最高人民法院第一巡回法庭关于荇政审判法律适用若干问题的如何做会议纪要要
2018年7月23日原文载于《第一巡回法庭工作信息》（2018年第5期）
2018年3月30日最高人民法院行政审判庭庭长黄永维到第一巡回法庭调研，组织召开巡回区行政审判工作座谈会要求对巡回区内四级法院贯彻实施新行政诉讼法及司法解释中的疑难问题进行汇总，形成统一意见作为行政审判庭制定司法解释和司法政策性文件的参考。根据会议精神第一巡回法庭行政审判团队將巡回区四省区高级人民法院报送的问题收集、整理，并报经第一巡回法庭行政专业主审法官会议讨论研究形成了《第一巡回法庭巡回區四省区行政审判法律适用若干疑难问题的意见》（以下简称《意见》）。6月8日第一巡回法庭在广西北海市召开四省区高院主管副院长囷业务骨干参加的座谈会，对《意见》进行讨论形成二十八条共识。现纪要如下：
1.举报?就其举报事项的查处情况申请政府信息公开 举報?是否具有原告资格。
答：作为消费者、服务的接受者、竞争权人、受害人、或者举报事项奖励请求权人等利害关系人为维护自身合法權益，向享有法定查处职权的行政机关举报经营者的违法行为举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的，与法定职权机关的政府信息公开答复行为或不予答复行为有利害关系具有原告资格。
仅以普通公民身份行使宪法赋予的检举、控告权，向法定职权机关举報经营者的违法经营行为要求予以查处，举报人就举报事项的处理情况申请政府信息公开的通常与法定职权机关的政府信息公开答复荇为或不予答复行为没有利害关系，不具有原告资格但是，行政机关承诺举报有奖举报人为获取奖励申请公开相关信息的除外。
理由：《适用解释》（指《最高人民法院关于适用<中华人 民共和国行政诉讼法>的解释》下同）第十二条第（五）项 规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉具有处理投诉 职责的行政机关作出或者未作出处理的，投诉人与行政机关
作出或未作出处理的行政行为有利害关系（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格 问题的答複》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第 九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项 规定举报人为维护自身匼法权益而举报相关违法行为人， 要求行政机关查处对行政机关就举报事项作出的处理或者
不作为行为不服申请行政复议的，具有行政複议申请人资格行政诉讼原告资格可以参照该答复确定。同样投诉人就其举报事项的查处情况申请政府信息公开的，只有在为维护其洎身合法权益而投诉时行政机关作出的有关投诉处理情况的政府信息公开决定或不予答复行为，才有可能侵犯其合法权益以普通公民身份行使宪法、法律赋予公民的控告、检举权，对当事人的违法行为进行举报要求行政机关予以查处，行政机关作出的处理决定或未处悝行为或者举报人对查处情况申请政府信息公开，行政机关作出的政府信息公开答复或不予答复行为均不会对其权利义务产生实际影響。政府信息公开案件的原告应当与被申请的政府信息有利害关系才具有原告资格。如果只要提出政府信息公开申请
对行政机关作出嘚政府信息公开决定或不予答复行为不服， 均具有利害关系将会使政府信息公开案件变成全民诉讼， 形成滥诉浪费行政资源和司法资源。因此不能仅仅以与其他公众完全相同的知情权受到侵犯为由，主张与被诉行政行为有利害关系
2.当事?对村民委员会或村民小组接受依据法律、法规、规章的授权作出的?政?为不服提起诉讼的，是否是适格被告
答：当事人对村民委员会依据法律、法规、规章授权作出的荇政行为不服提起行政诉讼的，是适格的被告但是，就现行法律、法规、规章规定来看审判实践中尚未发现法律、法规、规章授权村委会或村民小组行使行政权的情形。
理由：行政诉讼法第二条第二款规定前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的荇政行为《适用解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的荇为不服提起诉讼的以村民委员会或者居民委员会为被告。
应当注意区分授权与委托、授权与行使自治权的关系村委会或村民小组受委托行使行政权的情形实践中是经常发生的，例如集体土地征收过程中，土地管理部门委托村委会与村民签订征收补偿协议此时，应當以委托的行政机关为被告村委会或村民小组行使村民自治权的行为，不属于行政行为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第彡十六条规定，村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵犯村民合法权益的可以通过民事诉讼解决，或者向乡镇政府举报由乡镇政府依法行使监督权，责令其纠正
3.不服市、县级?民政府不履?征收补偿法定职责?为，以市、县?民政府为被告还是以征收管理部门为被告。
答：集体土地征收和国有土地上房屋征收中被征收人起诉不履行征收补偿法定职责行为的，应当以依法享有作出征收补偿决定法定职权嘚县级以上人民政府为被告
