2013行政执法考试大纲_百度文库
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2013行政执法考试大纲|
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　　　　　　　　　　　　　　　　　试论依法治市的概念
　　　　　　　　　　　　　　　白玉博（南京市依法治市领导小组办公室 南京 210008）　文
　　随着城市化以及城市现代化进
程的加速发展，依法治市在依法治国战略体系中日益凸显出举足轻重的地位。自1986
年辽宁本溪市率先在全国开展依法治市工作以来①
，各地市的依法治市工作伴随着社会经济发展和民主法制进程而不断向前推进，依法治市的具体实践也不断取得令人瞩目的成效，推动了城市治理方式的法治化转变，提升了城市政治、经济和文化生活的法治化水平。但是，有关依法治市的理论研究显得相对薄弱，探讨不够深入，理论界特别是法学界在某种程度上是持一种旁观的态度，理论与实践处于不平衡状态②，在一定程度上还存在忽视依法治市实践的倾向
③。笔者认为这一现象是值得思考的，因为它涉及到对依法治市的性质、价值和功能定位上的理解分歧，而对这些问题的研究无疑对当前依法治市工作的系统分析是十分有利的。本文在总结依法治市工作的基础上，从实现依法治市价值目标的要求出发，就依法治市的基本概念进行阐释和分析，以期为依法治市不断向前推进提供理论上的支撑。
　　一、关于依法治市概念的主要观点
　　在中央提出依法治国的方略之后，出于对中央依法治国方略的政治性回应，地方各级党政领导机关在不同层面、不同领域普遍推行了各种依法治理活动，如依法治省、依法治市、依法治县等等。依法治市就是在贯彻依法治国总体方略的过程中逐步形成的以市级行政区域为范围、以法律法规为基本工具或手段、以区域内的国家和社会事务、经济文化事业为对象的依法治理活动。对此，一些学者从不同层面对依法治市概念进行了分析，大致有以下几种观点：
　　第一种“领导”说。“依法治市，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证城市各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”“依法治市要把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”④。
　　第二种“管理”说。依法治市是指市政府严格依据法律的规定管理好自身并管理好城市经济、文化、社会各项公务事务，使城市管理工作的各个领域，各个环节基本纳入法制轨道⑤。
　　第三种“目的”说。依法治市，就是在党的基本路线指引下，认真落实依法治理方针，在全市行政区域内，通过保障宪法、法律、行政法规、地方性规章的贯彻实施，把对全市政治、经济、文化、社会各项事务的管理都纳入法制轨道运行，从而使全市达到社会安定、市场有序、经济健康发展的目的⑥。
　　第四种“要素”说。认为依法治市是由依法治市的依据、权力主体、执法主体、内容等4个方面的要素构成。依法治市的依据是以宪法为核心的法律体系，权力主体是全体人民，执法主体是国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，内容就是全方位进行治理
　　第五种“环节”说。依法治市是依照国家的法律法规治理城市，从整体上统筹政府法治建设的各个环节，包括立法、执法，依法对城市各种社会关系的调整，是政府工作的一项带根本性的建设⑧。
　　第六种“系统”说。所谓依法治市是指在中央所确定的依法治国、建设社会主义法治国家的宏观框架内，在保证国家法制统一和全国以及省级法制在城市的贯彻实施的前提下，从城市的实际出发，充分发挥城市的法律创造精神，对全国性和省级法律制度进行具体化，进一步补充和发展上位法律制度体系，完善法律的实施环节，从而形成既与全国性和省级法律法规相一致，又具有本市特色的地方法规规章体系和法律实施机制，进而将社会主体行为纳入社会主义法制的轨道，为城市的社会主义市场经济、民主政治和精神文明等各项事业的健康有序发展奠定坚实的法制基础，提供良好的法制环境的社会系统工程⑨。
　　上述的定义从不同层面和角度对依法治市的概念作出了不同程度的揭示，但有的不够全面，还未能完全揭示依法治市的内涵，有的甚至带有明显的“权力本位”的痕迹。“领导”说完全套用了党的十五大报告对依法治国的定义，没反映出“城市”的特征。有的学者认为这种依法治市的论断是形式上的法治，目标上的法制，实质上的党治。“管理”说直接否定人民群众是依法治市的主体，认为城市政府是依法治市的主体，这种观点实际上是一种本末倒置的看法，是权力本位的产物，看不清人民主体的根本地位。
