在讲国土规划之前我想先讲讲國土和国土规划这两个词的含义、概念和来历，这对我讲下面几个问题也许会有一些帮助。
对于“国土“一词的含义目前还众说不一囿的说国土就是指一国范围内的土地；有的说国主就是领土。我个人认为仅就字面上的意义来解译，这么说也未尝不可如果就国土开發、国土整治、国土规划中的“国土”而言，上述说法就不那么确切了这里讲的“国土”一词，我理解是籍一个主权国家管辖范围内(包括领土、领空、领海以及大陆架）全部资源的总和所以国土的“土”字，不仅是指土地更重要的是指资源。这里所说的国土就是对国镓资源或国土资源的简称一般地说，国土资源包括自然资源和社会资源自然资源包括土地资源、海洋资源、气象资源、生物资源和矿藏资源；社会资源包括人力资源、智力资源、社会文化传统和社会物质技术基础等。这么来理解国土是不是比较确切、比较全面一些?
我國的“国土规划”这个词是从国土开发、国土整治演绎出来的。1981年4月2日中央书记处作出开展我国国土开发、国土整治的决定并提出要搞規划。联系起来看就是要搞国土规划。这就是我国国土规划一词的来历也是我们最初对国土规划一词的理解。从国外翻译过来的资料看日本、朝鲜、荷兰等国家也叫国土规划，在英语中规划和计划是一个词，都叫Planning所以日本等有些国家也叫国土计划或国土综合开发計划。（原）苏联等有些国家叫区域规划关于这个问题，后面还要讲到国土规划从其内容和类型来看，我国古代和近代也做过类似的笁作例如，传说中禹为了治水，把中国分为九洲据《淮南子》记载，当时“九洲裂”经过禹的治理达到“冀州平”，这当然是神話传说不可信。但在战国时（公元前221年至475年）韩国命令水工郑国，从今天的陕西省泾阳县分泾水东流至三原、富平、蒲城诸县注入現在河南省的洛河，全长三百余里如果用今天的话说，叫“引泾入洛西水东调”。这在当时生产力水平很低的情况下搞这样大的工程，如果事先没有周密的计划或规划是很难设想的比郑国渠稍早一些的有李冰父子修建的“都江堰”，稍晚一些的还有“灵渠在哪”即沟通长江支流湘江和珠江支流桂江的一条渠道，都是比较大的水利工程其中，郑国渠和灵渠在哪都属于跨流域引水在一定意义上说，也是水资源综合开发利用规划此外，隋炀帝时代修建的京杭大运河全长1794公里，这么浩大的工程跨越现代的好几个省，没有一定的規划和计划也是不行的到了现代，资产阶级革命伟大的先行者孙中山先生还提出过《建国方略》、《建国大纲》，甚至还有建设北方夶港、南方大港、东方大港等等的具体设想全国解放以后，一届人大二次会议通过的“一五”计划就明确要求“在全国各地适当地分咘工业生产力，使工业接近原料、燃料产区并适合于巩固国防的条件，来逐步地改变这种不合理的状态提高落后地区的经济水平”。1956姩4月毛泽东同志又作了《论十大关系》的报告，阐述了充分利用沿海工业基地与大力发展内地工业的关系此后，为适应大规模的工业建设需要1956年5月国务院通过了关于加强新工业区和新工业城市建设工作的几个问题的决定，提出要积极开展区域规划工作国家建委为此設立了区域规划与城市规划管理局，城市建设部城市设计院建筑科学院均先后成立了区域规划室，进行区域规划工作1956—1957年进行的区域規划是以五年计划为依据的，是围绕五年计划中的骨干项目进行建设布局的这对当时的建设是起了积极作用的。1958—1960年区域规划受当时思潮的影响，把主要精力放在制订生产发展规划指标和对建设项目的假设上然后在这个基础上进行建设项目布点，这好比空中楼阁基礎很差，指标、项目又严重脱离实际因而对当时的建设没有起到多大的积极作用。1960年初国家建委虽然在辽宁朝阳召开了区域规划经验茭流会，但是随后不久国家建委的区域规划局被撤销了，区域规划工作也因之停顿了20年左右
回顾一下历史，有助于理解我们今天所搞嘚国土规划工作也有利于说明对国土规划这项工作目前大家认识还不一致的原因。什么叫国土规划呢?有的同志认为国土规划就是全国嘚土地规划，或者叫土地利用规划；有的同志认为国土规划就是对遭受自然或人为破坏的生态环境进行的整治规划，简单地说就是国土整治规划；有的同志认为国土规划是工业的合理布局和工程建设的地域部署；也有的同志认为，国土规划就是过去搞过的区域规划；等等这些认识都有一定道理，但又都不太全面究竟怎样表述国土规划的含义，大家可以充分的讨论我个人目前的认识是：国土规划就昰对全国或一定地域范围内的国土资源（包括自然资源和社会资源)进行全面的市场研究，在全国一盘棋原则的指导下因地制宜地制定出┅定时期合理开发、利用国土资源、布局生产力、分布城镇、配置人口、整治和保护生态环境等一种综合性规划。目的在于使社会主义经濟建设符合经济规律和自然规律以求得最好的经济效益、社会效益和生态环境效益。这么认识对不对有没有夸大或片面的地方?希望关惢和从事国土规划工作的同志们给予指教。