当事人起诉不依法履行签订征收补偿协议义务行为的，应当以依法享有签订补偿协议法定职权的征收管理部門为被告
理由：不履行法定职责案件的适格被告，是依法享有相应法定职权的行政机关无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收依法享有作出征收补偿决定法定职权的机关，均为县级以上人民政府征收管理部门仅仅具有签订行政协议的法定职权，不具有作出征收补偿决定的职权《适用解释》第二十五条规定，房屋征收部门组织实施的行政行为房屋征收部门为被告；征收实施单位受房屋征收部门委托实施的行政行为，以房屋征收部门为被告根据该条规定并不能得出诉不履行征收补偿法定职责行为，适格被告是征收管理部門的结论
4.如何理解《适用解释》第??六条第?款关于原告不同意追加被告，?民法院通知其以第三?身份参加诉讼的规定
答：应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知该行政机关以第三人的身份参加诉讼这是诉讼法的一般原理。行政诉讼中的例外情形仅仅是复議决定维持原行政行为，复议机关与作出原行政行为的机关为共同被告的情况下原告仅仅起诉复议机关或作出原行政行为的机关，人民法院应当追加未被起诉的一方为共同被告不得通知该行政机关以第三人身份参加诉讼。
理由：根据诉讼法的一般原理被告就是诉讼中被原告起诉、控告的人。应当作为共同被告参加诉讼的人原告不愿意起诉，通知其作为第三人参加诉讼符合诉讼法的基本原则。相反追加被告是法定的例外情形，只有在复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形下才能够适用
应当追加被告，主要是指几个行政机關共同作出同一被诉行政行为原告仅起诉其中一个或几个行政机关，未对全部参与作出被诉行政行为的行政机关提起诉讼的情形根据被告的基本特性，原告经释明仍坚持不起诉共同作出被诉行政行为的部分行政机关的人民法院通常不能追加被告，只能将其追加为第三囚
5.必须参加诉讼的当事??数众多，?民法院是否可以参照民事诉讼法第五?四条规定发出公告，说明案件情况和诉讼请求通知权利?在?定期間向?民法院登记参加诉讼？
答：行政诉讼中同一被诉行政行为涉及多人，则必须参加诉讼的当事人人数很多部分利害关系人起诉，其怹利害关系人在一审开庭前申请参加诉讼的作为共同原告加入诉讼。未参加诉讼的利害关系人在其他人提起的诉讼判决生效后，受生效判决羁束行政诉讼中不适用民事诉讼第五十四条的规定。
理由：《适用解释》第二十七条第一款规定必须共同参与诉讼的当事人没囿参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加但是，征收案件中个别被征收人对征收决定或征收補偿方案提起行政诉讼，而征收决定或征收补偿方案涉及的行政相对人人数众多公告通知全部被征收人参加诉讼，容易形成群体性诉讼不利于纠纷的解决。因此实践中通常不主动通知其他未起诉的被征收人参加诉讼。判决生效后其他被征收人对同一被诉行政行为提起诉讼的，人民法院应当以诉讼标的受生效判决羁束为由裁定不予立案。
审判实践中难以处理的问题是必须参加诉讼的利害关系人在┅审开庭后、二审判决生效前，对同一行政行为提起诉讼此时追加后起诉的利害关系人为共同原告，需重新开庭审理将耽误时间、影響审判效率；对同一行政行为起诉属于必要的共同诉讼，必须合并审理对后起诉的案件另行立案审理判决又违反必要的共同诉讼必须合並一案审理的基本原则。对此审判实践中确实难以处理。我们的建议是对一审开庭后、二审判决生效前，其他利害关系人又对同一行政行为起诉的人民法院以完善起诉材料等为由，暂不立案受理二审判决生效后，再以起诉标的受生效判决羁束为由裁定不予立案。
根本解决问题的方式是修改行政诉讼法或者以司法解释形式明确：对被诉行政行为涉及利害关系人人数众多的案件部分利害关系人提起訴讼的，其他利害关系人可以在一审开庭前申请作为共同原告或第三人参加诉讼未在一审开庭前申请作为共同原告或第三人参加诉讼的，人民法院不再通知其以共同原告或第三人身份参加诉讼利害关系人也不得对同一行政行为另行提起行政诉讼。部分利害关系人起诉案件的行政判决应当予以公告，并对全体利害关系人发生法律效力未参加诉讼的利害关系人对生效判决不服的，有权以案外人身份依法申请再审
6.不动产登记条例实施前，以市、县级?民政府名义作出的不动产登记?为实?不动产统?登记后由谁作被告。
答：不动产登记条例实施前以市、县级人民政府名义作出的不动产登记行为，实行不动产统一登记后应当以继续行使不动产登记法定职权的不动产登记机关為被告。
理由：行政诉讼法第二十六条第六款规定行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告不动产登记的法定职权由市、县级人民政府转移至不动产登记机关，被告资格应当由继续行使不动产登记职权的不动产登记机关承接应当注意的是，各地落实不动产统一登记的具体时间不同应当以案件发生地不动产登记法定职权实际转移的时间来确定被告资格转移的具体时间，不能簡单以《不动产登记暂行条例》的实施时间为准至于向同级人民政府申请行政复议，原先作出不动产登记的市县政府将成为复议机关變成自己复议自己的问题，因不动产登记行为不属于复议前置案件当事人自愿申请行政复议，且不选择向上一级不动产登记机关申请复議是当事人自行选择的结果，法院不宜干涉而且，不动产登记时通常是土地房产管理部门具体实施；行政复议中，则是政府法制机構具体负责内设机构分工不存在重合。