　　博采众家之长，笔者认为，所谓依法治市是依法治国方略在城市的具体实践。具体是指在中央所确定的依法治国的宏观框架内，从城市的实际出发，充分发挥城市的法律创造精神，在保证国家法制统一性以及省级法制在城市的贯彻实施的前提下，形成具有城市特色的地方法规规章体系和法律实施机制，从而依靠和保证城市的广大人民群众参与城市各项事务的管理，把城市的政治、经济、文化和社会生活纳入法治轨道，逐步实现城市的法治化，保障城市的各项事业在体现人民意志的法律调整、规范、引导下，健康有序的发展。
　　二、依法治市的内涵、内容
　　依法治市的实践是在普法教育基础上发展起来的，它以作为行政区域的经济、政治和文化中心的城市为范围，通过开展各项依法治理活动以及建章立制工作，使法制宣传教育与法治实践有机结合起来，形成全方位的依法治理的局面，使城市的治理工作顺应时代的发展要求而逐步走向法治化。对于依法治市的概念，应从以下几个方面加以理解：
　　第一，依法治市与党的领导、人民当家作主是一个有机的统一体。我国《宪法》规定：“一切权力属于人民”，这从根本上确认了人民享有管理国家和决定自己命运的最高权力。党的十五大报告指出，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务、社会事务和经济文化事业。⑩
”这说明了人民群众是依法治国的主体。党的十六大报告进一步指出：
“人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业”。同依法治国的实质完全一致，依法治市的主体同样是在党的领导下的全市人民群众。党的领导的实质，就是带领和支持人民掌握和管理国家的权力，实现当家作主。党的领导、人民当家作主和依法治国是内在统一、相辅相成的关系。只有坚持党的领导，人民的意志才能得到有效的汇聚并上升为国家意志，民主才能得到保障和发展。依法治国则是党的领导、人民当家作主的实现形式，只有坚定不移地推进依法治国，使国家的依法治理与人民的根本利益有机地结合起来，才能从根本上保证党的领导和人民当家作主。而人民当家作主是社会主义政治文明的本质和核心，只有真正实现人民当家作主，才能保证社会主义国家的兴旺发达和长治久安。这种内在的统一在各个层面的依法治理中都必须得到充分的体现。从依法治市的层面看，实现这种内在的统一，一是要实现党的领导法治化。与社会主义法治建设相适应，必须“将党的领导方式和执政方式，通过法治的途径，予以规范化、制度化”，党的领导方式的法治化程度，决定了依法治市的程度。二是要形成市委总揽全局、各方共同参与的推进机制。“依法治市必须依人民意志和利益来治理城市，城市人民是治市之本原性主体”，人民群众的积极参与是依法治市的力量源泉，缺少广大人民群众的积极参与，只靠党政部门一头热，用传统的“运动式”方法来推进的依法治理是没有生命力的。三是要把握好依法治理的对象。人民群众作为依法治市的主体地位，决定了依法治市所针对的主要是政府和公职人员，是依法治权、依法治吏，而不是治民。
　　第二，依法治市是法治作为价值目标与治理手段的有机统一。“依法治市的价值取向和依法治国、依法治省的内在精神是一致的，其共同的价值追求目标是法治的实现。”
法治是与人治相对的范畴，其基本内涵在于“法律支配公共权力和保护公民的权利自由”。“法治在制度上起始于法律对最高国家权力的限制。”法治所要解决的首要问题，就是通过权力制约和权力法定解决权力的来源及其合法性，将权力纳入宪法和法律的支配和控制之下。权力受到法律的严格制约是任何一个国家或城市的法治制度都必须达到的一个基本标准，也是衡量一个国家或一座城市是否具有良好法治环境的重要评价尺度之一。建立良好的法治环境，必须首先建立对国家权力的严格控制制度，只有这样，才能确立法律在社会调控体系中的至上地位，才能使法律真正成为公民维护权利的可靠手段。同时，法律对权力的制约，主旨在于对公民权利自由的保障，其出发点和归宿都是人权价值的维护与人权环境的改善，这是现代法治的本质内涵。法治是公民权利自由普遍受到尊重的理想状态，公民权利自由在法律上受到确认与维护的程度，现实的法律制度如何对待公民的权利自由，是评价法治状况的主要指标。在不重视权利或权利价值得不到尊重的法律制度中，即使强调法律的功能和严格的依法治理，法治也只能具有形式上的意义，不可能建立实质意义的法治。因此，追求法治的内在价值取向，就需要确立以权利为本位，依法界定国家权力的范围、限度及其运作的条件、方式，监督国家权力的正当合法行使，防止国家权力的恣意滥用。所以，依法治市的一个首要条件就是要在全市公民尤其是领导干部中间牢固确立权力制约和人权保障的观念，以及法律面前人人平等、任何组织和个人没有超越法律的特权的基本观念。深刻理解和把握现代法制的精神原则，坚决摒弃那种将法律单纯视为“治民之具”的扭曲观念或法律工具主义的态度。在依法治市实践中，要追求法治作为价值目标与治理手段的有机统一，坚决杜绝以“人治”推行“法治”、以“枉法”治理“违法”的现象。
