（以下简称宅基地及建（构）筑物）、承包地的退出与利用，适用本办法。
&&&&已用地未转非人员、未转非的大中型水利水电工程建设中的失地农村移民、城中村农村居民按照国家和我市土地征收规定执行，不适用本办法。
&&&&第三条 农村土地的退出与利用，遵循以下原则：
&&&&（一）统筹规划原则。总体设计，分类规划，统筹城乡土地利用。
&&&&（二）依法自愿原则。农村土地退出应当符合法律法规规定，充分尊重农民意愿。
&&&&（三）合理补偿原则。应当给予退出农村土地的农民合理补偿，充分保障农民的财产、居住等各项权利。
&&&&（四）统一管理原则。退出的农村土地应当统一管理，分类合理利用。
&&&&（五）用途管制原则。农村土地的退出与利用应当符合土地利用总体规划、村镇规划，不得擅自改变土地用途。
&&&&第四条 市土地行政主管部门负责全市宅基地及建（构）筑物退出与利用的指导和监督工作；市农业行政主管部门负责全市农村承包地退出与利用的指导和监督工作。
&&&&市公安、财政、民政、城乡建设、规划、房屋管理等部门按照各自职责，分别做好相关工作。
&&&&区县（自治县）人民政府组织乡镇人民政府（街道办事处）及土地、农业、财政等行政主管部门做好本行政区域内农村居民转为城镇居民的农村宅基地及建（构）筑物、承包地退出与利用管理工作。
&&&&乡镇人民政府（街道办事处）应当组织和指导村、社（组）切实做好转户居民的农村宅基地及建（构）筑物、承包地退出与利用工作。
&&&&第五条 市农村土地整治机构通过贷款、财政投入资金、财政周转资金、地票收益等渠道具体筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的宅基地及建（构）筑物退出的农村土地补偿周转金。
&&&&区县（自治县）人民政府批准设立的农村土地整治机构或指定的其他机构具体负责下列工作：
&&&&（一）退出的宅基地及建（构）筑物、承包地的清理、登记、测算、费用发放等具体实施工作；
&&&&（二）土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外宅基地及建（构）筑物退出后的补偿、整治及管理、利用工作；
&&&&（三）通过贷款、财政投入资金、财政周转资金等渠道筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外承包地退出的农村土地补偿周转金，按本办法第十三条规定承担承包地退出后的补偿、整治工作。
&&&&国有土地储备机构具体筹集土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的宅基地及建（构）筑物、承包地退出的农村土地补偿周转金，并可委托农村土地整治机构具体实施。
&&&&乡镇人民政府（街道办事处）设立的农村土地流转服务站具体负责做好退出承包地的管理与利用工作。
&&&&第六条 市级有关部门和各区县（自治县）人民政府应结合城镇化和经济社会发展进程，量力而行，引导、鼓励、扶持社会资本参与退出农村土地的整治、流转和农业产业化、规模化经营；支持和鼓励城市工商资本、农业产业化龙头企业参与农村土地流转，提高农村退出土地的利用效率。
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河南省荥阳市人民政府办公室关于规范农村土地流转促进土地适度规模经营的意见
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：河南省荥阳市人民政府办公室&&本页面已被访问 2016 次
&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 荥政办〔2008〕17号各乡镇人民政府，各街道办事处，市人民政府有关部门，各有关单位：　　为规范河南省荥阳市农村土地承包经营权流转，实现农业的规模化、集约化经营和专业化生产，加快现代农业发展，促进新农村建设，结合我市实际，提出如下意见。　　一、总体要求 　　指导思想。以党的“十七大”提出的“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”为指导,认真贯彻落实《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（中发〔2008〕1号）文件精神，以稳定农村土地承包关系为基础，以提高土地资源合理有效配置、促进产业发展和农民增收、农村稳定为目标，以“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿、流转有序”为原则，提升农村土地规模经营水平，加快发展现代农业，提高农业效益，促进社会主义新农村建设。　　