加强基层政协协商民主工作的对策和建议
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加强基层政协协商民主工作的对策和建议
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协商民主是我国人民民主的重要形式。它以存在多元的协商主体为前提，强调通过意见、利益的有效沟通、协调与整合，达成相同的统一，实现整体的发展和多方的共赢。这在理论和实践上都为在民主法治框架下实现党的统一领导和社会各阶层的多元参与的有机统一提供了可能，是我们党和人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，是对马克思主义民主理论的丰富和发展。协商民主也是符合我国国情的重要民主形式。随着我国经济加速转型、社会加快转轨, 出现了多种经济成分、分配方式和就业形式, 产生了许多新的社会阶层、利益群体和社会组织, 人们的价值取向和行为方式趋于多样化，迫切需要通过沟通、协商、对话、合作等形式凝聚共识、消解矛盾。协商民主正是回应了当前我国经济社会转型期群众有效表达利益诉求、有序参与事务管理的期盼，有助于拓宽政治参与渠道，疏导社会矛盾、化解利益冲突，促进政治稳定、社会和谐。同时，协商民主在我国基层更有着广泛的群众性和深厚的实践基础。
《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发〔2006〕5号）中明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”这不仅指明了协商民主在中国政治生活中的地位和作用，而且指明了社会主义中国选举民主和协商民主的联系和区别，从而为中国特色社会主义民主政治建设拓展了新的空间和新的发展方向。
　党的十八大提出，健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，这是社会主义民主政治理论的重大创新和突破，可以预见，协商民主将成为我国社会主义民主政治的重要发展方向，将为我国民主政治的进步和发展打开巨大空间。党的十八大提出，健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，这是社会主义民主政治理论的重大创新和突破，可以预见，协商民主将成为我国社会主义民主政治的重要发展方向，将为我国民主政治的进步和发展打开巨大空间。
一、我国社会主义民主的政治架构
(一)选举民主：实现民主政治的基本要义
民主，是一种别于君主独裁和寡头统治的政府形式，人民当家做主管理国家事务是其基本要义。但是，在复杂的政治实践中，由人民直接管理国家事务是不现实的。于是，让少数人在多数人的同意或委托下执政，同时受到多数人的制约和监督成为民主政治的必然选择。而体现对执政者或代表的有效制约和监督的最科学可行的形式就是选举，选举无疑体现的就是多数人对自己代表的授权与控制。“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来选择领导人，如果用普选的方式产生最高决策者是民主的本质，那么民主的关键点就是用在自由公开和平等的选举中产生的政府，来取代那些不是通过那种方法产生的政府。”可见，在亨廷顿看来，选举是民主的本质，是民主的直接体现和基础，没有选举就没有民主。从中国民主政治建设的具体实践看，人民代表大会制度和基层村民自治选举已经成为中国最重要的民主形式；而且选举法的各项原则和程序设计也直接反映了民主的原则，符合民主的特征要求，能直观地反映出中国人民当家做主的民主本质。
（二）协商民主：票决约束下的理性选择
当然，以票决为主要途径的选举民主也存在一定的不足和缺陷。如：在选举过程中实行的多数决定原则，使少数人的合法权利可以合法地被否决；一些赢得多数人选票的政治精英，可以合法地根据自己的意志来决策，而不再顾及选他的多数人的利益；在多数票决规则下，操纵投票程序就可以控制表决结果，选举中出现“投票结果无法表达民意”等情况。因此，西方学者在20世纪后期提出了“协商民主”一词，用来批判和修补资本主义政治权力结构和权力分配的民主模式。所谓协商民主，指的是“平等、自由的公民借助对话、讨论、审议和协商，提出各种相关理由，尊重并理解他人的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上，利用理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性。”与选举民主相比，它的典型特征是：①主体多元化和组织化。政党或政府、社会团体、利益集团成为协商民主的基本主体，公民通过参加政党和社会团体参与对公共事务的讨论与协商，对政治过程产生一定影响。②以有效的程序作为保障。公共协商是一连串的沟通、辩论、磋商和协调的过程，是一个互相提供信息，交流意见，形成共识的过程。③协商民主遵循协商一致的基本原则。在意见分歧的情况下，以商讨等方式来取得共识，使少数人的意见也得到了尊重。④协商民主中各政治组织的协商权利，一般由法律或政治惯例所保障。可见，与选举民主最终只强调多数人的票决结果不同，协商民主关注的是对话、讨论、商议的具体过程。在中国，以人民政治协商会议为制度载体的协商民主是中国特有的民主模式。
二、人民政治协商制度的确立和实践
（一）协商民主：适应中国文化的民主形态