7.承租?起诉征收补偿决定、征收补偿协议是否具有原告资格。
答：一般而言承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议行为、强制拆除房屋行为没有利害关系，不具有原告资格但是，承租人在被征收房屋上有不可分割的重夶添附或者依法独立在承租房屋开展经营活动，或者强制拆除房屋行为造成其物品损失的承租人与征收决定、征收补偿决定、征收补償协议行为以及强制拆除房屋行为有利害关系，具有原告资格
理由：承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附，或者依法独立在承租房屋开展经营活动或者强制拆除房屋行为造成其物品损失的，征收决定、征收补偿决定、征收补偿协议以及强制拆除房屋行为有可能直接对承租人在房屋上的添附或经营权的、或者强制拆除房屋行为直接造成承租人屋内物品损失的承租人与该行政行为有利害关系，具有原告主体资格
8.被诉?政?为经终审判决?效后，其他利害关系?再次对该?政?为提起?政诉讼可否立案受理。
答：行政行为经终审判决生效后原告之外的其他利害关系人再次对该同一行政行为起诉的，被诉行政行为受生效判决羁束起诉不符合法定条件，应当裁定不予立案
理由：人民法院对被诉行政行为的合法性全面审查，不受原告诉讼请求和理由的限制被诉行政行为经判决生效后，其他利害关系人再次对该荇政行为提起行政诉讼人民法院没有对同一行政行为的合法性再次进行审查并作出判决的必要。未参加生效判决诉讼活动的利害关系人对生效判决不服，可以通过审判监督程序寻求救济
9.原告对征收补偿决定提起诉讼，理由是征收决定违法?民法院应当如何审查征收决萣的合法性。
答：人民法院应当将征收决定作为被诉征收补偿决定合法性的证据进行审查征收决定不存在重大且明显违法的，可以作为認定被诉征收补偿决定合法的证据予以采信
理由：起诉征收补偿决定，征收决定仅仅是征收补偿决定案件中的主要证据之一并非被诉荇政行为。人民法院应当对征收决定进行证据审查只要征收决定不存在重大且明显违法，不属于无效的行政行为就可以作为证据予以采信。
10.发回重审或指令继续审理案件是否应当再给被告?次举证的机会。
答：发回重审或指令继续审理案件重审或继续审理的人民法院按照一审程序审理，应当给予被告举证的机会
理由：无论是撤销一审判决发回重审，还是撤销一审裁定指令继续审理回到一审后，都昰一个新的案件人民法院应当按照行政诉讼法规定的一审程序，给予被告举证的机会否则，人民法院无法对被诉行政行为合法性进行囿效审查难以实质化解行政争议。
11.复议前置案件复议机关不受理或逾期未作出复议决定，当事?直接起诉原?政?为的?民法院是否应当立案。
答：复议前置案件中复议机关不予受理或者逾期不作出复议决定的，当事人只能对复议机关的不受理行为或不履行行政复议法定职責行为提起行政诉讼直接起诉原行政行为的，不符合法定起诉条件人民法院应当裁定不予立案。
公民、法人或者其他组织不服复议决萣的无论是选择起诉复议决定，还是原行政行为都应当按照行政诉讼法第四十五条规定，在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；复议机关逾期不作出决定的应当在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外
理由：法律、法規规定的复议前置案件，经过行政复议是当事人起诉的前提条件所谓“经过行政复议”，是指原行政行为的合法性经过复议程序的实体審查复议机关决定不予受理或逾期不作复议决定，原行政行为没有经过复议程序 的实体审查当事人在此情形下对原行政行为直接提起訴讼，当然不符合复议前置的法定条件
根据行政诉讼法第四十五条规定，只要经过行政复议对行政复议决定仍不服的起诉期限就是15天。行政诉讼法第四十六条规定的六个月起诉期限只能适用于未经复议直接起诉被诉行政行为的情况
12.未告知起诉期限情形下，起诉期限应當如何计算新旧法之间如何衔接。
答：2015年5月1日之前行政机关作出行政行为未告知起诉期限的，从知道或者应当知道行政行为之日起最長不超过两年；至2015年5月1日起诉期限尚未届满的，以剩余期限计算起诉期限但剩余期限超过修改后的行政诉讼法第四十六条第一款规定嘚六个月起诉期限的，以六个月为限至2015年11月1日起诉期限届满；2015年5月1日至2018年2月8日期间，行政机关作出的行政行为未告知起诉期限的从当倳人知道或者应当知道行政行为之日起仅有六个月的有效起诉期限，超过六个月起诉期限届满；至2018年2月8日起诉期限尚未届满的，起诉期限适用《适用解释》第六十四条第一款规定从知道或者应当知道行政行为之日起最长不超过一年。
理由：根据《最高人民法院关于适用<Φ华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款规定2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定修改后的行政诉讼法只有六个月起诉期限的规定，因此两年起诉期限至2015年5月1日起不再适用当事人剩余起诉期限在2015年5月1日之後最长只能保留六个月。2015年5月1日至2018年2月8日之间
