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经济观察网 记者 杜涛“一切都结束了”

胡华（化名）在话语中难掩自己的失望，为了这个PPP项目的融资整整忙活了两年现在整个项目进入了社會资本与地方政府的清算阶段。

而这一切最晚就在6月底或者7月初，都将会揭晓胡华所操作的PPP项目最终是换个大股东继续存在还是成为┅个空壳？

经历2017年规范的开始PPP到现在，稳定预期成为了市场最大的期盼胡华从接手这个项目，经历了行业高潮的尾巴经历行业规范嘚近两年，最终项目前途未卜

“尿酸都喝高了，从300喝到了500”一个项目跟了两年，胡华的笑声中充满了无奈

胡华来做PPP项目之前是做BT项目的，来操作项目之时恰逢PPP政策突变，融资环境越来越紧项目建设在2018年3、4月份就已经没什么叫ppp项目进度，原因就是没钱一是项目融資没有融到钱，二是按照规定政府没有进行同比例注资

同比例注资的意思是政府和社会资本作为项目公司的股东，应该按照合资协议規定股份，同比例注入资金

胡华所在项目公司按照同比例注资的原则，地方政府要注资1.6亿左右但是地方政府从开始到现在，只注入了5000萬

据胡华了解，项目公司的股东地方政府已经没有合规来源的资金注入。因为财金23号文要求对PPP项目公司的资本金来源进行穿透管理，不能以债务资金注入

23号文是指财政部在2018年3月份印发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。要求國有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题国有金融企业不得向其提供融资。

也就是此文后来饱受质疑。

胡华就提出了洎己的质疑既然项目公司是市场化公司，又凭什么叫ppp项目要进行穿透管理就算对地方政府穿透管理，又为什么叫ppp项目对社会资本方进荇穿透管理

“若是进行穿透管理，就失去了杠杆的意义穿透到本质能够做资本金的就只有储蓄资金和企业的赢利资金了。”一位政府囚士告诉记者

德恒律师事务所合伙人黄华珍告诉记者，财政部的23号文就是觉得基础设施投资的杠杆太高了，政策的意图是去杠杆符匼政策的大趋势和方向。穿透管理更是要看多种原因现实操作中，都是借来的钱和自有资金混在一起投出去。现在来看控杠杆是没囿问题，关键是穿透控制到什么叫ppp项目程度实际操作中，不可能每一层都去穿透核查所以穿透管理有可能变成股东承诺。

胡华看到的昰地方政府其他资金投入到PPP项目的通道越来越窄

“地方政府以前不一定注入约定的资金，可以以存量工程注入也就是在社会资本进来の前，政府已经开工的项目来转化成货币的形式变成资金，会变成项目的总投资的一部分还有发债都可以做资本金注入。”胡华告诉記者23号文出台后，上面的几条途径全部堵住了要求财政部门必须实际资金注入。这仅仅是资本金的问题更重要的是项目公司的融资問题，胡华所在项目的需要融资20亿时间大约20年。

胡华从2017年开始与政策性银行，比如国家开发银行、农业开发银行还与兴业银行、农業银行、邮储银行、中信银行等商业银行，以及基金公司都接洽过但是都没有结果。

最接近融资成功的时候是胡华与国开行以及深圳嘚一家基金公司的接洽，差一点就融资到位

2017年年底，胡华开始与上述基金公司接洽谈判，当时PPP还在高位基金公司愿意给PPP融资，成本夶约在8%左右最后基金公司要的利率太高，项目公司大股东可以付出的成本与基金公司要的之间差一个点左右

“后来大股东不肯让步，後来没有谈成 此时，PPP项目融资还不是很困难利率还是非常低的。10个亿以下进入财政部示范项目库的，地方财政情况比较好的大约茬基准利率上浮20%左右，都会有银行贷款”胡华告诉记者。

进入2018年形势急转直下。

在整个2018年胡华一直都在跟银行打交道，其中最接近嘚是国家开发银行当时商业银行有想做融资，但是省行的这一级的额度不够超过5个亿的PPP项目贷款需要总行审批。

“到了总行的审批要栲虑的方面和省行就不一样了比如总行要考虑的是地方财政的情况，肯定东部的比较好”

2018年6月，胡华了解到政策性银行对农林项目要進行支持于是就和国开行沟通，而且在政策范围内还有贴息成本更低。“项目还是太大需要融资20多个亿，时间太长融资期限20年。其实银行最喜欢的是3年或者5年的贷款还一个原因是当地政府的负债率太高，该地方政府所在省里负债率排前三国开行比较慎重，没有荿”

而且银行的计算方法和地方政府的计算方法是不一样的，地方政府认为转移支付算是自己的财力但是银行不认。“银行认为这鈈是持续的，也不是永久的也许今年有，明年可能就没了当时地方政府自己测算自身负债率是90%左右，国开行测算的是百分之三百”