　　第三，依法治市是维护国家法制统一性与发挥地方创造性的有机结合。“依法治市的基本含义是指在市一级根据依法治国的基本要求，结合本地的实际，将党和国家以及省、市的方针政策制度化和法律化”。因此，依法治市要求，在保证国家法制统一性以及省级法制在城市的贯彻实施的前提下，从城市的实际出发，充分发挥城市的法律创造精神，形成具有城市特色的地方法规规章体系和法律实施机制，建立健全具有本市特点的地方性法规和规章体系，保证国家、省和本市法律、法规和规章的高效实现，推动本市的治理工作全面走向法制的轨道。依法治市是国家法制统一前提下的地方依法治理，法制的统一性是依法治市的首要目标。没有国家法制的统一，就没有国家的稳定和法律的权威，依法治国和各个层面的依法治理都将丧失根基。另一方面，我国幅员辽阔，经济和社会发展不平衡，改革开放的进度也不尽相同，以至各地情况千差万别，因此又需要各地市充分发挥自己的创造精神，在严格遵循国家和省的法律法规的立法精神和原则的前提下，结合本地的具体情况和实际需要，针对地方特点进行自主立法和完善法律的实施机制。“地方立法在坚持国家法制统一性原则的前提下，必须具有地方性或明显的地域性。”我国20年来的地方立法和法律实施的实践表明，地方性法规的生命力就在于其特色和针对性。法律法规的实施效果也在很大程度上取决于能否结合本地的实际。缺乏创造精神，机械地照搬国家和省的法律法规，在城市一级的治理活动中就可能造成普遍性的法律规范与地方特殊性之间的脱节，缺乏应有的针对性和可操作性，从而降低法律法规应有的实效性，影响依法治国方略的贯彻实施。
“没有地方特色，地方立法就失去其存在的价值。”因此，只有把维护国家法制统一性与发挥地方创造性这两个方面有机结合起来，将普遍性的法律规则创造性地融入地方的日常管理之中，转化为人民群众的自觉行动，依法治市才能取得真正的成效。
　　第四，依法治市是一个渐进式的过程，是整体性与阶段性目标的有机统一。作为依法治国的一个层面和环节，依法治市的总体目标就是建立社会主义法治国家，实现国家权力的合理配置和公民权利自由的法律保障，促进社会的发展进步和国家的长治久安。达到这一目标必须循序渐进，持之以恒。在现阶段，依法治市的目标主要是建立和完善依法治理的制度基础及运作机制，并立足于地方实际情况，围绕着社会转型以及发展社会主义市场经济和民主政治过程中的问题，开展有针对性的依法治理。从近年来依法治市的指导思想来看，存在着明显的变化。开展依法治市的初期，在指导思想上仍带有明显的计划经济下的思维惯性，主要是强调政府的主体地位，强调政府以法律为手段对社会经济秩序进行管理，而几乎不涉及对权力机关、行政机关的约束和监督。《行政处罚法》颁布以后，依法治市的指导思想开始转变，上海市1996
年就率先提出了“政府守法”和“遵守程序”的观念要求。此后各地依法治市的指导思想都由政府依法管理社会转向管理社会和管理政府自身并重。公民权利保护开始成为法律调整的基准，以保护公民权利为目的的“依法行政”凸显出来。党的十五大之后，依法治市的指导思想在坚持党委领导的同时，又强调了把党委的领导纳入制度化、规范化和程序化的轨道，实现依法领导。与此同时，对于地方法制建设与政治、经济、文化领域的相互促进、协调发展，在指导思想上也有了更高的自觉性。说明随着依法治市这一实践的不断深化，其内涵也得到不断的丰富和拓展。
　　第五，依法治市是一个由诸多方面工作所构成的一项复杂的系统工程。依法治市的“内容涉及到整个城市的政治、经济、文化和社会事业，以及每个公民的切身利益。”关于依法治市的工作范围，学者们的讨论多集中在一些关键环节，如有的学者认为依法治省、依法治市的关键是执法环境的完善。要依法治省、依法治市还要加强监督机制。另外，要依法治省、依法治市还应抓两个基础建设：一是综合治理；二是普及法律知识。还有学者认为：根据我国目前的状况，腐败现象与不正之风是依法治省、依法治市的最大障碍，因此，依法治省、依法治市的首要任务是依法治权，树立制约权力的观念，摆正权与法的关系。从许多市制定的依法治市规划来看，各地依法治市领导机构确定的依法治市工作范围一般都很宽泛，涉及到整个城市的政治、经济、文化和社会等各项事务。由此看出，依法治市的工作应当分为两个既相互关联、又互有区别的层面。第一个是静态层面――法制本身的理念及制度环节，包括立法、执法、守法、普法、法律服务、法律监督等各个环节。第二个是动态层面――以法律法规为手段的各个领域和层面的依法治理活动。具体的依法治理活动涉及面很广，治理目标也千差万别，而且随着法律调整的触角向社会经济生活的深层延伸，依法治理的范围还将不断扩大。但是，任何具体的依法治理活动都包括了法律法规或规章的制定、施行、遵守、监督以及强化法律意识等具有共性的内容，这种共性的东西就体现为法制的理念和制度环节。依法治市工作必须从依法治理的共性出发，大力增强全社会的法制理念，建立健全并不断优化法治的制度环节，以此推进各项具体的依法治理活动的开展。目前，依法治市的实践总体上还处在起始阶段，这一阶段的依法治市工作具体来说，主要有5个方面的内容，这些不同的方面共同构成一个有机联系的整体：