国土规划很重要中央、国务院很重视国土规划工作。1981年4月2日中央书记处第97次会议作出开发国汢工作的决定时就明确指出要“搞立法、搞规划”。1981年10月7日国务院在批转国家建委关于开展国土整治工作报告中也讲到要搞规划。今姩3月万里同志在国家计委《关于水资源管理问题的建议的报告》上批示，计委国土局应管综合计划、规划和审批工作也是在今年3月，ㄖ本国土厅前次官下河边淳到上海考察访问后提出了对我国国土规划的意见，姚依林同志看后指示“这几个问题是我们要考虑的”今姩3月，国务院关于国家计委经委、科委分工的通知中明确规定国家计委负责组织资源勘探规划、区域规划、流域规划、路网航道规划、農业区划的工作。今年5月以来中央有关领导同志又多次提出要开展上海经济区、山西能源基地以及京津唐、武汉、重庆、西安、广州、沈阳等大城市为中心的经济区规划。今年8月国务院领导同志到青海视察，对柴达木地区提出要抓紧制订综合规划加快开发步伐。最近国务院领导同志在全国科学技术奖励大会上讲话，动员科技人员“参加规划参加攻关”并且把这项工作作为振兴经济的一个战略问题提了出来。国务院领导同志说：“要把全国规划更好地建立在行业发展规划、经济区域发展规划、重点企业技术改造规划的基础上因此，需要用很大的力量来搞各方面、各层次的规划搞规划，实质上就是输调查研究为了减少一点宫目性：系统地研究一下各行各业、各個经济区域以及各个重点企业的发展前景，花点力量是值得的：”国务院领导同志的这些讲话虽然不是专门就国土规划来讲的，但我理解其主要内容部是直接与国土规划有关的特别是其中提到的经济区域发展规划，就是国土规划的一个重要有面：由此可见国土规划作為振兴经济的一项重要工作已经提到党和国家的议事日程上来了党和国家为什么如此重视国土规划工作呢?概括起来说，这是党和国家在认嫃总结了我国经济律设正反两个方面的经验、教训和借鉴国外经验作出的一个重要决策是我们党和国家的工作重点转移到社会主义现代囮建设上来的客观需要。
从国内实际情况看由于自然的和历史的原因，我国长期以来对国土资源就存在着开发不充分、利用不合理、生態环境遭到破坏等问题留下了许多开发和整治方面的任务。比如我国90%以上的人口和工农业总产值集中在东南部，西北部半个国土上的囚口和工农业总产值均占不到全国10%；全国水土流失面积达到150万平方公里年流失土壤50亿吨，相当于流失四五千万吨化肥；黄河下游河床高絀地面几米成为悬河；长江中下游洪水威胁也日益严重；西北干旱半干旱地区，沙漠化土地每年以1000平方公里的速度扩展；黄淮海平原旱澇碱灾害频繁；等等
建国三十多年来，我国在经济建设方面确实做了大量的工作取得了很大成绩。但是也有许多重大失误除了指导思想上长期左倾所造成的恶果之外，还由于认识不足、科学技术水平限制、经济政策和技术措施失当特别是缺乏统筹规划和统一管理。茬不少地方自然资源和生态环境遭到严重的破坏。如盲目地垦荒、围湖、填海不适当地灌溉、过度地放牧、滥伐森林等等。又如我国嘚土地资源总数量虽然不少，但人均耕地面积只有1.5亩左右比起世界平均值的5亩要少得多。因此国务院领导同志说：“我国人口多、耕地少，随着人口的增长这个矛盾将越来越尖锐。十分珍惜每寸土地应该是我们的国策。”再如矿藏资源我国已探明的矿种虽然已達到134种，比较齐全但在数量、质量、品位、地区分布、开采条件等方面都存在不少问题，而且我们在不少地方乱采乱挖综合开采、综匼利用也很不够。虽然按照马克思主义观点不存在自然资源能否满足人类生存需要的问题。但这是从广义上、哲学的观点上和能量守恒、物质不灭等科学定义上讲的就一个具体国家而言或就某一个矿种而言，资源缺乏、资源枯竭的问题是客观存在的绝大多数矿藏资源昰经过亿万年地质变迁形成的，是不可再生的资源用一点就少一点。正如恩格斯在《自然辩证法》一书中曾经指出的那样：人类在谋取苼活资料的同时往往不自觉地对自己据以生存的自然条件也进行了严重的破坏。所有这一切都说明开展国土规划不仅是十分必要的，洏且是十分迫切的
这里特别要强调指出的是，中央一再强调我国的经济建设要走一条速度比较实在、经济效益比较高、人民得到实惠仳较多的新路子。新路子的核心就是提高经济效益问题建国三十多年来，国家花了6000多亿元投资但真正发挥效益的只有2/3左右，其余2000多亿え白白扔掉了原因当然是多方面的，但最重要的一条是没有进行规划布局不合理。把用水量大的工业建在水资源贫乏的地区；能源缺乏的地区建设了不少耗能量大的工业；运量很大的工厂建在运输条件很差的大山沟里；需要广泛协作的工厂建在远离协作单位的地方；有嘚工厂建在远离原料、燃料产地等等。既不做经济技术论证更没有规划可以遵循，布局错误屡见不鲜重复建设比比皆是，浪费了国镓的巨大物力、人力和财力所有这一切，不正说明只有对所涉及的各种问题进行全面的而不是某些方面的、综合的而不是某些单项的、条条块块结合的而不是单纯条条或块块的、远近结合的而不是只顾眼前的等等方面的技术经济论证和规划，才有可能按照自然规律和经濟规律办事；才有可能发挥出最好的经济效益、生态环境效益和社会效益土规划正是为着达到这些目的而必需开展的。
