专家建议集体土地直接入市 真正做到同权同价|集体土地|征地|房价_新浪新闻
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专家建议集体土地直接入市 真正做到同权同价
　　近年来，土地矛盾频发，土地制度改革虽被提及多年但至今仍无定论。为什么要改革？现在土地制度存在什么问题？专家预判的改革方向是什么？京华时报记者对话浙江大学、浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰作出解读。杨遴杰表示，土地制度改革中交易主体全面放开的可能性仍不大。
　　□现存问题
　　土地利益分配不均
　　京华时报：目前，社会对土地制度改革期望很高，主要是因为目前土地制度存在很大问题，能否简单概括存在的问题？
　　杨遴杰：如果从民众的感受来谈，当前土地制度存在的最大问题一定是城市化进程中土地收益分配的问题，直观感受就是频繁出现的征地拆迁引发的各类事件。
　　实际上，政府与民众在土地收益分配上的不公平来自于我国土地产权制度的设计存在缺陷，比如集体土地所有权与国有土地所有权的不平等，导致集体土地必须经过征收才能进入城市化过程，农民只能得到强制征收下的补偿，而不是自发入市时的市场对价；比如城市存量土地能否按照规划由原使用者自行开发，法律上语焉不详，而现实中地方政府凭借掌握的规划权和自己赋予的实施权，以旧城改造名义行强行拆迁收回土地使用权之实等问题。
　　京华时报：目前法律上对土地利益分配有界定吗？
　　杨遴杰：总结来看，土地权利体系尤其是各类权利的内涵界定不清楚，导致政府在这个过程中有太大的自由裁量权。
　　2007年出台的《物权法》在界定土地产权上基本沿袭已有的其他法律法规的内容，并没有建立一个概念、框架、内涵都非常完整的新土地产权体系。基本大法的缺失或者无为，使得《土地管理法》成为最主要的管理依据，就像没有模具来做碗，完全靠工匠的理解，换一个工匠就一个造型。
　　□改革时机
　　集体土地流转“同权”是关键
　　京华时报：去年11月28日，国务院通过土地管理法修正案(草案)，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，修改内容为提高补偿标准。但至今没有公布新的标准，您认为是为什么？
　　杨遴杰：土地征收补偿制度的修改虽然已经统一在“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的大思路内，但是它历来有两个方向的思路，一个不改变当前框架，不断提高征地补偿标准；另一个是缩小征地范围，农民作为土地供应主体将土地入市交易。这两者都能提高农民土地收益的分配比例，但是前者中农民是被动的，加上地方政府可能变相克扣或者不执行，问题依然严重；后者让农民成为土地收益分配的主动方，收益更有保障。
　　改革方案没出台，更大的可能是政府换届后主要领导对征地制度改革的思路发生变化。可能改革的思路转到农民土地直接入市上。
　　京华时报：全国多个地方开始试点土地流转，您如何评价这些试点？
　　杨遴杰：集体土地流转或者说更受关注的集体建设用地的流转，在很多地方都有过试点。总体上依据“城郊实体流转，远郊权利流转”的基本套路推进。最近深圳的“城市更新”牵涉到的城中村改造，关注的是城市郊区的农民建设用地如何流转使用，而且从限定不得用于商品住房，到可依照规划由原集体经济组织自行改造，但是还需要集体补交地价，土地转为国有，集体继续保留使用权，改革的方向是明显的，只是囿于法律的限制，集体建设用地仍然不能直接入市。
　　远郊的集体建设用地往往难以得到直接利用，国土资源部最早的“增减挂钩”政策实质上是把农转用的权利从远郊转移到城市边缘使用，只是通过政府项目的方式掩盖了权利转移的过程。重庆与成都的地票交易方式，由于制度设计的原因，并没有在这个完全由政策创造出的市场里设计好地票使用范围，从而导致需求的混乱，最终并没有形成一个比较完整的市场来。
　　集体建设用地的流转，第一是能否同权，集体土地不需要转为国有也可以进入城市化过程；第二是能否用于商品住宅。当然，后一点实际也是一个同权的概念。
　　□改革方向
　　交易主体不会全面放开
　　京华时报：如果集体土地流转方面出台新政，交易主体会发生改变吗？农民或村集体能成为集体建设用地的交易主体吗？
　　杨遴杰：新政出台之前，无从判断是否会发生交易主体的改变。不过我估计，即使出台，交易主体也不会全面放开。如新政涉及到交易主体改变事项，也就是国有土地同权问题，还存在一步到位和慢步走的区别。
　　如确定集体建设用地在经营性用途上完全放开，包括商品住宅也可建，就是一步到位的改法。
　　另外还需要注意的一点是，存量集体建设用地放开的同时，城市周边农用地转为城市建设用地的方式，是采用现在的政府征收，还是政府给予农用地转建设用地的权利给集体，集体把它转变为集体建设用地后再流转或者自己使用。
