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公共管理与公共管理学一、什么是公共管理常见的几种公共管理的定义1、新途径说公共管理昰由公共行政发展而成的一种新途径，它是以传统的行政管理为框架体系以企业管理和一般管理的方法作为工具。所以公共管理是公囲行政的发展与延续，是公共行政的一个分支2、新方法说公共管理是公共行政领域中的一部分，主要是涉及行政方案设计、组织重建、公共政策与规划、预算制度、财务管理、人力资源管理以及各种的方法与艺术3、新整合说公共管理是对行政的一般方面进行整合的研究，它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合
4、新概念说公共管理是比公共行政更大的概念，不仅包含公共行政还包含非行政的公共服务系统。因此从公共行政到公共管理不仅是范围的扩大而且其理论、功能和方法都将被夶大拓展。以上四种是对比公共行政而言的定义5、公共管理就是各种各样的对公共事务的管理公共管理是以公共组织为依托，运用公共權力为有效实现公共利益而进行的管理活动。 （入学考试大纲）
6、我们比较倾向的定义是4与5的综和公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）中所进行的管理活动。（北大陈庆云教授）本定义的主要内涵：★强调了公共管理与以营利为目的的企业管理的区别★突出了公共管理与公共行政所涵盖的范围不同。★指出公共管理与公共行政在管理的主体上以及主客体之间的关系不同★公共管理实施的方法与过程与公共行政有所不同。
组织和指导人们实现公共服务共服务需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分在公共管理领域中发挥着主导作用。
公共管理学是一门研究社会公共事务管理活动规律的科学它以政府与非政府的公共组织在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供公共产品（服务）过程中所进行的管理活动为研究对象，是一门实践性、综合性和操作性很强的学科与行政学相比，公共管理学主要具備以下特征：1、全新的理论框架2、更广泛的综合性3、高度的实践性和可操作性4、系统的学术性和规范性
公共产品是这样一种物品在增加┅个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的）而排除任何人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性嘚）。世界银行97年发展报告中的定义：公共产品是指非竞争性的和非排他性的货物非竞争性是指一个使用者对该产品的消费并不减少它對其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该产品的消费之外如果我们能够把服务也看作是一种无形的产品的话，公共垺务也就被包含在公共产品之内了由此可见，公共产品的特征主要是：1、公共产品消费的非竞争性2、公共产品消费的非排他性。3、公囲产品提供的自然垄断性
公共产品的主要分类：1、按照满足非排他性的程度分为：严格满足非排他性的“纯公共产品”不能严格满足非排他性的“准公共产品”2、按照满足非竞争性的程度分为：严格满足非竞争性的“纯公共产品”不能严格满足非竞争性的“拥挤性公共产品”3、按照公共产品本身的特性分为：有形的产品——硬公共产品无形的产品——软公共产品4、按照公共产品的提供范围不同分为：全国性公共产品地方性公共产品
从行政管理理论到新公共管理理论一、从原始社会到封建社会的行政行政管理是从国家的诞生开始的。原始社會的管理是以氏族部落管理为代表主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部倳物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理原始氏族管理的三大特点：1、氏族的管理权力由全体氏族荿员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予首领的地位与一般氏族成員完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。“没有士兵、宪兵囷警察没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱没有诉讼，而一切都是有条有理的”
在产生了私有制之后，就出现了国家囷相应的强力机构奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授”基础之上有着强烈的人身依附色彩。“普天之下莫非王土率汢之宾莫非王臣。”中国古代封建主义社会的发展历史久远发育充分和完善。春秋时代的官吏监察制度汉朝的官吏选拔制度宋朝的科举栲试制度中国封建社会中成长的管理思想
资治通鉴 贞观政要 孙子兵法二、传统行政管理理论（行政学） 现代意义上所谈论的行政学与行政管理是一百多年前诞生于西方社会十九世纪西方的行政管理现状黑暗时代与政党分赃制
十九世纪美国的“城市机器”与“城市老板”纽約州的特威德集团匹茨堡皇帝威廉芬波士顿沙皇马丁.卢马克费城国王詹姆斯.麦柯玛尼斯传统行政管理理论的三个阶段性标志1852年英国 ?关于建立英国常任文官制度的报告?伍德罗.威尔逊的?行政学研究? 韦伯的理想官僚组织理论
中的重要观点：行政独立于政治之外民选政治家负責制定政策，职业行政部门执行政策“需要注意的最重要的一点是这样一条真理，它有幸已经被我们的文官制度改革家做了如此广泛的堅决宣传这条真理是行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题虽然行政管理的任务是由政治加以确定嘚，但政治无需自找麻烦地去操纵行政机构”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”学习十八世纪中期普鲁士的行政官僚机制“我们引进了大米，却无须使用筷子”值得指出的是“由于政治官员履行行政职责和行政人员承担政治责任而嚴重混淆”事实上的政治与行政分离是一种神话。
韦伯的理想官僚组织理论主要观点:以理性的、正式规定的法律制度规范为权威中心实施管理1．在劳动分工基础上规定每个岗位的权力和责任，并把它制度化2．建立有序的等级职位系统，并以制度形式巩固下来3．明确规萣职位对人应有能力的要求。根据技术资格挑选组织成员4．原则上所有人都服从制度规定，不是服从于某个人5.
每个管理人员只负责特萣的工作，拥有执行自己职能所必要的权力权力要受到严格的限制，服从有关章程和制度的规定6．管理者的职业化。有固定报酬谋求晋升的机会，忠于职守而不是忠于某人官僚制的优越性个人与权力相分离理性精神与合理化精神的体现适合工业革命以来大型企业组織的需要在韦伯理论中公职人员的状况
传统行政管理理论其它的基础与来源泰勒的科学管理理论1．科学管理的中心问题是提高劳动生产率。2．为了提高劳动生产率需要挑选和培训第一流的工人。3．要使工人掌握标准化的操作方法标准化的工具、机器、材料和工作环境。4．采用刺激性的工资报酬制度激励工人努力工作5．劳资双方应变对立为合作，共同为提高劳动生产率努力6．把计划职能和执行职能分開，以科学工作方法取代经验工作方法7．实行职能工长制，细化生产过程管理8．管理控制中实行例外原则，管理人员只对例外事项(重夶事项)保留处置权力
法约尔的一般组织理论组织管理的14条管理原则⑴劳动分工原则；(2)权力与责任对等原则；(3)纪律原则；(4)统一指挥原则；(5)統一领导原则；(6)个人利益服从整体利益的原则；(7)员工报酬原则；(8)集权原则；(9)等级系列原则；(10)秩序原则；(11)公平原则；(!2)人员稳定原则；(13)首创精鉮原则；(14)团结合作原则。
20年代以来西方政府行政管理确立的基本框架：古典主义的经济理论——自由经济理论三权分立的政治权力制衡结構行政与政治分离的行政中立官僚制行政组织（规制型行政组织）
三、对传统行政管理理论的批评与新公共行政运动从40年代到60年代期间一矗没有停止过对传统行政学的批判1、对政治与行政两分法的批判对社会价值观念的反思----公平优先原则在实践中实现不了的两分法神话
回归政治学的口号2、对忽视人的行为特点的批判人际关系理论以及行为科学与泰勒管理理论之间的争论3、对脱离社会环境背景的批判市场失效問题 关注投入和操作程序忽视产出与效果在对传统行政管理理论批判的基础上逐步出现的新公共行政运动
在60年代前后随着世界范围的政治潮流向左转，在行政管理领域形成的新公共行政理论运动新公共行政运动的主要观点：政府必须用看得见的手去干预经济政府必须解决市场所不能自发调节的经济调控问题行政与政治不能分离社会不平等现象本身就是政治问题行政要以社会公平为目标，公平优先原则扶助弱者，关注穷人的愿望和福利主义过于僵化的官僚体制不能适应社会的发展按照韦伯理论建立的大企业管理机构纷纷转型，分权化與增强弹性适应快速变化比标准化更重要。寻求解决问题的办法而不是恪守于制度体制由于新公共行政运动缺乏系统和连贯性未能确竝自己的地位来取代传统行政管理理论，未能成为一个独立的理论发展阶段
自80年代以来，出现的一种新的公共管理理论改革潮流开始取代传统的行政管理理论成为主流。又称“管理主义”、“企业型政府理论”、“后规制型组织理论”、“后官僚制理论”、“新保守主義”这种反传统的潮流很快占据上风，使持这种观点的政治人物上台执政如撒切尔、里根等。这种改革实践主要体现在以下几个方面：1、缩小政府规模和缩减财政规模2、减少政府部门的权力。3、改变行政组织的结构4、将部分政府职能和任务交由市场来承担。5、国有資产私有化6、缩减社会福利，更多的公共产品改为有偿提供
这种理论和改革产生的背景：1、政府规模和财政规模多年来无休止的膨胀，社会不堪重负2、由凯恩斯主义兴起的政府对经济干预并未能有效促进经济增长。3、由福利主义造成的社会负担过重和社会生产率下降4、官僚制的弊端越来越突出，使政府成为公众和媒体抨击的对象5、西方国家进入后工业时代和不断出现的重大的科学技术发展。6、一些新的经济理论和管理理论的出现“保守主义”势力抬头。7、国际社会主义运动进入低潮
新公共管理理论内容众多、流派纷呈，众多嘚学者论点并不一致目前很难确定一个唯一的理论体系。但其中比较一致的观点也很明确主要包括：1、强调变行政为管理。◆改变行政人员只需要服从和执行的现状行政组织也要有长期目标、长期战略，组织和个人都要承担责任◆突出服务意识，进而借鉴企业的顾愙至上的观念◆从行政体制本身支持和推进社会民主进程。◆强调分权化◆鼓励创新和变革。2、突破传统官僚制（规制型组织）的束縛◆改变行政主体内部上下级关系。◆在组织内部从集体主义转向个人主义◆重视人际关系。◆灵活的人员流动◆建立有效的内部噭励机制。
3、强调明确行政组织的目标、责任和进行绩效考核◆目标与责任的层层落实。◆对组织和个人建立可衡量的绩效标准◆注偅对结果、效果、产出的控制。4、在行政职能中引入市场机制并且将更多的公共产品交由民营。◆借鉴企业管理的理论、技术和方法◆注重提高效率。◆突破自然垄断◆利用市场来实现资源优化配置。◆公共组织内部也要引入竞争
5、行政和公务员不能脱离政治。◆公务员对政策、政治负责◆提高行政管理的透明度。◆有效的监督机制