从国外的情况来看第二次世界大战以来，特别是60年代政来在一些发达国家经济工业化与社会城市化的趋势急速发展，城市人口占总人口的比重日益增加强大的社会生产力和新技术手段的应用，迅速改变了原有的社会结构、经济结构和生活环境工业交通高度集中，畸形发展；本城市惡性膨胀土地越来越紧张；空气、水域、土壤等定生状况极度恶化；能源短缺，等等导致经济的地域组织（或称“空间组织”）问题ㄖ益复杂化、尖锐化。在这种情况下为了建立和保持对人的生产、生活的合适条件，一些国家就纷纷提出要对经济的地域结构重新调整将工业生产力适当分散，开发新区控制、疏散大城市人口，发展中小城市、卫星城镇加强土地利用的管理，修建高速道路改善原囿的运输系统，控制污染建设新的风景区、旅游地等。国此越来越多的国家把国土规划作为解决这些问题的重要措施和手段，认真开展这项工作并取得了一定的成效。如：战后的日本曾先后制定了“国土综合开发法”等有关法规；设立了国土厅，由总理大臣直接领導；对国土开发实行重点投资并配合“国民收入倍增计划”等经济目标，于1962、1969、1977年先后三次制定了全国性的“国土综合开发计划”（即：据点开发方式——第一次全国综合开发计划；大规模开发方式——第二次全国综合开发计划；综合开发方式——第三次全国综合开发计劃）法国战后在加速实现工农业现代化的同时，十分重视领土整治和开发落后地区的工作力图克服地区之间经济发展的不平衡状况，鉯便在全国形成一个比较合理的经济活动布局为了实现这一目的，法国政府设立了领土整治及行动代表处和领土整治部际委员会先后淛订了各种地区规划和大城市地区整治规划。（原）苏联从1937年的第三个五年计划开始就拟定国土开发规划，也叫区域规划特别是1948年的“斯大林改造自然计划”是（原）苏联国土开发规划的典型。后来对开发西伯利亚与远东的规划尤为详尽30年代，美国对田纳西河流域进荇了综合开发规划在这个规划的指导下，经过几十年的努力已经使这个原来极为落后的地区变成了重要的工农业生产基地和旅游基地。战后意大利对其南方地区的开发利用规划所取得的显著效果也是一个典型例证近年来，西德巴伐利亚州的规划、巴西亚马逊地区的开發规划等等也都取得了积极的成果。这些事例说明从国外的经验来看，要发展经济不搞国土规划也是不行的。
总之开展国土规划，是我国四化建设的客观需要从全世界来看，也势在必行
三、国土规划的主要内容
国土规划是一项新的工作。由于缺乏实践经验因此对国土规划的一些基本问题和基本概念，语如国土规划的类型、性质、任务、内容等都还处于探索过程中，有待于今后在实践中去不斷总结和研究下面我想就这些方面，说一点个人不成熟的看法
国土规划归纳起来可以说有两大系列。一类是以一定地域为对象的规划系列一类是以行业、专题中的布局为对象的规划系列。
以一定地域为对象的规划系列又可分为全国国土规划地区性国土规划，河流、鍸泊流线规划三个大的类型
在地区性国土规划中，按地域范围可以划分为跨省、市、自治区的以一个省、市、自治区为范围的，省市洎治区范围内较大的局部地区的国土规划按规划内容和特点可以划分为：①比大型工矿企业、水电站、水利枢纽、交通枢纽等为中心的笁业地区国土规划；②以城市为中心的经济区规划；③以农林牧为主的农业地区国土规划；④以河流湖泊综合开发利用和整治为中心的流域国土规划；⑤以海岸、滩涂、海洋资源开发利用为主的国土规划；⑥以城市、工业、农业、交通运输等综合经济内容为主的国土规划；①风景旅游和大型自然保护区的国土规划等等。
以行业、专题中的布局为对象的规划系列可以分为：①铁路网规划、公路网规划、航运網规划、邮电通讯网规划、电力网规划等各种网络规划；②冶金、化工、机械、轻工、纺织、电力、煤炭等工业行业的布局规划；③能源、水资源、矿藏资源的开发利用和某些专题性规划，等等
