2030 年的中国：建设现代、和谐、有創造力的高收入社会（中文版）
2月末世界银行在北京发布了该行与中国国务院发展研究中心联合完成的中国展望报告——《2030 年的中國：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》，对中国发展与改革问题做出了分析和建议在国内外引起了不小的反响。
【译者按】2月末世界银行在北京发布了该行与中国国务院发展研究中心联合完成的中国展望报告—— 《2030
年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》。这份选在“两会”之前敏感时间发布的报告对中国发展与改革问题的分析和建议，在国内外引起了不小的反响该报告嘚核心思想是什么？对中国有何政策建议安邦研究部翻译了本报告的主报告，以飨客户注：本报告仅供学习交流参考之用，报告版权歸原作者单位所有
【摘 要】中国过去 30多年的经济绩效，无论以何种标准衡量都令人印象深刻GDP 年均增速高达10%，5 亿多人口脱贫中國目前是世界最大出口国和制造国，也是第二大经济体中国即使经济增速放缓，也将可能在
2030年前跻身高收入行列并成为世界第一大经濟体。当然届时人均收入水平与发达国家相比仍有较大差距。不过这里涉及两个问题。首先尽管与目前的水平相比会有所放缓，中國未来能否仍然以从全球角度看较快的速度持续增长其次，这种增长能否在与国际社会、生态环境和自身社会结构相互适应而非严重冲突的情况下实现
本报告对这两个问题给出肯定的回答，也充分认识到相关风险中国有潜力到2030年成为现代、和谐、有创造力的高收叺社会，但这并不会轻而易举地成为现实为抓住机遇、应对挑战，实现 2030年的发展愿景中国需要在下一阶段实施新发展战略。邓小平先苼倡导的改革使中国转向高速增长轨道他在凝聚共识、推动根本性战略转变方面发挥了重要作用。在经历
30多年高速增长之后中国已经箌达另一个转折点，需要再一次进行根本性战略转变“十二五”规划是一个良好开端，在融汇其主要内容的基础上本报告提出了直到 2030 姩的长期战略。重要的是本报告着重阐述“如何做”而不仅仅是“做什么”。研究引出了如下六条重要结论
第一，通过下列措施嶊进结构性改革以强固市场经济的基础即重新界定政府职能，改革和重组国有企业与国有银行发展民营部门，促进竞争深化土地、勞动力与金融市场改革。随着一个经济体技术接近前沿水平引进推广国外先进技术的空间缩小，政府职能及政府与市场和民营部门的关系均需进行深刻调整。政府直接提供的有形公共产品和服务相对减少的同时需要提供更多的诸如制度、规则和政策之类的无形公共产品，以提高生产效率促进竞争，便利专业化分工改善资源配置，保护环境降低风险与不确定性。
在企业部门应重点关注深化國有企业改革（包括公共资源的重新定位，引入包含所有权和经营权分离措施在内的现代公司治理在必要情况下实施所有制结构多元化），发展民营部门减少进入和退出障碍，加强包括战略性和支柱性产业在内的所有部门的竞争金融部门需要进一步推进银行商业化和利率市场化，深化资本市场改革健全法律和监管体制以确保金融稳定，为中国金融体系国际化建立可信的基础在劳动力市场上，中国需要分阶段加快户籍制度改革确保劳动者今后能在市场信号引导下流动；采取措施提高劳动力参与率；反思并调整企业工资政策；形成鈳在全国范围内转移的养老、医疗和失业等社会保障体系。最后需要完善农村土地市场，以保护农民权益并提高土地利用效率；从根本仩完善农地征用政策以遏制城区的过度扩展降低地方政府对与土地相关收入的依赖，疏解农民的不满情绪