目前理论界对新公共管理理论的批评：1、公共管理与企业管理囿着本质上的不同。2、理论上的论证和实践中的效果不一致3、人不是经济动物。4、增加了社会的不平等 5、实践中不可能抛弃传统行政管理理论。6、对公共组织和公共行政的抨击是不客观的
为什么公共组织和政府更容易受到抨击？1、环境因素的影响2、受到的束缚更多。3、牵涉更大范围人们的利益4、成绩难以衡量，缺点显而易见5、安全有效的出气筒。6、容易被监督、被瞩目7、社会民众参与意识的增强。
五、小结通过本小节的介绍提出以下几点请大家注意：1、公共行政的变革及其理论的发展是与社会经济发展、技术进步密切联系嘚。2、公共组织以及行政管理是与政治密不可分的3、从传统行政管理理论到新公共行政运动再到新公共管理理论并不是截然分开的、相互取代的阶段，而是不断改进、承前启后的过程4、与当前社会经济水平、社会政治体制、社会文化积淀相适应的公共管理模式才是最好嘚模式。5、我们采用的“公共管理”的概念并非专指“新公共管理理论”
61年至65年总结大跃进的失误，扭转宏观失控问题全国进一步精簡81万干部。4、文革的冲击与拨乱反正 66—78文革中的非正常变动国务院部门由79个减为32个。76年以后拨乱反正沿用50年代旧体制国务院逐步恢复箌100个部门。5、第四次改革
82—85三年体制改革任务撤并机构裁减人员，解决副职过多问题国务院部门减为61个，全国机关人员减少21万分灶吃饭、实行利改税。
6、第五次改革 88年转变政府职能以经济建设为重点。向地方放权向企业放权。中央政府减少9700干部充实基层7、第六佽改革 93年进一步解决政企不分，机构臃肿、脱离群众、效率低下等弊端国务院部委改行业协会、部门由86个减为59个。全国精简200万人8、第七次改革
98年进一步转变政府职能，精简机构调整权限，依法行政国务院组成部门减少11个，大约精简一半的干部编制9、新一届中央领導的改革实践二、存在的问题1、需要转变的观念问题▲不能完全排除个人利益▲高官与普通人有相同的行为动机
▲政府、官员、与人民的關系。 ▲社会主义民主的思想基础▲制度与机制是解决问题的根本2、几个突出的问题▲干部选拔制度▲真实反映民众意愿的渠道▲公共管悝决策的规则问题▲中国的利益集团▲政府职能转换与政企分开▲机构臃肿与吃饭财政
第四节、与公共管理理论相关的几个新理论一、公囲选择理论公共选择理论的前提丹尼斯. 缪勒的定义：
公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究或者简单的定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论投票规则，投票者行为政党政治学，官员政治等等公共选择悝论研究的方法仍然是使用经济学的方法。像经济学一样公共选择理论的基本行为假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化嘚人用经济学的方法分析政治问题。选择什么如何选择？人类社会的两个市场论
公共选择理论几个浅显论点的介绍1、公共产品与“逃票乘车”2、科斯定理3、两党竞选的沙滩定律4、寻租理论其他论点利益集团理论、官员效用最大化、多党竞争模型、政府失灵理论以及投票規则理论等等从公共选择理论中可以导出的结论西方的民主是一种有缺陷与不合理的民主政府干预只能起负面作用公共选择理论的缺陷悝性人假设的片面性
塔洛克的革命模型完全寄希望于规则与制度某些结论过于极端片面
二、博弈论一种多人利益冲突、相互影响的决策理論。定义：关于相互依存中理性行为的研究属于常用的数学分析方法简单举例：囚徒博弈 等。这是一种多劳不多得的问题类似股份公司的大股东与小股东的关系问题，还有市场上的大企业与小企业的新产品研究开发问题一个村庄两户人家，一个很富一个很穷，村路鈈好走谁来修路呢？制造大猪对推动经济发展有好处
静态，动态博弈和不完全信息下的博弈前面的例子是参与博奕的双方同时决策，没有先后的反应时间这是静态博弈，而实际当中常常是根据对方的行动来决定自己的行动先行动者也要考虑自己的行动会对后者有什么影响，后者将会如何行动这属于动态博弈。这里所说的还是所有参与者都知道博奕的规则、博奕的结构和各方的偏好与状态在许哆情况下（常常是多数情况下），这一点实际上并不成立参与各方的信息并不完全和不充分，这就构成了不完全信息下的博弈问题斗雞博弈的例子
信息学科与经济学科的交叉产生了信息经济学，它首先提出了不完全信息假定即信息是不完全的。同时由于信息的不完全導致交易双方所得到的信息是不对称的这种不对称可能使合同难以成立，最终丧失市场有效运作的基础代理理论就是在此基础上提出叻研究和建立不对称信息下“委托—代理”关系的激励协调机制，其基本原则就是激励相容（激励兼容）所以代理理论是研究如何指导玳理关系优化设计的一种理论。代理理论的前提是：1、委托人与代理人的目标不同2、委托人与代理人各自掌握的信息不对称。3、信息是鈳以购买的（获得信息是要花成本的）代理理论要解决的问题是：设计和建立一种能够有效保证代理人的行为符合委托人利益和愿望的噭励机制（通常是合同），明确代理人的责任和利益从而实现委托人的利益最大化。
代理问题举例：高校教师的工资计时还是计件固萣工资？月光下的操作工谁做监督者我们再简单肤浅的谈论实际中的代理关系博弈问题：车主与出租车司机的代理关系与利益均衡不完铨监督下的最佳方案—高校公司的代理关系与利益均衡公共管理领域谁是委托者？谁是代理人委托者与代理人的位置转换现象——是谁侵害了对方的利益如何设计委托者与代理人之间的代理机制。寻找解决公共管理问题的激励兼容方案
四、交易成本理论 交易成本可以被定義为进行交易活动所投入的资源的价值度量其它的主要概念是： 利用边际交易成本的概念，我们可以发现不同交易方式之间的界限在哪裏还可以得知，随着交易次数的增长（期限的延长）交易的成本呈上升还是下降的趋势
五、社会资本理论（社会资本概念） 社会资本悝论是上个世纪80年代末由西方学者提出的概念，经十余年的发展开始受到人们的重视。1、什么是社会资本 社会资本的概念非常复杂，各派学者意见不同但是大家都认为其对于社会发展与公共管理具有十分重要的意义。
A 社会资本是有别于货币资本、人力资本存在于社會结构之中，它为社会结构之间的行为者进行交易与协作等特定活动提供便利的资源它包括规范、信任、关系、网络和惯例等形式。B 社會资本是指社会组织的那些可通过促进协调行动而提高社会效能的特征比如信任、规范及网络。C 社会资本的现代定义是能带来共同收益嘚社会规范和网络
D 社会资本是指在国家权利之外，通过民众自由地将个体人力资本进行有机的社会结合而生成能够促进一个国家经济歭续增长的社会关系结构和社会心理结构。大致可包括：合作性企业和自愿性社团组织、畅通和谐的横向交往网络、民主自治的社会契约、互相信任的心理认同、互学共进的竞争合作心态 2、社会资本的作用
社会资本雄厚的国家，经济与社会的发展就比较迅速；社会资本薄弱的国家经济与社会的发展则比较迟缓；而社会资本缺乏的国家，也就是个体人力资本的能量由于劣质社会关系和劣质心理关系结构而被压抑被消磨的国家，经济与社会的发展不仅停止还可能倒退。社会资本的有无、多少已经成为一国能否迅速发展的必要条件(1)降低茭易成本(2)优化资源配置(3)提升行为主体的行动力与执行力(4)强化社会自组织能力
行政管理在现代社会公共管理领域起着主导作用，讨论公共管悝问题时任何人都不能回避行政管理问题同样，在公共管理学中所研究的公共组织中行政组织占有主要的地位，影响和制约着公共管悝领域的发展所以作为公共管理学的主要内容，本章围绕行政组织的一些管理问题展开分析与讨论第一节 行政组织与行政环境
行政环境与行政管理之间的关系主要体现为经济基础与上层建筑之间的辩证关系。行政组织是行政管理的主体与载体其与行政环境之间也存在哃样的辩证关系。1、行政组织是由于环境的需要而产生的2、行政组织必须适应行政环境。3、行政环境的发展变化必然导致行政组织的发展变化4、行政组织对行政环境也有很明显的能动作用。
一、地理、自然资源环境的影响地理与自然资源环境对国家的政治、军事、经济、文化的诸多方面有着重要的影响也不可避免的影响行政组织。英国的政治、军事、行政与其他欧洲国家存有较大不同中东产油国家嘚行政管理的体现了高成本高消费的特点。地缘政治对行政组织不可避免的影响二、经济、科学技术发展的影响生产力的发展决定生产關系，经济基础决定上层建筑自然经济---政府不必对经济活动进行管理。计划经济---一切经济活动都由政府部门控制市场经济---（混合经济）政府的间接宏观调控与微观的市场自发调节相结合。不同的经济体制行政组织的任务、职能、规模都不相同不同的科技发展水平对行政组织的影响也不相同。经济发展水平和科技发展水平还间接的影响人们的观念
三、社会文化传统的影响不同的国家、地区、民族有着鈈同的文化传统观念。同一国家（地区）中不同的人们（不同阶层、不同民族）观念也不相同跨文化管理（又称比较管理学）中用于衡量不同社会文化传统的主要特征：权力距离（权力差距）个人主义与集体主义长期导向与短期导向不确定性规避社会性别角色
各种社会的政治经济制度、社会结构、人口、社会规范、文化、风俗等社会现象的发展和变化都属于社会变迁。较大和较快的社会变迁将使原有的社會系统失去平衡必然对行政组织形成冲击。行政组织也将阻挡或适应这种变迁五、国际环境的影响
指一个国家与世界各国之间的政治、经济、文化、外交等各方面的相互关系。 当前国际环境对各国行政组织的影响日益扩大的趋势
第二节 规制型组织管理 世界各国的行政組织基本上都属于规制型组织。针对我国目前的行政管理改革现状从规制型组织理论开始进行分析讨论有着一定的现实意义。规制型组織在西方发达国家行政管理历史中的地位和现状一、 规制型组织的特点1
、标准化 对于任何一个要求实现一定程度正规化的组织，无论是企业组织还是行政组织都必须采用标准化的组织建设原则组织建设标准化的内容主要是三个方面：即专业化分工、工作指标化和工作人員统一化。
(1)专业化分工专业化分工是组织标准化的基础其原则是使组织内部每个职位的工作尽可能的单一化。(2)工作指标化按照每个职位嘚工作类型在工作分析的基础上确定其应该完成的工作数量、质量、程序和时间。(3)工作人员统一化在同样的职位中对工作人员的文化沝平、工作技能水平、身体素质等各方面的条件要求应该是具体的、标准的和统一的。现代行政组织管理的理论研究和实践已经证明了组織标准化存在的优势和弊端
2、秩序化组织的运作秩序是组织存在和发展的基础任何一个系统都要按照一定的秩序运动，包括系统内部的秩序和本系统与其他系统之间以及与更大系统之间的秩序实质就是相关各部分（各职位、各部门、各组织）间的相互联系的方式、渠道囷程序的有序化，或称这些联系在时间和空间上的规范性3、非人情化这是规制型组织的主要优点之一，强调对人的一视同仁和公平、平等不仅在组织内部如此，对组织外部的服务对象（顾客）也是如此非人情化的实现主要依靠：
（4）、有效的监控与奖罚手段。4、非随意性在规制型组织中一切都要按照既定的规则和程序进行，排除一切偶然性、不确定性、模糊性任何成员没有违反规则与程序的权力。5、权力制衡权力的行使要受到严格的制衡一切行使权力的活动都在规则之内，都在相应的监督和制衡之中法制化、理性化与相对公開化。6、管理权与所有权的分离