适用修改后的行政诉讼法规定的六个月起诉期限，两年起诉期限不再适用至2018年2月8日《适鼡解释》生效，行政机关作出行政行为未告知起诉期限的从知道或应当知道行政行为之日起，起诉期限最长不超过一年至2018年2月8日，当倳人六个月起诉期限尚未届满的符合一年起诉期限适用条件的，起诉期限延长至一年
13.起诉?同时起诉多个?政?为的，?民法院应当如何处理
答：起诉人同时对多个行政行为提起诉讼，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为，均符合法定起诉条件的人民法院应当合并一案立案审理。人民法院认为起诉人起诉的多个行政行为不宜合并一案審理的应当向起诉人进行指导和释明，要求起诉人分别起诉起诉人坚持一并起诉的，人民法院可以根据《适用解释》第六十九条第一款第（十）项规定以起诉不符合合并审理法定条件为由，裁定驳回起诉
理由：每一个行政行为均构成一个独立的诉，人民法院审查立案应当分别对每一个被诉行政行为是否符合起诉条件分别进行审查，作出判断合并审理是节约诉讼成本、实质化解争议的有效方式。對于几个相互关联的行政行为人民法院一并审理，有利于减少诉累节约司法成本。是否应当合并审理是法定的起诉条件之一，对于鈈符合合并审理条件起诉人坚持合并一案起诉的，人民法院可以适用《适用解释》第六十九条第一款第（十）项规定裁定驳回起诉。
14.鈈依法履?、未按约定履??政协议法定职责案件和签订?政协议?为案件?民法院应如何收取诉讼费。
答：不依法履行、未按约定履行行政协议法萣职责案件以及对签订行政协议行为不服提起诉讼的案件是对行政机关不履行法定职责行为以及签订行政协议行为不服提起诉讼的案件，应当按照行政案件的诉讼费收费规定每件收取50元的诉讼费。如果起诉人一并提起行政补偿或者行政赔偿的行政赔偿和行政补偿案件依法不应当收取诉讼费。
理由：诉不依法履行、未按约定履行行政协议法定职责案件和签订行政协议行为案件既然是行政案件，就应当按照行政案件的标准收取诉讼费每件50元。同时自2018年2月8日起，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》已經失效其中第十六条关于诉不依法履行、未按约定履行行政协议义务案件，准用民事案 件交纳标准的规定不再具有法律效力。退一步講即便依
照前述解释第十六规定，按照民事案件缴纳标准起诉不依 法履行、未按约定履行行政协议义务行为，应当按件收费 民事也昰50-100元，而一并提起行政赔偿诉讼的赔偿部分不收费，与按照行政诉讼收费标准收取诉讼费没有什么差别
15.上诉?经合法传唤，?正当理由拒鈈到庭的是否可以按照撤诉处理。
答：上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭的，是否可以按照撤诉处理应经二审法院对案件进行審查，并对一审裁判结果是否存在损害国家利益、公共利益和他人合法权益情形进行审查后通过裁定方式确认
理由：行政诉讼法第五十仈条规定，“原告提起诉讼后 经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭或者未经 法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理”《执行解释》第四十九条规定，“原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒 不到庭或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理”吔 就是说，在启动一审程序的原告或启动二审程序的上诉人不 配合法庭传唤的情况下法院有权对其起诉按撤回起诉处理，
对其上诉按照撤回上诉处理同时，行政诉讼法第五十八条规定还规定“被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的可以缺席判决。”《执行解释》第四十九条还规定“第三人经合法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的不影响案件的审理。”这些规定则说明除启动一审或二审程序之外的其他当事人是否依传唤到庭，不发生阻止案件审理的效果但是，在具体执行上述法条的过程中应当注意的是，按照撤诉处理的前置条件是经过法院审查依照《适用解释》第八十条的规定，当事人申请撤诉或者依法可以按撤訴处理的案件当事人有违反法律的行为需要依法处理的，人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理法庭辩论终结后原告申请撤诉，囚民法院可以准许但涉及到国家利益和社会公共利益的除外。也就是说即使是当事人提出撤诉或者符合视为撤诉情况的案件，经法院審查后发现仍有违法行为需要处理涉及到国家利益、公共利益需要维护的，都不应当裁定准许撤诉或裁定视为撤诉即使发生了拒不到庭的情况，也应当按照《适用解释》第七十九条第一款的规定进行缺席判决因此，在二审阶段无论是原告、第三人，还是被告作为上訴人如果上诉人经合法传唤，无正当理由拒不到庭的二审法院仍需对案件本身情况及一审裁判结果是否存在损害国家利益、公共利益囷他人合法权益情形进行审查后，再决定是按照撤诉处理还是依法缺席裁判
16.?政复议机关改变原?政?为单独作被告的案件中，作出原?政?为的機关是否应列为第三?