文化理念的不同，孕育了不同的民主模式。协商民主的确立和发展与中国政治文化形态密切相关。如在《尚书尧典》、《尚书舜典》中记载说，凡是举国大事，尧、舜都要召集“四岳”或“十二有牧”、“四岳群牧”开会，这些会议实际上是酋长会议，重大问题的决策都必须经酋长会议协商决定。我国这种协商民主的传统尽管在夏禹之后逐步转变为专制主义，但在一定范围内仍在长期发挥作用。再加上中国几千年来追求的“和而不同”的哲学理念，相对于竞争性的民主形式，中国人更习惯于比较和谐的协商民主形式。如：孔子强调“礼之用，和为贵。”孟子认为，“天时不如地利，地利不如人和。”儒家经典《中庸》指出：“和也者，天下之达道也。”中国社会“和”是最高准则，由此形成了中国的和合文化传统。中国的政治，正如严复所言，“贵一道而同风”，梁漱溟也认为，“中国文化是以意欲自为调和持中，为其根本精神”。中国的政治社会强调共济、协调、互补，和谐共事，“君子和而不同”的基本精神。“和谐而又不千篇一律，不同而又不相互冲突。和谐以共生共长，不同以相辅相成。”这种政治文化传统基础为协商民主的发展和确立提供了良好的文化背景。
　（二）人民政协：当代协商民主的中国范式
人民政治协商会议是具有中国特色的民主模式，是中国共产党把马克思主义普遍原理同中国革命和建设的具体实践相结合的伟大创举。早在第一次国共合作时期，广州以及武汉的国民政府就已经在一定范围内形成了党际之间的政治协商机制。1946年重庆政治协商会议的成功举行，成为上世纪20年代以来中国协商性政治发展的显著成果。1949年9月，召开中国人民政治协商会议第一届全体会议，缔造了中华人民共和国。此时的政治协商会议，履行后来作为最高国家权力机关的全国人民代表大会的职能，而政治协商制度也成为新中国建立伊始政治文明建设的重要环节。1954年，全国政协二届二次会议通过《中国人民政治协商会议章程》，将政治协商制度作为多党之间“长期共存、互相监督”的统一战线组织予以保存下来。在历史维度中，政治协商制度与中国政治文明有着必然的关联。中国特色社会主义政治文明的进程是政治协商制度的依托，而政治协商制度的坚持和完善，又推动着政治文明建设的进程。可见，人民政协制度已经成了中国的一项基本政治制度，已经并正在对国家的政治生活产生重要影响。
　三、政协民主协商的特征和功用
（一）统筹兼顾：有利于拓展民主政治的广度与深度
我国是一个幅员辽阔、人口众多、民族众多的社会主义国家，地域和文化的多样性、差异性比较突出，要实现最广泛的人民民主，既需要代表区域利益的人大组织，也需要体现界别群体利益的政协组织。民主意味着要兼顾各方的利益。没有政协这种民主形式，我国的人民民主就会不完整。随着我国社会主义民主政治的不断发展，选举民主和协商民主两种不同民主形式，不同功能的有效发挥，不仅可以既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主；而且可以充分反映和协调各方面的意愿与利益，促进社会和谐发展，从而充分体现出社会主义民主所具有的广泛性、包容性和真实性。
（二）平等协商：有利于实现最广泛的政治参与
民主协商的主体涵盖各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士。他们以人民政协为组织形式，整合各群体的利益要求和愿望，并能通过视察调研、参政议政、反映社情民意，充分表达各自所联系的群众的具体利益，使各种利益要求通过体制内的渠道经常地、畅通地反映到政府部门，从而有效地协调各种利益关系，最大程度地实现最广大人民民主权利。而且，政治协商的内容也十分广泛，涉及经济、政治、文化和社会各个方面。从事关国计民生的重大问题，到影响群众具体利益的各项决策，都可以成为政协协商的主要内容。
（三）吸纳包容：有利于促进决策科学化与民主化
各级党委、政府把政治协商纳入决策程序，在决策前和决策执行中充分听取各民主党派以及党外各界人士的意见，集思广益，使各民主党派和各界代表人士的意见和主张在国家体制内得到充分表达，有利于增强决策的科学性，有效地避免和减少失误。同时，政协协商民主坚持求同存异，蕴含着参与、合作、包容的精神，既反映多数人的普遍愿望，又吸纳少数人的合理主张，既听赞同、一致的意见，又听取批评、反对的意见，能够把全社会的智慧和力量充分调动和凝聚起来，最大限度地形成统一意志，形成推动科学发展的强大合力，保障最大限度地实现人民民主。
（四）凝心聚力：有利于巩固稳定团结的社会基础
政协作为最广泛的统一战线组织和政治协商的载体，认真研究新情况、新变化，有效地加强同各方面人士包括新的社会阶层人士的联系，通过制度化的人事吸纳机制，将新生社会阶层以及各方面的代表人物整合到政协组织中来，并根据社会阶层的演化变迁情况，及时地调整并合理设置界别，充分发挥界别联系面广、委员业务精通以及对界别群众影响力强的优势，引导各界群众正确认识和处理各种利益关系，为建设中国特色社会主义凝聚力量、集中智慧，加深理解，扩大共识，促进和谐。
四、推进民主协商的障碍
（一）多元梗阻：新形势下协商民主的难题
一是利益多元削弱了公民政治参与的期望。改革开放以来，中国社会最深刻的变化表现为利益的一元化、平均化转变为利益的多元化、差异性。在市场化改革中“不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化,对利益的追求已经成为人们社会行为的一种强大的推动力”。这样就不可避免产生利益冲突和利益矛盾，增加社会不稳定因素。如我国现阶段社会矛盾日益凸显的一个重要原因在于，现行的政府体制尚未能够有效提升政治体制的吸纳能力，一时难以满足不同利益阶层的所有需求，因此群众对参与政治的期望不高。