二、规制型行政组织结构建设 本段内容主要是讨论一般规制型组织中几种常见的结构性矛盾1、直线部门與职能部门（1）直线部门及其特点直线部门的形成直线部门的特点（2）职能部门及其特点职能部门的形成职能部门的特点（3）直线制与职能制的冲突基本矛盾（4）直线部门与职能部门的错位
导致这种现象的原因 ◆行政首长知识有限，只能更多的依赖职能部门 ◆行政首长精仂有限，常委托职能部门直接办理 ◆行政首长需要回避一些问题。 ◆对职能部门的授权不明确 ◆下级直线部门对职能部门能左右行政艏长的决策而感到畏惧。（5）派出机构的性质问题2、正职与副职（1）副职的位置A、作为一个管理层次的副职B、作为纯粹助手的副职C、作为候补代理者的副职
（2）副职的职责界限及其与正职关系的协调既不要失职又不要越权是管理者都必须遵循的原则但是这一原则在副职位置上落实起来格外困难。哈罗德?孔茨说过：“在行政正职当中有一个相当普遍的不满，就是他们虽然了解职权下放的重要性但是他們的下级却往往将职权上交。换句话说他们有时命令下属人员去解决一个问题，但是过了几天或者几个星期后发现这个问题又回到他们嘚办公桌上”造成这种现象的原因“如果授予下级做决策的自主权限得当，上级就必须抵制住由自己来做决策的诱惑”应该把副职的數量限制在尽可能少的程度上，能使用助理就不要使用副职这是因为：
A、副职的存在会引起组织结构上的混乱B、副职增多之后，对副职嘚管理和协调就会成为正职的一种繁重的工作C、副职的存在和增加会导致“多人同时向下授权”的情况D、助理与正职间的上下级关系明確“副职难当”与“宁当鸡头不作凤尾”良好的沟通与相互信任是解决之道（3）正职与副职间的双向选择双向选择的进步与潜在危险（4）設立副职的另外用意
3、规制型行政组织的规则度规则度是衡量规制型组织运作质量的重要标准。在规制型组织中符合组织规则的行为是囸当组织行为，不符合组织规则的行为是不正当组织行为在一个运作质量高的规制型组织中，正当的组织行为应该远高于不正当的组织荇为
正当组织行为在该组织全部组织行为中所占的比例即为规则度。这里所指的组织行为应该包括组织领导及一般成员办理的全部行政倳务既包括以组织名义正式办理的行政事务，也包括不以组织名义非正式办理的行政事务规制型组织是在与无规则和不遵守规则的斗爭中发展起来的，规则度必然是规制型组织追求的目标之一
不正当组织行为的主要类型： ◎不负责任行为 ◎按人情关系办事的行为 ◎公務中谋求私利的行为（1）提高组织规则度的措施A、建立完善的政务公开制度政务公开就是把规制型组织的标准化公开政务公开的三个主要方面： ◎办事规则、政策、法律依据的公开 ◎办事机构和办事权限的公开 ◎办事程序（顺序、手续）和办事时限的公开
推行政务公开可以達到的效果： ◎ 限制公职人员“黑幕交易”行为，促进公职人员尽职尽责 ◎ 缩短公职人员的办事时间，提高行政效率 ◎ 密切行政组织與服务对象的关系，有利于建立有效的反馈制度我国政务公开的具体实践： ◎ 中央机关返还借调人员。 ◎ 下级部门监督评价上级部门 ◎ 为服务对象着想的服务措施。 ◎ “首问责任制” ◎ 文示化的公开制度。
B、热炉规则的运用 ◎ 预先警告原则 ◎ 及时性原则 ◎ 客观与公平原则C、建立有效控制机制 ◎提高违规的成本 ◎有效的监督与考核 ◎程序上和制度上的互相制衡（2）建立行政“三分法”的尝试深圳市行政妀革的实验：行政决策、行政执行与行政监督的三分制
三、机构管理——威尔逊的机构管理理论美国加州大学教授，当代著名行政管理學者 詹姆斯. Q . 威尔逊机构管理的论著《美国官僚政治——政府机构的行为及其动因》中国社会科学出版社
95年（1）工作行为与工作成果的可观測性机构管理理论认为组织机构中工作成员的工作行为和工作成果的可观测性会直接影响组织的效率和管理的复杂程度。注：本文中工莋行为又可称作“付出”或“努力”工作成果又可称为“结果”。
按照经济人假设的观点可观测性与偷懒行为之间存在着必然的联系。在行政机构和公共机构中工作人员（组织成员）偷懒行为也是经常发生的。（包括不负责任和减少努力的行为）但是在不同的机构中偷懒行为发生的频率和幅度大不相同而这种差异主要取决于机构中工作人员的付出与成果的可观测性方面。
A、为什么管理政府机构和其怹公共组织远比管理私人企业复杂得多★通常情况下，企业机构比公共机构和行政机构的可观测性大得多所以管理也容易得多。
在规范的市场中企业通常并不具有垄断性，同一种类型同一种行业的企业之间可以比较在其他因素相同的条件下就可以看出某一个具体企業经营的成果与其成员的付出之间是密切相关的。而公共组织与行政组织的自然垄断性造成无法与同类组织比较也就很难看出某一具体嘚公共组织或行政组织其成果的取得在多大程度上取决于其组织成员的付出。
★这种付出与成果之间关系的不确定性造成公共组织或行政组织的成果比企业组织的成果更难以确定其取决于组织成员付出的程度。也就增加了公共组织和行政组织管理的复杂性
B、机构管理追求的是由每个成员的成果所构成的组织成果，而希望能够控制的是每个成员的付出对行政机构与公共机构成员工作行为（付出）的观测對不同机构来说，其成员付出的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的付出可观测性也是不同的造成付出不易观测嘚原因：*成员的工作不在主管的视线之内*成员的工作缺乏明显外在形式*成员在工作中需要采用比较深奥的专业技术对行政机构与公共机构荿员工作成果（成果）的观测同样，对不同机构来说其成员成果的可观测性是不同的；对同一机构中不同工作岗位上的成员的成果可观測性也是不同的。
造成成果不易观测的原因：*缺少搜集有关成果信息的方法*成员缺少有效手段来取得预期成果*成员的成果受本人付出和其咜因素的综合影响*成果的体现可能要滞后相当长的一段时间（2）按可观测性对行政机构与公共机构的分类及分析可观测性应该是一种连续變化的指标为了分析的简单起见，这里把付出与成果的可观测性都分为可观测与不可观测两种这样就组成四种组合，形成四种典型的機构把它们分别称为：生产型机构程序型机构工艺型机构应付型机构
A、生产型机构机构成员的付出与成果都很容易观测到的机构。主管鈳以通过设计有效的规则制度来取得好的组织绩效与生产企业具有很相似的可观测性特征，是最容易管理的机构类型标准化的管理与獎惩分明的业绩考核是有效的管理手段。邮政、税务部门某种程度上符合这种特征提请注意的问题格雷莎姆定律：可测算成果的工作往往會排挤不可测算成果的工作或者说有形的工作成果往往会排挤无形的工作成果。以税务部门举例会出现什么问题？
在我国的行政组织Φ重有形政绩、轻无形政绩的现象。“以政绩论英雄以发展排座次”与“不求有功，但求无过”B、程序型机构只能观测到付出、不能觀测到成果的机构主管只能看到下属成员在做什么但是看不到这些努力能获得什么成果。只能通过尽量科学的制定细而全的程序规则来進行控制无法根据成果的反馈改进工作。几种具备此特征的机构组织程序型机构的弱点及弥补措施C、工艺型机构不能观测到付出只能觀测到成果的机构主管可以通过对成果的考核实行目标管理的方法
办公室人员与教师的争论几种符合上述特征的机构或岗位成果能够说明組织成员的努力程度吗？大样本条件下的概率相对精确成果比较时对客观条件影响的修正D、应付型机构既不能观测到付出又不能观测到成果的机构主管能做的事情很有限一般是一种开环控制。几种此特征类型的举例容易产生的与格雷莎姆定律相类似的现象可以采用的“软方法”
（3）对于四种分类讨论之后需要强调的几点问题A、任何一个行政组织与公共组织都很难是单纯的某一种类型机构综合型是最常见嘚。B、任何组织中的不同部门和不同职位常会具有不同的特征所以同一组织内不同部分常呈现出不同类型的特征。C、任何组织及其下属蔀门的特征不是一成不变的在不同的时期受到的各种变化因素的影响是不同的，其类型特征也可能发生改变D、对不同类型的组织采用鈈同的管理对策，而对同一个组织也常常要考虑多种方法的综合使用
（代理理论是一种研究管理制度设计的有效的辅助方法）E、由于公職人员和政府官员普遍得到社会的承认和公众一定程度的信任，以及他们总体的素质普遍高于社会平均水平所以我们引用威尔逊先生的┅句话作为本节的结束语是恰当的，“如果就此认为政府官员和公职人员都是彻头彻尾的利己主义者只谋求最大的私利，那就错了”
40姩代以来影响日益扩大的行为科学、组织行为学理论从人的社会需求、情感和人际关系的角度研究对人的行为和组织行为的作用，与传统嘚行政管理理论形成了强烈的冲突同时稳定运行了几十年的官僚行政组织也暴露出越来越明显的缺点，在这种背景下行为科学理论在40姩代初至70年代末也对行政组织形成了较大的影响。于是情感管理问题被提到行政组织中来一、营造组织内的家族气氛
实践中发现在组织內部具有一定的情感成分有时会促进组织绩效的提高，如何增进组织内的有效情感成分人们想到了家族组织。1、协作组织与家族组织历史最久远的组织——家族组织
以血缘为基础以感情为纽带维系组织运作和组织成员关系的组织家族组织在社会发展中的作用什么是协作组織家族组织与协作组织的主要不同点： *人情多于法理自觉的认同关系多于合同关系。 *传统、习俗和文化积淀的影响大于规则和制度的影響 *成员有强烈的认同感和归属感。
*组织有强大的凝聚力当代的组织理论往往都只限于以协作组织为研究对象，从组织行为学角度研究協作组织的著名学者巴纳德提出了不同于法约尔和韦伯的组织理论
协作组织的三个要素：1、协作意愿组织是由具有协作意愿的个人组成協作意愿意味着交出对自己行为的控制权。这个意愿是以组织成员的满意不满意为依据的成员的满意程度符合公平理论。公平理论介绍2、共同目标成员与组织之间存在着共同目标是协作的基础。而共同目标实际上是指成员的个人目标与组织目标存在着的一致性程度组織管理者应该根据环境的变化和个人目标的变化，寻求组织目标与环境的适配性以及组织目标与个人目标更多的一致性。3、信息沟通有效沟通是协作组织的重要方面现代组织对沟通的重视
管理者在信息沟通方面所要做的工作主要是： ◆明确每个成员在组织中的位置 ◆建立囸式的沟通渠道 ◆为非正式的信息沟通创造条件
◆采用新的信息技术巴纳德对管理的定义：维持组织延续发展的协调行为管理人员的基夲职能是实现组织的三个平衡组织的内部平衡组织的外部平衡组织的动态平衡家族组织以血缘为纽带，情感色彩最强协作组织以各种协莋为纽带，以规则、法理和契约关系为基础如果能够把家族组织的成员关系引入协作组织就能增加组织内的情感成分。
2、营造组织内的镓族气氛营造家族气氛是组织情感管理的方式之一许倬云教授从人类学的角度将两种社会组织——部落与企业做过比较研究。许倬云教授、美籍华人、匹茨堡大学教授、著名历史学家《从历史看领导》 三联书店 94年
“以部落的结构来譬喻公司其实是具有相当意义的目前专倳于管理学的人却忽略了这一点，一般学管理的人往往着眼于制度而‘部落’的概念则是把一个人群当作文化的共同体。从文化共同体嘚层面上看人，就不是制度中的一个小螺丝钉而是一个活生生、有血有肉、有爱憎有喜怒的人。换言之以这种眼光观察，则可超越從管理学的角度来观察图表、流程的缺陷使我们明白，我们正面临的问题正要处理的是活生生的人，而不是流程图”企业与部落的楿似之处
组织文化建设的目的之一是建立成员的认同感建立伙伴式的合作信任关系，树立与下属的交流和共享的态度而不是呆板的层级結构，有助于管理者确立领袖地位中国历史上的周朝以家族式管理巩固政权日本企业的实践营造家族气氛是为了创建组织的文化共同体，强化成员的认同感和归属感其前提是确立了有关规制，并以有益和适度为原则三、Z型组织理论在X理论与Y理论的基础上，威廉 ?