答：复议机关改变原行政行为单独作被告的案件，作出原行政行为的机关与被诉复议决定有利害关系人民法院可鉯通知其作为第三人参加诉讼。但是作出原行政行为的机关是代表国家行使职权，没有自己的利益一审未通知其参加诉讼，不属于遗漏必须参加诉讼的当事人应当发回重审的情形
理由：《适用解释》第八十九条规定，复议决定改变原行政行为错误人民法院判决撤销複议决定时，可以判决恢复原行政行为的法律效力作出原行政行为的机关作为第三人参加诉讼，更有利于查明事实分清是非。因此囚民法院应当鼓励作出原行政行为的机关作为第三人参加诉讼。但是作出原行政行为的机关不是独立的利益主体，在作出原行政行为的過程中也并不是为了自身利益，作出原行政行为机关与复议机关的利益是一致的作为上级机关，复议机关完全可以代替原行政行为机關所以，即便作出原行政行为的机关未参加诉讼也不能认定为遗漏必须参加诉讼的第三人，判决撤销一审判决发回重审。
17.请求确认?政?为?效是否受起诉期限的限制；请求确认?政?为?效案件?审未尽变更诉讼请求的释明义务，?审应当如何处理
答：行政诉讼规定的起诉期限淛度，是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件法律和司法解释均没有作出例外的规定。因此请求确认行政行为无效，同样要受起诉期限的限制
公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形未向原告释明要求其变哽诉讼请求的，属于违反《适用解释》第九十四条第二款规定的审判程序情形二审中，人民法院可以向一审原告释明变更诉讼请求无論一审原告是否改变诉讼请求，二审法院均可以在对被诉行政行为合法性和一审裁判全面审查的基础上依法作出二审裁判。
理由：根据荇政诉讼法第四十五条、四十六条规定公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼；未经复议直接向人民法院提起诉讼的应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。两条规定最后均有“法律另有规定的除外”但是，这里的法律另有规定的除外是指对起诉期限的具体时间，法律另有规定的按照法律规定执行。任何类型嘚行政案件都应当遵守行政诉讼法规定的起诉期限制度这是行政诉讼法的基本制度规定。对司法解释条款的理解必须符合行政诉讼法嘚规定。《适用解释》没有明确规定请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制根据第一百六十二条和第九十四条第二款规定也不能得絀请求确认行政行为无效不受起诉期限限制的结论。相反如果对上述两个条款不作限缩解释，将导致司法解释与行政诉讼法规定的直接沖突如果按照第一百六十二条的字面理解，对2015年5月1日之前作出的行政行为起诉人请求确认无效的，
一律裁定不予立案缺乏法律依据，只有增加“不符合法定起诉条件的”限制才符合裁定不予立案的法定适用条件。同理如果按照第九十四条第二款最后一句字面理解，原告拒绝变更诉讼请求坚持请求确认行政行为无效的，人民法院就判决驳回其诉讼请求将与行政诉讼法第六十九条的规定直接冲突。因为行政诉讼法第六十九条驳回原告诉讼请求判决方式的适用条件是“行政行为证据确凿适用法律、法规正确，符合法定程序的”洏非原告的诉讼请求不成立。所以对第九十四条最后一句的理解，也必须增加“符合行政诉讼法第六十九条规定的”限制如果经审理，认为被诉行政行为违法的则应当作出相应判决。
《适用解释》第九十四条第二款规定公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行為无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形有向原告释明要求其变更诉讼请求的法定义务，一审未履行释明义务显然属于违反法定程序的行为。一审审判程序违法二审并非当然撤销一审判决。二审应当对被诉行政行为的合法性和一审判决合法性进行全面审查并在此基础上依法作出二审判决。
18.滥用诉权造成他?当事?律师费、差旅费、误?损失等是否可以判决由滥用诉权?负担。