　　小产权房转正或难成行
　　京华时报：如果土地制度发生改变，小产权房是否可以借机转正，或者通过一些措施合法化？
　　杨遴杰：和前一个问题一样，小产权房是否能转正，完全看政策如何确定。但是由于地方债务与土地市场密切相关，在没有找到妥善解决地方债务的办法前，估计很难大面积放开小产权房转正，更不用谈小产权房建设问题。
　　小产权房还存在两种差别，是在存量的集体建设用地上建的话，无关用途管制与耕地保护，以集体建设用地流转改革为名即可解决理论与现实的问题，处理起来相对容易。但是农民和集体在农用地上建的小产权房，哪一种改革方案也不能允许他们突破规划随意改变用途，所以它的转正基本不存在可能。而且我国规划管控能力不强，如果这种都可以转正，会有更多效仿行为，未来的耕地保护局面会一发不可收拾。
　　破解高房价需多管齐下
　　京华时报：如果出台土地新政，能破目前的高房价局面吗？或者让房价上涨减缓？如果改革农村集体土地流转制度，能入市的土地增多，是否也解决了地方政府的用地指标问题？
　　杨遴杰：目前仍无出台新政的消息，难以回答这个问题。但如果规划圈内的集体土地可以自行入市交易，肯定可以缓解房价上涨的局面，多方供应总会稍微改善这种局面。但控制房价上涨一要严控货币，二要增加供应。当前房价上涨是结构性的，集中在一二线城市，受规划控制供地总规模有限，但政府还可以在每年的工地规模里多分配些给住宅，少搞些用地效率低的工业项目。
　　地方政府的用地指标主要是每年的农转用指标，是国家批准的地方可以把多少农用地转为建设用地的权力。集体土地流转也不会是让所有的集体土地都可以流转，城市规划圈内的集体土地放开流转，只是从以前的被政府征收转为由集体或农民来流转，主体发生变化，而实际的数量不会变化。
　　□改革建议
　　改集体土地入市
　　京华时报：目前新的土地制度改革方案还无消息。在现有的土地制度下，您有何改革建议？
　　杨遴杰：逐步放开集体土地入市的限制，真正做到同地同权同价。尤其是尽快找到解决地方债务问题的方案，解决集体土地入市的障碍。
　　京华时报：如果集体土地入市限制放开，意味着政府征地范围缩小，政府土地收入必然减少，如何弥补这部分财政收入？
　　杨遴杰：政府直接的土地收入会减少，但土地市场还存在，交易行为还在发生，税收可以弥补一部分，另外自身承担的事务和支出的费用也减少。如果土地交易活跃，税收减少的幅度并不会太大。但是做不到以上的改革，贸然征收房产税，仅仅为了弥补政府财政缺口，则会动摇社会对政府的信任基础。
　　京华时报：您认为目前改革的最大难点是什么？如何破解？
　　杨遴杰：改革最大的难点是地方政府在当前的土地制度框架内找到了最有利于自己的土地利用策略，也确实通过土地获得大量的财政能力，更大的问题是近四五年来地方政府通过土地融资规模过大，大的土地制度改革会使得政府抵押的大量土地估值急降，产生金融风险，使得新的改革措施投鼠忌器，无法展开。破解的办法也有，就是全面的市场化，把当前的垄断行业放开，把垄断的央企股份出售，加上中央政府的财力来解决地方当前的债务黑洞，同时改革土地制度，放开土地市场。垄断行业与土地市场的同时改革，对中国长期的经济发展意义重大。
(原标题：“集体土地流转‘同权’是关键”)
（编辑：SN069）
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深圳新闻网
[导读]长期以来，各地对农民的征地补偿都是按照农地年产值最多30倍进行补偿，地方政府大量低价征地导致的纠纷层出不穷。● 承包土地的经营权可抵押融资● 农民住房财产权可抵押转让● 缩小征地范围改变补偿办法● 建立城乡统一的户口登记制度● 不搞“一刀切”不追求一步到位新世纪以来指导“三农”工作的第11份中央一号文件19日由新华社受权发布。这份文件共分8个部分33条，包括：完善国家粮食安全保障体系；强化农业支持保护制度；建立农业可持续发展长效机制；深化农村土地制度改革；构建新型农业经营体系；加快农村金融制度创新；健全城乡发展一体化体制机制；改善乡村治理机制。长期以来，各地对农民的征地补偿都是按照农地年产值最多30倍进行补偿，地方政府大量低价征地导致的纠纷层出不穷。而中共中央、国务院日前印发2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，要改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。这已是中央“一号文件”连续11年聚焦三农问题。今年“一号文件”涉及范围更全面相比此前，今年“一号文件”在名称中就强调“全面深化农村改革”。相较于此前多年，改革内容更为宏观。比如过去五年的关键词分别为“加快发展现代农业”、“推进农业科技创新”、“加快水利改革发展”、“统筹城乡发展力度”、“农业稳定发展、农民持续增收”。