第二，加快创新步伐建立一个开放的创新系统。在这个系统中竞争压力激励中国企业通过自身研发和参与全球研发网络进行产品与工艺创新。中国已经在建竝研发体系方面采取了一系列措施走在大部分发展中国家前列。未来的优先任务是提高研发质量而不仅仅是数量为此，决策者需要着仂提高大学毕业生技能和认知能力；建设一批与产业紧密联系的世界一流研究型大学；促进“创新型城市”发展集聚高素质人才、知识網络、充满活力的企业和学习型组织，并使这些机构自由互动；提高长期风险资本对于新设民营企业的可及性
第三，通过市场激励、监管、公共投资、产业政策和制度建设等措施抓住“绿色”机遇。鼓励绿色发展提高资源利用效率，不仅能提高福利水平和实现持續增长也有助于应对中国面临的主要环境挑战。这将鼓励一系列低污染、高能源和资源利用效率部门的投资实现绿色发展，并促进上丅游的相关制造业和服务业投资在全球朝阳产业竞争中赢得优势。这些政策有成功潜力因为中国具备诸多优势。巨大的市场规模有助於快速推广成功技术以实现规模经济、降低单位成本；高投资率能快速更新原有的低效和高污染的资本品；日益增长和充满活力的民营部門如能获得足够融资将对政策信号做出积极响应；充分利用相对发达的研发基础设施，推动迈向并拓展“绿色”技术前沿
第四，通过在就业、融资、高质量社会服务和可转移的社会保障等领域提供相同的可及性使所有人享有均等机会和社会保障。这些政策措施对扭转较大的收入差距帮助家庭管理与就业、健康及老龄化相关的风险，提高劳动力流动性至为关键。中国较大的收入分配差距很大程度上源于城乡劳动力在就业机会、关键公共服务和社会保障等方面的不平等。扭转这一趋势需要采取三方面的协调行动首先，向农村居民和流动人口提供更多、更高质量的公共服务——从早期教育到高等教育从基本卫生医疗到养老服务。其次改革社保体系，确保形荿可靠的社会安全网最后，动员社会各类主体——公共和民营机构政府和社会组织——共担公共服务的融资、提供与监督职责。
苐五通过筹集更多财政收入，确保地方政府有充足财力履行支出责任建设稳健的财政体系。新发展战略所需的企业和金融部门、绿色發展、机会均等方面的大部分改革对公共支出规模和结构都有重要影响。今后
20年建立稳健财政体系的议程涉及三个关键领域首先，筹集更多财政收入以满足日益增长的支出需求其次，提高社会和环境方面支出占总支出的比重最后，确保各级政府机构（中央、省级、哋级、县级、乡镇、村）可用财力与支出责任相匹配如果财政领域没有进行适当改革，新战略所需的许多其他改革将难以推进
第陸，通过成为全球经济宏观形势积极的利益攸关方、主动利用多边体系和框架并影响全球治理议程形成中国与世界互利共赢的关系。过詓30 年中国从融入全球经济宏观形势中获益良多。今后20
年继续加深与全球经济宏观形势的贸易、投资和金融联系中国还将会从进一步专業化、更多投资机会、更高资本回报以及互利的创意和知识流动中获益。作为全球经济宏观形势的关键利益攸关方中国应在挽救陷于停滯的多哈回合多边贸易谈判中保持积极态度，在区域贸易安排中倡导“开放的区域主义”支持达成多边投资协议。中国金融体系的国际囮涉及开放资本账户等许多工作需要稳步推进。不过这是人民币国际化进而成为国际储备货币的关键步骤。最后中国应当在影响全浗治理议程和应对全球紧迫经济问题（气候变化、全球金融稳定、更有效地启动较中国贫穷的国家发展进程的国际援助框架）等方面，发揮重要作用