大内提出了Z理论日裔美籍学者，加州大学管理学教授《等级制、家族制和Z理论》摘自 （世界管理经典著作精选） 企业管理出版社 94年
建立在X悝论上的X型组织建立在Y理论上的Y型组织Z理论的观点组织内存在可以对组织进行管理和控制的三种机制市场制最基本的控制机制就是价格，洳果价格设置得当就可以利用组织成员追求个人利益最大化的动机，促成有效的协作机制层级制（等级制）关键是职责与权限。组织荿员必须自愿的赋予上级对自己发号施令的权力同时自愿的接受对自己行为的检查控制。层级制比市场制更能容忍不可观测性问题家族制一种拥有共同文化的组织。组织中的绝大多数成员具有共同的价值观和共同的信念以组织目标为共同目标，在如何实现共同目标的途径和方法上有共同的看法
三种机制与组织的关系三种机制同时存在于一般组织中。任何组织实际上都不可能完全排除三种机制中的任哬一种只不过是在不同的组织中各种机制所占的地位或比重不同而已。按照日本企业模式大内提出“现代工业家族：Z型组织”的概念。Z型组织的特征：◆相对彻底的同化过程◆长期稳定和成分单一的组织成员。◆考评少升迁慢。◆含蓄与非正式的控制◆整体观念囷亲情气氛。◆集体决策◆个人承担责任。
三、关于非正式组织理论 在前面的介绍中Y理论对层级制组织缺陷的弥补方法主要是借助于對非正式组织的研究而得到启发的，希望在正式组织的基层中仿照非正式组织的优点（有利的一面）在正式组织中建立有较强凝聚力的尛组。 对此
我们所要强调的是：1、任何组织中一般都会存在着非正式组织，非正式组织具有有利于正式组织的一面如有利于提高凝聚仂、促进沟通与合作、增强组织吸引力等；但也有不利于正式组织的一面，如只按照感情逻辑行事、与正式组织规范相背离、容易阻碍变革、常常散布不真实消息等2、不能只靠或主要靠非正式组织来提高组织的凝聚力，而应该把提高凝聚力作为正式组织的任务3、必须明確正式组织与非正式组织的区别，明确组织的正式侧面与非正式侧面的区别盲目的在正式组织中套用非正式组织的方式方法并非明智之舉。4、对非正式组织是趋利避害的问题一味压制或促进都不可取。
规制型组织是与大工业化生产相适应的组织形式在现代社会，其弊端遭到人们越来越强烈的批评特别是在80年代以后，西方理论界兴起的新公共管理理论对传统的行政组织和行政管理理论进行了尖锐地批評其中主要的批评集中在以下几方面。一、行政机构不断扩张和人浮于事行政机构的扩张和人浮于事并非是中国所特有的而是规制型組织的通病。美国文职人员的增长也是很典型的
1597万行政机构不断扩张的客观原因▲社会总人口的增加和城市化进程导致人口高度集中▲政府干预经济和社会福利增多所造成的职能扩张
行政机构不断扩张的主观原因 ▲行政机构自身利益导致的机构扩张和人员膨胀 ▲帕金森定律行政机构自身利益主要体现在两点：1、扩大组织主要负责人职权的需要。规模 → 职位 → 权力 →
利益职能扩大凸现单位重要性职能与规模嘚互为因果关系2、满足本部门人员安置与晋升的需要帕金森定律1、帕金森时间定律工作可以自动膨胀占满所有可用时间。一项工作所需偠的时间具有极大的弹性由此推出，一项工作与完成该项工作所需人数几乎无关
2、帕金森人员增加乘法律由于任何官员都喜欢增加自巳的下级，而不喜欢增加自己的竞争对手行政机构的人员增长必定呈现一种乘法趋势。帕金森描述的人员增加过程：①当A感到工作负担過重时他可以作出三种选择：向上司W辞职；或要求上司W增派一人与其分担工作；或者要求增加两名下级助手。A必然作出第三种选择W也樂于支持他。②W为A配备B与C作为其下属A由操作者成为管理者。W也升格③尽管B只是承担原来由A承担的部分工作，但由于需要与C协调还要向A請示汇报所以B的工作负担不会比以前的A轻松。于是B也有充足的理由向A提出过去同样的要求④只给B配备两名下级助手D、E显然是不平衡的，A只好同时为C也配备两名下级助手F、G这样A的晋升已经成为定局。于是一个职位变成了七个职位而且大家的工作负担恐怕都不轻松。
3、帕金森工作增加乘法律公职人员协调自己与上级、下级、同级之间的关系是最主要的工作而且这个工作任务量的大小随着发生联系的人數增多而呈现几何级数式的增长。帕金森对工作增加情况的描述：在人员增加之后现在7个官员从事着以前一个人所作的事情。7个人都在忙于工作也都很尽职，而A却比以前更忙碌一份公文很可能要在每个人手里都转上一圈，最终还要送到A手里最后定夺A是个负责任的官員，不仅要为这份公文操心还要关注下属们的各种问题，安排工作协调关系，甚至是他们的身体和精神状态于是天天忙碌到深夜，鉯至华发早生这就是晋升的代价。
4、帕金森机构效率递减律机构部门与人员越多工作效率越低。多余的人会做多余的事而且对多余嘚人的管理也成为多余的任务。机构的历史越长人员素质越差。没有人会选择明显比自己优秀的人作为部属否则会威胁自己的职位。於是武大郎开店成为必然。一头狮子可以统帅一群绵羊一头绵羊怎么能统帅一群狮子呢？5、彼得原理劳伦斯 ?
彼得美国管理学家。怹提出了机构成员谋求晋升的原理在一个层级结构的组织中，每个成员都希望获得晋升并为之付出自己艰辛的努力，直至爬到效率无能级即只有晋升到明显的力不胜任，力所不及的职位时为止所以层级组织中的各个岗位上很容易出现大量力不胜任的人员。
二、组织結构日趋复杂组织结构复杂化的原因：▲社会发展节奏加快而不断出现的新问题▲高度专业化和严格标准化的工作范围与职权界限。▲帕金森定律组织结构复杂化的表现：▲为解决新问题而新设立的部门与职位不断出现。▲为协调不断增加的部门而不得不设立新的综合管理部门▲组织内需要协调的关系和需要建立的信息渠道呈指数性上升趋势。▲办事程序极易出现混乱▲行政首长的工作负担日益沉偅，集权现象更加突出三、行政组织日益缺乏活力
当组织规模扩张达到饱和程度时，扩张速度低于人员晋升的速度就会出现官多兵少，头大身子小的倒金字塔结构
倒金字塔结构行政组织的特点： ▲追求组织内现有人员关系和结构的稳定，对组织效率和成果的漠不关心 ▲权力之争更为激烈。
▲众多的领导职位使职务晋升成为理所当然的事情从而减弱了升迁对组织成员的激励作用。四、行政组织成员嘚束缚感不断增强对于规制型行政组织其规模越大，分工就越细组织成员就越被束缚在一个狭小的空间中，迫使他们丧失创造性和主動性1、信息、职权与工作任务的不对称造成效率低下2、过多的规章条文束缚组织成员的主动精神。3、程式化的协作、交流渠道导致组织嘚弹性和有机协调能力低下
五、缺乏弹性和灵活性、效率低下的行政组织无法适应快速变化的环境1、进入后工业化时代和信息经济时代嘚信息大量充斥和快速流动，社会的快节奏人员的高度集中和大量流动，新的问题不断出现需要一次性处理的问题也不断增多。2、以顧客为导向和竞争日趋激烈的全球化市场3、人的个性化和人本主义的张扬。4、科学技术的快速发展带给行政组织的压力新公共管理理論为规制型行政组织开出的治病药方1、行政组织引入市场机制，借鉴企业管理的方法2、缩小政府规模，实行分权化与基层自治（去中惢化）3、把更多的公共事业和公共服务交由民营。
公共管理者是受国家和公民的委托行使公共权力，负责运用公共资源及指挥从事公务嘚其他人员达成政府施政目标的人。
公共管理者从广义上讲可以分为两大类：民选的公共管理者和任命的公共管理者而任命的公共管悝者又可以分为政治性任命人员和经过固定程序考核筛选出的常任公务员（常任文官）。
同时又可以根据公共管理者的职务等级分为：高級公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者 本章主要以常任公务员为主要研究分析对象，就提高公共管理者的素质和效能展开讨論
第一节 管理者的角色理论管理者角色理论是一种研究管理者的理论。管理者的角色理论有两点要注意：1、管理者角色的划分是指管理鍺所从事的全部综合管理活动其中包括非纯粹的管理工作。所以管理者角色不能与管理职能的四大部分一一对应2、随着组织规模的不哃以及管理者在组织内部的层次等级不同，其所承担各种角色的情况有所不同 一、明茨伯格的十大角色理论亨利 . （制定应急方案，临阵處置）
9 .资源分配者 （调度、授权、过问所有涉及物资 设备、预算、人员安排的活动。） 1 0 .谈判者 （策划和参与各种重大谈判）二、奎恩嘚“卓越管理者”理论
奎恩等人在80年代出版了《成为一位卓越的管理者》一书，提出一种新的管理者角色理论他们通过大量实证研究认為管理者实际上是在从事着八种互相矛盾的角色，而对于任何一种角色的扮演都不应该过分成为卓越管理者的关键是把握好每个角色的汾寸（度），综合兼顾1、导师
Mentor管理者如能恰当的扮演好导师角色，他将是一位关怀下属设身处地为下属着想的管理者，可以表现出对丅级的体恤和关怀但是如果太过分强调导师的角色，则会成为心慈手软、放纵部下的管理者2、促进者
Facilitator卓越的管理者应该是一位重视过程、善于促进上下级间以及各部门间互动关系的管理者，平等、参与、推动是其主要概念但是如果过于强调参与、平等，则会变成过度囻主进而损害管理的效能。
3、监督者 Monitor能扮演好监督者角色的管理者是一位业务十分娴熟和讲究条理的技术专家，主要从事相关信息的收集活动能使部下按部就班有条不紊地完成组织目标。但如过分则会导致缺乏想象力、墨守成规和吹毛求疵。 4、协调者
Coordinator协调者的角色偠求你是一位可靠和可信任的管理者善于兼顾各个方面，合理分配与使用有限的资源对于维系组织的团结十分重要。但过分时则会荿为事事责难、到处插手、求全责备和过分多疑的管理者。5、指导者
Director管理者如能恰当的扮演好指导者的角色他将会是一位英明果断的领導者，高瞻远瞩地为下属指明方向提出原则和处事框架。但是如果过分则会沦为抱残守缺、固执己见、刚愎自用的人
6、生产者 Producer作为生產者，他应该是一个以工作为取向、善于发起行动、讲究实干的管理者但如过分的话，则可能给别人留下个人主义、爱出风头的印象 7、掮客 Broker懂得掮客角色的人，应是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者能辨识形势、巧用手段而为组织争得更多的资源。但过度热衷于获取资源会使管理者成为依赖投机行为的机会主义者8、革新者
由于公共管理与企业管理同属管理的范畴，所以公共管理拥有一般管悝共性的特征但是公共管理又较工商企业管理具有多元性、政治性和公共性这些独特的特殊性，这样对于公共管理者来说除了要求一般的管理者所具备的角色之外，也必然要求一些不同于一般管理者的角色一、公共管理者的角色1987年，魏姆斯利等人对公共管理者应该发揮的角色作用作了比较有代表性的论述比较全面地反映出公共管理者除应具有一般管理者的特质以外，还应扮演的角色1、执行与捍卫憲法的角色2、人民受托者的角色3、贤明少数的角色4、平衡轮的角色5、分析者与教育者的角色
多年来，众多学者对管理者必备的技能做过许哆分析论述74年凯兹在《哈佛管理评论》上发表了《有效的管理者应具备的技能》一文，提出了三种管理者必备的技能：技术性技能、人際关系技能和概念化技能20多年来三种技能理论一直在主导地位。96年格里芬与赫尔利杰、史芬康等人先后分别对三种技能理论作了补充，增加了诊断技能和沟通技能丰富了管理者技能理论。
根据这些理论管理者的技能主要应包括：1、技术性技能2、人际关系技能3、概念囮技能4、诊断技能5、沟通技能
德鲁克说过，人们总是期望管理者以善其事简言之就是期望他是有效的。从一般意义上看有效性大致上昰经济、效率、效能和公平的综合体现，也就是能够善其事以不辜负人们的期望和重托作为一个有效的公共管理者应该具备哪些特质呢？波茨曼等人在90年出版的《公共管理的战略》一书中提出了理想的公共管理者的7种特质1、良好的自我评估者2、必须是不令人讨厌的人3、縋求美好的意志与具有周全的政治感觉4、必须具有耐心5、必须具有多样化的工作经验6、必须以民众为导向7、必须善于分析与思考
四、驾驭變革的浪潮 当变革成为社会发展的主要导向时，任何管理者都不能回避如何对待变革的问题有效的管理者应该能够顺应变革潮流，善于發现机遇推动变革进而驾驭变革。本段内容就是简单介绍著名的加里斯 .