基本原则。进行农村土地流转和发展规模经营，要在坚持农村土地承包经营制度前提下，实行土地所有权、承包权和土地承包经营权分离，放活土地经营权；要坚持依法自愿有偿，任何组织和个人不得强迫或阻碍农民流转土地；要坚持管理规范、有序流转，建立健全土地流转各项制度，强化土地流转信息服务，规范土地流转合同管理，及时调解土地流转纠纷，维护各方利益，确保土地流转和规模经营规范有序。　　二、引导农民多种形式流转土地承包经营权　　（一）加大舆论宣传力度　　充分利用广播、电视等新闻媒体，大力宣传和报道土地流转的政策法规以及通过土地流转增收致富的典型事例，让农民了解政策，消除群众的误解、疑虑，营造有利土地流转、发展规模化经营的良好氛围。要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强利用土地流转发展规模经营的能力。　　（二）明确农村土地流转的主体　　农村土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。土地流转当事人有：一是发包方，即村集体经济组织或代行村集体经济组织职能的村民委员会（村民小组），也可是土地流转中介服务组织；二是承包方，即本村集体或村民组承包土地的农户；三是受让方，即土地承包经营权流转的流入方，可以是承包农户，也可以是按有关政策法规规定允许从事农业生产经营的组织和个人。　　（三）鼓励多种形式土地流转　　通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地流转受让方经原承包方同意后，可以对以转包、出租方式取得的土地再流转；以转让、互换方式取得的土地可直接再流转。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，如“四荒”地、林地等，经依法取得土地承包经营权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。流转土地进行规模经营,应通过土地流转双方直接协商、土地流转中介服务组织、土地股份合作、土地互换经营等多种渠道流转土地。　　（四）鼓励农民建立土地流转合作社　　积极发展农村土地流转合作社，支持其连片开发经营农民流转的土地。城市工商企业或者其他组织和个人可以参与农村土地流转合作社。对土地流转合作社可依照农民专业合作社登记规定进行及时登记，并享受与农民专业合作社同等的优惠扶持政策。农村土地流转合作社从事种养业规模经营和农业基础设施建设，优先纳入农业综合开发项目支持。　　（五）鼓励农民自愿流转或者放弃承包地　　鼓励农民特别是外出务工农民在自愿的基础上将承包地的剩余承包期一次性流转出去。鼓励长期外出务工、迁入城镇定居并有稳定职业和稳定收入来源的农民自愿放弃承包土地。对自愿放弃土地承包经营权的农户，经集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意，可用集体经济组织收益给予一定补偿。对承包土地全部流转出去进入城镇从事二、三产业的农村居民在子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等的政策待遇，对经商、办企业者，按有关政策规定给予优惠照顾。　　（六）鼓励集体经济组织参与土地流转　　对二、三产业发展较好，集体经济有一定实力的村，在征得农民同意后，可以通过多种形式，进行土地的集中经营或统一流转。可以通过村与村互相对接的方式，跨区域承租其他村的土地。依法收回的承包地、农民自愿放弃的承包地、通过土地整理新增的土地以及集体的“四荒”地，可以由集体经济组织按政策规定统一组织公开发包或流转，发展适度规模经营。　　（七）鼓励各类经营主体参与农村土地流转　　鼓励工商企业、科研机构、城镇居民等带项目、带技术、带资金下乡租赁土地或承包土地，与农民联办农业企业，也可采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。利用土地流转依法兴办的农业企业，享受农业产业化经营有关扶持政策。　　三、促进农村土地规模经营和合理利用　　（一）提高规模经营水平　　乡、村两级要把农村土地流转与发展农业规模经营紧密结合起来，积极探索各种形式的规模经营模式。