　　一是，加强市级地方立法和依法建章立制工作。根据我国的立法体制，我国一般市级人大没有制定地方性法规的权力，市级政府也没有制定行政规章的权力。但是“省、自治区、直辖市、省级政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，有权制定地方性法规；这些地方的政府有权制定规章。”推进依法治市，必须从本市的实际情况出发，加强市级人大和政府的地方性立法工作，在国家法律法规、省级地方性法规和规章的范围内，形成较为完备的地方性法规规章体系。没有立法权的市，也应立足于本地的实际情况，依法进行建章立制，以此优化和完善法律法规和行政规章的实施环节。强化法律法规和规章的实施，这是推进依法治市的一项基础性的工作。地方立法追求的目标不是立法的数量，而是立法的质量。为此，加强地方立法工作，必须进一步提升立法理念，完善立法技术，同时按照立法程序民主性、公开性、效率性的要求，建立健全依法治理的规章制度，使各项工作、各个方面都有法可依、有章可循，走向法治化轨道。这是立法形式上的要求，从实质上说，所立之法应是良法，就是所立之法应当是符合客观规律的法律；应当是促进社会进步、体现多数人意志和愿望的法律。立法、建章是依法治市的前提条件和首要一环。
　　二是，加强行政执法，保证行政执法的合法与高效。树立法律的权威，关键是切实有效地实施法律。从依法治市的角度来看，市级政府的主要职责就是保证国家法律法规和省级法规规章在本市的执行和贯彻实施。事实上，我国大量的社会治理工作都是通过市县和区级政府行政执法的方式进行的，市级政府的主要工作就是行政执法。相对于立法和司法来说，行政执法不仅具有主动性、单向性和较大的裁量性，而且涉及的领域十分广阔，涵盖社会的各个层面和领域，与社会生产和人民生活紧密相关，是国家与公民打交道最多的环节。这种无所不在、无所不包的行政权力能否依法运行，不仅体现着法治建设的程度，而且对地方经济和社会生活的走向与结果也具有重要的影响。在宏观层面上，依法行政不仅是我国行政机关的一项最根本的活动准则，也是依法治国的重要基础，针对我国的实际情况，甚至可以说依法行政是实现依法治国的首要条件。依法行政落实到依法治市的层面，不仅要求市级政府切实加强行政执法力度，提高行政执法的权威和效能，而且要求防止和杜绝行政执法中滥用行政权力现象的发生。当前尤其需要着力解决的问题是公职人员滥用行政权力和行政不作为的问题。
　　三是，完善司法制度建设，加强对司法权的保障与监督。在现代法制系统中，司法体系发挥着双向的制衡作用，以此保证政府与社会公众对法律的共同遵守，成为社会正义的最后保障。实施依法治市必须加强司法机关的建设，虽然司法体制是国家法律统一规定的，但是在宪法和法律规定的范围之内，市一级的司法建设仍然有许多工作可做。从司法机关内部来说，法院和检察院应当将维护司法公正、遏制司法腐败、保证法律严格公正的执行作为首要目标，切实加强司法队伍的素质建设、作风建设和司法机关自身的制度建设。并根据司法工作的自身特点和规律，以维护司法公正为目标，发挥积极性和创造性，探索新形势下的司法工作方法和经验，改进司法运作中一些有碍司法公正的制度环节，为推动全国的司法改革作出贡献。从司法机关的外部来说，要理顺司法机关与同级党委、政府和人大的关系，优化司法体系及其运作的外部环境。市县两级党委特别是纪检委和政法委，要探索在新的形势下领导司法工作的新形式，既要加强党对司法工作的领导和监督，又要保障司法机关依法独立行使职权。同级人大及其常委会对司法工作的领导和监督，对于实现司法活动的民主化，保障司法公正，防止司法腐败具有十分重要的意义。但人大对司法的监督也应严格依法进行，不能以监督为名影响正常的司法程序，干涉司法权的独立行使，损害司法独立。市级政府要按照党的十六大报告提出的要求，着力推进司法机关人财物管理体制的改革，使司法机关不因财政的来源而依附于政府，听命于政府的意志，从制度上保证司法机关的独立。
　　四是，加强基层民主建设，推进有序的政治参与。发展社会主义民主是依法治国的政治基础，也是依法治国持续推进的动力源泉。依法治市内在地包含了民主建设的内容，从现阶段来看，市级政府在推进民主建设方面，首先要建立制度化的参与渠道，保障公民的有序参与。目前，许多市级政府开辟的一些特殊的政治参与渠道，如“热线电话”、“市长信箱”
等等，只是听取“群众呼声”的一种形式，为参与和监督提供有效保障，其制度化程度尚待进一步提高。其次要完善基层的民主选举制度。我国目前公民直接参与选举的范围十分狭窄，仅存在于县以下的人民代表大会选举。而由于选举的制度安排，选举的结果总是党政干部占据绝大多数，当选的群众代表只占很小的比例。这种模式不仅导致选民对选举的普遍冷漠，也降低了地方人大应有的功能。至于村民委员会的选举，违法违规的情况更为常见。实施依法治市，需要从实际出发，完善选举制度，不断推进基层的民主进程。其三，要完善政务公开制度。目前政务公开渠道单一，基本上由政府掌握，公开什么、不公开什么、公开到什么程度，都由行政部门自己决定，公民只能被动接受，难以主动获取信息。而且各种形式的“公开化”也只限于最基层。依法治市，必须完善政务公开制度，使政务公开从政府权力型转变为民众权利型，充分保障公民的知情权。只有这样，才能吸引人民群众的广泛参与，使依法治市真正成为人民群众共同的事业。