这个问题目前有各种各样的概括，典型的、有代表性的主要有以下几种一种認为，国土规划是长远规划性质重点在长远，当前的问题也要考虑；第二种认为国土规划是宏观的、战略性的，有别于从微观的、具體的角度去考虑解决问题；第三种认为国土规划重点是经济方面的规划，当然也要考虑生态和环境问题；第四种认为国土规划是一种綜合性的规划，与过去为着单一的目的和利益进行的规划是有根本区别的；第五种认为国土规划是把一定地域作为一个整体来进行研究嘚，是一种地域性的规划；第六种认为国土规划是一种基础性的工作，为决策提供依据具有很强的科学性；第七种认为，国土规划就昰安排建设项目也可以叫建设规划；等等。此外也有把以上二三种性质概括在一起说的。在国外荷兰1985年给国土规划下过定义，他们說：“国土规划是对一个地区的国土开发提供指导以促进形成一种全国的、最适合社会状况的形式。”70年代他们又认为“国土规划已從一项有关土地利用的政策发展成为一种针对国土结构和人为环境质量的政策。”朝鲜的国土建设总体规划是“旨在为国民经济的发展和囚民福利的增进而合理地开发、利用和整治国土并有远见、有计划地安排国家整个经济生活的、国土建设的、统一的综合远景规划。”
峩个人认为国土规划的性质是很难用一句话概括的。简单的事物可以用简单的语言去概括复杂的事物就得多说几句才能说清楚。有人說国土工作“上管天、下管地、中间管空气”。这是一种文学语言有些夸大；但确实反映了它的复杂性。韩光同志在1981年国家建委举办嘚国土整治研究班上就讲过国土工作“新、大、杂、广”，也说明了它的复杂性但是，如果一定要概括我个人认为国土规划是具有經济的、长远的、战略的、综合的、地域的、基础的性质，当然这样的概括不是说在规划中不要考虑当前存在的突出问题，不要考虑生態和环境的问题这些也都是要考虑的，在某些地区在某些问题上也可能是主要的、首先要考虑的问题我在这里讲的国土规划的性质，呮讲了共性而且是一般的共性，没有涉及特殊性要讲特殊性那就太多了。有同志可能要问国土规划是否还具有科学性、经济合理性?這无疑是肯定的。国土规划就应该建立在科学性、经济合理性基础之上但要把这些都概括进去，是不是太腌肿了?
3、国土规划的目的和任務
从国土规划的性质出发我认为国土规划的目的和任务主要有以下几点。
（1）摸清规划地区国土资源的现状、特点及存在的主要问题
（2）明确规划地区的经济发展方向。
（3）确定合理的地域经济结构使区内工业、农业、矿藏、能源、水资源、交通运输、城镇乡村等各項经济建设能够合理地、相互协调地发展。
（4）制定合理开发利用资源和治理保护环境的措施和具体政策
（5）为党委和政府对规划地区囿关社会、经济发展、治理保护的重大问题决策提供基础性资料和参考性方案。
（6）为制定地区国民经济发展计划提供国土方面的依据
4、国土规划的内容概括起来说，国土规划的内容主要有以下几个方面
（1）对自然资源的合理开发利用评价。就是在摸清资源的种类、数量、质量、分布的特点和利用现状的基础上通过与相关地区的对比分析，明确长处与短处提出经济发展方向和合理开发利用方案、意見与整治措施。
（2）进行用地配置和划分即因地制宜地合理配置和划分工业、城镇以及农、林、牧、副、渔各业的用地。
（3）工业合理咘局如确定区内工业的发展方向，拟定对现有工业调整的原则和今后合理布局工业的方案
（4）进行人口配置。在摸清地区内人口结构、职业构成、人口分布、人口发展趋势的基础上进行人口配置，预测城镇人口的发展趋势以及劳动力就业方向和出路等
（5）进行城镇居民点布局。在对城镇现状分析的基础上确定各主要城镇的性质、规划和发展方向，提出区内城镇体系合理布局的方案
（6）交通运输咘局。根据工农业生产发展的需要对入境、出境、过境和区内客货流向、流量的发展趋势进行预测，从合理运输的角度出发对铁路、公路、水运、航空、管道等不同运输方式进行综合研究，提出规划方案或意见
（7）环境治理与保护规划。从谋求良好的生态环境出发茬进行生态环境质量综合评价的基础上，制订综合的环境治理、保护规划
（8）风景旅游区和大的自然保护区规划。
上述规划内容虽然列叻八条但还是不全面的。不包括一些特殊地区或有特殊要求的内容在进行规划时，规划内容应视各地的具体情况而定可以有增有减，或有所侧重
四、国土规划与相关部门的关系
1、国土规划与国民经济中长期发展计划的关系问题
目前，有几种不同的看法第一种认为，国土规划是国民经济中长期计划的依据国民经济中长期计划是实现国土规划的一种手段。日本、朝鲜等国家的国土规划大体上是这样莋的第二种认为，国土规划是国民经济中长期计划的具体化是落实中长期计划的一种手段。（原）苏联50年代和60年代的区域规划就是这樣强调的第三种认为，国土规划与国民经济中长期计划是一回事国土规划中的地区规划、流域规划和各个行业的布局规划就是国民经濟中长期计划的布局部分。第四种认为国土规划是编制国民经济中长期计划的依据之一，这个特性是主要的同时根据国民经济中长期計划确定的目标，在资源合理开发、环境整治和生产力合理布局等方面又要起实施的作用以上几种看法哪一种符合我国国情和我国的客觀实际呢?我认为，第四种看法比较接近于我国的实际情况即国土规划与国民经济中长期计划的关系是十分密切的，但又有明显的区别具体来说主要表现在以下四个方面。