　　二是传统政治参与抑制了公民参与的主体意识。我国传统的政治参与方式主要是依靠宪政下的政党和社团来维持运行的。在很长一段时间内，我国以经济建设为中心的指导思想甚至演绎为经济压倒一切。这种单向度的发展引发了诸如收入差距、贫富分化等一系列问题，给社会带来了诸多的不和谐，政治参与作为有效解决这些矛盾的一种机制也因为政治体制改革的相对滞后而出现了梗阻。片面的“经济”政治或者“发展”政治并不能自然地解决政治参与难题。公民政治冷漠，政治参与的形式化、随意化、非制度化成为一种常态。
　　三是精英决策和法律模糊限制了公民政治参与的权限。目前,我国仍然实行的是自上而下的决策机制，决策权力主要集中在执政党和政府主要领导手中（即精英决策），多元化的社会利益表达与综合仍然无法由社会结构承担，这种决策机制限制了公民的参与权限，使公民参与更多为一种间接参与。另一方面，有关我国公民政治参与的法律规定甚为模糊。我国《宪法》第2条第3款虽然规定:“人民按照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”也只是从总体上确立了公民的政治参与权。具体如何去进行有效的政治参与，散落在党章和各个政治社团章程的规定中，并不具有严格的法律效力和指导政治参与的实践意义。相比少数精英人士，更多的普通民众,政治参与的当然主体却处于边缘化状态。
五、浙江省基层民主协商的相关经验
（一）基层协商民主在台州的先行探索与实践（中共台州市委书记& 陈铁雄）
发端于十几年前浙江台州的“民主恳谈”就被专家誉为“基层实践协商民主的典范”，是“中国基层民主政治新曙光”。
浙江台州是改革开放的先发地区，在经济市场化和个体经济快速成长的过程中，搏击商海多年的台州人逐渐走出了传统小生产意识的樊篱，孕育出了自主、竞争、平等、公开、民主等符合市场经济基本规则的新观念，群众的民主意识、权利意识、参与意识普遍觉醒并日益增强，产生了对于民主程序和民主机制的需求。正是在这一背景下，台州各级党委政府根据转型期经济社会发展的特点，紧紧围绕坚持人民主体地位这一方向，积极探索新形势下基层治理新模式，逐步形成了以“民主恳谈”为主要载体和途径的多形式、多层面的基层协商民主，调动了广大基层群众政治参与的积极性，并进而推动了党的领导方式和执政方式的转变，构建了问政于民、问需于民、问计于民的互动沟通平台。
浙江台州的“民主恳谈”指的是基层党委政府、有关部门或农村自治组织在就公共事务做出决策前，在干部和群众代表之间，开展完全自由、平等、公开和双向的深化交流，分析利弊，论证观点，辩明事理，在形成共识后再通过一定程序作出决策的基层民主治理形式。“民主恳谈”
在台州的兴起，源于20世纪90年代末温岭市松门镇的“农业农村现代化建设论坛”；2001年，温岭市委将这一民主形式统一定名为“民主恳谈”； 台州市委顺势而为，及时将“民主恳谈”的经验加以总结升华，并将其作为全市党建工作的重要抓手进行推广，使之不断走上制度化、规范化和程序化的轨道。经过十几年的探索实践，浙江台州的“民主恳谈”正如中央领导所肯定的“从最初主要是农村思想政治工作载体，逐步转向以民主参与、民主决策、民主监督为核心的乡镇基层政府治理模式”。
由于探索的广泛性，台州“民主恳谈”的形式也具多样性，有民主沟通会、决策听证会、决策议事会、村民议事会、乡镇人大表决会、党代会代表建议回复会、重要建议论证会和村民代表监督管理会等。但不论哪种形式，台州的“民主恳谈”一般都遵从以下五方面的制度框架：一是议题选定制度。主要是选择当地发展的长远规划、重大公共事项和群众普遍关注、反映强烈的难点、热点问题展开恳谈。二是通告制度。恳谈会时间、地点、议题提前告知群众。三是讨论和决策制度。恳谈会参与者有序自由发言、辩论，与镇村领导或有关职能部门平等对话、协商。四是挂牌销号制度。对恳谈会上群众反映的特定议题以外的问题进行汇总挂牌，及时研究并协商处理，群众满意的予以销号。五是反馈监督机制。“民主恳谈”作出的决策，由各级监督机构负责监督实施，定期不定期开展检查等。
在十几年的探索实践过程中，台州以“民主恳谈”为载体，不断创新发展基层协商民主新形式，相继衍生出了参与式公共预算、工资集体协商制度、村级民主决策五步法、党内“民主恳谈”、警民恳谈等广泛、多层的协商民主形式。在公共预算领域，开展“参与式预算恳谈”。推动“民主恳谈”与乡镇人大制度结合，将“民主恳谈”引入财政预算的编制、审查和监督过程，现在已推广到县一级部门预算编制中。实行“参与式预算恳谈”，通过人大、政府、代表之间的有效互动，减少了“拍脑袋”决策的发生，使得政府在资金安排上，更加注重轻重缓急，更多地考虑公众利益，更加体现预算的公共职能。比如，2012年2月，温岭市新河镇在人代会前召开民主恳谈会，93位镇人大代表和列席会议的195位其他公众，就2012年度的预算方案与镇政府进行了对话和讨论，提出了环境保护、消防安全、社会治安等30个问题。恳谈会后，镇政府调整了包括缩减行政管理费、增加消防、环保工作经费等12个项目，增减的资金合计300多万元。在企业管理层面，开展“工资集体协商制度”。工资集体协商分行业工资集体协商和企业内部工资集体协商两种形式。行业工资协商由行业工会、行业协会和政府三方参加，企业内部工资协商由工人代表、企业主、企业工会三方参加。工资协商需要多次召开“民主恳谈”会，在政府或工会主持下劳资双方经过反复的酝酿、讨论、协商，方能达成被双方认同的各道工序的工价，最后签订工资协议。工资集体协商制度既维护了工人的合法权益，又避免了企业在劳动力价格方面的无序竞争，缓解了劳资矛盾，和谐了劳资关系，是劳资双方双赢的利益协调机制。