鼓励种田能手、专业大户和各类经营主体建立农产品生产基地，开展土地规模经营。结合当地确定的主导产业和特色产业布局及重点龙头企业发展，引导土地流转和规模经营向优势产业和优势区域集中。注重发挥种养大户、龙头企业和农技服务机构的作用，围绕当地优势特色产品，大力发展农民专业合作社，提高农民组织化程度，通过统一种子供应、统一生产技术规程、统一质量标准、统一技术培训、统一品牌、统一销售，提高规模经营效益。　　（二）拓展经营范围　　各类规模经营主体在进行农业结构优化调整、发展优势特色产业时，在不违背有关法律法规和政策规定的前提下，发展林果业、养殖业、观光休闲农业和农业科学实验设施等视为农业用途；各类经营主体在符合规划和有关政策的前提下，可以依托其承租的土地和经营的主业，利用其资源要素和基础设施，开展加工、服务等经营活动，有关部门应尊重和保护经营主体的经营自主权，给予帮助、指导，并按照有关政策给予扶持。　　（三）妥善解决农村撂荒土地　　乡、村两级要高度重视土地撂荒问题，做好撂荒土地流转工作，通过有效的激励机制，引导撂荒土地的农民自愿将土地流转给规模经营主体，支持各类规模经营主体承租、经营撂荒土地。对撂荒一年以上的承包地，集体经济组织要按规定组织代耕，代耕收入归代耕者。　　（四）科学合理利用　　对流转土地的使用，要科学管理和规划，不得破坏耕地的种植条件，造成破坏的按照“谁破坏、谁复垦”的原则依法进行处理；不得非法改变基本农田的耕地用途，要切实保护基本农田，严厉打击破坏基本农田的行为。凡是利用流转土地用于非农业建设的，必须经国土资源管理部门依法办理相关手续。　　四、规范农村土地流转行为　　（一）规范土地承包经营权流转价格　　农村土地承包经营权流转价格由承包方与受让方协商确定，可以现金或实物计价，货币兑现原则上以实物确定流转价格。根据市场变化，土地流转价格可以由双方重新协商调整。任何组织和个人不得强迫承包方低价流转承包地，承包方在土地流转期内不得无理抬高价格胁迫受让方退回流转的土地。此前已流转的土地，流转双方要协商完善合同相关内容。　　（二）严格对农业生产经营者的审查　　农村土地承包经营权流转给集体经济组织以外的，集体经济组织应当在土地流转合同签订前对受让方的资信情况、经营能力、履约能力以及拟经营的项目是否符合国家的法律法规、环境保护政策、产业发展规划和区域经济政策、项目效益风险等进行审查，以确保受让方具有农业生产经营能力。　　（三）规范土地承包经营权流转程序　　农村土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转，当事人双方必须签订规范的书面流转合同，并统一使用省农业主管部门印发的农村土地承包经营权流转合同示范文本。农村土地承包经营权流转要严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》和《河南省农村土地承包经营权流转规则》执行。　　五、强化土地流转保障措施　　（一）加大财政和信贷支持力度　　市、乡两级财政每年在土地出让收入分配用于支农的资金中安排一定额度，设立土地流转规模经营专项资金，用于奖励土地流转开展规模经营的各类主体。对于通过采取土地流转方式，集中农户承包地进行规模经营，当年集中连片达到一定规模，带动农民增加收入的各类农业企业、专业合作社、种养大户、养殖小区等，按照规模大小给予一定的奖励；对于社会和个人在土地流转区域内投资水、电、路等农业基础设施建设的，要按有关政策给予一定补贴；对积极引导农户土地流转取得显著成绩的乡镇、街道和行政村，给予表彰奖励。　　各类金融机构也要加强对规模经营主体的支持和服务，在符合信贷政策的前提下，为龙头企业和基地建设提供积极的信贷支持。　　（二）完善服务体系，加强规范化管理　　各乡镇、街道农村经营管理机构，要制定土地承包经营权流转的具体操作规程，完善土地流转信息，建立健全农村土地经营权流转登记、备案等各项管理制度，对农村土地流转进行动态管理和登记，开展土地流转合同鉴证、供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询等服务工作，构建完善的土地流转信息网络，加强对土地流转的规范管理，切实做好对农民和各规模经营主体的服务工作；各乡镇、街道要成立土地流转服务站（中心），各行政村设立土地流转联络员，负责接收农户申请托管的土地及撂荒地，建立本行政村农村土地流转登记台帐，通过市、乡信息发布和网上招租等形式，解决土地经营供求矛盾和土地撂荒问题，使土地流转进入有序的市场化轨道；禁止强迫农民土地流转行为，依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。　　