　　五是，加强法治教育，培养公民的现代法律意识。公民的法律意识，其内核在于对法律持有坚定的信仰。这种对法律的信仰为法治建设提供了普遍的心理认同和支持，是法治建设的观念基础。法治秩序所要求的，是公民在认同、尊重法律的基础上的自觉守法，而不是被迫无奈的消极守法。缺少法律信仰，法治就难以真正实现。“没有信仰的法律将退化为僵死的法条”，因此推进依法治市战略，必须加强法治教育，大力培养公民的现代法律意识。这是一项长期而艰巨的任务。从总体上说，意识是对客观存在的反映，公民法律意识的培养和提高，取决于一个国家法治建设的进程，一个真正厉行法治的社会就是最好的普法课堂。在一个法律至上的社会中，公民很容易形成尊奉法律的观念，而在一个缺乏法治甚至权力指挥法律的社会，很难期望人们会推崇法律的权威。今后的法治教育必须与法治的实践结合起来。普法对象不能仅限于一般群众，要将领导干部和公职人员作为普法教育的重点对象。在普法的内容上不仅要普及现代法律知识，更重要的是灌输现代法律平等、自由和权利保障的精神，“法制宣传教育的第一要义就是向广大人民群众宣传法律规定公民应该享有的权利”，要坚决摒弃法律实用主义和工具主义态度，使领导干部率先树立起法律至上的观念。
　　三、依法治市与依法治国的关系
　　依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的确立，使得社会主义法治成为指导我国社会主义现代化建设的基本方针。建设法治国家是一项多层次、多结构、长期的社会系统工程。城市作为地方社会经济、政治和文化生活的聚集地，在一定的行政地域和行政层级上起到政治、经贸、科技和信息等中心的功能，因此依法治市构成了依法治国战略的重要一环，是落实依法治国的必经途径。所以说，依法治市是依法治国的一个重要组成部分和层面，在一定程度上可以说依法治市与依法治国是局部与整体的关系。具体表现在：
　　第一，依法治市是依法治国的必经阶段。依法治国是人类优秀历史文化的积淀。党的十五大已经把“依法治国、建设社会主义法治国家”确立为我国的治国战略目标，并于次年的九届人大二次会议上正式把它写入宪法，这也就使得依法治国成为我国的一项国策。但是我国是一个具有几千年人治传统的国度，缺乏法治的基础，要在短期内建设成一个法治健全的国家是不切实际的。法治建设的动力有两种：一种是自上而下的国家力量，即主要靠“政府对法治目标和实现步骤进行理性设计和战略规划，运用政府制定大量的法律，形成完善的国家法体系，并依靠政府的强制力推进这些法律，以达成实行法治的目标”。另一种是自下而上的社会力量，即是由民众法治意识的提高建成市民社会，实行社会自治达到整个社会的有序和法治。这两种驱动模式对当前我国的现实而言，第一种固不可少，但第二种相比较而言更为彻底、全面，也是无法回避的。我国和西方法治发达国家的一个重要差别就是缺少一个市民社会的历史阶段，这使得我国的法治基础非常薄弱，再加上我国有较长时间中央集权的历史，地方的积极性一直很难得到发挥。近年来盛行的依法治市就是一个极好的尝试，是各地执行依法治国的具体实践，是依法治国、建设社会主义法治国家的不可逾越的阶段，是依法治国在各地的具体实践。
　　第二、依法治市是依法治国在地方行政区域内的具体实施。依法治市本身不是目的，而是实现法治的一个阶段。现在各地在依法治市过程中都不断地摸索适合自己的法治模式，仅就全国依法治市、依法治省的工作体制分析而言就有四种领导模式：一是司法行政模式（沈阳、北京等地把依法治市的常设办事机构设在司法局）；二是人大模式（广东各市把依法治市的常设办事机构设在人大）；三是市委模式（上海市把依法治市的常设办事机构设在市委）；四是综合模式（黑龙江省依法治省领导小组办公室是一个由党委宣传部、组织部、政法委、司法部门等多个办公室参加的多元化办公室）。各地的依法实践是实行依法治国的鲜活的例子，这些模式在不同省市区域的不断实践，为推进依法治国进程提供了经验上的积累。有成功的经验可以在全国范围内推广，有失败的例子把它限制在一定范围内并加以修正，避免了激进改革可能带来的混乱和弊病。依法治国是一项结构复杂规模宏大的社会法治系统工程。社会主义法治目标的实现不仅需要把依法治国作为国家的基本方略，更需要全国各地区广泛开展依法治国工作。而在中央的依法治国方略和具体执行法律之间的一个中心环节就是依法治市。依法治市是依法治国的最直接的前提。
　　第三，依法治市是依法治国的核心和重点。依法治市是贯彻中央关于依法治国、建设社会主义法治国家的重要方针，建设社会主义市场经济体制的必然要求，是现代化城市建设、管理的迫切需要，对深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定具有重要意义。“依法治市在依法治国战略体系中日益显现出举足轻重的地位，它必将对规范市政行为、提高市政效能、维持城市社会有机的和谐生存与良性发展，从而推动城市社会乃至整个国家文明建设具有重大意义。