据统计，2011年台州市共签订行业工资集体协议1.1万份，覆盖企业2.4万家，覆盖职工104万人。特别是工资集体协商制度的发源地温岭市，2003年以来，该市职工平均工资年均增长10以上，因劳资纠纷引发的信访事件也大幅减少。在村级层面，开展村级民主决策“五步法”。召开由全体村民（或每户派代表）参加的恳谈会，通过“民主提案、民主议案、民主表决、公开承诺、监督实施”五个步骤，对涉及村民利益的重大村务或公益事业进行公议公决，最终作出科学决策。村级民主决策“五步法”，实现了农村党组织领导机制、村两委协调机制、党内基层民主机制和村民自治机制的有机融合，把基层民主政治建设各项制度整合到一个程序中，构建了党领导下的充满活力的村级民主自治机制。在党内，开展党内“民主恳谈”。明确党内“民主恳谈”是党委重大决策的必经程序。规定提交党委讨论决定的重大决策必须通过“民主恳谈”。党内恳谈按照通报问题、辩论发言、现场答复、梳理总结、处理反馈等5个程序进行。党内“民主恳谈”活动的开展，延伸发展了“民主恳谈”的形式和内容，进一步丰富了党内民主，保障了党员在党内的主体地位，促进了党内关系和谐。
“民主恳谈”及其衍生出的“参与式预算”、“工资集体协商”等改革展现了台州人改革创新的意识，也发展出我国基层协商民主的新路径。经过多年的发展，台州基层协商民主取得了初步成效。
一是基层决策更规范。台州基层协商民主的实践，改变了以往由少数党政领导拍板的决策方式，通过广泛的公众平等参与和民意的公开、自由、充分表达，以影响或修正政府决策，使政府的决策更能体现民意，更能代表大多数社会公众的利益和意愿。同时决策过程也由原来的“暗箱操作”变为“阳光决策”，提高了透明度，促进了决策的民主化、科学化。
二是群众参与更广泛。台州的改革，为群众表达利益诉求、影响和参与决策提供了制度化平台，拓宽了群众政治参与的渠道，使社会各界、各个群体都有机会和渠道发表意见、提出建议，调动了人民政治参与的积极性，扩大了人民民主。同时，公众通过这样的民主操练，民主意识和民主观念不断增强，行使民主权利的能力不断提高，公共参与的热情不断高涨。
三是权利维护更到位。通过基层协商民主这一形式，群众能够广泛、真切地参与社会事务的决策、管理、监督，获得了知情权、参与权、质询权和监督权，保障了人民群众的各项权益，这是人民当家做主新的实践形式。比如，天台县坦头镇五百村两委想转让集体的一处废弃矿山地经营权，有人托关系想以12万元的价格买下，根据村民提议，运用“五步法”民主决策后决定以公开拍卖的方式处置，竞拍出了82.3万元的高价，确保了人民群众切身利益。
四是社会关系更和谐。在工业化、城镇化的快速推进过程中，会产生和积累一些矛盾和问题，用协商民主的方法与公众充分对话、沟通，引导公民参与公共决策，政府和公民共同对公共事务进行管理，就可以从源头上化解矛盾，维护社会稳定。应该说，台州基层协商民主经过10多年的发展，创造了一种关注各种利益现实并解决矛盾的社会合作管理新模式，为构建和谐社会提供了不竭动力。
十八大提出要健全社会主义协商民主制度，积极开展基层民主协商，就是倡导建立制度化的沟通协商平台，让多元利益矛盾借由协商对话得以化解，经由沟通而达成共识。下一步，围绕深入贯彻落实十八大精神，台州市将坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，继续深化基层协商民主的探索，重点在以下四方面下工夫。
进一步加强党的领导，确保基层协商民主在正确的方向上推进。坚持和完善党的领导，是协商民主发展的首要前提。从台州来看，“民主恳谈”等协商民主实践都是在各级党组织的精心组织和领导下，分步骤、有秩序地进行。因此，在发展基层协商民主中，既要发挥人民群众主体作用，又要重视党组织的领导和引领作用，确保基层协商民主有序推进。同时，要进一步总结和提炼协商民主经验，使其更加制度化、规范化，并在更多层面、更宽领域推广。要通过基层民主协商，形成合法决策的民主体制、治理形式，使党的方针政策和党组织的决策成为广大人民群众的自觉行动。
&&& 扩大参与主体的范围，在实践中锻炼民众的民主协商能力。广泛的公民参与，是发展基层协商民主的基础。协商的过程实际上就是各种不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。要尽可能将基层社会的各种社会主体纳入到民主协商活动中来，特别是注意把在社会转型中出现的新社会群体、新社会阶层纳入到参与主体中来，例如流动人口、私营企业主、民间组织等。与此同时，要逐步培养组织化和成熟的参与主体，提高社会团体的自我管理能力，提倡对话、沟通，提倡尊重、包容，理性参与，谋求共识。
拓宽政治参与渠道，探索形成广泛、多层面的协商民主形式。推动群众政治参与渠道广泛、多层、通畅，是发展基层协商民主的内在要求。要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，组织政协委员就经济社会发展重大问题和涉及群众利益的实际问题，与群众面对面广泛开展“民主恳谈”，积极反映社会各界的利益诉求。健全完善听证会、恳谈日、领导干部下访接访、民意调查、专题讨论会等参与平台，形成多样、开放的参与和协商机制，调动政治参与的积极性、主动性。探索和创新参与形式，引入现代信息技术手段提高参与面，推进网络政治参与，开展网上“民主恳谈”，满足群众日益强烈的参与需求。