（三）积极开展土地承包纠纷调解工作　　各乡镇、街道按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《河南省农业承包合同管理条例》规定已成立的农村土地承包纠纷调解机构，负责本辖区内的农村土地承包纠纷调解工作。纠纷调解机构要准确把握法律、政策，做好土地承包和土地流转纠纷调解工作，尊重农民的意愿，防止侵犯农民的合法权益。　　六、积极稳妥开展土地流转试点示范　　（一）探索加快土地流转的途径　　各乡镇、街道要按照党的十七大报告要求和中发〔2008〕1号文件精神，认真开展调查研究，选择通过不同渠道和方式进行土地流转开展规模经营的地方，作为试点。每个乡镇、街道可选择一至二个试点，进行规范提高，典型示范。积极探索如何引导农民进行土地流转、如何加快土地流转、如何发挥土地流转中介作用、增加土地流转的渠道、创新规模经营模式、健全土地流转市场等问题。要针对本辖区不同类型的试点进行分类指导，总结经验，典型示范，及时推广。　　（二）建立乡（镇）农村土地流转交易市场　　各乡镇、街道要结合实际，充实农村土地流转服务人员，明确职责，制定各项管理、服务等制度，规范具体办事程序和操作规程，建立土地流转交易大厅，配置记载、发布信息等方面的设施。通过土地流转的市场化运作，促进农业结构调整和规模经营，加快农村剩余劳动力转移步伐，优化农村土地资源和劳动力资源的合理配置，形成有特色的土地规模经营模式。　　（三）探索发挥土地流转中介组织作用的途径　　各乡镇、街道要在“一村一品”发展情况较好或一定区域内农民有统一的种养习惯或城镇近郊观光休闲农业发展较好的地方，选择不同产业，在农民自愿的基础上建立一至二个村级土地流转合作社（也可跨行政村），通过民主化管理，市场化运作，建立有效的土地流转和土地流转收益分配机制，创新土地规模经营模式，增加农民收入。　　七、加强对农村土地承包经营权流转工作的领导　　规范农村土地流转，促进农业规模经营工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民群众、各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，必须高度重视，切实加强领导，保障工作经费落实。各乡镇、街道要成立农村土地流转工作领导小组，具体负责当地土地流转工作的政策研究、方案制定、信息汇总等工作，加强对此项工作的协调和指导，积极稳妥搞好土地流转试点工作。要通过农村土地流转和发展规模经营，促进农村劳动力转移，提高农业产业化经营水平。要加大宣传力度，提高基层干部和农民群众对规范土地流转、发展规模经营重要意义的认识，形成规范农村土地流转、发展规模经营的共识和内在动力。要结合本辖区实际，制定切实可行的政策措施，进一步创新机制，完善制度，探索健全农村土地流转市场的各种方法和途径，努力使我市农村土地流转规范、促进规模经营和现代农业快速发展。&　　　　　　　　　　　　&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 二○○八年六月二十六日
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这块新上的“蛋糕”怎么分?　　——关于农村土地整治中新增耕地
来源：未知
　　不少地方通过农村土地整治，增加了耕地面积，盘活了农村闲置土地，提高了土地利用率和产出率，在一定程度上缓解了建设用地供应紧张的局面。随之而来，这些新增耕地也出现了所有权和使用权确权的现实问题，以及如果流转，收益如何分配等方面的问题和矛盾。这些问题事关群众切身利益，在土地整治中必须认真对待并加以妥善解决。为此本期特别策划，专题介绍一些地方在处理新增耕地确权和收益分配方面的做法经验，同时就如何依法规范开展新增耕地确权工作、切实保障农民权益进行讨论。
　　主持人
　　陈相花 本报记者
　　侯福志 天津市国土资源和房屋管理局
　　郑美珍 中国土地矿产法律事务中心
　　张维宸 中国国土资源经济研究院
　　戢浩飞 湖北省政府法制办
　　王延强 江苏省张家港市国土资源局
　　谭立华 湖北省谷城县国土资源局
　　经验之谈
　　明确土地权属 公平分配权益
　　主持人：农村土地整治是促进节约集约利用土地的重要组成部分，已成为确保18亿亩耕地红线的有效手段之一。这项工作开展以来，在新增耕地的确权或者流转收益分配方面，各地有哪些好的做法和经验?