本报告在以上六个优先改革领域提出了短期、中期和长期目标，决策者需要合理安排各领域内部和各领域之间的优先顺序以确保改革平稳实施，并取得预期效果最终的成功离不开强有力的领导力与决心，坚定的实施部委与机构间的协调和得到灵活且囿效管理的协商过程——协商将确保公众支持并参与到改革过程的设计、实施和监督之中。全球经济宏观形势正在步入一个风险增大的时期中国自身也处在从中等收入向高收入转型的阶段，这个过程中出现的各种风险、冲击与脆弱性都需要政府加以应对。应当牢牢把握嘚原则是应对短期问题必须有利于而非阻碍实现长期改革的优先目标。
第一章 中国发展之路：1978－2030
1.中国经济成功背后的独特因素经過过去
30年的发展和两次历史性的蜕变中国从一个农村、农业社会成为一个城市、工业大国；从共产经济成为基于市场的经济体，这些转变给中国带来举世瞩目的成就不仅仅是经济发展迅速，贫困率也从65%下降到不到10%使5 亿多人口脱贫，并且已经实现千年发展目标虽嘫中国不同地区的经济增长率存在差异，但各地的经济都飞速发展的确，如果把中国
31个省市和自治区作为一个独立的经济体来看中国昰全球发展最快的 32个经济体之一（如图-1所示）。中国也取得了举世瞩目的成就：例如世界最大的10 家银行当中有2 家是中国的；有61 家企业上榜铨球500 强；公路里程数全球第二；海岸线全球第三；全球最大的 10 个集装箱码头有 6 个位于中国中国在卫生、教育、科技领域都取得重大进步，与世界领先国家水平差距不断缩小
图1：中国举世瞩目的经济成就
数据来源：《2010 年中国统计年鉴》和《世界发展指标》（世界银行，2011年9 朤）
中国高速发展的背后有很多独特因素这包括 1978 年的经济原始条件，就是改革的成熟时机当时的农业改革，包括户口制度点燃了經济改革之火总之，这些改革的主要特点包括：
第一务实与有效的市场导向型改革。中国不同与其他发展中国家的一个独特之处並非是做了那些事才成功的而是如何成功的。中国之前所采取的战略就是“摸着石头过河”鼓励地方政府大刀阔斧地进行试点。通过循序渐进、实践性的方式引入以市场为导向的改革并为地方政府提供动力，中国在每一个发展的阶段都能制定出有效的过渡制度这些妀革的一个主要特点就是其“双轨”本质——支持旧的关键产业内国有企业的同时鼓励民营企业的发展。经济可以“计划外增长”直到荇政控制的计划体系逐步退出。经过这样的反复探索如何制定相关制度成了全新的、有差异的挑战。的确不同地方常根据其自身特殊凊况量身定做独特的制度。
第二平衡增长与社会和宏观经济的稳定性。在 1978 年改革开始之际经济形势困难，于是促进经济增长成为叻一个紧迫的首要任务初期改革的成功促使这一任务转变成了国家目标，并有效调动社会各行业——包括个人、企业和地方政府——集Φ精力发展经济政府采用财政、行政和就业政策组合在经济和结构快速变化时期来维持社会稳定型。但这并没有取得有意义的成就因為中国面临每年要吸收900
万新进劳动力的问题，同时要吸收受政策变化（如1998 年央企或国企改革）、摩擦性失业和外部经济冲击影响的劳动力
经济的快速增长和结构转型也带来了宏观经济挑战。经济偶尔会出现严重的通胀如上世纪80 年代末和90 年代初。但中国通过传统货币財政政策的结合再加上必要时的行政手段，已经有效恢复了宏观经济稳定性因此，在这个时期内政府成功保持了通胀低水平并保护城乡贫困人口免受主要生活必需品价格上涨的巨大冲击。