加强制度建设，推动基层协商民主制度化、规范化、法制化。制度设计、制度安排是发展基层协商民主的根本保障，也是现代政治文明的精髓所在。形成制度化，一方面是使协商民主成为党委政府实际治理的必要阶段，重大决策必须经过民主协商这个环节，民主协商的过程必须公开公正，民主协商取得的政策选项必须得到利益相关主体的认可。另一方面，就是实现基层协商民主规范化，使协商议题的产生、协商过程、协商的监督、协商结果的执行都置于制度的包裹之下，形成闭合的制度链。在制定各项制度过程中，必须要以党的政策和国家的法律、法规为依据，切实维护人民群众的根本利益。通过协商机制的建设，培养公民通过制度化的方式解决权益争端，形成有利于基层民主发展的政治环境。
（二）西湖区政协有序推进基层民主协商见成效
&在开展民主协商向基层延伸的过程中，镇、街道成为不可或缺的重要载体。为此，西湖区政协在理论创新性研究的基础上，成立组织，建立机制，通过“政协搭台、镇街唱戏”，努力推动民主协商在基层的沃土上开花结果。
&&1、探索建立基层民主协商工作组织
&通过在全区建立各镇街政协工委，为基层开展民主协商提供提供组织保障。
先期筹划。西湖区政协在学习借鉴兄弟政协经验的基础上，先期成立各镇街委员活动小组，由各镇街党群副书记担任组长，并对镇街委员活动小组相关工作进行明确。之后，主动与区委进行协商对接，出台了《中共西湖区委关于进一步加强人民政协工作的意见》，明确增设镇、街道政协工委，从程序上完成了镇街政协工委组织全覆盖。
大胆尝试。以文新街道为试点，配齐工委主任和专职工作人员，将工作经费列入年度财政预算，对其职能进行了明确。街道工委以此为契机，在各社区便民服务中心设置了政协工委联络箱、政协委员联系点（政协委员工作室）；在社区网站上开通意见建议信箱；专门聘请了28人担任政协工委联络员和特邀信息员，通过定期组织联络员、信息员培训，邀请其参与调研、视察，列席重要会议等举措，不断把民主协商的触角延伸到（村）社区和企业。
2、建立健全基层民主协商工作机制
通过建立健全一系列工作机制，为基层开展民主协商提供制度保证。
统一规范。为进一步调动委员履职积极性，充分发挥镇街政协工委在民主协商中的基础性作用，区政协制定出台了《先进镇街政协工委的评选办法》，明确要求各镇街政协工委民主协商主题要紧紧围绕全区、各镇街重大发展问题和群众关注的民生问题，通过视察、调研，召开议政会，撰写提案和反映社情民意，开展直接或间接的协商活动。
健全制度。一是建立社情民意分析会议制度。定期召开联络员、信息员社情民意分析会，对共性问题进行集体讨论、梳理，及时反馈给党委、政府和有关单位。对于重大民意信息，确定为调研课题，与相关单位进行协商，力求解决问题、消除隐患。二是建立重要社情民意信息报送制度。对收集的重大社情民情舆情征兆，要求一事一报，急事特报，最大限度缩短社情民情舆情反馈的时间，确保信息渠道畅通、快捷。三是建立通报、奖惩制度。建立政协委员、联络员和特邀信息员动态管理平台，定期进行履职通报。对履职不积极的实行告诫，并根据履职情况，每年作相应调整。
3、不断创新基层民主协商工作内涵
通过加强工作载体和方法的创新，不断赋予基层民主协商新内涵。
载体创新。如，灵隐街道政协工委在7个社区中设立了社情民意的“民情邮局”，聘请了56名民情邮递员，进一步畅通民主协商渠道。翠苑街道政协工委通过召开街道发展咨询会和翠苑经济论坛，进一步拓展民主协商形式。文新街道政协工委制订出台了《关于深化委员“三进”社区活动的实施意见》，使民主协商内涵更接“地气”。留下街道政协工委建立了“政协委员接待日”制度，使民主协商更加注重委员主体作用发挥。
方法创新。各镇街政协工委通过发挥辖区内省、市、区政协委员资源优势，围绕党委政府关注、群众关心的重大问题，开展“三级联动”履职，进一步增强了民主协商的针对性和实效性，提升了民主协商的质量和成效。
今年以来，各镇街政协工委累计开展各类民主协商活动31次，撰写了152件提案，反映了211条社情民意，在助推经济发展、化解社会矛盾充分发挥了基层民主协商工作“助推器”、“减压阔”作用。
（三）基层政协协商民主“四要”（桐乡市政协主席 池晓明）
基层政协的协商民主较之上级政协有着明显的不同特性。基层政协中各界别的人士既是建言献策者，许多又是第一线的生产劳动者，他们发出的声音带有浓厚的“乡土”味道，质朴、真诚、实在，虽有时偏激，但也不乏真知灼见。在实践中，笔者体会到，基层政协协商民主在实践中要注意以下四个方面。
完善协商机制，加强协商民主的规范性。坚持和完善协商民主，最终要以制度作保障。多年来，桐乡市初步形成了党委领导、政府支持、政协主动、委员参与、群众实惠的政协工作格局。在协商民主中，坚持实体与程序并重、主客体并重、行为规则与实施机制并重，推进协商民主制度化、规范化、程序化。从协商客体看，坚持市委、市政府领导向政协常委会议通报专项工作制度，坚持市委、市政府工作部门向主席会议汇报专题工作制度，实行政情交流会、委员约谈会制度，扩大知情议政的范围；推行年中年末走访慰问委员制度，拓宽反映社情民意渠道。从协商主体看，市委出台了《关于进一步推进政协工作制度化、规范化、程序化建设的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的实施意见》和《关于加强人民政协工作的意见》，并健全了政协提案办理、社情民意反映、对口协商等一系列制度。市委对坚持政治协商“三在前三在先”原则，既有实体性行为规则的要求，又有程序性实施机制的规定。市委书记办公会议、市委常委会每年听取政协党组的工作情况汇报；每届市委召开不少于一次政协工作会议；坚持政协主要领导列席市委书记办公会议和常委会议，副主席列席政府常务会议，政协党组成员列席市委全体会议。每年召开市政府、市政协联席会议，相互交流年度重点工作，政府交课题，政协作调研。