新华社昨日发表评论称，“全面深化农村改革不是为改而改，是由问题倒逼的。”一位农业系统内部人士接受南都采访时表示，目前“三农”问题所呈现的很多问题，涉及整个社会的发展，必须从宏观上对整个收入分配结构和城乡二元体制进行改革。因此，今年的中央一号文件提出，坚决破除体制机制弊端。而具体改革措施中，也不仅针对农业，还包括城镇的一系列改革，比如在户籍制度改革中，就要求全面实行流动人口居住证制度，逐步推进居住证持有人享有与居住地居民相同的基本公共服务，保障农民工同工同酬。此外，还鼓励各地从实际出发制定相关政策，解决好辖区内农业转移人口在本地城镇的落户问题。保粮食安全要积极利用国际市场“粮食安全”在整个“一号文件”中不仅被单列成章，而且被置于第一个主题，即“完善国家粮食安全保障体系”。这也延续了此前中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，即将“粮食安全”置于优先位置。去年底的中央经济工作会议上，“粮食安全”被前所未有地放在首要地位。值得注意的是，一号文件提出要“更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给”，并且以单独一段论述“合理利用国际农产品市场”。中国社科院农村发展研究所研究员李国祥此前接受南都采访表示，中央经济工作会议已经将“适度进口”作为国家粮食安全战略的一部分，说明我国粮食安全观念产生重要变化，开始重视国际市场的作用。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田昨日也表示，有些国家有大量耕地，而我国耕地有限、污染严重，因此，可以利用国际市场解决中国问题。目前我国大豆进口已经占近十分之一。此次一号文件明确“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，意味着以后大米小麦基本不进口，玉米和大豆可以继续扩大进口，未来将进口更多的粮食品种和数量。农民住房抵押担保转让地方不得自行其是自从中共十八届三中全会决定在土地制度改革方面提出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”和“试点农民住房财产权抵押、担保、转让”以来，社会对农村建设用地入市寄予极大的期待，认为这将打破地方政府对城市建设土地供应的垄断。而昨日公布的一号文件中，对于农村集体经营性建设用地入市问题，要求“有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作”。对农民住房抵押担保转让，一号文件要求有关部门抓紧提出具体试点方案，对于地方的要求更加严厉：“各地不得自行其是、抢跑越线。”返回腾讯网首页>>
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中央一号文件：入市农村建设用地与国有土地同权同价
第一财经日报
时间&:& 06:12
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中央一号文件提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。
历2013年末的五次高规格会议后，2014年中央一号文件昨日正式公布。延续去年中央农村工作会议精神，一号文件再次强调粮食安全。
在备受关注的土地制度改革方面，政策更趋明确。一号文件首次提出，赋予农民对承包地承包经营权抵押、担保权能。同时提出允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，与国有土地同等入市、同权同价。
中国社会科学院农村发展研究所教授党国英说，一号文件提出一系列改革措施，其中的重大问题归根到底都涉及农村土地。
明确“三权分离”
衔接十八届三中全会精神，一号文件提出，对承包地的权能，农民除了占有、使用、收益、流转权外，还扩大至承包经营权的抵押、担保权。
与之配套，“三权分离”也出现在一号文件中。一号文件明确，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。
国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆此前在接受《第一财经日报》专访时表示，土地产权在集体所有权和笼统的承包经营权之间不断分割，并且分割天平不断向农户的土地承包经营权倾斜。这是35年来农村基本经营制度演进的基本趋势。
国土资源部法律中心主任孙英辉表示，此次承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，将再次推动农村生产力的大释放。依法推动承包权主体同经营权主体分离，是保障农民权益的当务之急。