　　郑美珍：根据党中央、国务院关于农村土地整治工作的决策部署，近几年我国的土地整治取得了显著成效。统计数据显示，自2001年以来，通过农村土地整治共补充耕地4200多万亩(&十一五&期间，新增耕地2250万亩)，其中，黑龙江省累计新增耕地157万亩，增地率位居全国之首;山西省累计整治土地168万亩，新增耕地43万亩。安徽省通过土地整治，2008年实现全省耕地面积10年来首次净增长，净增耕地3万亩。另外，根据《全国土地整治规划(年)》部署安排，&十二五&期间我国还将通过土地整治补充耕地2400万亩。各级管理部门也日益重视土地整治中权属的管理工作，如浙江省国土资源厅、重庆市国土资源和房屋管理局先后发布关于加强土地开发整理权属管理工作的通知，其他一些地区也从专项规划、立项、实施、检查、验收等环节对权属管理进行规定，有的地方甚至将权属管理细化为具体指标作为土地整理项目考评的内容。
　　谭立华：湖北省谷城县近年来积极开展以迁村腾地为主的农村土地整治工作，腾地还耕近万亩。在解决新增耕地确权问题、切实保障农民权益方面，谷城的主要做法是：
　　整治前明晰权属。本着相对稳定和土地权利不变原则，对土地整理前属于农民承包的林地、园地和低产农用地，整理后成为耕地的，其土地承包经营权不变。对整理前属于集体闲置建设用地或者未利用地，视地上物残余价值对原使用土地的单位或个人适当给予补偿，整理后增加的耕地重新发包给本集体经济组织内部符合条件的无地、少地农民耕种，或者由村组直接发包给种田大户规模经营。对整理前属于宅基地，迁建腾地复垦增加耕地的，一部分调整给迁建所占用土地的原土地承包经营者或宅基地使用权人;剩余部分仍归拆迁户承包经营。对跨村跨组迁村腾地的，采取土地承包经营权或宅基地使用权的等量置换、差额补偿办法进行局部调整。
　　整治后确权登记。土地整理涉及村庄集并迁村腾地致使集体建设用地使用权和宅基地使用权发生变化的，首先是调查测量，统计汇总，逐级报批，然后收回原证(包括宅基地使用证、土地承包经营权证和林权证等)，换发新证;涉及土地承包经营权发生变化的，经土地所有者和农业主管部门办理变更登记手续，确保土地整理后的土地承包经营权的相对稳定。实施土地整理后，农业生产效率明显提高，农民生活质量显著改善，农民利益得到充分体现。
　　王延强：张家港市基于城乡一体化趋势、&三集中&规划理念以及规模经营效益等方面考虑，对土地整治出的新增耕地原则上不再以承包经营的方式进行细化分配，耕地使用权一般通过自我经营、租赁或流转等方式来体现。对于建立了土地股份合作社的村组，新增耕地一般直接由土地股份合作社自我经营使用，进行规模化农业生产，土地收益采取保底分红和增收部分二次分配的方式，按村内人口进行分配;对于没有建立土地股份合作社的村组，由村委会将新增耕地以租赁或流转的方式给种粮大户或种田能手种植，收益以年底分红的方式在村内进行平均分配。这样一来，使新增耕地的资源价值最大程度显化。
　　问题分析
　　法规效力不足 权属管理粗放
　　主持人：在农村土地整治实践中，当前存在哪些带有普遍性的问题，主要原因是什么?