探索有效形式，提升协商民主的操作性。协商民主的一个重要特征，在于它的包容性，能最大限度地吸取协商各方有价值的意见和建议，使协商意见更充分地体现各方面的意愿和要求。通过政治妥协和政治谅解，通过与党委、政府进行沟通或公民之间进行沟通，最终就本地区的公共利益形成共识，形成符合绝大多数群众利益要求的决策和具体政策，为有效的社会行动提供政治保障。参照有关文件规定，借鉴外地经验，桐乡政协建立了四种协商形式：一是例会式专题协商。每年全会期间组织的以“面对面协商”为特征的议政会。委员们就全市经济、政治、社会、文化建设方面的广泛议题，与市领导即时现场互动。常委会议和主席会议上，根据协商议题，市委或市政府分管领导通报专项工作情况，并听取政协专题发言和协商建议。二是视察式现场协商。市政协开展的专项视察，既有全面性视察，也有专项性视察；既有呼吁式视察，又有诊断式视察；既针对短期能解决的、比较具体的微观层面问题，也提出思路性、机制性的宏观层面对策。三是论证式决策协商。如就转型升级、“5+2发展平台（五大工业经济平台加农业产业化平台和乌镇旅游平台）”建设，乌镇旅游引进战略投资者、平原水库建设、高校引进等重大改革、重大决策、重大项目专门征求政协意见，市国土局就土地利用总体规划调整、市规划建设局就城市规划修编、文化局就文化中心建设等也诚恳地听取政协意见，体现了重大决策的科学性、民主性。四是评议式即时协商。在市委开展的效能建设活动、深入学习实践科学发展观活动中，每个阶段都听取政协意见，约请政协进行明察暗访、接受民主评议；市政协针对社会热点和群众关注焦点问题，分别召开农村生态建设和环境保护工作民主评议会，寓评议于协商之中。
精选调研课题，提高协商民主的针对性。政协的地位与性质决定了政协的作用主要体现在协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局上。而调查研究，是党委和政府正确决策的重要途径和方法，是完善和发展协商民主的基础和关键。政协调研不在于多，而在于精，关键要坚持以科学发展观为统领，以战略性为标准，以进入决策为目标。市政协始终把专题调研特别是重大课题的调研作为协商前的“重头戏”，精心选题：一是坚持紧贴党委政府中心工作选题。结合慈善总会换届，重点确定了“关爱弱势群体，大力发展慈善事业”课题作为新一届政协开局之年的具体举措和重要工作，专题调研、主席会议协商议政和重点提案督办“三管齐下”，积极向市委、市政府建言献策，使全市慈善事业的发展进入了党委政府的决策程序，慈善基金得到了迅速壮大。2009年，《我市中小企业融资难困境及建议》、《关于实施饮用水工程的建议》、《谈浙江传媒学院桐乡校区建设》3篇调研文章也引起了市委、市政府高度重视，所提建议被纳入了决策程序。二是围绕人民群众和社会普遍关注的问题选题。市政协每年确定一个事关民生的议题，在常委会议上开展专题协商，并从加大公益型事业投入、社会保障、农村环境建设、卫生人才队伍建设、村庄集聚等方面开展深入调研，力推城乡居民生活环境改善和力助城乡差别缩小。
注重成果转化，讲求协商民主的实效性。协商民主的最大特点是要吸纳各种不同的意见、观点和不同的利益诉求，在协商基础上进入决策程序。市政协在履行职能中，不满足于一议了之，每次协商都以《会议纪要》、《社情民意反映》、《政协议政内参》或《调查考察视察》等载体提出一个明确的意见建议，从而达到协商实效。为此，市政协办公室会同市委、市政府办公室建立了跟踪问效和意见反馈制度，积极推进协商成果的落实。如每年的大会发言意见建议由市政府办分解落实到各相关单位、部门负责办理，并在来年的全会上以书面形式报告落实情况；每年在政协主席会议确定重点提案后，商请市委、市政府主要领导审阅并对办理提案作出重要批示，提升重点提案运作层次；每年市政府常务会议专门就政协提案办理工作进行研究，明确领办市长，落实领办计划和方案，每年向市政协常委会报告当年度提案办理情况；市政协根据提案内容和主席分工，明确主席或副主席领衔督办，并以主席会议、政情交流会的形式督办重点提案，实现了“提”与“办”的良性互动，实现了
“提得好”与“办得好”相互促进的工作格局。同时，出台规范性文件，完善了社情民意信息的办复程序。
（四）协商民主的温岭模式
温岭市从1999年创建民主恳谈制度以来，温岭的干部群众以民主的情怀和创新的勇气，孜孜以求，艰辛探索，在实践中不断深化、完善和发展，致力于民主恳谈的制度化、程序化、规范化，将民主恳谈作为温岭市各级政府公共政策制定和公共事务决策的必经程序，使民主恳谈成为我国基层协商民主的典型范式。
1、温岭民主恳谈的五种类型
民主恳谈是温岭市原创的以公众参与和对话为基本特征，鼓励、引导社会公众制度化参与地方政府公共政策制定和公共事务决策的协商民主制度。温岭市在较长时期内，以创新和改善政府治理为导向，立足于解决民生问题，推进政府工作，协调各社会阶层和社会群体利益，通过逐步扩大社会公众有序参与，建立健全对话、沟通、讨论、协商机制，落实社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权，在公开、平等、理性的协商过程中达成干群共识，实现官民共治，充分体现出十八大报告所要求的“广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力”的作用。民主恳谈的这些基本理念、组织方式、操作程序以及其功能，主要体现在温岭市在实践中探索、总结出的五种类型的民主恳谈会之中。