”依法治市是促进地方民主法制建设，把依法治国政策落实到地方的根本保证。城市在各国都是政治、经济和文化的发展中心，在国民经济中占有重要地位，发挥了重要作用。所以，城市在国家生活中的这种地位和作用决定了依法治市工作的开展对于坚持和实施依法治国，对于推进依法治国进程所起的作用。同样也只有站在坚持和实行依法治国的高度，才能突破城市地域和城市利益的局限性，真正实现城市各项工作的依法治理。同时，市级政权是落实各项法律、法规的强有力的政权组织机构，是国家政权的中间环节，有广泛的社会影射功能，下可以有力指导村的依法治理工作，上可以对依法治省乃至依法治国、建设社会主义法治国家打下坚实的基础。
　　有人认为从依法治国、依法治省、依法治市到依法治镇等的不断推演，有将依法治国泛滥化和庸俗化之嫌。认为依法治国本身是一种先进的政治文明和进步的治国方略。法治是一种观念和制度，而不是一种一哄而起、一哄而散的运动。法治本身就是对运动这一典型人治表现的否定。有的认为提法并不重要，关键是内容。依法治国也好，依法治镇也好，都是一种形式，一种便于操作的形式，其实质是实现法治。其实“依法治理活动是中国依法治国的逻辑起点和途径，中国依法治国将主要表现为一种由下而上渐次展开的过程。”当然我们也要防止依法治国、依法治省、依法治市、依法治县乃至依法治村甚至依法治人的推理，不能使之异化。因为，异化的结果往往是与法治相背离，甚至走向法治精神的反面。
　　四、依法治市的目标取向
　　依法治国，各国各有其经验和实践，各个国家根据其本国的人民素质、社会环境与法治状况等因素来设计其法治目标和道路。有学者认为我国实施依法治国方略，旨在形成法治秩序状态，维护人的尊严与价值，保障人民的自由权利。依法治市作为依法治国方略在城市区域内的具体实践，笔者认为，依法治市战略有三个具体的目标取向：
　　第一，观念层面上的权利本位取向。“中国长期以来处在德治、人治之下，没有像发达国家那样的法治传统”。
“中国传统法律文化的基本精神是与‘个人本位’相对应的‘集体本位’”，在观念上强调义务本位。这种义务本位和集体本位观，强调个人对家庭、社会和国家的义务，使法与“刑”、
“律”等词义等同起来，法律条文多禁止性规范，而少权利性规范，忽略和轻视人的独立人格、自由、尊严和利益。“中国传统法律文化基本精神的共同特点是程度不同地忽视个人的价值，用个人权利的方法维护特定的社会秩序。”直到今天，许多普通百姓仍只有遵纪守法的法律观念，而不知法律还有赋予公民权利、保护公民权利的功能。一些公职机构和人员仍主张和默认权大于法，居高临下地“以法治民”。依法治市，首先就是要在观念层面上确立权利本位的目标取向。与权力不同，权利通常是指个人作为主体的权利。如果说权力是一种政治概念，那么权利则属于法律范畴。权利本位，就是指公民个人在法律划定的界限内享有价值选择、行为自由和利益获得的可能性。推进依法治市，就是要唤起人们的主体意识、公民意识和权利意识，就是要树立起法律面前人人平等的观念，就是要使人们重视自身的独立人格、自由、尊严和利益，就是要使权利本位在人们的法律观念中占据中心位置。随着法治进程的不断推进，人们将会愈来愈重视自身的权利和利益，从这个意义上说，实现城市法治化的过程，就是广大市民的权利得到切实保障和全面实现的过程。
　　二，制度层面上规范政府行为取向。由于我国长期的
“官本位”、“权力本位”思想的影响，政府权力始终处于强盛和支配地位，而公民个人权利大多处于弱小的、被支配的地位。相对于民间社会来说，政府的力量往往过于强大，往往凌驾于法律之上。现代法治理论证明，权力本身就有异化的倾向，“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。”19世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。强大的政府权力一经产生，往往容易失去控制，转而谋求自己的特殊利益，导致政治腐败和专横。依法治市，就需要重新整合国家权力结构，转变政府职能，规范和限制政府权力。具体地说，将体现于如下两方面的深刻变革：要求立法的重心，从过去偏重于政府体系完善和强化政府权能的立法向规范政府行为的立法转变；要求法治的重点在于政府必须遵守法律，依法行使权力，实行“守法的统治”。一方面，政府只能行使法律赋予的权力，而法律没有赋予政府的权力，原则上由人民保留；另一方面，法律没有禁止的，原则上公民都有权行使，政府不得干预，即遵循所谓的“对于公权力，法不授权不得行，法有授权必须为；对于私权利，法无禁止皆权利，法无禁止不得罚”的原则。