　　侯福志：我认为，有三个方面的问题应引起重视。一是借土地整治擅自扩大城镇建设用地规模。土地整治最主要的目的是要增加耕地面积，提高耕地质量。但由于土地计划指标紧缺，有的地方片面理解土地整治的含义，甚至主观上想借土地整治的名义，擅自扩大城镇建设用地规模。二是侵犯农民合法权益。土地整治有可能涉及集体建设用地的流转，原有建设用地的置换以及经济利益的再分配问题。因此，农民&被上楼&、耕地未经批准擅自变更为建设用地等现象会随之出现，再加上土地整治方面引进社会资金后，不同利益主体之间博弈会更加激烈，农民的合法权益有可能受到侵害。三是有意规避法律规定。由于改变土地用途受到法律约束，某些地方或单位就在执行土地管理政策上 &跑偏&，比如在&双挂钩&试点工作中，一些项目区把建新和拆旧当做重中之重，但对复耕却未能予以重视或者有意避之，导致周转指标不能及时归还。
　　郑美珍：根据目前各地土地整治的实施情况，对新增耕地的确权过程中，还存在不少问题。具体表现在：
　　一是指导新增耕地权属调整的法律依据不充分。目前指导新增耕地进行权属调整的只有国土资源部发布的规范性文件，缺乏具体的管理办法，地方在实际操作中无章可循，对土地整治中土地权属调整具体应履行哪些程序、如何履行，农民土地权益如何保障、如何落实等均不清晰，导致土地整治后权属管理粗放，新增耕地难以合理确权。
　　二是受益主体不明晰。对土地整治权益分配，无论是国家有关土地整治的政策文件或规范性文件，还是地方的具体操作办法，均未明确各方在土地整治中的责权利，实践中容易造成权利分配不均而引起新争议。如有的地方政府按照&谁投资，谁受益&的原则，将由其组织实施的土地整治新增耕地自行进行调剂，造成纠纷隐患。同时，由于国家缺乏对社会投资主体相关责权利的规定，如社会投资主体参与土地整治项目后，对整治土地或新增耕地能享有何种权益不明确，大大影响了社会资金进入土地整治的积极性。
　　三是权属调整缺乏专业技术支持。土地整治将通过对田、水、路、林、村等的综合改造，改善土地的耕作条件和农民的居住环境，对土地权属的影响主要是通过对不规整地块的重新平整、改造，改变或撤销了原有的土地权属界线标志。但土地整治过程中，事关土地权利人切身利益的恰是相关土地权属界线的恢复或整治后的重新确权、分配。实践中，由于农村土地产权主体和投资主体多元化，还可能由于登记发证未全覆盖或林权证、&四荒证&甚至不同权证之间相互重叠等情况，造成土地权属关系复杂，对其调查、确认需要有较强的专业知识和技术支持。但目前土地权属调整方案主要由村委会干部与乡(镇)和县级国土资源管理部门的工作人员，根据项目规划方案、现状调查成果及相关权利人意见进行编制、组织征求意见;土地权属现状调查、拟占用土地的清查登记或权属方案的实施，也主要由村委会派村民代表配合或具体负责有关丈量登记等工作，缺乏专业的技术支撑，难以保证权属调整的科学性和合理性。
　　张维宸：在土地整治后新增土地的流转收益分配过程中，一些地方存在侵犯农民权益的行为。主要表现在：一是以权力剥夺农民集体利益。有些地方违背农民意愿，搞强制性土地流转，把土地整治后新增土地流转收益作为增加地方收入和少数人福利的手段，或者将土地整治作为政府决策者&政绩&的形象工程，假借土地整治后的土地流转之名，随意改变土地的农业用途，根本不顾及农民利益。二是土地整治后，对原土地承包人进行随意调整。从而将新增耕地作为&机动田&，由集体甚至村干部个人掌控，将&机动田&的流转收益据为己有。三是在土地整治后新增土地流转过程中，借用各种名义截留、挤占流转费。
　　管理之策
　　尊重农民意愿 程序合法公开
　　主持人：土地整治后新增耕地确权合理与否，直接影响农民参与土地整治的积极性，也是土地整治成败的关键环节之一。那么，农村新增耕地的确权和分配，应依据哪些规定和原则来开展?地方政府、国土部门、村委会应该发挥怎样的作用?