对话型民主恳谈。民主恳谈会的组织者和参与者之间就社会公众广泛关注的某项议题进行对话、沟通、讨论、协商以求得共识。对话型民主恳谈议题广泛，可适用于土地征用、房屋拆迁、产业政策、社会治安、公共设施建设、村集体资产的使用和管理等所有群众关心的事项和社会热点，市级机关、镇（街道）和村（社区）的党组织、政府、社会团体、企事业单位以及群众自治组织都可以组织召开。群众自愿参与，自由、有序发言，平等对话。这种对话是政府与公众的沟通机制，在对话的过程中，公众可以提出问题和意见，政府要公开相关信息、释疑解惑，并从中了解公众的真实想法。通过双方互动的对话，以协调公众与政府的意见分歧，建立互信，增进共识。
决策型民主恳谈。社会公众参与利益相关的公共政策的制定和公共事务的决策。政府事先要经过调查研究提出决策事项的初步方案或拟定政策的初步意见，民主恳谈会上参与者对此展开询问、讨论，提出意见，表达利益诉求，经充分协商，政府吸纳参与者的合理建议和要求，修改、完善或调整政府决策方案后作出多数参与者认同的决策。如果对决策事项意见分歧、争议较大，不能达成共识，则暂缓决策，重新调查论证，提出解决方案，然后再次召开民主恳谈会。民主恳谈的参与者主要是与决策事项利益相关的公众、社会组织和利益群体，同时邀请相关的人大代表、政协委员参加，其他社会公众均可自愿参加，也可以随机抽样的方式在与决策事项相关的行政区域内的社会公众中产生参与者，使公众参与政府决策的机会均等。
参与式预算。决策型民主恳谈的延伸，即以财政预算为决策内容，社会公众参与财政预算的编制、初审以及预算执行过程的监督。政府召开财政预算编制民主恳谈会，参与的各界社会公众对政府提出的年度预算收支方案提出意见、建议和要求；政府听取意见，解释、答复预算编制的相关问题，吸纳参与者的合理建议修改政府预算收支方案，在此基础上形成预算草案，提交镇人代会审查、批准。
党内民主恳谈。由党委主持召开，参加对象以党代表、党员为主，议题包括需提交党委讨论决定的工作报告、党代表提案、重要规范性文件、党建工作等。党内民主恳谈扩大了基层党内民主，有利于畅通党内诉求渠道，强化党员在党内的主体地位，加强党的执政能力建设，提高党委的决策水平。
行业工资集体协商。由非公有制企业民主恳谈衍生而成。工资协商的双方主体是行业内的全体职工和企业主，经行业职工代表大会和行业企业主大会的分别授权，行业工会代表职工，行业协会代表企业主，政府介入居中协调，行业所属职工和企业主广泛参与，对各工种的每一工序的工价进行多轮协商、反复博弈，最终达成双方认同的行业最低工资标准，并以此签订集体劳动合同。行业工资集体协商有利于协调劳资关系，缓解劳资矛盾，维护工人核心利益。
2、温岭民主恳谈的鲜明特征
协商民主制度既鼓励公民积极参与政治生活，又尊重政府与社会之间的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和公共利益的实现。协商民主的核心理念应该是公共协商、对话、讨论、辩论、审慎与共识，协商民主强调多元性、平等性、参与性、公开性、程序性和理性。温岭民主恳谈的理念、方式和程序恰恰契合了协商民主制度的这些核心理念和特征，而民主恳谈会的组织者以及议题的公共性、与公众利益关联性的特征，又恰恰与党的十八大报告“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”的要求是一致的。作为基层协商民主的一种实现方式和运作模式，温岭民主恳谈有其内在的鲜明特征。
参与性。温岭民主恳谈的公众参与主要有三个途径，一是自主选择、自愿参加，二是邀请利益相关者，三是在相关行政区的全体公众中随机抽样产生参与者。三种方式按照恳谈会的不同议题综合运用，既保证了参与的有效性，又做到了参与的广泛性，使社会各界、各个群体都有机会和渠道发表意见、提出建议。
公开性。公开性所体现的是社会公众的知情权，温岭民主恳谈会是按照公开、透明的原则操作的。一是民主恳谈会的信息公开，我们要求会前五天在各村、社区张贴通告，在什么时间、什么地点、讨论什么事项都要写清楚，广而告之，让群众都能够知道召开民主恳谈会的相关信息；二是讨论的内容公开，要清楚地告诉参与者政府在事前做了什么，政府对决策事项的意图和倾向是什么，有什么具体的初步意见或者方案；三是讨论、协商和决策的过程公开，每个参与者只要有兴趣、有时间，都可以全程参与。
平等性。民主恳谈的公众参与，内含了社会公众有平等参与重大公共事务决策的权利。一方面，无论何种类型的民主恳谈会，参与者没有身份限制，也就是说任何人只要有时间有兴趣都可以参加；另一方面，在参与的过程中，所有的参与者有平等的发言权，没有身份、性别、职务、社会地位、受教育程度等的限制和歧视，所有社会公众都具有均等的参与通道、参与机会和参与程度。
多元性。温岭市在改革发展的进程中，较早地较明显地呈现出社会阶层的分化和利益的多元化，各个利益群体希望将自己的利益诉求和意愿输入进政府的决策系统，而民主恳谈正是为各社会利益群体搭建了反映其多元利益诉求的平台，民主恳谈最终达成的结果也是多元利益主体的博弈、妥协、包容和综合。
协商性。协商正是民主恳谈的内核和精髓。利益的多元性是需要社会协商的，民主恳谈会实际上就是参与各方的意愿和利益达成妥协的过程，各利益群体或者个体在民主恳谈会上参与讨论或辩论，是一个参与者之间以及参与者与政府之间利益博弈的过程，这种利益博弈需要通过协商逐渐达成共识，从而形成政府的决策结果。
中央党校政法教研部主任李良栋教授在考察温岭民主恳谈时说，浙江温岭的民主恳谈会这种有效的基层协商民主方式，对于全国的基层协商民主都有示范意义。2004年，民主恳谈获得第二届“中国地方政府创新奖”，2007年，参与式预算民主恳谈被评为“中国十大地方公共决策实验”，参与式预算和行业工资集体协商还分别获得第五届、第六届“中国地方政府创新提名奖”。