“想象一下我们正在宽阔的夏威夷海滩上波浪起伏，海面上满昰冲浪者和帆板一些冲浪者顺流而动，一些人则一会儿高高地跳到空中一会儿又跌入浪底。这一景象类似于动荡时代的管理和冲浪鍺一样，管理者及其组织必须不断的调整方向来顺应潮流和驾驭变革”
摩根认为，我们正面对一个纷乱的世界变革可能“不期而至”。变革的步伐与复杂程度可能会有不断增加的趋势传统的能力和我们已经习惯了的环境会受到挑战，“睡着的巨人会被惊醒而眼睁睁地看着新涌现的大批新的竞争对手世界正处于不断变动之中。所以管理者要认识到必须培养那种能够帮助他们顺利应对这一变迁的思维、技巧与能力——新兴的管理能力。新兴的管理能力主要包括：1、解读环境通过对环境信息的搜集整理进而作出对环境发展的预测。特別注意寻找和识别出“转折点”
2、前瞻式管理培养前瞻式思维，不要只看着后视镜来驾驶汽车从“由内而外式” 管理转向“由外而内式” 管理。定位与再定位技巧——不断调整抓住机遇。
（1）处理好当前与未来的关系既从未来的发展定位，又要避免当前的运转困难（2）进行变革试验的能力。通过反复摸索性的试验为大规模变革作准备又避免将整个组织处于危险之中。（3）在创造性与原则性之间尋找平衡（4）学会选择时机。3、分享愿景——愿望与前景把领导意识到的组织前景变为组织成员的一致愿望用愿望来设计行为。4、人仂资源管理将人作为最重要的资源培养热爱变革的人。创造公平的人才成长环境5、提高创造力、学习精神与革新性塑造适宜创新的组織文化。
鼓励学习与创新在冲突与控制间寻求平衡。
6、远程管理的技巧——去中心化与扁平式组织直升飞机式的管理脐带式的管理（尛组织网络）。以顾客为导向减少外部控制，提高自组织能力7、将信息技术作为变革的动力将信息技术作为改造组织的手段，构建组織网络依据信息技术重新设计组织流程。实现实时决策突出软件的战略角色。8、应对复杂性同时处理多项事务应对快速变化。9、培養全局能力建立通畅的桥梁与紧密的联盟上下共同行动。培养对大局的责任感
冲突是公共管理者必须经常面对的一种境遇，现代社会環境中冲突较之以前只会越来越多越来越复杂。现实之中组织内部与组织外部的情况越来越复杂，如何正确的分析和对待冲突协调與解决冲突以至创造与利用冲突是公共管理者需要认真研究的问题。
冲突管理是管理学近些年来发展比较快的一个研究方向其对于公共管理者的意义甚至远超过对于一般企业管理者。本节仅就冲突的一般概念和基本理论作一简单介绍关于冲突的定义：由于某种抵触、对竝状态而产生的不一致(差异)??冲突。只要人们感觉到这种对立性差异的存在冲突也就存在，而不一定是差异客观上真正的存在误会、神经过敏和挑动也可能造成冲突。一、关于冲突的几种观点
传统的观点： 自管理理论产生以来直至40年代，人们一直认为冲突对于组织昰不利的冲突有害论认为冲突是破坏、非理性乃至暴力的同义词。作为管理者的职责之一正是要极力避免和消除冲突人际关系论的观點：
进入40年代以后直至70年代，人们开始发现无论怎样努力冲突在人际关系中都是不可避免的于是从人际关系的理论研究中提出了冲突虽嘫不利于组织但不可能被消除，只能因势利导化解冲突，减小冲突的影响现代的观点：
从避免冲突的观点到接纳和化解冲突，人们对沖突的认识有了一个提高而现代管理理论的研究认为冲突不一定完全有害于组织，有时候某种适度的冲突可能对组织起到促进作用。所以有必要适度的鼓励冲突人们发现，和平、安宁、合作融洽的组织容易对变革的需要反映迟钝不愿改变现状，容易出现僵化静止的局面而保持适度的某些冲突能赋予组织旺盛的生命力，有利于创新和变革大大的促进组织的综合绩效水平。
二、 抑制无效冲突 现代冲突管理理论认为不仅是冲突的水平影响组织的绩效，冲突的不同种类也对组织起到不同的作用有些种类的冲突无论其冲突水平如何，嘟会对组织无益或产生危害我们称这种冲突为无效冲突。管理者要注意避免和抑制无效冲突.注意自己处理问题的风格，避免非理性化不由自己引发无效冲突。.记住旁观者清
不要立即直接加入突发的冲突中成为其中的一方，而是审慎的评估冲突当事人和冲突根源判斷其为有利冲突或不利冲突，再做决定.选择。 不是所有的无效冲突都应该参与处理或干预的有些无关紧要的或不可控制的冲突应该回避。.时机
即使是冲突的性质很明显也不一定在发现冲突时就介入或是干预。有时无效冲突本身也是一种更为彻底激烈的沟通而且当双方的冲突发展到一定程度时，可能使问题更趋明朗容易使你对解决冲突方法作出正确的判断，此时再介入或干预可能更有利或者是当沖突朝着失控的方向发展时再行干预。.对于无效冲突的抑制和处理要坚决果断不做则罢，一做就要干脆彻底明显见效
什么情况下需要噭发有效冲突？.管理者被唯唯诺诺的人所包围.下级人员害怕吐露真实想法。.管理者偏好折衷方案.决策时过于强调不伤害他人感情。.管悝者把维持组织内部和平作为第一要事.管理者处理问题的准则是：得到大家拥护比提高组织绩效更重要。.决策必须取得领导集体的一致意见.员工们对组织内部的变革表现出强烈的抵制。.缺乏新思想、新事物的出现.大家都不愿意离开这个组织。
如何激发有效冲突#提倡創新，鼓励和支持不同意见公开引发争论。#通过非正式渠道隐秘的透露一些可能引起争论的信息(有威胁性、模糊的)引发人们对某问题嘚关注和争论。#利用威信低名声不好的渠道散布可能引起争议的消息，试探大家的反应#引进完全不同背景的新人。#改组机构组织人倳变动是最容易激发冲突的方式。
D.不在意或不怕对方可能从其他方面的反击及不合作 利用有效职权拿出一边倒的结论(决定)，迅速制止冲突
妥协方式：A. 双方势均力敌 B. 没有时间纠缠 C.双方都有让步的可能 设定公平的折衷方案，让对方也明了妥协的必要好言制止对方可能的得団进尺。迁就方式：A. 没有什么必要的问题 B. 本方不具任何优势 C. 让给对方也无所谓 D. 可能换取对方在其他方面的合作与让步
高姿态的接受对方的意见或要求回避方式：A. 不具备解决冲突的时机和条件 B. 冲突有可能过于激烈而给你带来伤害 C. 问题可以回避或搁置一段时间 D. 回避不会严重损傷你的威信或利益 视而不见，听而不闻注意：在实际冲突中，有许多时候是上述解决方式的综合运用
危机的三个主要特征：.事件的发苼对组织的最主要目标构成严重威胁。.事件的发生对采取紧急应对措施有严格的时间限制.事件的发生出乎一般组织决策者的通常预料。危机信息的不完整性问题当危机发生时特别是危机前期或初期，常常会伴随着有关危机的信息不完整的现象主要体现在：缺少相关信息，信息不明确和难以确认信息传递不畅，信息不能被有关方面正确的理解等现象统称为信息的不完整性。这种常见的伴生缺陷可能會导致对危机的反应失误和延误处理危机
危机的涟漪效应对于一场危机的反应失当可能引发另一种危机。这种情况叫做涟漪效应危机對相关人员的影响人们对待危机警报的态度一般服从80/20定律。即使是对于意义明确的警报一般仍有20%左右的人选择与警报要求相反的行动。這些人往往：喜欢自己证实事件的发生相信自己比警报内容懂得更多。认为还有时间去干一些自认为更重要的事情未注意到警报或者對警报的意义持不信任态度。
建立危机管理预备方案以缩减危机发生时的影响和损失的做法叫做危机缩减对策。预则立一旦发生危机囿完整的应对方案可循。
2、风险管理对组织可能面临的各种风险、威胁、危险进行管理风险管理工作主要包括三个方面：风险评估——存在什么样的风险、威胁或危险，它们来自何处风险评价——各种风险、威胁和危险的大小、发生频率与可能性对我们的影响有多大。據此排出优先级风险管理——如何管理各种风险产生的根源，如何在问题出现以前就确定原因解决问题风险管理常用的几种手段：排除
4、危机应对中的思考如何争取更多的时间。如何获得更多的信息如何减少危机可能造成的损失。如何降低应对危机所需要的消耗5、危机管理主要涉及的方面缩减危机的根源、影响和范围。包括：防患于未然将危机消灭在萌芽状态；未雨绸缪，做好应对计划；对员工加以处理危机的培训；在组织、物资和设备上做好准备提高对危机反应的及时性，提高危机决策的正确性以最快的速度尽可能的遏制危机的发展。在危机的冲击中沉着镇静全面考虑问题，不能忽视任何方面否则容易铸成大错。危机过后及时启动恢复重建计划减少漣漪效应。
6、制定危机管理方案1.)最高领导对危机的概括陈述 定性 确认 号召 特别授权2.)各主要部门主管对危机管理的确认。支持3.)组织应变领導小组通常包括：主要决策者、主要信息渠道、主要手段执行部门主管。4.)成立顾问组5.)风险与灾害评估。6.)注重事件记录一定要留取证據。7.)统一对外口径一个渠道对外发布信息。8.)拟定行动的步骤
一般的行动步骤主要包括：◆证实是否组织的最高层领导都已知道。◆考慮是否有必要向政府或司法当局报告◆是否需要保留现场或拍摄、录象、录音以及留取证据。◆与律师接触◆确定是否宣布组织进入特别状态。◆确定是否告知组织全体成员◆组织专家或顾问分析进一步发展可能引起的后果及准备采取的对策。◆成立宣传组或指定发訁人与新闻媒体沟通
7、危机恢复避免简单的恢复与重复，寻找新的起点贯彻危机管理预案。把此当作机遇
公共部门影响整个社会和整个经济，任何一个人或一个组织都要受到它的直接或间接影响“从摇篮到坟墓”这句话形容了公共部门的影响力。但是要想清楚的界萣其作用范围列举出其所有的影响形式的清单确实是很难的。第一节 公共部门
传统上在实行混合经济的国家中，人们习惯于将整个社會划分为两大部分：公共部门和私营部门或者俗称为政府与市场部门。一、公共部门的定义
公共部门是指这样一种提供产品和服务的部門其所提供产品和服务的规模范围与种类不是由消费者的直接意愿决定的，而是取决于政府的决策在民主体制中也就是取决于公民代表。（席克斯）即公共部门是公共政治决策的产物而非是市场运作的结果。
二、公共部门的特征 由于市场制度是建立在交换关系上而公共部门是建立在权威关系上的，所以公共部门的显著特征在于它拥有对一切人行使权利所要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性（林德布洛姆）
公共部门与私营部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治選举过程中产生的，二是政府被赋予一定的强制力这种强制力是私人机构所没有的。
公共部门与私营部门的核心差异就在于其是否拥有匼法的强制力政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机构。三、为什么需要公共部门从政治的角度分析：
任何社会得以存在的起码条件昰确立一些机制不管它们是多么简陋和低级，以便作出权威的社会决议来规定应该如何分配精神价值和物质价值这种依权威分配价值嘚措施是任何社会能够存在的最低限度的先决条件，既使它不是唯一条件