值得注意的是，一号文件提出，在推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作时，可以确权确地，也可以确权确股不确地。
不过，考虑到发展规模经营时，“确权确地”会在一定程度上造成调整难度。“‘确股’意味着不但可以避免以上纠纷，同时将保证农民在集体组织中的土地收益。”中国人民大学国家与发展战略研究院研究员仝志辉表示。
为解决金融机构担忧，一号文件还提出，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。孙英辉认为，当务之急需要修改农村土地承包法、物权法等，应坚持顶层设计、长远立法与试点结合。
“留地安置”首次出现
十八届三中全会《决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。延续《决定》精神，一号文件提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。
在补偿方面，一号文件提出，一方面补偿农民被征收的集体土地，对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障，另一方面因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。其中，“留地安置”的表述是首次出现在中央文件中。
此前在中央政府制定的征地法律和指导性文件中，只有货币补偿和人员安置的原则性条款，并没有“留地安置”，但地方对此已有先行探索。浙江大学经济研究所所长曹正汉在其发表的论文中指出，这是地方政府为了化解与农民的利益冲突，在中央政策之外自主发明的一项地方政策。
留地安置是指地方政府征地时，除了给予村民和村集体货币补偿外，按照征地面积的一定比例，返还给村庄的建设用地，用于安置被征地农民。在留用地上，村集体可以独立或与开发商合作，从事商业或工业开发，所得收益归村庄集体所有。
仝志辉表示，应该肯定“留地安置”在保障失地农民就业方面的积极作用，但由于这种方式游走于法律边缘，目前各地的管理缺乏统一协调，更需要通过中央文件以及相关法律保证其合法性。
建立农产品目标价格制度
在农产品价格方面，一号文件要求，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度。具体来说，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，保证农民收益。
就当前的补贴政策，国务院发展研究中心研究员程国强此前在接受媒体采访时表示，价格支持政策的效果最差，不但扭曲市场、弱化竞争力，还会造成社会资源和效率的巨大损失。
程国强认为，价格补贴可以有两种方式。一种是，实施目标收益补贴。政府预先确定粮食的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，启动该政策，按两者之间的差价给予农民补贴。
“这种目标收益补贴既有价格支持的特征，又有直接补贴的性质，是由价格支持向直接补贴转型过程中普遍使用的政策措施。”程国强表示。
另一种是实施种粮目标收益保险。现阶段加快试点粮食产量指数保险、粮食价格指数保险；中长期加快研究种粮目标收益保险，即以种粮收入为保险标的物，通过指数保险的方式保障农民种粮收益，促进粮食生产。
“农业补贴要提高精准性，使补贴真正流向种粮大户、专业合作社。种粮大户要容易认定、方便操作，就必须加快农村承包地产权明晰。”党国英说，“这样才能真正从农民中培育专业大户，使承包土地经营权和农业支持政策惠及种地农民。”
11年来一号文件主题
2014年：全面深化农村改革加快推进农业现代化
2013年：加快发展现代农业　进一步增强农村发展活力
2012年：加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力
2011年：加快水利改革发展
2010年：加大统筹城乡发展力度　进一步夯实农业农村发展基础
2009年：促进农业稳定发展农民持续增收
2008年：加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收
2007年：积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设
2006年：推进社会主义新农村建设
2005年：进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策
2004年：促进农民增加收入若干政策
&(编辑:朱逸)
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