　　第三，操作层面上的公正合理程序取向。“官府衙门八字开，有理无钱莫进来”，这为人熟知的谚语，反映了普通民众对法律条文实现程序欠缺的无可奈何。中国传统法律虽然法制条文繁杂，但缺乏一个合理、公正的程序。其主要原因在于：传统社会司法与行政合一的体制决定了司法审判不过是行政的一个环节。犯罪嫌疑人的招供过程不是一个事实认定过程，他对法律援引和解释没有发言权，而是一个被迫的认罪过程。民事案件的当事人也不能对司法官违法的受理程序提出效力瑕疵的异议，而只能靠具有监督权的上级机构监督的自觉性。公正、合理的程序是法治建设的重要基石。这里所说的程序指的是法律程序，它是人们为达到法治目标而预先设定好的方式、方法和操作步骤。公正合理的法律程序能限制程序义务人的主观随意性，保证选择效率最优兼顾公平的手段并维护和促进这种手段的正当性。今天，我们虽然在法律制度建设上有了巨大的发展，但是由于不注意公正合理的程序要件的建立，许多立法都是原则性规则，弹性规定，没有落实执法主体，加之法外之法――由文件通知等政策构成的准法律系统异常活跃，使得有法不依，“徒法不能自行”
的问题成为建立法治国家的巨大障碍。依法治市，就必然要求清除这些障碍，就要求协调运行的法律制度必须具备合理公正的程序要件。它一方面限制了政府权力的恣意和专断，维持了法律的稳定性和自我完整性；另一方面又给市民社会中的个人一个恰当的自由选择空间，使法律系统具有更大的可塑性和适应力。&　　注释：　　①1986年3月，辽宁本溪市人大常委会率先通过了《关于依法治市的决议》，为全国的依法治理工作开了先河。载司法部研究所编《依法治国基本方略论文集》，法律出版社，1999年7月版，第9页。
　　②在google搜索引擎上输入“依法治市”关键词，大量信息中反映出来的都是依法治市具体实践的内容。另外，一些学者对是否可以提“依法治市”（治区县、治乡等等）有不同的见解。参见谷安梁《普法与依法治市问题研究》、《调查研究》，第26页。童之伟先生认为应当将“依法治国”、“依法治省”、“依法治市”等提法正名为“建设法治国家”、“建设法治省”、“建设法治市”等。参见童之伟著《法权与宪法》，山东人民出版社，2001年3月版，第619页。
　　③学术界不少人对近年来出现的“依法治村”、“依法治厂”、“依法治校”等国家政权体制外的基层组织的依法治理活动颇有微词，认为这样做似有“抓了芝麻，丢了西瓜”之嫌。参见郝铁川著《法律是一种生活艺术》，法律出版社，2003年1月版，第35
　　④这是江泽民《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪
――在中国共产党第十五次代表大会上的报告》中的一段话，不过这里将“依法治国”替换成了“依法治市”，将“国家各项工作”改为“城市各项工作”。许多城市的依法治市文件都直接把江泽民关于“依法治国”的论断，作为依法治市的概念。参见《重庆市依法治市五年（年）规划》。
　　⑤马彦琳、刘建平主编《现代城市管理学》，科学出版社，2003年1月版，第101页。
　　⑥任陶海、尹广义《依法治市问题研究》，载司法部研究所编《依法治国基本方略论文集》，法律出版社，1999年7月版，第9页。
　　⑦王石山《实行和坚持依法治市的几个问题》、《唯实》杂志，1997年第2期，第39～40页。
　&⑧参见《广州市政府关于进一步加强我市法治建设的三年规划》。
　　⑨参见陆印、周直主编《依法治市的理论与实践》，南京出版社，2001年7月版，第2页。
　　⑩《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》，中央文献出版社，第326页。
　　11.江泽民：《全国建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面 ――在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2002年版，第31页。
&&& 12.刘佑生主编《小康时代的法治文明》，中国检察出版社，2003年6月版，第90页。
&&& 13.汪习根：《论依法治市的模式》，载《政治与法律》1998年第3期，第46页。
&&& 14.陆印、周直主编《依法治市的理论与实践》，南京出版社，2001年7月版，第3页。
&&& 15.汪太贤、艾明著《法治的理念与方略》，中国检察出版社，2001年8月版，第31页。
&&& 16.张文显主编《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社，1999年10月版，第189页。
&&& 17.陆印、周直主编《依法治市的理论与实践》，南京出版社，2001年7月版，第3页。
&&& 18.刘志坚：《浅议创制性地方立法》，《人大研究》2001年第8期（总第116期）。
&&& 19.周旺生著《规范性文件起草》，中国民主法制出版社，1998年11月版，第594页。
20.1996年5月时任上海市市长徐匡迪同志在市政府贯彻实施《行政处罚法》的动员大会上，在国内各省市中第一个提出了行政机关及其工作人员树立“政府守法”和“遵守程序”观念的要求。参见刘云耕主编《法治进程与上海市民》，中国社会出版社，2003
年6月版，第145页。
&&& 21.参见《南京市年依法治市规划》（宁委发［2001］39号）
&&& 22.彭乃贤、范宇红《关于对依法治市现状的观察与思考》，参见.