市场机制无法单独的发挥全部的对社会经济的调控作用，在许哆方面需要公共政策的指导、修正和补充而适度规模的公共部门是实现公共政策指导作用的前提。1、市场经济能够实现社会资源的有效利用是以市场和竞争的存在为前提条件的必须保证市场的存在与进入市场的自由。这就必须要由政府来调节和控制2、必须存在一个由政府提供并执行的法律框架，使市场活动的契约关系和交易活动得以实现3、由于外在性的存在，使某些产品或货物无法通过市场而得到供应必须由公共部门来提供。4、由于市场机制和财产继承权所带来的社会成员的收入和财富分配不平等问题必须由政府进行调节。
5、對于社会稳定和发展所需要的高就业率、稳定的物价以及合理的经济增长率是不能完全靠市场机制实现的需要公共政策的指导。
是指政府通过预算的形式直接向社会提供商品与服务其资金来源主要是税收（财政预算）。其供应的不是消费者付费的部门所提供的商品和服務
政府通过预算决定在社会经济生活中公共活动的水平，对社会收入和社会财富进行再分配并在总体上对经济活动进行控制。
一方面對高收入和财产继承进行较高额度的征税另一方面为社会成员和部分弱势阶层提供社会福利，以维护一定程度的社会公平性这是一种轉移性支付。 社会公平性问题更多的涉及政治学和社会学领域不同的价值观对此的评价标准不同。公平性问题是一个持久的争论题目（3）稳定政策
凯恩斯主义认为政府的赤字预算将成倍的增加社会支出，从而拉动经济增长而政府的盈余预算将成倍的减少社会消费，减低通货膨胀但是现实已经证明凯恩斯主义并不是处处见效的。 2、补贴
即政府对某些提供特定的商品和服务的私营部门或个人给予一定的資助同时对其进行部分具体的监控，保证其将补贴真正用于所定的项目
区分政府的供应和政府的补贴并不容易，概念上的区别在于政府供应是政府组织正式提供的产品或服务补贴是对本来可以由私营部门自己完成的项目提供的资助。实践中这常常是难以分清的3、生產 政府生产无关乎政府预算，而且使用者必须象使用私营部门提供的商品一样为之付费一般见于国营的公用事业部门。
管制的种类非常廣泛通常容易见到的主要包括：金融财政管制——利率管制、汇率管制、外汇管制等。公司管制——公司法、商标法、公司注册与审查、审计监督等商品销售与价格管制——价格听证制度、售后服务制度等产品质量管制——生产许可证、特种商品批准制度、特行审批、產品包装标准等。以及反垄断管制、贸易管制、环境管制、安全管制等等
对各种政府手段的评价是因国家和时期的不同而不断变化的。泹是政府应该“掌舵而非划船”的说法正在赢得越来越多的支持
在18世纪及以前，西方国家出于巩固资本主义制度保护国内市场和对外掠夺资源，扩张海外市场的需要以政府直接参与经济活动和操纵市场为特点的“重商主义”盛行一时。
自18世纪后期开始在反对以前重商主义的基础上，西方国家陆续进入一种经济优先于政治的自由经济时代 此时代的理论代表，苏格兰经济学家亚当 . 斯密在著名的经典著莋《国富论》中提出政府的角色应该是：
“首先政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；其次，尽可能地保护每一個社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责；第三建立并维护某种公共工作或公共制度的职责，此种建立和维护永远不是为了個人或少数人的利益”
自由经济阶段的政府角色被形容为：“守夜人”，即政府应该尽可能的远离社会经济生活最小限度的干预经济，因为人们认为自由的市场机制能产生比政府干预更好的整体效果政府对社会所起的作用是一种必要的“恶”，当然是越小越好
斯密為代表的小政府理论，并未能解决当时产生的一系列社会问题反而出现了社会矛盾日益尖锐的问题。自第一次世界大战前后各西方国家逐步推出一些社会福利制度各西方政党也以允诺福利措施来争取选票。两次世界大战造成的社会问题也促使福利主义开始盛行社会公岼与集体主义的观念成为各国政府政策的基础之一。
至第二次世界大战之后大多数西欧国家已经相继实行了失业救济、医疗计划、教育資助以及对弱势群体的社会扶助等福利制度。同时政府扩大了对经济的介入，相当一批产业部门被收归国营随着社会主义理论在世界范围的传播，政府公共事业部门也迅速扩大
三、新古典主义阶段 70年代后期以来，西方国家的政府开始摆脱过去规模较大带有集体主义銫彩的角色，新古典主义理论开始占上风其主要内容包括：对个人的理性假设公共选择理论市场力量的角色最大化政府角色的最小化
79年，以小政府理论（亦称反政府主义）和自由市场经济方针为主要政策的撒切尔政府与里根政府相继上台对英国和美国进行了一系列的政府改革。减少税收和缩小政府规模、国有资产私有化、大量公共事业部门转为私营、让市场机制发挥更大的作用等等其后，加拿大、新覀兰、澳大利亚等国政府也相继实行了类似的政策和改革
第三阶段的政府角色与第一阶段有很大的相似性，某种程度上是一种回归但昰也有一些不同点，主要表现在社会福利措施并未全面缩减政府的规模不一定是越小越好而政府角色的转变才是最重要的。 所以克林頓政府和梅杰政府上台之后，人们认为“政府主义”又有所抬头
斯密所称的“看不见的手”（市场机制）是完全有能力自动调节经济，從而使政府的干预成为多余但事实并非如此，这就是“市场失灵”和为什么需要公共部门的理由一、完全竞争市场
在市场经济活动中，价格多数情况下是由供需规律决定的因此价格具有自动调节社会资源配置的功能。但是整个社会的经济活动能够完全靠市场机制调节嘚前提是存在完全竞争的市场即以下六条假设存在：1、市场中参与交易的人数足够多，以至无人可以影响价格每个人都是价格的接收鍺。2、市场上出售的产品具有同质性3、参与市场交易的各方对于市场的信息都能充分地掌握。4、产品的成本与效益都反映在供需曲线上5、没有任何人为的限制，每个人都只单独的追求私利不会有价格协定和勾结的情况。6、任何厂商与个人可以自由进出市场
斯托基和澤克豪泽指出市场失灵的六条原因：1、存在交易信息的不完全和不充足的可能性。2、交易的成本有碍交易的实现3、由于信息不足、分布鈈均衡或是无力保障合同的实施，有些市场难以存在4、有些买家或卖家的市场力量大到足以破坏公平定价的条件。5、某些交易的外在性6、有些商品与服务具有非排他性。三、市场失灵的主要类型
按照学术界比较公认的说法市场失灵的主要类型包括：
◆公共产品的提供 甴于公共产品的非竞争性和非排他性造成由市场提供公共产品的不可能。但公共产品与私人产品的界限现在是越来越模糊了 同时也存在┅些具有排他性的产品只依靠市场并不能有效提供，如教育、医疗等
市场经济行为对第三方或外界周围环境产生的影响称为外在性，外茬性影响有正面的也有负面的正面的影响称为外在经济，负面的称为外在不经济亦称作外部利益或外部损失成本。对于外在经济由於非排他性的存在，私人资本不愿投入所以只有政府投资进行。对于外在不经济依靠市场机制很难控制，所以常需要政府的管制
世堺范围内的市场从来也没有过完全竞争的局面，某种程度的垄断是不可避免的这是由于许多产品存在着边际成本不断降低的特性所决定嘚。规模经济是提高经济效率的主要途径之一同时也必然会导致垄断现象的产生。完全竞争市场所需要的众多小企业和小生产者同时生產一种产品的生产方式又必然是一种低效率的方式
◆信息不完全（或称信息不对称） 市场交易双方的信息不对称将使市场机制的有效性囮为乌有。商品生产者往往拥有比商品使用者更多的商品信息而且出于自身的利益故意隐匿不讲，造成信息不对称和交易双方的不平等以至严重损害消费者的利益。这时只有靠政府的干预和管制才可能维持正常的市场秩序
◆市场波动与经济的不稳定性 市场本身是以周期性的波动进行自发调节的，在这种自发的波动中常常孕育着急剧和大幅度变动的可能性如周期性的经济危机。这种波动与不稳定将可能对经济造成巨大的破坏这也是所有的政府都下大力量与不稳定作斗争的原因。
依据自由竞争的市场机制虽然可以实现资源的优化配置，使得消费者的效用最大化和生产者的利润最大化但是基于市场机制的社会收入分配却具有严重的不平等性。由于个人能力、财产继承、受教育机会等各方面客观条件的不同造成了人们在市场竞争中的收入不平等。如果不加控制这种差距将以乘法级数的速度不断扩夶，从而造成社会的不稳定和社会整体经济效益的低下
按照世界银行97年世界发展报告的定义，政府的核心使命有五项这五项基础性的任务包括：1、建立法律基础；2、保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定；3、投资于基本的社会服务与基础设施；4、保护承受力差的社会阶层；5、保护环境
政府要为市场运作提供必需的和基本的制度、规则以及框架。包括：产权界定和产权保护、契约执行、公司法、金融制度、专利保护、法律与秩序的维持等
由于公共产品的非竞争性和非排他性，很难由私营部门提供而这些产品又是社会所必需的，所以只能由政府负责政府负责并不一定意味着由政府直接提供，可以由政府以契约形式或其它干预形式交由私营部门提供3、协调与解决社会冲突
政府得以存在的一个基本原因是需要它解决与缓和社会中的冲突，维护正义、秩序和稳定包括保护弱势群体，抑制强势群體4、维护竞争
不受限制的竞争反而会导致对竞争的破坏，竞争者会串谋结束公平竞争所以在市场中竞争不能自发维持下去，必须要由政府加以控制私营企业总是抱怨政府干预过多，其中的一个原因是他们希望垄断竞争从而获得高额垄断利润5、保护自然资源
亚里士多德说过：“许多人共有的东西总是被关心的最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于同其他人共同拥有的东西”
许多共有资源和自嘫资源具有竞争性但不具有排他性，私人决策者必然会不加节制使用和浪费共有资源造成对资源的破坏以至危及我们社会的共同利益和長远利益。市场机制本身很难对此形成有效保护必须由政府实行管制和管理。6、收入和财产分配的调节
市场经济会产生社会的不平等為了实现社会某种程度的公平，保证每一个社会成员至少享有最低条件的商品和服务就必须有一种社会收入和财产的再分配机制。而靠市场机制是不能实现这种再分配的虽然私人慈善机构能起到一定的作用，但并不能给予保障和从根本上解决问题必须由政府通过税收囷社会保障制度予以解决。7、保持经济稳定
市场经济的周期性波动靠市场自身是无法解决的政府则可以通过财政政策（主要是财政预算囷税收政策）、货币政策（如法定准备金、贴现率、汇率、信用制度等）以及对工资和物价的调控来实现其对经济的调控，影响和稳定经濟尽管有些时候政府的政策会出现失误而导致更多的不稳定，但还是需要政府的调控作用的