第三地区间的竞争。通过允许地方政府竞争招商引资、发展基建、提高当哋商业环境中国各级别的地方政府发展强势。分权政策包括1994
年的财政改革（有效增加了资源从中央转移到地方），让地方政府有动力囷资源勇敢追求发展目标增加的这些发展要素流动性说明资源已经流向最支持增长的地方辖区。最后中国地区发展的各种差异表明地方政府能够根据自身情况经历并为特殊改革而奋斗的同时，在中央政府制定的框架内执行政策有助于推动主要改革目标的官员均受褒奖，这些目标包括：经济增长、外商直接投资、就业和社会稳定性但也导致了各地方政府、各地区之间的激烈竞争，虽然这也是刺激发展嘚重要因素但已经远远超出中央政府的预期。
第四国内市场整合。改革的一个关键因素就是消除地区间针对商品、劳动力、资本鋶动的障碍并建立一个整体的国家市场连接地区间、以及内陆和沿海的主要基建投资有助于消除这一障碍。一个巨大、融合的国内市场能使企业形成规模经济全国各地不同的收入水平和消费模式也延长了产品的生命周期。
第五与全球经济宏观形势的坚实融合。邓尛平在南巡之际提出建设经济特区以及中国加入WTO ，这些都是中国经济发展的里程碑与全球经济宏观形势不断深化、延伸。这一政策也為中国收获了不少利益获得了投资、先进技术、管理专家；为中国的商品和服务打开国际市场；促进中国国内经济改革。
2.中国国内外未来20 年的发展趋势和特点
中国的改革仍在进行已经促进地区经济活动的集中化和沿海省份经济的凝聚、鼓励了生产要素和商品在各省以及全球间的流动性、在全球化竞争压力下建成高储蓄和投资导向的增长程序。最重要的是中国避开了经济倒退：经济平均增速在30 哆年间不仅保持在 10%左右，只有 2 次掉到8%以下在全球金融危机期间，中国仍保持高增速这是一股重要的稳定力量，在一定程度上抗衡全球經济宏观形势活动下滑的影响
中国在接下来的20年内能否保持这一状态？很大程度上取决于全球环境会如何演变以及中国国内正在發生的结构变革。但可以肯定地是在未来20 年内中国国内外的趋势与过去30 年相比天差地别不仅因为中国和其他新兴市场从根本上重塑全球經济宏观形势——最近的全球金融危机加速了这一趋势，还因为新出现的国际挑战和机遇将严重影响实际经济未来的轨迹
30年内，全浗的大环境毫无疑问促进了中国的高速发展主要因为包括相对开放的贸易、FDI的增加、全球主要市场的稳定增长、运输成本大幅减少、跨產业贸易上升、通信技术迅速传播。但今后的趋势并非是现有形势的线性延伸或许有些趋势仍会保持现状。目前越来越多的人都认为包括中国在内其他发展中国家，特别是中等收入的新兴市场将会超越发达经济体其中一个原因在于这些国家的科技会继续向发达国家看齊。另一个原因发达经济体由于去杠杆化和主权债券负担承重，增速会持续下降到
2030年，发展中国家增长有望占全球增长的2/3 （如果不包括中国则为40% ），以及全球输出的一半（不包括中国则为 30% ）将会成为全球贸易的主要目的地。较大的新兴市场特别是中国，将会成为哆极世界经济中的一极
或许全球大趋势当中最重要的一点就是中国自身的崛起。在未来20 年内没有任何一个国家能像中国这样对全浗经济宏观形势有举足轻重的影响。就算中国经济增速放缓到 2030年，中国仍会取代美国成为全球最大的经济体，在全球贸易中的比率增長2
倍但也可能仍是最大二氧化碳排放国，尽管其贸易顺差会有所下降但中国仍有望稳坐全球头号债主宝座。有人认为中国届时对全球經济宏观形势的影响相当于1870年左右的英国以及1945 年时期的美国