民主恳谈制度在温岭各地不间断地运行了十多年，解决了温岭市经济社会发展中的许多重大事项和事关民生的具体问题，得到了社会各界的广泛认同。温岭民主恳谈开辟了社会公众有序政治参与的新途径，改进和完善了地方党和政府的执政方式、社会治理方式和决策方式，提高了当地政府的决策能力和决策水平，提高了当地群众对政府的信任感和认同度，营造了公开、透明、开放、民主的社会环境，增进了社会共识，增强了社会凝聚力，有力地促进了温岭市经济社会的平稳良性发展和社会和谐稳定。
温岭民主恳谈是我国基层民主政治建设领域的一项创造性成果，开启了我国社会主义基层协商民主的发展路径，彰显了社会主义人民民主的价值和活力，为各地推广和实施基层协商民主提供了可资借鉴的示范模式和现实经验。温岭民主恳谈的成功实践表明，党的十八大确立的社会主义协商民主制度符合中国国情，在我国社会主义民主政治发展和政治文明建设中，必将有巨大的发展潜力和拓展空间。
六、推进民主协商的途径(我们的思考？)
多管齐下：加强协商民主和政治文明建设
　　坚持和完善人民政协这种民主形式，对有效实现人民当家作主、推进当代中国政治发展具有重要现实价值。但上述问题的存在，影响了协商民主的有效展开，制约了当代中国政治发展进程。从当代人民政协的实践模式看，应着重推进以下几个方面的完善和发展：
　　1、完善操作规程，实现协商民主运行的规范化。在我国多党合作的制度中，政治协商存在的突出问题是随意性较大。虽然中央两个《意见》下发后，为克服和减少这种随意性提供了政策依据，但仍然需要制定具体的实施办法，诸如参与协商的界别和人员、协商内容的确定、协商进行的原则和规则以及协商成果的处理及反馈等，努力使协商过程成为可量化的操作过程。要改变以往政治协商的实际运作中，党委先有倾向性或实质性意见，然后通过协商赋予党委意见合法性与民意基础的做法，使协商真正成为党和政府科学决策、民主决策系统工程中的一个链条。另外，参加政协的各界别都要模范地遵守《中国人民政治协商会议章程》和有关政治协商的各项规定。在制度安排上，不仅要保证参加政治协商的各界别有充分的准备时间、规范的运作程序，而且要对各界别有具体的要求，避免走过场，从形式和程序上保证协商的基本质量和效果。
　　2、明确政协法律地位，增强政协制度效力。目前各级政协和各级人民代表大会同时召开，政协委员列席人大会议，参与协商国家和地方重大事务，政协委员的提案，相关国家机关和政府部门必须回复。政协与人大、政府、党委一起构成了我国现行政治体制的基本框架。应该说，人民政协的政治协商在我国政治生活中已经发挥了重要作用，但由于人民政协政治协商的制度安排对政协政治协商的效力存在局限性，所以其作用的发挥定会受到种种内外因素的制约。因此，我们应在协商的制度化、规范化、程序化建设臻于完善的基础上，适时将其成果通过人大立法的形式上升为法律法规，使政协的协商民主不仅具有政策依据，更具有法律依据，使所有社会阶层都能及时整合到协商民主的制度框架中来，使所有协商主体都在法律的框架内完成协商的过程，实现我国协商民主的有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，从而增强政协的制度法律保障和法律效力。
　　3、健全组织形式，实现协商民主建构的专门化。随着我国经济结构的多元化，社会阶层的出现，社会利益结构的分化，充分的利益表达就需要多个组织来承担，没有哪一个组织能够保证自己作为协商的一方，可以完全公平地代表多方利益。因此，在协商民主的组织建构方面，可以考虑建立起党际协商机构、政党与人民团体直接的协商机构和社会利益集团之间的协商机构这样三类专业化、专门化的政治协商机构。共产党与民主党派之间的政治协商应是协商民主的第一层次，党委、政府组织同各人民团体和社会界别之间的政治协商是协商民主的第二个层次。并且，可以在不同类型的协商机构中运用不同的协商原则和协商机制，以便让各个阶层的利益都能得到充分的表达和协调。
　　4、规范委员产生机制，探索委员专职化途径。由于目前的委员产生机制不规范，造成了比例不低的协商议事能力不高的人士进入政协，影响了政协政治协商职能的有效发挥。因此，为了有效发挥政协的政治协商职能，必须规范现有委员的产生机制，把既有代表性又有政治参与能力的人士推选到政协中来。可以在某些界别中进行协商确定委员与选举确定委员相结合的试点。委员通过选举产生，既可以提高委员的协商议事能力，又可以增强委员的权利义务意识。另外，还可以考虑在一些权利容易被忽视的群体中建立自己的维权组织，如建立农会、农民工协会、下岗失业人员权利保障会等组织，并吸收这些组织的成员为各级政协委员。
　　5、强化提案效力，实现人大议案与政协提案办理的统一化。如上所述，人大制度与政协制度是我国社会主义国家民主形式的重要组成部分，选举与协商是我国社会主义民主的两种重要形式。因此，人大代表与政协委员，没有高低轻重之分，他们都在以国家民主所赋予的不同的形式、不同的手段和不同的渠道参与国家决策过程。从这个意义上说，人大代表论政的议案与政协委员参政的提案一样，都是人民利益和愿望的合法表达。因此，是否可以考虑，在“两会”同时召开期间，甚至是“两会”闭会期间通过人大常委会与政协常委会，建立起通畅、便利的将政协提案转化为人大议案的机制，通过规范化的法律程序，明确政协提案转化为提交人大讨论的议案的具体形式、途径，从而使政协提案的政治效力与法律效力进一步提高。
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