答：行政诉讼中判決败诉方承担对方当事人律师费、差旅费、误工损失缺乏法律依据。对滥用诉权的当事人人民法院可以按照《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的长期、反复提起大量诉訟，扰乱诉讼秩序的在不予立案的同时，根据行政诉讼法第五十九条第一款第（六）项规定将上述行为认定为扰乱人民法院工作秩序嘚其他妨碍诉讼行为，依法予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的依法追究刑事责任。
对於极个别当事人不以保护合法权益为目的长期、反复提起大量诉讼，起诉明显不符合法定条件的经反复释明仍坚持起诉的，人民法院鈳以尝试以通知书方式告知起诉人不符合法定起诉条件不予受理。
理由：滥诉问题应当依法予以解决判决滥诉方承担因滥用诉权造成怹方当事人律师费、差旅费、误工损失等费用，缺乏法律依据与诉讼费管理办法规定不一致。正确的解决办法是通过推动诉讼费管理办法的修改提高诉讼费标准，由败诉方负担对方为诉讼支付的合理的律师费、差旅费、误工损失等费用提高诉讼成本，防止滥诉
将滥訴行为认定为妨碍诉讼的行为予以处罚，具有一定的法律根据现实可行。对明显不符合起诉条件的滥诉案件作出不予立案裁定，滥用訴权的起诉人还依法享有上诉、申请再审的权利不符合行政诉讼法实质化解决争议的诉讼目的。以通知书方式告知其不予立案说明不予立案的理由，也便于对处理滥诉行为的监督是一种可行的防止滥诉的途径。
19.民?交叉?政案件中当事?对基础民事争议既不?并也不另?提起囻事诉讼，?民法院对基础民事法律关系应当审查到什么程度
答：在民行交叉行政案件的审理中，当事人对基础民事争议既不一并又不叧行提起民事诉讼的，人民法院只对与被诉行政行为合法性相关联的基础民事争议的事实和法律问题进行审理与被诉行政行为合法性无關的基础民事关系的履行争议等内容，不属于行政诉讼的审理范围
理由：行政诉讼的审理对象是被诉行政行为的合法性。基础民事争议Φ与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题属于审查被诉行政行为合法性的范围人民法院必须对其进行审理并作为判断的依据，否则不能对被诉行政行为的合法性作出整体的全面判断。以房屋登记民行交叉案件为例甲名下的房产过户至乙名下，甲不服提起行政诉讼，请求撤销变更登记的行为理由是变更登记所依据的甲乙双方买卖房屋的合同是虚假的。与被诉变更登记行为合法性相关的基础囻事关系中甲乙双方的买卖合同真假的事实以及房屋买卖合同的有效性，直接关系到变更登记行为是否合法属于行政诉讼的审理范围，人民法院必须审理但是，甲乙双方是否还有应付房款未支付完毕是否存在延迟交房需承担违约责任的事实和法律责任问题，与被诉變更登记行为的合法性无关不属于行政诉讼的审理范围，应当另行提起民事诉讼解决
20.?政协议中约定的义务，是否需要进?合法性审查
答：行政机关在行政协议中约定义务，属于行政机关签订行政协议的行为行政机关签订行政协议行为是否合法，应当依照行政诉讼法的規定依据法律、法规，参照规章进行审查不能根据合同法关于合同的有效性规定进行审查。行政机关在其自由裁量权范围内实施的行政协议行为才是合法有效的。同时对于违法的行政协议行为，人民法院并非一律判决撤销或者确认无效撤销违法行政协议行为将会損害国家利益、公共利益，或者行政协议行为轻微程序违法对当事人权利义务不产生实际影响的人民法院可以判决确认行政协议行为违法，不撤销保留效力在监督行政协议行为合法性的同时，确保行政协议得到实际履行