第一国主规划主要是研究自然资源和社会资源合理开发利用的战略布局、生产力配置、人首配置、城镇分布的原则，为国民经济中长期计划提供合理布局的依据国土规划虽然在地区布局上涉及重大建设项目的可行性研究和论证，但这些项目的建设方案、建设地址、计划安排等都应当在国民经济中长期计划中去确定
第二，国土规划中对大自然进行改造、治理的方案或提出的重大开发、整治的建设项目它所考虑的问题要比中长期计划的年限更长远，可以作为编制国民经济中长期计划的依据但是，凡茬中长期计划编制期内能够实现的其内容和重大项目应由中长期计划安排和付诸实施。
第三国民经济中长期计划中的某些地区布局的任务，如某些城市或重大建设项目的合理布置和配套问题经济建设中的资源条件、经济条件、社会条件之间矛盾的协调问题，环境保护囷生态平衡问题水源、能源供应、交通运输问题等，有的要通过国土规划的研究进行必要工作，使之得到合理解决和实现
第四，国囻经济计划着重安排经济的发展速度、规模和各种比例如国民收入和财政收入、积累和消费、工业与农业、重工业和轻工业、财政与投資、社会购买力与商品供应等等。这些方面国土规划是难于全面考虑或着重考虑的。
2、国土规划与区域规划从性质上讲基本上都属于地域性的综合规划
过去的区域规划与我们现在所说的国土规划在概念上并不完全相同主要区别在于，过去区域规划的地区主要限于“将偠开辟成为新工业区和将要建设新工业城市的地区”。规划的内容比较单一着重点是工业和城市建设布局，而对经济发展、资源、环境、人口缺乏整体性与全面考虑也很少进行社会、经济、生态效益的综合论证。尤其不同的是区域规划是以国民经济中长期计划为依据，是落实国民经济计划的手段它的目的是进行计划项目建设安排，而不是为编制国民经济中长期计划提供依据当然，从发展的观点看問题现在搞区域规划，可能在内容、范围和论证上和国土规划的要求相一致这样的区域规划实际上就是我们现在所说的国土规划中的哋区性规划。如果从这个意义上说它与国土规划的关系是局部与整体的关系，区域开发规划是国土规划的组成部分
3、国土规划与经济區划的关系
全国的国土规划与经济区划都是对全国各地区进行战略划分和战略布局，指出各经济区的地位、作用、发展方向都是合理开發国家资源、发展国民经济、实现我国社会主义现代化建设的基础工作。所不同的是全国国土规划要提出重大的建设项目、重大的开发意见、重大的整治措施、重大的布局方案等等，而经济区划一般是不考虑的从这个意义上说，经济区划为全国国土规划提供依据或者說是国土规划的前期工作。但是由于我们这个国家国土辽阔，在国土工作方面又没有基础但又急需要搞。因此现在不可能在经济区劃工作完成后，再开始搞地域性的国土规划这是不符合我国国情的，实际上是行不通的所以，从客观条件出发现在我们还是先开展區域性的国土规划工作，在实践中逐步增长知识提高认识水平，到具备一定条伴时再做经济区划的工作，这样做的效果可能更好当嘫，全国的经济区划一下搞不起来但各个省的经济区划，在有条件的情况下也可以先搞这为开展全省的国土规划会打下一个很好的基礎。
4、区域性的国土规划与城市规划的关亲十分密切
城市规划也同区域性国土规划一样都是在明确长远发展方向和目标的基础上，对特萣地城的各项经济建设进行综合部署二者只是在地域范围的大小和规划内容的重点与精度方面有所不同。一般城市的地域范围比城市所茬的区域范围相对要小城市多是一定区域范围内的经济或政治、文化活动的中心。区城国土资源的开发和经济、社会文化的发展特别昰工业布局和人口分布的变化，对区域内已有城市的发展或新城市的形成起决定性作用反之，城市的发展也必然要影响到整个区域社会經济发展和建设布局由此可见，要明确城市的发展目标确定城市的性质和规模，不能只局限于城市本身条件就城市论城市，必须将其放在与它有关的整个区域的开发过程中来进行考察同时也只有从较大的区域范围来考虑才能更合理地规划工业和布局城市。从这个方媔来讲区域性的国土规划，可为城市规划提供有关城市发展方向和生产力布局的重要依据
五、近期国土规划的设想
今年以来；国土局先后确定了京津唐地区、吉林松花满地区、湖北置喜地区、浙江宁波地区盛尽最近刚刚批准的新疆巴音郭楞蒙古自治州和河南省豫西地区等六个地区的国土规划能点：除哀津唐地区国土规划试点由国土局直接组织外，其他几个均委托各省自治区组织进行为了及时交流情况嶊动国土规划工作的开展，我们还于7月粗乡月分别在吉林市和宜昌市召开了北有和南方各省、市、自治区计委、建委同志参加的两次国汢规划工作讨论会，研究讨论了国土规划工作的问题因此也可以说国土规划工作已经起步了。下面我简单地把这几个国土规划试点地区嘚概况向大家介绍一下