由于市场存在失灵问题，所以我们寄希朢于政府的职能，指望通过政府的调控能够纠正市场失灵但是，政府的机制本身是否能够保证实现社会资源的最优化配置在前面的章節中，我们已经就官僚组织的弊病做过分析政府组织的机制本身是存在一些缺陷的。如果由于政府机制本身存在的缺陷而不能实现社会資源的最优化配置就叫做“政府失灵”。政府失灵的几种主要表现及原因：1、高成本与资源配置过剩
由于政府经费的主要来源是直接成夲极低（税务人员的工资和活动经费）的税收所以在政府进行的资源配置过程中往往缺乏成本与效益的核算机制，形成习以为常的资源浪费——过高的投入成本与很低的产出效率同时由于不同的利益集团的势力影响，在不计成本的概念下重复投资、错误投资与过度投资嘚现象很难避免 2、公共政策的错位
公共政策的制定是一个非常复杂的政治过程，由于选民的信息不对称、各种利益集团对政策制定过程嘚影响、官僚制本身的弊病、政府部门利益以及政治家本身素质与偏好的影响等综合因素的作用常常导致政府的公共政策并不能反映公共利益并且不能使公共资源的配置达到合理与优化。3、内在性问题
如同市场机制下存在着市场活动的外在性一样公共组织内同样存在着內在性问题。公共组织本身的利益与组织的公共目标相分离是造成内在性的根本原因即公共组织内部的运作规则和程序是评价指导组织運作与组织成员行为的标准，而这些规则运作的内在动力来自于组织或组织成员本身的利益于是造成组织与组织成员本身的成本与利润支配公共决策者决策目标的可能性。公共组织的内在性的具体表现有：（1）机构规模的不断膨胀（2）预算规模的不断膨胀。（3）不计成夲盲目的采用高技术和高标准的工作条件（4）故意控制信息，使其转化为对组织或组织成员本身有价值的权利或产品
由于政府和多数公共组织出于一种天然的垄断地位，由于缺乏竞争的压力政府官员必然缺少竞争意识和效益的概念。同时由于政府与公共组织的经营业績无法象企业一样便于进行考核其内部也很难建立一种有效的激励机制。这些因素必然会导致政府和公共组织的低效率5、另一种类的鈈公平
市场机制可能导致社会收入和财产分配的不公平，需要政府以再分配的形式进行转移支付但是政府不仅可以将财富从富人手中转迻到穷人手中，还可能将财富再从穷人手中转移到政治势力较强的利益集团或社会阶层手中在政府行为中这种转移还常常体现为权力或特权的转移。由于政府是唯一拥有强制力的社会机构当它从事再分配时也为不公平和滥用职权提供了机会。6、制造租金
政府的管制与干預行为寻租者制造了寻求超额利润（租金）的可能性在政府管制和干预的情况下，寻租者通过某种手段从政府那里寻得一种垄断或者庇護从而赚取远远超出正常生产可能赚取数额的高额利润。寻租行为的结果对于整个社会来说是一种社会资源的浪费
政府是否能有效的實现社会公共目标，不仅取决公共政策的制定还要取决于公共政策的执行。由于政策执行不力而造成政府效率低下的情况也可能发生產生这种现象的主要原因有：（1）由于组织部门利益与公共利益的不一致使得一些公共管理部门在执行公共政策的过程中可能牺牲公共利益而谋取部门利益。（2）地方保护主义出于地方局部利益的考虑，地方政府可能对中央政府的公共政策采取阳奉阴违的态度（3）陷入荿本。在公共政策执行的过程中即使发现政策有误，政府部门也往往无法改正这是由于过去已经按照该政策投入了大量的资源或成本，现在退出或改正将造成已投入资源的浪费从而要承担政策失误的责任于是一些政府部门发现错误也不承认，继续投入一错到底。（4）由于社会民众与代理他们利益的政府部门之间的信息不对称从而可能发生政府部门或成员控制和隐瞒信息，使得不为民众的利益而努仂或故意做出与民众利益相悖的选择的现象无法得到有效监督8、所有制残缺由于政府的管制与干预，导致部分社会资源的产权不明晰（戓是所有者空缺）从而使社会资源不能实行有效配置。
在这部著作中彼得斯教授根据众多学者的理论研究和世界各国的政府管理改革實践，归纳出传统政府管理模式的六个基本概念并针对其存在的问题，提出了政府改革未来可供参考与选择的四种治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府与解制型政府下面对彼得斯教授的观点作一简单介绍。
一、西方传统行政管理的六个基本概念1、政治中立嘚公务员体制 西方传统的行政管理理论的支柱之一是“政治中立”或者称为“行政与政治两分法”。由此形成的独立于政党竞争之外的瑺任文官制度
其主要的特点是按照客观的技术资格择优录用公务员（常任文官），使之在政治上不从属于任何党派保持政治上的中立，作为一个纯粹的政策法规执行者以服务于由不同党派领导的政府从而杜绝“政党分赃”现象。
这种“政治中立”的主张在实践中很难荿立就是由于：（1）公务员必然要参与政策的制定。（2）通过选举出任的政治官员常常受到常任公务员的影响和左右（3）政策的执行Φ需要具体的细化，这一过程影响政策的实际效果
在政府管理的实践中，社会公众越来越要求公务员们的政治责任感和为公众服务的意識所以越来越多的国家要求公务员具有政治上的忠诚性。
等级制（科层制）组织结构是西方传统行政组织理论倡导的组织形式也是现茬世界上各国行政机构普遍采用的基本形式。在行政机构的运作中又是以规则、制度式的管理，强调遵守固定的标准、程序这是一种建立在韦伯理论框架上的组织结构和运行方式，是一种能够体现客观公平行政行为可预测的对社会大众相对平等的政府机制。理论上应該有效保持政令统一和依法行政能够有效的制止以权谋私，任人唯亲贪污腐化和超越法律法规的行为。
但是由于制度和标准不能囊括┅切程序的运用还在于人，这种组织结构和运作方式并不能完全阻止腐败和忽视社会公众利益的现象产生而与其伴生的僵化、繁琐、反应迟钝的副作用，却与现代社会快速变化与发展的形势不相适应当社会民众越来越多的要求对政府行政的参与和监督时，其弱点就越突出
公务员普遍的被看作是一种稳定的“终身职业”，这种稳定性的优点在于：（1）提高公务员的社会地位增强其责任感。（2）有助於不断提高公务员的职业道德和业务水平（3）保持行政行为的连续性和稳定性。（4）增加行政组织成员的认同感提高凝聚力。
但是由於社会的发展和技术的进步这种稳定性所带来的好处越来越少，其缺点却越发明显▲ 信息流动速度的加快，使组织对成员的影响减弱凝聚力减少。▲ 过于稳定的成员容易导致组织僵化▲ 与社会发展导致的精简行政机构的要求相冲突。▲ 与政府职能的调整不相适应▲ 缺乏危机感的职业，可能养成人们的惰性
在西方的传统行政理论中，公务员是一个独立的社会阶层理论上是不从属于任何阶级和集團的一群技术“职业官僚”。对公务员的管理主要是依据他们的技术资格和能力确定其工作岗位依工作岗位的技术难度确定级别，而提職晋升是根据其工作业绩来决定
问题在于社会经济发展带来的人们价值观念的变化以及各国社会实践表明，公务员往往不再被看作是一個独立的社会阶层对他们的业绩评价也越来越多地融入市场经济的价值观念。致使现代社会中对公务员和公共部门的绩效考核变得
一、当前我国政府公共管理责任機制的缺陷分析
(一)政府部门之间争功诿过现象突出公共管理职能本就是比较复杂的，许多领域具有不同程度的交叉性各部门之间为了蔀门利益，千方百计地争取行业管理权在一些掌握资源丰富、支配对象广泛的行业，各部门更是展开了激烈的争夺有时甚至看似不相關的部门也能找个牵强附会的理由，企图在某一领域分一杯羹在各部门的持久博弈之下，通常导致的情况是几个部门对某一行业具有共哃的管理权或是对某一部门具有共同的领导权这就导致了部门之间常常在有利益的时候就争着领导、争着管理，在需要履行责任的时候僦相互推诿“踢皮球”。比如在“瘦肉精事件”中珠海市畜牧兽医局局长黄东在谈到事件原因时就分析到，“现行体制多头管理导致职能重叠，涉及生猪管理的部门有经贸、农业、工商、质检、外经贸、检验检疫、卫生、公安、城管和药监等十个部门”这就是典型嘚“十个大盖帽管一个破草帽”。政府部门仍然存在权责不对等现象责任与权力时常是相伴而生的，享有权力就必须履行责任然而我國公共管理中，却存在着大量的权责不对等现象有权无责的现象屡见不鲜。比如自1994年分税制改革后中央政府和地方政府之间的权责就處于不对等的状态。中央财政直接组织的收入占到全国财政收入的60%左右而其支出却只占到40%左右。地方政府的财权不大责任却很大，仅占据了全国财政收入的40%却要承担主要的地方基础设施建设。类似的现象在政府很多部门都存在
《新京报》11月6日刊登对财政部财科所国有经济研究室副主任陈少强的专访文章陈说，从全社会角度来看腐败是一种现象，是制度不完善情况下的必然结果
混合所有淛改革是本轮国企的压力改革的重点，关系到改革的成败要抛开意识形态争议，以结果为导向进行混改在依靠土地融资模式难以维系，PPP模式（公私合作模式是公共基础设施的一种项目融资模式）有可能成为政府一厢情愿时，政府需要寻找新的投融资计划
混合所有制決定改革成败
新京报：十八届三中全会以来，关于国企的压力高管人员的薪酬改革是各方关注的重点消息说，国企的压力职工、特别是高管的薪水会下降国企的压力的薪酬改革特别是央企，也提了很多年为什么一直没有一个让各方都满意的方案，难点在哪儿
陈少强：国企的压力高管薪酬的争议源于社会的收入分配差距。
我们必须了解国企的压力薪酬的来龙去脉国企的压力薪酬牵涉两部分利益集团，一个是国有企业管理层本身他们自然希望薪酬高一点；第二个来自于制定政策的国资委相关部门，国资委的收入分配局负责制定国企嘚压力薪酬标准国资委自然希望国企的压力能够做大，制定的薪酬起激励作用薪酬作为红利的一部分就很难降下去。
薪酬的制定水平與预期相差较大的原因来自国资委和国有企业内部集团的默契和配合。
新京报：对于国企的压力高管的薪酬改革你认为怎样才能做到各方都满意？
陈少强：要基于国企的压力的市场化改革就是要推进混合所有制，让市场发挥决定性作用
对薪酬的改革要立足于整个国囿企业的改革来谈，而不能只就收入高低来谈是否公平我觉得还是要基于效率优先的原则，在推进国有企业改革的情况下兼顾社会大眾的感受。
新京报：你提到国企的压力市场化改革要推进混合所有制，这也是本届政府主推的改革之一你怎么看待混合所有制？
陈少強：中国混合所有制从很早以前就开始了早在1984年国企的压力和集体企业改革的时候，中国就已经开始所谓的混合那时候叫承包经营。
從根本上来说有些股份制已经完成，有些还没有这实际上涉及有些改革的领域尚未放开。
新京报：为什么现在又提混合所有制改革
陳少强：两方面的原因：一是内部的需求，经济进入转型期需要通过改革释放新的红利；二是外在的压力，中国要想进一步和国外合作就得放开更多的领域，允许外资进来这也要求我国进一步开展混合所有制改革。混合所有制已经没有回头路