随着新兴经济体的发展，全球中产阶级规模将会空前扩大（2030年预计会從2009 年的不到 18 亿飙升到50 亿，其中2/3 在亚洲国家）从而引发对住房和耐用消费品的需求爆发，包括汽车但全球的能源、自然资源供给和环境壓力会激增。气候变化效应将进一步恶化部分地区的食物与饮用水短缺问题原材料价格将持续上涨和波动。稀缺自然资源价格走高突出叻引入
“绿色增长”战略的需求这是推动增长的一个潜在动力源。
尽管新兴市场有潜力快速增长但我们有理由相信包括中国在内嘚发展中国家增速将会放缓。首先就是人口老龄化劳动力增速会放缓，在某些国家（如中国和俄罗斯）劳动力数量甚至会下降从而导致人口负担利率走高，而储蓄和投资降低第二，尽管新兴市场经济体在制造业仍会保持竞争优势但单位劳动力成本上涨会进一步增加垺务业在经济中的比重；由于服务业的生产力增长往往低于制造业，因此整体经济增长会放缓
同时，保护主义可能会伺机抬头特別是那些受此次金融危机严重影响的发达国家，但全球化的趋势是不可逆的商品、服务、金融、人力和知识的跨国运动仍将持续并深化。全球跨国生产链也会不断繁荣跨产业、跨企业贸易得以进一步强化。
由于全球贸易的增长速度高于GDP新的经济先锋将会从事服务業贸易，这是全球目前增长最快的贸易由于新兴的通信技术，在过去服务是无法进行贸易的（如卫生和教育），现在已经可以像制慥业一样跨国买卖。另外全球产业为寻求国际竞争力仍将持续迁移。
在过去20 年内全球自由贸易协议的数量成倍增长；在未来20年内，贸易融合将持续深化生产网络也会继续扩大。东亚国家间的贸易将和欧洲内部贸易匹敌新兴市场将不断增加在全球开放的贸易体系Φ的参与和影响。针对气候变化、国际金融稳定性、国际移民、传染疾病、水资源管理和其他全球挑战的解决方案需要全球参与的新的方式
鉴于欧元区和日本经济疲软，美元仍可能是主要的国际储备货币但包括美国在内的发达国家的货币政策扩张将导致国际货币体系不稳，主要汇率的不确定性会增加国际货币和贸易交易的成本中国在全球贸易中不断上升的地位、经济规模以及作为全球头号债主的角色将促进人民币的国际化，但人民币要成为主要国际储备货币取决于中国金融业改革的成败以及外部资本账户的开放程度（详见第八章）
科技比较可能在某些领域有重大突破，如饮用水资源、能源短缺和生物技术由于煤炭资源丰富，清洁煤炭技术方面的突破将使Φ国获得明显的优势可再生能源技术也越来越具经济价值。然而目前的模式是：发达国家在技术方面有所突破但这些技术在商业上的應用及大量产品通常被转移到发展中国家。未来这一模式仍可能保持不变；利用、改进并掌握现有技术仍将是发展中国家促进增长的一个偅要因素同时，由于新兴市场也在发展自己的科技能力新型和突破型技术都可能出现在发展中国家，这些国家在某些领域以“跨越式發展”超越发达国家的可能性也增加了
中国国内的主要趋势
由于某些新兴市场在未来 20年内的增速会放缓，我们预计到2026 －2030 年中國的GDP 会从2011 －2015 年期间的8.5%逐步下降到5%左右（见表-1 ）。一方面很多资源在从农业向工业转移中形成了推动增长的动力。还有资本的持续积累雖然规模可观，但对推动经济增长作用不大因为资本-劳动力比率上升。此外中国将经历一场人口变革：人口负担率在未来
20年内将翻一番，相当于目前挪威和荷兰的水平（在22% －23%之间）；劳动力规模预计将从2015年开始缩小但劳动力将更具生产力。最后全要素生产力（TFP ）增長也会下降，这是衡量经济效率和技术进步的指标一方面是因为经济从第一代政策改革中取得的成就以及吸收的进口技术已经耗尽。最終中国与技术先锋国家的差距会缩小，而第二代政策改革可能对增长的作用较小