　　侯福志：土地整治中新增加的耕地，要严格依据《土地管理法》，《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发〔2010〕47号)以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(国土资发〔号)等法律、法规和规范性文件确权登记。
　　确权登记的原则有三个方面：一是依法依规的原则。也就是说，凡通过整治新增的耕地，应当与整治前的权属相一致，或者依据国土资源部批准的&双挂钩&规定的试点办法和方案进行置换调整，不得擅自变更土地所有权和使用权。二是保护耕地的原则。在开展土地整治工作中，必须充分保证耕地总量的增加，不得任意突破土地利用总体规划和年度计划擅自增加建设用地，防止违规扩大城镇建设用地规模。三是维护农民利益的原则。土地整治工作要按照自愿、有偿、规范的原则进行，集体土地流转要尊重农民的意愿，要服从大多数农民的意志，要正确处理土地权属和利益分配问题，不得侵犯农民的合法权益。
　　农村土地整治和确权登记工作，要在地方政府统一领导下进行，国土资源管理部门要发挥组织、协调和监管作用。规划、水利、建设、民政部门按照职责分工做好相关工作。作为村民自治组织，要积极维护农民利益，主动配合政府和国土资源管理部门把这件利国利民的好事办好。
　　戢浩飞：目前，规范新增土地的主要法律依据有《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等，新增耕地的确权和分配应当遵循以下基本原则：
　　一是保障农民权益，坚持集体经济成员优先原则。土地整治的目标之一就是促进农民增产增收、脱贫致富。《农村土地承包法》第二十八条第二款明确规定，通过依法开垦等方式增加的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。因此，新增耕地原则上由农村集体经济组织成员依法承包使用，任何组织和个人不得剥夺或限制农民的承包权。二是遵循法定程序，坚持程序正当原则。新增耕地的分配与承包应当按照法定的程序进行：成立承包工作小组、拟定并公布承包方案、召开村民会议讨论通过承包方案、公开组织实施承包方案及签订承包合同等。村民委员会应当及时公开由村民会议讨论决定的事项及其实施情况，并确保公布信息的真实性。
　　张维宸：从物权的表现形式上看，确权是权利归属的确认。农村土地整治中新增耕地的确权要尊重历史。如果土地整治前分割的土地属于村民集体所有，那么首先应当确定土地整治后新增耕地还属于村民集体所有。先确权到村，再确权到队(组)，即确权时宜村则村、宜队(组)则队(组)。在乡镇与村之间，新增耕地原则上应确定为村或村内的队(组)所有。原乡镇企业的建设用地，如果乡镇政府已经向村支付了相当于国家征地补偿标准的补偿费或采取了适当的安置措施，整治后新增耕地原则上应确定为乡镇集体所有。土地整治前已经划分到不同队(组)的，整治后新增耕地，可以按照整治前的不同比例进行确权到不同队(组)，也可以将新增耕地确权给土地整治前的上一级农村集体组织，但前提是应以确权之前所有权行使的事实状态为依据。集体土地整治后新增耕地的分配，应经2/3以上村民代表或村民会议2/3以上成员讨论决定。
　　从权益的角度来看，在土地整治前，应明确整治后的权利人取得的标准、权利人的组成及其行使权利的方法等。权利人标准的确定，既要尊重历史，还要结合农村生产实际。笔者认为，新增的耕地首先要补充耕地减少的农户的权益，新增耕地仍有剩余的，再发包给本集体新增人口，或优先发包给本集体成员承包经营。
　　流转规则
　　责权明确对等 确保农民收益
　　主持人：针对农村土地整治中存在的问题，尤其是一些地方出现的新增耕地使用权向农村专业合作社和种田大户流转时，如何做到收益分配公平、切实保障农民利益;在吸引社会资金投入土地整治时，如何明确投资人各项权利，切实体现&谁投资，谁受益&的原则?