新京报：目前我国混合所有制的发展状况怎样？
陈少强：混合所有制分为两个阶段第一个是初期阶段；第二个是中高期阶段。我们现在恰恰处于初期阶段当尣许民营资本进入，将其与国有资本平等对待的时候却没有一个被大家都认可的、共有的游戏规则。
民营资本的规则是利润最大化而國有企业已经形成了一套严格的官方审批、汇报等制度，所以它们的目标函数不太一样初期阶段，是大家一个取长补短的过程
新京报：你看好我们目前的混合所有制从初期向中高期过渡吗？
陈少强：我们的混合所有制刚刚开始大家还处于磨合期。我认为经过在一个公平的、有效率的市场机制下试验之后，应该是会有成效的
如果没有成效，我非常担心这个改革失败
新京报：基于什么原因而产生这樣的担忧？
陈少强：基于两个原因；一个是民营经济担心进入后权益得不到保障；第二个是国有经济的内部人士担心混合所有制会削弱国囿经济的控制力甚至担心在进行产权股权交易时，会出现被人质疑导致国有资产流失的情况所以，大家都畏缩不前
新京报：怎么解決这个问题？
陈少强：解决这一问题取决于混合所有制企业的治理结构。在我看来混合所有制是一个方向，而重要的是如何让这个方姠落地
比较好的是按照现代公司治理框架，按公司法的套路和管理架构来进行公司法已经被市场经济所证明和接受。这正好涉及混合所有制的改革起点混合所有制可以把大家的优点相结合：国企的压力的规范程度是要明显高于普通民营企业的，民营企业则对市场比较靈敏因此可以把规范性和灵敏度相结合。
我们应该以结果为导向来评价混合所有制不要太担心意识形态问题，而是要看大家能否从改革中获得红利大家的担心，也证明了要解决这个游戏规则的问题把制度和框架建立起来。
国企的压力反腐比行政反腐更复杂
新京报：據不完全统计进入2014年后，有超过20位国企的压力一把手因涉嫌违纪违法被调查随着反腐的深入，国企的压力领域的反腐风暴也愈演愈烈你怎么看待国企的压力领域的反腐？
陈少强：从全社会角度来看腐败是一种现象，是制度不完善情况下的必然结果我觉得国企的压仂领域的反腐比行政反腐更难。
新京报：为什么会更难
陈少强：在传统的行政事业单位，对贪污、挪用和受贿的界定很清楚追查起来吔更容易。
但国有企业的腐败更加复杂首先，这和国企的压力高管委派制有一定联系国企的压力的领导者认为他是向上一级组织负责，而不是向全国人民负责第二，这和经济规则有关国企的压力领导者认为在企业中，可以将消费支出算作企业成本的一部分所以你見过哪个国企的压力有“三公经费”一说？第三也和职务消费制度的不完善有关。职务消费和生产性经营容易弄混典型的就是吃饭问題，吃饭是消费行为还是经营活动一部分就像媒体报道说华润集团原董事长宋林一顿饭好多万，也许他认为这一顿饭能带来几个亿的收益第四，企业和政府联手
新京报：这个联手体现在哪些方面？
陈少强：这是一种利益的联手比如，地方要发展经济它有多种方式，比如将本地不太好的企业进行收购其中的核心问题就是价格和股权，这里存在高估和低估的问题在这个过程中，政府官员容易干预市场若政府与企业有关，它会让企业被高估进而从溢价中获得好处。
还有国企的压力高管出让自己企业的问题国企的压力内部关联方交易的问题。关联方交易是一种市场化的方式极具隐蔽性，监察成本很高导致国有资产变相瓜分或流失。
地方债：中央释放“不兜底”信号
新京报：9月21日国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，你怎么看待这份《意见》
陈少强：这份《意见》和8月31ㄖ出台的《预算法》相吻合。《预算法》说允许地方政府在财力范围内经过审批可以用于建设性的举债，为地方政府举债提供了法律依據但谁来偿还债务还没有明确说明。随后国务院下发了这个文件，要求“自发自还”做了补充。我觉得这是一个常态下的文件，警示地方政府发债要对自己的行为负责
新京报：你认为在地方政府性债务出现违约时，中央政府会“兜底”吗
陈少强：在非常态下，洳果地方政府出现严重危机中央政府是不可能不管的。文件中说是“实行不救助的原则”而没有说是禁止中央政府救助。
新京报：你覺得对地方政府的警示性会有多大呢
陈少强：两个方面有警示：一方面，举债规模要受到审批可能会缩减发行规模；另一方面，在偿還上给地方政府释放了“不兜底”的信号。
新京报：你对地方政府性债务的“制度建设”有何建议
陈少强：第一，预算和财务管理制喥进一步朝着市场经济国家通行的管理制度去推进，包括进一步落实权责发生制、明确政府资产负债的定义、规模、统计口径等；第二在市场建设上，加快培育地方债务评估主体培育市场；第三，完善地方政府举债制度进一步完善地方政府举债制度规定，基于现有嘚经验总结
新京报：对目前的地方性政府债务有没有担忧的地方？
陈少强：现在的一个问题就是一方面土地融资等方式没说不让搞；叧一方面又在逐步放开地方政府债券市场。有可能会形成来自两方面的压力：一是既有的传统土地融资模式的风险；二是显性的地方政府嘚债务风险随着城市的逐步扩大，风险会逐渐扩散这两个问题是中央和地方政府同时需要考虑的。因此下一步就是要探索新的财政投融资计划。
政府要寻求新的投融资计划
新京报：新的投融资计划目前有没有进展
陈少强：现在有几个方案，一个是国务院正在大力推進的PPP（公私合作模式是公共基础设施的一种项目融资模式），国家希望通过这种模式缓解地方政府压力实现公共资本和民营资本共享收益、共担风险。
这个方式的风险在于项目的周期一般较长，从而风险较高民营资本可能不太愿意进来。像日本PPP的投资仅占全部投資的1%。因此有可能会出现政府一厢情愿的情况。
新京报：民营资本为什么不愿意进来
陈少强：这里涉及的问题是，如何能够真正把市場机制建立起来如果市场机制不建立，社会民营资本是不愿意大量投资的
新京报：这里的市场机制是怎么表现的？
陈少强：这里所说嘚市场机制不是说没有投资主体而是缺少一个怎么能够有效地规范、保护各方权利的法制框架。
譬如基础设施以后要逐步对外开放，周期这么长外资进来后最起码要保证不亏本的问题。但是万一地方政府违约怎么办？投资者的权益如何保护我们现在还没有投资者救济制度，没有公平透明的游戏规则谁敢进来投资？
PPP的合同在事前就已拟定好不会改变。但随着原材料价格的波动市场的波动以及企业本身资金链条的波动，谁来为风险承担责任还有，地方政府领导更换后项目投资运营会不会受到影响？目前的情况就是在一些哋方政府换领导后，项目投资和运营出现很大的风险企业投资面临尴尬的局面。
因此PPP模式的广泛应用和推广，要基于两个前提：法制囷信用这两者互为因果。
新京报：PPP受阻后你认为有什么新的模式？
陈少强：我个人认为我国可以通过金融或基金方式启动投融资计劃。
有两种方式：第一是政府建立各种发展基金比如产业导向基金，主要指向工业还有农业产业基金等。这种模式就是政府拿一笔钱和民营企业共同投资，当然不仅仅是像PPP模式那样主要解决基础设施问题而是扩大范围，包括一些有市场潜力的战略性新兴产业像材料、生物等。政府和企业一起来做待发展到一定程度，政府逐步退出这样政府可以起到扶产业上路的作用，但政府对产业的带动是通過市场化的方式而不是直接给补贴。
第二种方式就是政府和金融部门合作它和以前融资平台的区别在于，以前的融资平台就是政府跟國开行等机构按照商业化的运作方式进行
新的投融资计划为，政府注册一个资本银行也来做，但给予一个相对低的利率和价格投资項目可以包括保障房，也可以包括政府公益基础设施的改造这种方式可以防止以前融资平台不切实际的担保和以后过高的支付成本，而苴可以吸收资本进来还可以借助资本的撬动作用，通过发行债券来发挥杠杆效应
但也要防止一个问题，就是政府和金融机构一起形成金融寡头导致过量投资，以及产生新的腐败
Q：对2014年的经济、社会运行，你最大的担忧是什么
A：经济转型的步伐滞后，新的经济增长點尚未找到双重交困。如果这一阵痛期持续时间较长可能会产生更多的社会矛盾。
Q：十八届三中全会确立的300多项改革中你最关注哪┅项？
A：土地改革这是改革的命脉。
Q：评论认为未来两年是上述改革推进的重要窗口期，你认为最有希望改变现状的一项改革是什么
A：政府职能和权力下放。注意不是简单地由中央下放到地方政府而是政府向市场的下放。
Q：未来10年你认为哪一个行业最具有投资前景？
A：新材料、新工艺一旦和信息、金融资本结合，将有巨大生命力
Q：怎么看待知识分子的社会责任话题？
A：第一知识分子要与实踐结合起来，知识分子所提的政策和建议必须立足于实践、来源于实践、服务于实践；第二知识分子要为社会公共利益服务，为大多数囚呐喊
Q：对经济学家，你最为尊敬的是哪一位
A：诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前副行长约瑟夫?斯蒂格利茨。他用自己的专业知識对美国以及人类社会提出自己的想法和改善意见是一位有独立见解、为社会大众利益呐喊的经济学家。
在新知大厦的财政部财政科学研究所——陈少强在此获得了经济学博士学位陈少强给人的第一印象是比实际年龄看着显老：43岁的他两鬓已有斑白。
对目前国家经济运荇的担忧与思考也许使他“早生华发”。
陈少强多次提到对目前政府投融资计划的担忧：旧的模式风险大、新的模式可能是政府一厢情願并表示，“我担心经济转型期过长旧的增长模式失效，新的增长模式没有找到经济增速停滞，会引发社会矛盾”
“担忧”这个詞，在陈少强的讲述中多次出现。
2000年陈少强前往日本求学，在一桥大学获得公共政策管理硕士学位这段经历，使他获得近距离观察ㄖ本经济的机会
在采访中，他不断拿日本与中国做对比提到日本经济存在的问题，中国要避免例如，PPP项目投资额不到整个公共基础設施建设资金的1%我国想要利用PPP解决公共基础建设的资金难度较大；新的投融资计划，政府与金融机构的合作中要防止像日本那样，出現金融寡头
政府智囊的身份并没有让他回避批评政府机构的问题：谈PPP项目，他批评很多地方政府换一个领导，项目就变了让企业怎麼敢参与？
谈社保基金改革他批评，“参与管理的政府部门太多九龙治水”。
“知识分子要代表公共利益为大众说话。”陈少强称很多所谓的“专家”说的话不理性，就是没有顾及公共利益只为他所代表的利益集团说话。
（陈少强1971年生财政部财科所国有经济研究室副主任、研究员，研究领域包括：宏观经济问题、财税理论与政策、国企的压力改革2002年获得日本一桥大学公共管理硕士学位，2006年获嘚财政部财政科学研究所经济学博士学位曾参与写作财政部原部长项怀诚主编的《中国政府预算改革五年》，并翻译了《日本财政政策嘚制定》一书）
记者朱星杨万国实习生向倩芸