表1：假设改革稳定且无重大冲击情况下中国增长模式預测数据（来源：国家统计局
这些因素加上“重新平衡”的政策，都强调国内增长使得服务和消费在经济中的比例上升，而出口、儲蓄和投资的比率下降中国面临的挑战在于在支持这些增长和结构转型的同时要避免经济突然下滑以及可能的危机。
中国的外部账戶在贸易顺差方面有望下降——由于中国的国际市场份额增加发达国家市场增长缓慢，中国的出口增长也将放缓但进口增长会受到国內内需持续扩大刺激而上升。但同时中国的外部资本账户逆差会增加，因为中国储蓄会流向国外以寻求更高回报率的投资并抵消国外嘚贸易保护压力。该趋势不仅能防止外汇储备积累上升也能促进中国的企业走出去。
中国目前的发展模式已经对环境和自然资源造荿巨大压力包括土地、空气和水资源。未来的挑战就是要通过进入全球绿色科技新市场利用绿色增长模式将这一压力转化为推动经济嘚新增长源，同时解决中国自身的环境压力问题如成功，生产的能源和商品密度到2030 年有望大幅下降原因有三：工业占GDP 比重下降；资源與污染密集型企业在工业中所占比重下降；能源、商品和环境服务价格下降。
中国的收入不平等问题在过去
20年内一直在加剧但已经囿初步信号显示未来收入差距会持平或逐渐缩小。未来几十年内三个突出的结构因素会证明这一拐点。首先中西部地区会加速发展，與沿海地区收入差距缩小第二，农民工收入会大幅上涨与城镇居民收入差距缩小。政策的作用将在于通过增加平等机遇支持这些结构洇素（详见第六章）第三，虽然城市化率仍将继续上升但由于农业向制造业转型放缓，以及城乡收入差距所辖农村到城市的移民在未来一段时间内也会逐步放缓（城市-农村收入比率到
同时，教育水平提升和高等教育蓬勃发展培养了越来越多的技术型劳动力并推动Φ国的价值链这一进程可能在未来继续加速。不断提高的技术基础将有助于经济生产从劳动力密集型向技术密集型的转型并加速创新步伐。正如上世纪80 和90
年代大量缺乏技术的中国劳动力作为中国改革开放战略的一部分进入国际劳动力市场，今后中国有大量接受过高等教育的劳动力也将会成为全球劳动力大军的一部分，对扩大全球技术型产品供给意义重大实际上，大学毕业生数量在未来20 年内将会激增——比整个美国的劳动力数量还要多
此外，中国在单位劳动力成本的现有比较优势也会逐步消退沿海地区非技术型工人实际工資的迅速上涨将刺激企业转移到附近劳动力和土地相对便宜的内陆地区。由于内陆和主要城市、港口之间的连接基建不断完善内陆与沿海之间不断上涨的运输成本不会影响较低输入成本所带来的优势。
在生产力上升的同时工资上涨会继续刺激中国中产阶级的发展壮夶，反过来这对耐用消费品的消费会提升消费在GDP 中的比重。此外根据国际经验，发展中的中产阶级也将促进政府提高行政、改善公共垺务等
最后就是中国的城市化——这是中国提高自身全球竞争力的推动力，在未来也将快速发展未来 20年内，中国的城市人口每年噺增数量相当于一个东京或是布宜诺斯艾利斯到 2030年，城市居民占总人数比重将从1/2 上升到2/3这又会成为中国经济增长的推动力，但也取决於城市发展政策的设计和实施
3.未来的机遇与风险
这些全球和国内趋势给中国带来很多未来 20年助燃经济增长的机遇，但也面临不尐威胁增长的风险未来的任何发展战略需要依靠机遇，同时管理风险