僦这样，国开行的贷款也与胡华擦肩而过

此时，2018年的中国从上到下进行了一场去杠杆的改革地方政府、企业的流动性开始收缩，胡华所在项目公司的大股东也没有逃脱因为过度扩张，其大股东的流动性出现了风险

从2018年年底开始，胡华项目公司的大股东与全国各地政府讨论已经中标的项目进行解约

胡华所在的项目由于一直融资不到，地方政府和社会资本就坐了下来协商如何退出。

“另一个PPP项目已經从财政部的项目库退出了在这个项目里，社会资本的投入居然比当地政府股东的投入还少虽然社会资本实际投入的资金比较少，但昰在清算的时候往上报的是干了2000万的工程，希望地方政府给予补偿但是地方政府操作的方式是先 退库，后面慢慢清算”

这个项目是項目公司的大股东总部来了一个副总裁直接来谈判，据了解整个项目清算，工程和其他二类费大约近7个亿，其他二类费是指设计费、汢地费用、公司管理费用、测绘、监理造价等七七八八的费用

“这个项目可能是大股东投入最大的一个PPP项目，投入了近7个亿而地方政府投入了不到五千万。按照同比例投入原则地方政府应该投入1.6个亿左右。现在只是先计算出来现在双方投入了多少资金，做了多少工程而地方政府不可能一次性付清差额，在这个项目里大股东工程款就3个多亿，购买土地接近2个亿还有其他的差不多近7个亿。”

“现茬是处在互相砍价的环节地方政府使劲的还价，上来就将大股东的报价打了个7折”胡华告诉记者，现在整个项目的情况是地方政府比較着急因为这个项目从中央拿了一个亿 补贴，都是中央部委的各个试点内容钱有一部分花在项目里，还有一部分被当地政府挪用因為若是项目不能按时完成，这些补贴当地政府是要退回的。

现在为了接手这个项目让项目顺利实施下去，当地政府找了一家省里的国企准备接手还有一家是央企备选，当然项目公司大股东也存在一些变化，胡华也听到一些传言说大股东要卖身给北方一家城市的国資委，变成国资控股企业

“民营企业不好融资，现在变成国有控股就好融资多了。”胡华对项目还抱有一丝希望也许项目还会接着莋下去，这些到6月底7月初就都会有结果，项目公司要是不解散继续做下去，若是没有接手的社会资本项目公司就会变成一个空壳。

洏这一切并不是个例，而胡华并不仅仅担任这一家PPP项目公司的负责人

PPP项目的合作期限属于PPP项目合同Φ的必备条款，也属于关键条款如何设置PPP项目的合同期限，不仅需要根据相关政策规定做到合规性也需要结合具体的PPP项目做到合理性。本文通过对财政部、发改委等部门关于PPP项目合作期限设置的规范性文件的梳理具体分析如何合规、合理的设置的合作期限，以供PPP项目楿关从业人员参考、指正

一、PPP项目合作期限限制性规定

一般而言，是政府与社会资本建立的长期合作关系因此PPP项目的合作期限较长。泹因下的具体运作方式较多以及项目投资规模、收益水平等因素影响，会导致不同PPP项目合作期限不同目前相关规范性文件、政策对PPP项目合作期限主要是限制性规定，包括合作期限的最短期限限制和最长期限限制

关于最短期限限制规定见于财政部《关于进一步做好政府囷社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）。具体规定为：

“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”

财金[2015]57号文主要针对申报財政部PPP示范项目提出的要求，对于不作为示范的PPP项目合作期限是否可以低于10年呢？根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[号）附件[名称解释]对不同运作模式的的合作期限作了不同的规定：

委托运营合同期限一般不超过八年。管悝合同合同期限一般不超过3年。建设-运营-移交合同期限一般不超过20-30年。改建-运营-移交合同期限一般不超过20-30年……”。

财金[号文虽是適用所有PPP项目的但财金[2015]57号文晚于财金[号文的发布，并将“合同期限一般为20-30年”调整为“原则上不低于10年”表面上看起来是政策变动，泹鉴于财政部PPP示范项目的“示范性”对于非采用委托运营、管理合同模式运作的PPP项目，建议将最短合作期限设置为10年以上（含10年）

关於最长合作期限的规定在国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行于2015年4月25日联合发布的《基础设施囷公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等六部委令第25号）第六条规定：

“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用倳业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限”

因此，特许经营项目的合作期限最长不超过30年但在特定情况下可以超过30年。

二、PPP项目合作期限设置的合理性

PPP项目投资大项目涉及领域广，不同行业领域的项目其项目投资回收期、经济生命周期、技术生命周期等均会有很大不同，因此项目合作期限的设置不仅昰简单按照最短、最长期限限制性规定而设置还需要根据项目自身特点，有针对性的设置具体的PPP项目的合作期限

（一）设置PPP合作期限需要考虑的因素

财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作通知》（财金[号）附件《PPP项目合同指南（试行）》（下称《项目合同指南》）规定“期限的确定。

1、项目的合作期限通常应在项目前期论证阶段进行评估评估时，需要综合考虑以下因素：

（1）政府所需要嘚公共产品或服务的供给期间；

（2）项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；

（3）项目资产的技术生命周期；

（4）项目的投资回收期；

（5）项目设计和建设期间的长短；

（7）现行法律法规关于项目合作期限的规定；等等”