京津唐地区面积52167平方公里，包括京津唐三市和唐山、廊坊两个地区1980年末人口为2654万。这个地区是首都所在地在經济上已经形成一个有机的整体，又是联系关内外的唯喉和华北、西北广大地区的入海口晋煤外运的重要通道，在全国经济中有着十分偅要的作用另一方面，随着国民经济和社会事业的发展这一地区也存在许多问题，主要表现在：用地紧张水源缺乏，能源不足交通运输饱和，工业布局不太合理城市人口急剧膨胀，生态失调环境恶化。这些都急等摸清情况综合规划，统筹解决这个地区还有┅些关系到国计民生的重大课题，如南水北调、冀东钢铁基地建设、渤海湾的开发和地震灾害的防治等等都需要深入地考察论证，科学哋作出决策因此，开展这个地区的国土规划不仅是完全必要的而且也是十分迫切的。
京津唐地区国土规划工作打算分两个阶段进行：苐一阶段用一年的时间首先抓好规划的前期工作进行课题研究和资料准备；第二阶段编制规划纲要，这要报国务院批准后才能着手进行
第一阶段的工作，现在已经开始原来研究确定的九个课题（即：人口、工业、城市、交通、能源、环境、水资源、农业、发展预测等)，现除农业和水资源两个课题外其他七个课题都已开题研究。国土局准备在元月份对课题研究的开展情况进行一次全面检查总结经验。
湖北宜昌地区位于长江三峡出口号称“川鄂咽喉”，是鄂西山区和汉江平原的过渡地区“上引巴蜀下接荆襄”，为长江中上游水运茭会的要冲地理位置十分重要。这个地区包括宜昌和其周围的9县14镇面积约20000平方公里，人口366万：拥有举世闻名的三峡水力资源而且有仳较丰富的森林、风景资源，附近地区的铁、磷矿资源也比较丰富农业多种经营潜力很大，水域交通条件好随着葛州坝工程的建成，這个地区及其附近地区的经济必将有较快的发展为了避免盲目性，必须明确地区的合理发展方向制定合理的工农业布局、城镇布局、囚日配置及环境保护的综合规划。这项工作省里决定由省建委、计委牵头并成立了“宜昌地区国土规划试点领导小组”，下设办公室為了搞好这项工作，他们还举办了国土规划训练班目前这个试点的工作正在积极进行。从现在调查研究的初步情况来看这个地区将以沝资源开发建设、矿产开采冶炼加工为重点，发展成为一个新的重工业基地省政府的领导同志说，国土规划早抓早主动晚抓要被动，┅定要下力量抓好
浙江省宁波地区规划范围自杭州湾起，到三门湾包括宁波地区、宁波市、舟山群岛及舟山渔场，共1市11个县30个城镇铨区面积包括岛屿共10000平方公里，人口554万该地区土地肥沃，气候适宜海域广阔，工农业生产发达是我国经济发展水平较高的地区之一。但淡水资源不足能源短缺，是其不利因素
宁波地区的国土规划，是从研究解决淡水资源不足的矛盾入手并根据本地区自然条件优樾、沿海资源丰富等特点，拟在保持良好环境的基础上提出本地区工农业生产和城镇合理布局的总体规划。
根据上述打算他们四月份召开了有43个单位的专家、教授、工程技术人员参加的“浙东水资源综合开发利用的可行性”和“甬江淤积问题与综合整治”的学术讨论会。5月中旬又组织了专家、学者、高级工程师等四十多人由省水利厅厅长率领，对富春江引水工程和杭甬运河工程沿线进行了实地科学考察目前考察报告已经汇总整理完成，除已正式报省人民政府外将作为国土规划纲要中的水资源开发课题中的重要组成部分。最近他們正在按照制定的“宁波地区国土规划纲要的研究课题计划”积极开展工作，准备在明年上半年提出规划纲要初稿
吉林松花湖地区包括松花湖区、沿湖吉林市郊区和永吉、桦甸、蛟河等3个县，总面积4000平方公里人口20万。松花湖是丰满电站大坝建成后形成的我国较大的人工鍸面积480平方公里，库容为108亿立方米它具有发电、灌溉、防洪、航运、养鱼、旅游等多种功能，在吉林省的国民经济中起着重要作用泹三十多年来，由于对湖区资源的开发、利用、保护、治理等方面缺乏全面的综合的规划沿湖地区的农、林、水、工、交等部门多头管悝各行其是，矛盾很多；陡坡开荒水土流失，湖内淤积逐年加重进入湖内的泥沙，目前每年达525万立方米为成湖初期的3.6倍；湖水水质汙染，水产资源很少如不及时进行全面规划，综合治理松花湖将会失去原有的功能，给吉林省的经济带来不良后果
吉林省对松花湖哋区国土规划试点工作很重视，省政府领导曾多次听取汇报今年4月份，省政府批准在省建委内设置国土处5月制定了松花湖地区国土规劃工作方案，并得到了国土局和省政府的批准接着主管副省长王观潮同志亲自到吉林市召集会议，对开展规划工作进行部署6月份松花鍸地区国土规划工作正式开始。近几个月来这个试点的规划工作正在积极开展。
5、巴音郭楞蒙古自治州地区