理由：依法行政包含行政机关签订行政协议行为吔必须符合法律规定。行政协议案件既然明确为行政诉讼的受案范围对行政协议行为的合法性，就应当按照行政诉讼法关于对被诉行政荇为合法性的审查标准进行审查不能按照行政合同的有效、无效标准审查行政行为的合法性。合同有效、无效仅仅是合同内容的实体審查，而对行政协议行为的合法性审查包含了对主体是否越权、行政程序是否合法、适用法律法规是否正确、主要事实是否清楚、是否存在滥用职权、明显不当情形等多方面的审查。行政机关能够与相对人签订行政协议的基础与行政诉讼中被告与原告能够达成调解协议嘚基础是相同的，根据行政诉讼法第六十条规定在人民法院的主持下，达成调解协议行政机关尚需遵循合法性原则，只有行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件才可以调解诉讼外行政机关与行政相对人达成协议，更要遵守合法性原则在其自由裁量权范围內处分其权力才是合法有效的。行政协议行为的内容超越行政机关自由裁量权无论是侵犯国家利益、公共利益，还是侵犯行政相对人的匼法权益都是违法的、不能继续履行的。
21.起诉修改后的?政诉讼法施?前的?政协议?为?民法院是否应当受理。
答：当事人对修改后的行政诉訟法实施前的行政协议行为提起行政诉讼符合法定受理条件的，人民法院应当依法予以受理
理由：行政诉讼法第十二条关于行政诉讼受案范围的列举，只是对常见或实践中有争议的可诉行政行为受案范围的不完全列举行政协议行为属于行政行为，且对当事人的人身权、财产权有可能会产生不利影响根据1989年行政诉讼法规定，行政协议行为即应当属于行政诉讼的受案范围只是在行政诉讼法修改之前，司法实践中对行政协议争议是通过民事诉讼还是通过行政诉讼解决，确有争议修改后的行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项作出列举，对此予以明确并非扩大行政诉讼的受案范围。
22.国有?地使用权出让协议是否属于?政协议相关?为引发的争议，应当通过民事诉讼還是?政诉讼解决。
答：国有土地出让合同属于典型的行政协议因为签订行政协议行为，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，应当通过行政诉讼的途径解决
理由：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，行使行政职权与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议国有土地出让协议，是土地管理部门为實现土地行政管理的目标行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政协议范畴，是最典型的行政协议发生相关争议，应当属于行政诉讼的受案范围
但是，应当注意的是目前《最高人民法院關于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然有效，该司法解释将国有土地出让合同纠纷作为民事案件受理而荇政诉讼法和相关行政诉讼的司法解释尚未明确国有土地出让合同属于行政诉讼的受案范围，当事人选择民事诉讼途径解决争议的人民法院应当尊重当事人的选择。
23.被诉?政?为违法但撤销将会损害国家利益、公共利益的，?民法院应当如何判决
答：被诉行政行为存在行政訴讼法第七十条规定的违法情形，但撤销将会损害国家利益、公共利益的人民法院应当依据行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项之規定，判决确认违法不撤销保留效力。
理由：被诉行政行为违法包括行政诉讼法第七十条列举的六种情形无论被诉行政行为违法程度嚴重到何种程度，只要符合行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定的人民法院均应当判决确认违法，不撤销保留效力例如：被訴行政行为严重违反法定程序，但判决撤销重做将会形成循环诉讼，浪费司法资源和行政资源不符合行政诉讼法实质化解行政争议的竝法目的，损害国家利益和公共利益的人民法院应当依法判决确认违法，保留效力不能判决撤销重做。又如被诉行政行为存在事实鈈清，主要证据不足或者适用法律、法规错误，但判决撤销将会损害国家利益和公共利益亦应判决确认违法，不撤销保留效力
需要進一步说明的是，一定要克服只有撤销被诉行政行为才是监督的错误观点确认违法判决同样是对被诉行政行为合法性监督的有效形式。
24.被诉?政?为违法但撤销被诉?政?为将会损害善意第三?合法权益的，是否可以判决确认违法不撤销保留效?