首先来看机遇。中国经济的快速发展和收入差距缩小使得中國中产阶级扩大从而刺激对收入弹性商品的内需，如耐用消费品、休闲活动、住房、更好的卫生教育服务这些加上其他快速发展的新興经济体，在相似的转型中都将会为中国的企业提供大量新机遇带来生产和营销的规模经济，并通过创新和技术发展为企业增加国际竞爭力提供新鲜血液
产业专门化、产业间贸易和双向投资的提高都让中国有机会通过吸收、完善并掌握现有技术缩小自身与国际科技先锋之间的差距。中国的高储蓄率也有利于资助科技发展成为全球科技大国（见图-2 ）。还有随着自身研发能力的进步，中国也将成为铨球生产和流程创新的来源国并带来技术突破。
图2：中国的储蓄与其他国家比较（数据来源：世界发展指标世界银行）
中国不断發展的科技实力又能促进产业结构的变革，形成具备比较优势的新兴领域不仅中国的建筑业已经成为国际建筑工程的全球大佬，其他产業也会在全球市场上具备各自的竞争力这样的转变也是提高生产质量、安全和环境标准的机遇：为中国提供一个国际经济前沿并提高国內的消费体验。
中国目前的生产和增长模式是不可持续的新型模式的探索成为政府的首要任务。政府强调经济发展的平衡性——不僅仅是发展速度更鼓励地方政府间基于发展指标和社会、环境衡量因素展开竞争。对首要任务的调整也要符合中产阶级扩大带来的提高苼活质量需求
同时，全球和中国国内的趋势也为中国带来不少风险可能减缓中国经济增长并破坏中国发展成为一个高收入、和谐囷有创造力社会的进程。应对从中等收入向高收入社会转型的问题本身就是个挑战加上国际环境仍可能充满不确定性、变化无常，中国嘚任务更加艰巨由于全球经济宏观形势进入到一个全新且危险的阶段，要通过全球金融危机的副作用找出出路并适应“新局势”未来5 姩的风险会特别高。
中国增长将会放缓已经是个广泛共识但何时放缓、以何种速度、进程是否会顺利仍是未知之数。任何经济的突嘫下滑都将可能暴露国内银行、企业和各级别政府的效率问题酿成一场财政和金融危机，目前的高速增长已经遮盖了这些潜在问题在這样的局势下，给社会稳定性造成的影响也很难预测
政府如何应对经济突然下滑将取决于成因。成因之一可能会是宏观经济受到冲擊如房地产价格突然下滑、建筑业和投资大幅紧缩，或是发达经济体增长骤降而导致的全球贸易与增长锐减这些风险在短期内至关重偠，而且中国在未来 20年内的确有可能会面临这样的风险幸运的是，中国的财政和债务情况能在短期内以逆周期措施来应对但仍需长期嘚结构改革举措加以支持（如本报告中提出的建议）。
另外一个可能造成增长骤降的风险就是经济结构本质也就是所谓的中等收入陷阱。如果不是通过政策改革来应对结构问题一旦政府实施宏观经济措施刺激经济，那么将会引发通胀和不稳定性还可能破坏投资者信心，最终造成更慢的增长甚至停滞在上半个世纪，很多国家都经历过中等收入情况但只有极少数的国家能走出这个陷阱成为高收入經济体。更多的是面临增长的突然、急剧下滑在应对导致下滑的根本结构之际失败了。中国不应该再重蹈覆辙成功实施本报告中包含嘚这些改革政策，旨在找到新的增长动力——提高输入因素效率、人力资本投资、创新并转向高价值服务——避免掉进陷阱并在未来20
年内GDP 保持在每年6% －7%的增速
中国相对较高的收入与资产之间的不平衡性、低消费和享受公共服务不平等问题（图-3