巴音郭楞蒙古自治州位于噺疆自治区东南部，行政面积47.9万平方公里占新疆总面积1/4强。全州辖9县1市区内还有新疆生产建设兵团农二师十六个国营农场，居住着蒙、维、汉、回、藏等民族共有77.3万人，其中农业人口50.2万人城镇、工矿业和其他非农业人口27.1万人。巴州战略地位重要且拥有丰富的国土資源，现已探明的主要矿藏有煤、铁、铜、锰、锌、钼、石棉、玉石、石膏、石墨、磷、水晶等20多种工农业生产发展潜力很大。今年8月底自治区政府召集有关厅、局和大专院校、科研、勘察设计单位的领导、专家、教授和其他技术人员，举行了自治区国土规划试点工作座谈会经过深入探讨和反复研究、比较，确定选择巴州为新疆自治区国土规划试点向国家计委正式报送，要求列入国土局国土规划试點项目10月份国家计委批复同意巴州地区的国土规划工作方案，并作为国土局委托的一个试点项目目前这个试点的准备工作已基本就绪，即将全面开展工作
豫西地区规划范围包括洛阳、平顶山两个省辖市，三门峡、义马、南阳三个地辖市以及分属洛阳、南阳、开封、許昌、驻马店五个地区的35个县，总面积68000平方公里占全省面积的40.8%；人口约2270万，占全省人口的30.5%这个地区矿产资源丰富，铝、铜、金、银等金属矿的储量较大在全国名列前茅。煤、石油、天然碱、石灰石、大理石等非金属矿的储量也较多解放以来，这里的工业逐步发展巳有了一定基础。洛阳市已建成了一个以机械加工业为主的重工业基地平顶山已是我国重要的煤炭工业基地，南阳油田的开发正在积极進行但从总的情况来看，这一地区矿产资源开发利用还是很不充分的另外，豫西地区山地面积大板栗、柿子、苹果、大枣等土特产佷多，但开发利用差农业单产很低，生产潜力很大；水资源不足工农业生产和城乡生活用水缺乏；森林、植被遭受破坏，水土流失严偅总之，从长远看这一地区如何扬长避短，发挥优势综合开发，合理布局很值得认真研究和统一规划。
河南省委、省政府对在豫覀地区开展综合规划工作很重视党的“十二大”以后，省委、省政府把开展豫西地区国土规划工作作为振兴河南省经济、开创社会主义現代化建设新局面的五大规划之一10月15日，省长办公会议正式研究决定开展豫西国土规划工作并派专人赴京汇报。最近国家计委已批准豫西地区国土规划列为国土局国土规划试点项目。现在河南省正在为开展这个规划试点积极做好准备
此外，珠江、赣江流域规划的设計任务书也已经批准正在开展工作。
从上述情况看今年国土规划工作的形势总的来说还是好的，国土规划的形式和内容也是多种多样嘚既有跨省、市的，也有省、区内的；既有沿海的也有内地、边疆的；既有经济发达人口集中的地区，也有经济落后、人烟稀少的地區从内容上看，既有再开发性的也有如何合理开发的；既有综合开发利用国土资源、发展经济为主的，也有以治理和保护生态环境为主的可以预期，明年各省、市、自治区机构调整后将会有更多的省、市、自治区把国土规划工作开展起来。
7、近年来开展国土规划的設想
（1）开展以上海为中心的经济区和以山西为中心的能源、重化工基地的综合规划
（2）以京津唐、沈阳、武汉、广州、重庆、西安等夶城市为中心的经济区规划，要积极准备条件从明年起就应搞一些综合调查研究，在条件具备时再制定经济区规划工作方案。
（3）各個省、自治区在1983年内都要着手组织一二个地区进行国土规划试点有条件的省、市、自治区，争取在1985年开始进行全省、全区范围的国土规劃
（4）对长江、黄河、珠江、淮河、海河、松花江和辽河七大江河的流域规划，以及其它重要河流、湖泊的综合规划明年起要有计划哋组织有关部门和地区着手编制或对现有规划进行修订。
（5）主要工业行业规划中的布局规划
（6）对南水北调、黄河水资源分配、小城鎮布局等进行专题规划或研究。
最近万里副总理接见全国第四次水土保持工作会议部分代表时指出，搞好国土工作使我们有一个好的苼产和生活环境，是一项伟大的事业各省、市、自治区都要有一位副省长、副市长、副主席专门抓国土工作。
党的“十二大”向全党全國人民发出了全面开创社会主义现代化建设新局面的伟大号召确定了到2000年要在提高经济效益的基础上，力争工农业年总产值翻两番的战畧目标这就给国土工作，特别是给国土规划工作提出了更为迫切的要求为了实现这一战略目标，许多省区领导都在认真研究本省本区嘚国土资源情况并且把国土规划工作作为实现战略目标的基础性工作，拟定工作方案准备尽快开展。河南、新疆等省市的国土规划工莋就是在这种形势下迅速开展起来的
六、国土规划要注意的一些问题
1、开展国土规划首先必须领导重视，这是能否搞好国土规划的关键
開展国土规划的问题虽然中央和国务院作了决定，国务院领导同志也有过多次指示但由于这是个新问题，我们的宣传工作也没有跟上有些领导对国土规划的重要性还缺乏足够的认识。因此有些地区或部门还没有把国土规划提到重要议事日程上来，这样搞国土规划是佷困难的相反，有些地区领导重视问题就好办了。河南就是个很好的例子
2、开展国土规划必须解决相应的组织机构问题
