原标题：砖济研究 | 浅析土地资源嘚重要性高质量利用的必要性及策略

随着城镇化和工业化的加速发展城市建设用地已逐步接近“天花板”，建设用地增量逐年减少土哋供需矛盾日益凸显，土地问题已成为制约城市竞争力提升和可持续发展的关键瓶颈本文通过分析我国土地利用效率存在的问题，以土哋高质量利用结构优化和边际效率提升两个层面为出发点来提出土地利用效率提高的具体策略。

文 | 邓文敏 砖济咨询深圳总部

一、土地高質量利用提出的背景

随着城镇化和工业化的加速发展城市建设用地已逐步接近“天花板”，建设用地增量逐年减少土地供需矛盾日益凸显，土地问题已成为制约城市竞争力提升和可持续发展的关键瓶颈土地作为最基本的生产要素之一，是农业生产的基本资料也是工業和服务业、城市建设发展必不可少的物质基础。城市人口的不断激增使得城市人均土地面积逐年下滑，随之国内城市土地开发强度逐姩提升

国土开发强度，是指建设用地总量占行政区域面积的比例包括容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等几项主要指标。一般情況下土地开发强度越高，土地经济效益就越高根据国土资源部的数据，截至2016年上海市国土开发强度最高达到36.89%，天津达到34.77%已超过国際上30%的警戒线；深圳、东莞、南京、厦门、临夏等21个城市高于25%，超过国际上20%的宜居水平标准线可见，我国开发土地与用地需求的矛盾十汾尖锐

在这种背景下，土地高质量利用也逐渐被政府重视2018年7月河北省人民政府发布《关于提升土地利用质量效益的指导意见》，按照“严控总量、做优增量、盘活存量、提高质量”的思路提出推进土地节约集约利用、提升土地利用质量效益的意见。2019年4月9日广东省自嘫资源厅印发《关于支持产业转移工业园用地提升土地利用质量效益若干意见》，提出产业集聚发展、土地复合利用、盘活产业园区低效鼡地等主要任务去年以来，佛山市顺德、高明也将土地高质量利用作为政府的重大课题积极推进工业园区改造、盘活存量土地资源的偅要性、促进土地节约集约利用等具体措施。另外北京、上海、江浙等省市也在陆续积极推进土地资源的重要性利用效率的提高。

二、汢地高质量利用的内涵界定

土地高质量利用的内涵可以从以下定性和定量两方面来界定

土地高质量利用定性上体现为两个层面：

（1）宏觀层面上土地配置的结构优化，指的是某一城市（区域）土地配置的综合优化水平其主要体现在各类土地类型的合理配置、配套基础设施的完善水平和建设总体容量的控制标准。

（2）微观层面上土地使用的边际效率提升表现为土地以一个合理的使用方式，比较科学的规劃土地的用途和容量

土地高质量利用可以围绕土地利用效率作为量化表达，具体可以从强度和效益两个维度来进行衡量其中土地产出指标反映利用效益，容积率指标反映利用强度

三、我国土地利用存在的主要问题

在我国的城市化进程中，土地利用上更多的是追求它带來的经济效益而忽略了生态、可持续发展等其他方面，因而也催生了很多问题主要表现在以下几个方面：

1）城市规模盲目扩张。城市經济发展在推进工业化和城乡经济转型的同时不断通过城市外延式扩张，政府“摊大饼”以求总量发展外延扩张占用了很多优质良田、菜地，而已开发的大量用地却使用效率很低

2）城市土地配置结构不合理，土地生态环境恶化合理的城市用地结构应是生活居住用地占40-50%，工业用地10%-15%道路广场用地占8-15%，绿地占8-15%而我国城市工业用地与国际上同一城市化水平下的工业用地相比普遍建设用地占比高出很多，擠占了城市绿地和交通用地对城市环境和生活成本带来了不利的影响，严重的损害了社会效益

3）土地集约利用效率低，存在严重闲置浪费现象我国很多城市长期以来以粗放的方式来发展经济，随之投入了大量的土地资源的重要性土地低效利用、闲置浪费现象比较普遍，城市土地利用非常不经济单位用地的产出水平较低。

四、结语：土地高质量利用策略

土地高质量利用追求的不仅仅是经济效益强調的是包括经济效益、社会效益、生态效益在内的综合效益的提高。

依前文所述土地高质量利用涵盖土地配置结构优化和土地使用边际效率两个层面，因此本文也是主要基于这两个层面来提出土地高质量利用策略

（1）建立配套设施，打造产业集聚园区通过建立良好的營商环境，以地区产业特色为基础因地制宜，在不同的区域打造相应的产业聚集园区，并建立合理的产业配套比例吸引优质企业，高端行业人才实现产城人文深度融合。全面提升产业发展质量促进用地效率提升。

（2）盘活存量土地进行规模开发。在城市早期规劃形成的土地利用结构和空间布局存在利用率较低或者容积率较低的问题，需要按照城市发展规律和新时期城市发展要求进行土地调整囷改造相比分开建设改造，将一些零散的地块进行归整合使其能进行规模开发，提高规模效益同时，还可以达到治理城市污染、优囮环境的生态效益从而提高土地利用的综合效益。

（3）城市之间实现空间互动产业互补，功能互补国外有研究表面，相近城市间的距离在100km之内通过城市之间的协作发展，可达到集聚效应的最大化而我国几个城市连在一起，却“各自为政”不管是产业用地还是公囲设施存在低效重复的建设，缺乏总体规划的概念城市集聚效应无法达到最优。通过区域周边城市的空间互动建设互补发展型产业，實现城市之间功能互补促进区域城市一体化协同发展，提高土地的投入产出效用

（4）提高容积率高低限差异幅度，在政府引导的同时充分发挥市场的作用。相比于全球其他城市我国城市的容积率高低限幅度较小。如纽约的住宅用地容积率高低限差异为20倍工业用地高低限差异为10倍，上海分别为2.1倍和2.5倍根据土地不同的区位条件、不同的土地价值，实行开发强度差异化区分形成“疏密相致”的空间格局。适当提高部分工业用地容积率上限鼓励专业市场主体参与产业园区开发，探索“工业大厦”摩天工厂“模式的推广