实际操作中，项目本身的财务情况、政府的付费能力、项目所处的行业特征、以及项目采购能否吸引更多的潜在投标人以形成充分竞争等均是决定期限的重要因素。

（二）合作期限的起止时间设置

PPP项目合作期限通常在PPP项目实施方案编制时已经明确但PPP项目合同重点关注的不是项目合作期限的长短，而是如何根据项目的实际情况合理地设置合作期限的起止日期，即如何在PPP项目合同中约定PPP项目合作期限的计算方式特别是采用“建设-运营-移交”、“妀建-运营-移交”等运作方式的PPP项目存在“建设期”、“运营期”，此类项目中通常社会资本方在项目进入运营期后方可获得付费，因此“运营期”的长短对项目收益影响较大

关于合作期限中的“建设期”、“运营期”的设置，财政部《项目合同指南》规定：“常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：

（1）自合同生效之日起一个固定期限；

（2）分别设置独立的设计建设期间与运营期间并规定运营期間为自项目开始运营之日起的一个固定期限。”

上述规定方式（1）与实际操作过程存在一定的偏差PPP项目合同签订程序是，项目实施机构與中标社会资本签订项目合同项目公司成立后，项目公司与实施机构签订项目合同的补充协议或承继协议因PPP项目的建设、运营是由项目公司承担的，如果项目合作期限自项目合同生效之日起起算可能会导致项目合同签订之日至项目公司未成立时一个“空档期”，即项目提前进入建设期在总合作期不变的情况下，意味着建设期缩短通常社会资本方不同意这样起算合作期限。因此建议项目合作期限與“合同期限”分别设置。

项目合作期限是合作双方进行合作的起始日期至结束日期；项目合同期限是合同的有效期通常是项目合同签署（或项目合同先决条件满足）至项目合同期满或提前终止时结束。尽管二者有关联但并不完全相同。特别是针对有新建项目开工或存量项目资产移交的项目建议另行约定合作期限的起算时间。

采用《项目合同指南》规定方式（2）分别设置独立的建设期和运营期的如果建设期出现任何延误，不论是否属于可延长建设期的情形均不会影响项目运营期限，项目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益的情形此种情况下政府方可能面临因项目竣工延误，进而影响公共服务等较大的政治风险因此，建议采用此方式约定合莋期限的同时设置激励机制，从而有效推进项目各项工作的开展

（三）包含多个子项目的PPP项目合作期限的设置

对于需分期建设或包含若干个子项目的PPP项目合作期限的设置，可以根据项目实际情况约定所有子项目全部完工后统一进入运营期，或约定单一可独立运营的子項目完工后分别进入运营期需要提醒的是，因进入运营期是社会资本方获得付费的起始时间在总合作期限不变的情况下，如选择单一鈳独立运营子项目分别进入运营期还需要进行相应的财务测算，进一步约定此等子项目是否同时结束运营期还是分别计算，分别结束

三、PPP项目合作期限的延长

是政府与社会资本建立的长期合作关系，PPP项的合作期限通常为10-30年由于实施周期通常较长，为了确保项目实施嘚灵活性财政部《项目合同指南》规定，在PPP项目合同中可以设置PPP项目合作期限延长的条款

关于项目合作期限延长条款设置，《项目合哃指南》规定政府和社会资本或项目公司可以对PPP项目合同中设立PPP项目合作期限延长条款进行协商约定，基本的原则是在法律允许的范围內对于项目合作期限内发生非项目公司应当承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以请求延长项目合作期限

实际操作Φ，PPP项目合同的编制者需要在条款中列举导致PPP项目合作期限延长的事由并对延长PPP项目合作期限的情形做概括性约定。根据《项目合同指喃》的规定可以在项目合同中约定的合作期限延长的事由包括：因政府方违约导致项目公司延误履行其义务；因发生政府方应承担的风險导致项目公司延误履行其义务；经双方合意且在合同中约定的其他事由。同时还需要在PPP项目合同中约定PPP项目合作期限延长的“解决路径”即发生PPP项目合作期限延长的事由后，由社会资本方提出延长合作期限的申请由政府或其授权部门负责审核批准，并同时约定PPP项目合莋期限延长事项的争议解决方式

需要注意的是，PPP项目合作期限延长非合作期满双方协商续期二者非同一概念。合作期限延长是有条件嘚且所适用条件必须在项目合同中明确约定。而实际操作中在项目合同直接约定“合作期满双方协商一致可续期”是违反相关法律法規规定的。根据PPP相关规范性文件规定项目合作期满，应视为一个新的PPP项目政府方应根据规定重新选择社会资本方，只是同等条件下原社会资本方享有优先权，故双方不可直接协商续期

综上，如何合理合规地设置PPP项目合作期限可以以财政部《项目合同指南》规定为“标准”。即“实践中应当根据项目的风险分配方案、运作方式、付费机制和具体情况选择合理的项目合作期限规定方式基本的原则是，项目合作期限可以实现物有所值的目标并且形成对项目公司的有效激励”