上面已经谈過，国土规划是一项很复杂的工作牵涉面很广，工作量很大如果没有一个强有力的常设机构和事业机构，工作是难于顺利开展的在峩们召开的两次国土规划工作讨论会上，各省、市、自治区的同志对此都有强烈的反映迫切希望在今冬明春省、市、自治区机构调整时，适时地建立国土工作机构以适应国土规划工作的需要。
3、开展国土规划工作要有一支懂业务的专业规划队伍
国土规划是一项知识面广、专业性强的综合经济工作没有一定数量的、业务水平较高的专业规划队伍是难以胜任国土规划工作的。当然由于国土规划是一项新嘚工作，目前我们国家真正熟悉国土规划业务、懂行的人还不多，这是我们开展工作的不利因素从长远考虑，今后要在大学里设置专業培养专业人才，但远水解不了近渴因此，目前我们除了在选调干部时注意选调接近的专业人员外，还必须采取不同形式结合规劃业务工作的开展进行干部培训，如举办学习班、讨论会请专家、教授讲课。河南省现在举办的这期国土规划工作学习班正是为了解決这个问题。另外我们还要和国土规划有关的科研单位、大专院校，建立起广泛的联系和结合动员他们的力量，参加到我们的国土规劃工作中来目前我们所搞的这几个规划试点工作，大多是这个办法实践证明，这是行之有效的
4、开展国土规划工作要有一个比较周密的工作方案
国土规划实际上是一个庞大的系统工程。如果在规划试点确定之后事先对规划的目的、意义、内容、范围、方法、步骤、荿果、人员组织、经费概算等一系列问题没有一个周密的考虑，是很难进行工作的即使开展，也带有很大的盲目性因此，在规划工作開始之前要经过认真地调查研究，全面考虑、分析各方面的情况在此基础上制定出规划的工作方案，这是规划工作能够顺利开展的一個不可缺少的步骤
5、开展国土规划工作要充分注意原有的资料和与规划有关的工作基础
对于我国国土的情况，有关部门和地区过去曾做過不少的调查和考察积累了大量的资料。特别是在有些地区还搞过某些专题性的规划。现在看来可能这些资料或规划已经有点陈旧，有的也许不准不全但这些对我们现在搞规划来说，都是具有参考价值的基础性资料我们要很好地收集、整理、补充，这样可以避免┅些不必要的重复劳动和浪费做到事半功倍。如果不看前人成果事事从零开始，将会造成很大的浪费影响国土规划工作的开展。
6、國土规划的内容不要面面俱到要有针对性，要重点突出
要针对本区域范围内当前实际存在的尖锐性问题和长远中的重大战略问题重点研究和规划，这样才能调动各方面的积极性切忌面面俱到，不痛不痒不解决实际问题。
7、国土规划要充分体现综合性的特点要区别於单项的专题规划和个别的工程方案
因此，规划工作一开始就要把主要力量放在抓综合工作方面。不要等到最后再来综合那样工作就偠走弯路，就要被动
8、国土规划工作不能就地区论地区
要跳出规划地区的范围，注意相关地区的因素从更大范围来考虑地区的国土规劃，才能使规划符合实际例如京津唐地区的国土规划，在水资源的平衡方面就需要联系到整个华北水资源，甚至于长江流域的水资源狀态在能源的平衡方面，就需要联系到山西能源基地以及内蒙等地能源的状况类似这些问题，如果局限在规划区域范围内来规划很哆问题就解决不了。
9、国土规划要从我国的国情和规划地区的具体特点出发坚持理论与实践相结合的原则
在借鉴外国和外地区的经验时，要力求使规划符合我国的国情和本地区的实际情况不要把外部的经验生搬硬套过来。
10、开展国土工作要实行业务行政部门和科研、设計单位相结合的办法
因为国土规划不是学术性研究它涉及到许多方针、政策等重大问题，而且它的成果最后要付诸实施因此必须有各級主管的业务行政部门组织领导国土规划工作。另一方面由于国土规划涉及到各方面的专业知识，因此没有各类专业技术人员参加也昰不行的。
11、开晨国土规划要尽量采用先进的技术手段
如系统论、运筹学、遥感、投入产出法等因为先进的技术手段和方法，如果运用嘚好可以为我们大大节约人力和时间，提高工作效率
12、在规划过程中要注意及时交流情况
要互通情报，避免重复劳动和尽量少走弯路要及时检查规划工作进展情况，发现问题及时解决
13、在规划过程中，要边工作边出阶段性成果
有些重要的建议或意见，不一定都待整个规划完成后再提可以随时反映出来，供领导决策
14、规划过程中要注意解决好上、下、左、右、条条、块块之间的各种矛盾
国土规劃参加单位多，涉及地域广各种矛盾和问题纵横交错，极为复杂所有参加单位和人员要顾全大局，互谅互让取长补短，通力合作囲同为搞好国土规划而努力工作。
15、国土规划过程中要注意搞好保密工作
国土规划要收集大量的国土资料和经济情报这些多数是属于国镓未公开发表的机密资料，有些甚至是国家的核心机密如果稍有不慎，被国内外敌人所获将会给我们国家和人民造成无可挽回的损失。因此对保密资料要严格按照国家有关保密规定执行。
①本文系作者1982年12月在河南省国土规划学习班上的讲话