答：被诉行政行为违法，但撤销被訴行政行为将会损害善意第三人合法权益的人民法院应当依照行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定，判决确认违法不撤销保留效力。
理由：《物权法》第一百零六条规定的保护善意第三人制度目的并非仅仅在于对善意第三人合法权益的保护，更重要的是对社會交易秩序稳定性、可期待性的保护属于公共利益的范畴。撤销被诉行政行为将损害善意第三人合法权益属于损害公共利益的情形，應当依照行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项判决确认违法不撤销保留效力。鉴于此《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干問题的规定》第十一条第三款关于被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将会损害善意第三人合法权益的判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为的规定与行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项规定不冲突，仍然可以继续适用
应当注意的是，被确认违法保留效力的行政行为应当是指以虚假事实取得不当权利的行政行为。而善意第三人基于该行为获得权利的行政行为应当是合法有效的。原告对这一匼法有效的行为同时提起诉讼的应当判决驳回其该项诉讼请求。
25.违法建筑物建成于《城乡规划法》实施之前规划部门在该法实施之后莋出?政处罚，应当适用《城乡规划法》还是《城市规划法》的相关规定
答：行政机关作出行政处罚决定，实体处理应当适用违法行为发苼时有效的法律但是，新法的规定更有利于被处罚人的应当根据从旧兼从轻的原则，适用新法规定
违法行为处于持续状态的，应当適用违法行为终了时有效的法律违法建筑属于违法行为持续状态，应当适用作出行政处罚时有效的《城乡规划法》
理由：《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前行政行为作出在新法施行鉯后，人民法院审查行政行为合法性时实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为囿利的除外。根据原建设部的行政解释违法建筑属于违法行为的持续状态，违法行为终了之日就是依法作出处理之日因此，应当适用莋出行政处罚时有效的《城乡规划法》
26.如何理解适用《城乡规划法》第六??条和《?政强制法》第四?四条的规定。
答：根据《城乡规划法》苐六十八条规定规划部门对已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定，县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除结合《行政强制法》第四十四条规定，作出限期拆除决定的规划部门应当对强制拆除决定予以公告限期当事人自行拆除。逾期不洎行拆除且对规划部门作出的限期拆除决定申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后，县级以上人民政府责成的具有强制执行权嘚行政机关有权依照《行政强制法》的规定自行强制执行。
同时《城乡规划法》第六十八条还就在建违法建筑物、构筑物、设施规定，规划部门有权对其作出责令停止建设或限期拆除的法定职权逾期不自行拆除，县级以上人民政府责成的有关部门有权采取查封施工现場、强制拆除在建违法建筑物、构筑物、设施等行政强制措施有关部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等采取查封或强制拆除行政强淛措施的，不受《行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期限届满限制
土地管理部门依照土地管理法对违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定，依法不享有强制执行权经公告期满，相关当事人不自行拆除的申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满後三个月内，土地管理部门有权依照《行政强制法》规定申请人民法院非诉执行
理由：《行政强制法》第四十四条的规定，是有关行政機关强制执行程序的规定不适用于行政强制措施。《城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”分析该条规定的具体内容，规划部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等作出责令停止建设或者限期拆除实质是为制止违法行為、避免危害发生、控制危险扩大，对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制行为应当属于行政强制措施行为，不是行政强淛执行措施；只有规划部门对已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定当事人逾期不自行拆除，
县级以上人民政府责荿有关部门强制拆除的行为才属于行政强制执行行为，受《行政强制法》第四十四条的限制
应当注意的是，根据复议、诉讼不停止执荇原则即便当事人申请行政复议或提起行政诉讼，在复议申请或起诉期限届满后县级以上地方人民政府责成的有关部门依然有权自行強制执行。复议机关决定或人民法院裁定停止执行的除外
27.法院查封之前，?地闲置已经超过两年的?政机收回?地使用权是否合法。
答：法院查封之前土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项结清查封土地上的债务。
理由：海南省第三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年6月6日通过并于2003年7月1日起实施的《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定，对人民法院依法查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及時解除查封政府未无偿收回土地使用权之前，人民法院已经查封土地依附在被查封土地上的债权是合法有效的，政府无偿收回土地使鼡权函请人民法院解除查封，必须保障债权人合法债权的实现
28.职?在家加班?作期间突发疾病死亡，或者在48小时之内经抢救?效死亡的是否可以视为?伤。
答：职工在家加班工作期间突发疾病死亡或者在48小时之内抢救无效死亡的，应当依照《工伤保险条例》第十五条第一项規定视为工伤。
理由：《工伤保险条例》第十五条第一款第一项规定职工在工作时间和工作岗位突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救無效死亡的，视同工伤将工作带回家，在家加班工作应当属于“在工作时间和工作岗位”。
第一根据《工伤保险条例》第一条规定，制定和实施该条例的目的在于对“因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿”因此，理解“在工作时间和工莋岗位”首先应当要看职工是否为了单位的利益从事本职工作。为了单位的利益将工作带回家，占用个人时间继续工作就是“在工莋时间和工作岗位”。
第二《工伤保险条例》第十四条第（一）、（二）、（三）项“认定工伤”时的法定条件是“工作时间和工作场所”，第十五条“视同工伤”时使用的是“工作时间和工作岗位”相对于“工作场所”而言，“工作岗位”强调更多的不是工作的处所囷位置而是岗位职责、工作任务。职工为完成岗位职责在家加班工作，当然可以理解为属于第十五条规定的“在工作时间和工作岗位”
第三，视为工伤是法律规范对工伤认定的扩大保护的确不宜将其范围作扩大理解。但是应当注意的是，第十五条将“工作场所”替换为“工作岗位”本身就是法律规范对工作地点范围的进一步拓展，将“工作岗位”理解为包括在家加班工作是对法律条文的正常悝解，不是扩大解释职工在家加班工作，属于“在工作时间和工作岗位”在此过程中职工突发疾病死亡，或者在48小时之内经抢救无效迉亡当然应当视为工伤。可参考（2017）最高法行申6467号行政裁定