　　侯福志：一是要注意把握政策界线。严格执行《土地管理法》、国务院行政法规及文件对土地整治工作的有关规定，不得超越。二是要严格执行土地利用总体规划，要按照国土资源部《关于开展土地整治规划编制工作的通知》要求，统一编制省级和试点市县土地整治规划，不得突破土地利用总体规划对建设用地的安排。三是要精心组织。土地整治涉及国家、集体、农民及投资单位的利益，各级政府一定要加强组织领导，各有关部门一定要积极配合。特别是在集体建设用地流转、土地利益分配等涉及农民利益的问题上，一定要把握好政策杠杆，切实维护好农民的合法权益。
　　郑美珍：国家及各级管理部门应通过完善立法、提高专业技术支撑等措施加强土地权属调整及管理。
　　建议出台土地整治权属管理的法律法规，具体立法上可借鉴我国台湾的《土地法》、台湾的《农地重划条例》或日本的《耕地整理法》等对权属调整的规定，通过法律法规明确规定土地整治中不同土地的权属调整的原则、权属调整的类型、调整程序、确权依据、登记办理等，以切实维护农民土地权益，合理平衡各方利益。
　　加强土地整治权属管理的技术指导。土地权属调整是一项技术性强的工作，权属现状调查、权属调整方案的制定及实施等均需要专业的技术人员或专业技术机构提供强有力的支撑。建议针对整治前后的土地状况调查、土地评估、土地分配时的土地缩减率、资产化率等关键环节，制定相关技术规范，加强对从事权属调整工作人员的业务指导和培训。
　　通过政策引导，吸引更多社会资金进入土地整治领域。目前土地整治项目的资金来源主要是国家投资，虽有不少社会资金有意向进入其中，但由于国家只规定了&谁投资，谁受益&的原则，缺乏具体内容的规定，造成投资主体对整治后土地能拥有什么权利、对新增耕地能否参与承包等不明晰，而影响其资金的投入。
　　因此，建议国家通过法律法规或相关规范文件，对&谁投资、谁受益&进行适当细化，明确投资主体参与土地整治的相关责权利，调动社会投资主体积极参与土地整治，促进土地整治的健康发展。
　　张维宸：从鼓励社会资本投资土地整治角度来看，在不改变土地所有权性质的前提下，新增耕地使用权可以归土地整治项目投资者或归村集体经济组织统一经营使用，或经参与土地整治的土地使用权拥有者们共同协商处理，以利于土地整治的有序开展。将新增耕地折抵建设用地指标的转让费用在国家、土地整理投资者以及农村集体之间进行合理分配，真正体现&谁投资，谁收益&的原则，适当加大农村集体的分配比例。
　　戢浩飞：土地整理出的新增耕地使用权流转是无法回避的现象。随着城镇化的推进特别是现代农业的发展，农业大户、产业龙头企业、专业合作组织等采取租赁、招标、股份合作等方式集约化利用耕地，在不少地方已比较普遍，促进了土地资源的有效整合和农业产业化、集约化发展。然而就整体而言，我国集体土地使用权流转尚处于起步阶段，大部分地区没有形成规范的集体土地流转市场，土地流转的形式、流转的供求信息、流转的费用均处于无序状态;土地使用权流转中主体不明，有些集体经济组织或村民委员会在农民完全不知情的情况下擅自出让土地使用权，使农民的主体地位得不到保障;流转行为不规范，很多农民的土地使用权流转都是通过口头协议或私下协议的方式进行，没有明确的权利和义务规定。
　　因此，国家应尽快出台农村集体土地流转的相关法规政策，国土部门应当加强引导，健全土地流转制度，搭建土地流转服务平台，对集体土地的用途、项目、价格定期进行公布，提高土地使用权流转的透明度，提供土地流转合同样本，以期服务于农村经济发展。
　　王延强：我认为新增耕地确权还应考虑目前农村劳动力结构的变化，尤其在一些经济发达地区，土地整治所产生的新增耕地，不宜再以土地承包经营的方式确定土地使用权。如2010年张家港市34.7万个农业劳动力中已有30.2万转入非农产业(占87%)，从事农业的劳动力只有4.5万人，且多为老弱，种田行家越来越少，而且农业经营收入在农村家庭中只占5.46%。如果再将新增耕地以零星的方式进行承包经营，由于单户农民生产要素投入不足，土地很难获得最佳回报，几年下来势必导致土地生产能力大幅降低，造成劳力、土地资源的极大浪费。如果将新增耕地的使用权直接确权给村集体则可以消除以上的问题。一方面村集体通过建立土地股份合作社可以以低成本不断进行土地整理同时又不断获利，另一方面流转或租赁出去的耕地在村委的监督下，通过技术改造不断提高耕地质量，最大程度地提高土地生产潜力。
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