&&& 23.宋方青《关于“依法治理”若干问题的讨论》，《法学》1997年第4期，第21页。
&&& 24.周旺生著《规范性文件起草》，中国民主法制出版社，1998年11月版，第590页。
25.《良法论》作者认为作为立法文件科学性、公正性之基础的立法程序至少应包含民主性、公开性、效率性三个方面的价值取向。参见李龙主编《良法论》，武汉大学出版社，2001年11月版，第155～160页。
26.李龙认为：良法“至少应当有两个标准：其一，良法应当是符合客观规律的法律；其二，良法应当是促进社会进步，反映多数人意志和愿望的法律。转引自李龙主编《良法论》，武汉大学出版社，2001年11月版，第65页。
&&& 27.［美］伯尔曼著《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社，2003年版，第38页。
&&& 28.严励《法制宣传的理性思考》，载《探索与争鸣》2000年第10期，第38页。
29.参见蒋立山《中国法制现代化建设的特征分析》，载《中外法学》1995年第4期和《中国法制（法治）改革的基本框架与实施步骤――邓小平民主法制思想的启示》，载《中外法学》1995年第6期。
30.理论界针对中国主要应借助何种动力来推进法治的问题展开了广泛争论。围绕这一问题主要有三种理论：一是蒋立山先生倡导的
“政府推进型法治模式”；二是朱苏力先生倡导的“社会推进型法治模式”；三是舒国滢先生等倡导的“政府社会互动型法治模式”。参见汪太贤、艾明著《法治的理念与方略》，中国检察出版社，2001年8月版，第231～232页。就中国的实际看，笔者赞同在中国推进依法治国方略走政府社会互动型法治模式。具体来说，可以将政府社会互动型法治模式分为三个阶段加以运用，第一阶段在法治启动时，侧重于借助政治国家的力量，从宏观上拟定法治战略目标，完备国家的现代法律体系，从上而下的进行法治启蒙。第二阶段在启动法治战略后，政治国家应将注意力从法内转移，多从法外入手，注重用自身所享有的政治资源，为市民社会的发展、壮大赋予制度性安排，使市民社会早日实现自治，为中国法治的构建营造第二助推力。第三阶段，在政治国家与市民社会力量大体均衡的时候，借助市民社会对法治的内部诉求，对政治国家形成有效刺激，形成两者之间的良性互动。从现实的情况来看，中国法治的构建正处于第一阶段，在这一阶段，由于中国市民社会的力量还很薄弱，更多的时候，政府在其中扮演重要的角色，当然，也不能忽视民众的力量的作用。
&&& 31.该问题在本文第三节有专门论述。
&&& 32.汪习根《论依法治市的模式》，载《政治与法律》1998年第3期，第46页。
&&& 33.朱未易 赵娟
李燕萍《法治：社会主义现代化进程的必然选择――“依法治市理论与实践学术研讨会”综述》，载《南京社会科学》1998年第11期，第73页。
&&& 34.郝铁川《论中国社会转型时期的依法治国》，载《中国法学》2000年第2期。
&&& 35.参见李龙主编《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社，2002年4月版，第166～174页。
&&& 36.王立民主编《当代中国的法制新理念―― 论依法治国方略》，文汇出版社，2003年1月版，第1页。
&&& 37.赵震江主编《法律社会学》，北京大学出版社，1998年9月版，第520页。
&&& 38.同上，第523页。
&&& 39.［法］孟德斯鸠著《论法的精神》上册，孙立坚等译，陕西人民出版社，2001年12月第1版，第183页。
&&& 40.王淑琴、白玉博《论法治方略实施中公权力与私权利的边界》，参见
中华人民共和国司法部
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