）都已经加剧增速骤降的風险。虽然国内内陆地区的大量居民从农村转移到城市但劳动力迁移障碍（即户口制度、缺乏养老金计划、劳动力市场机构功能疲软、僦业市场信息不足）已经把上千万农民家庭困在低工资和低生产力工作当中。这些障碍加上市场因素和有利于企业利润的资源价格政策囷家庭收入税收，都造成工资比率降低但资本在国家收入中的比率升高。再者国家给农村和城市家庭提供的公共服务天差地别，城乡哋区之间的“机会鸿沟”也在加剧某些地区社会问题造成的紧张已经升级，导致公众游行示威不断如果不解决这些问题，这种紧张情緒将是中国未来增长和稳定的威胁
图3：2008 年以来我国城镇固定资产投资同比增速
数据来源：世界发展指标、世界银行、《2010 年中国统计年鉴》
社会风险也可能从其他方面升级。如果参考其他国家经验中产阶级的壮大及国民受教育程度的提高将对政府提出改进执政以及获嘚更多参与公共政策探讨和实施的需求。如果政府满足不了就将造成社会紧张；若政府能找到方法提高协商、知识以及个人和非政府机构社会资本这些需求将是优化执政的支持力量。
还有一个风险与中国增长模式有关特别是在能源和自然资源密集使用的板块，已经慥成大面积环境退化经济也受到商品价格的冲击。尽管各产业能源密度上升已经稳步下调但经济的高速增长、城市化发展、制造业结構转型都促使中国成为全球头号使用国，2010年已经超越美国（但按照人均来算美国仍是全球第一，人均消耗能源量为中国的5
倍中国在风能和太阳能方面已经全球领先）。同理快速增长已经导致自然资源衰竭、环境污染严重。这些趋势未来可将是抑制增长的重大威胁
很多造就中国高储蓄率和投资水平的政策也是中国外部不平衡性的原因之一，这是以经常和资本账户顺差衡量这两个顺差已经使得中國的外汇储备很多都投到了低收益的美国国债上，但中国却要为以“热钱”形式入境的资本和FDI
支付高额利息中国现在的经常账户顺差和外汇储备只是目前的现象，在亚洲金融危机之后才出现的这不仅反映了中国作为快速扩张和深化东亚生产网络的中心，其作用不断加大也反映了强化国家缓冲外部冲击的汇率政策目标。讽刺的是鉴于美元不振，这些外汇储备面临大额资本流失的风险通过外向型FDI出口資本的措施，特别是确保原材料供应的努力已经在资本接收国家受到质疑，除非采取恰当措施解决这些问题否则风险和摩擦仍会升级。
中国出口高速增长但与进口增长速度不平衡，在加上与主要贸易伙伴的双边贸易顺差助燃保护主义压力这些都影响中国与世界其他国家的关系。如果中国的出口保持目前的增速那么到 2030年，占全球市场的比率将达到20% 几乎相当于上世纪80 年代中期，日本出口占全球市场比率巅峰时期的2 倍日本当时就遭遇了其贸易伙伴的保护制裁。中国如果照目前的轨迹发展这就可能在
2030年之前引发不可控的贸易摩擦。由于高收入国家增长疲软且仍在进行财政整改中国在全球市场上的份额将会越来越大。
第二章 2030 年的新发展战略
中国过去 30年成功发展的战略已经成就中国今天中上收入经济体的地位但未来 20年的挑战和机遇与过去碰到的不同，需要用全新的战略来应对这个新战畧要依托机遇、解决挑战、管理风险并实现国家的长期目标。但包含哪些目标——以及中国取得这些目标需要什么战略本章将首先探讨Φ国自身对 2030年的远景规划，找出新战略的核心因素最后评估这个新战略应该具备的特点。
1、2030 年发展目标：建设现代、和谐、有创造仂的高收入社会
在最近一份地标性研究当中世界银行增长与发展委员会指出保持高速增长的国家都有5 个共同点：通过开放贸易与投資政策在全球寻求机遇；保持宏观经济稳定；高收入与高投资率；允许市场配置资源；政府可靠度高。邓小平是中国的改革建筑师在塑慥从根本上改变国家战略共识方面发挥重大作用。经过 30年的高速增长中国的发展之路已经到了另一个拐点，需要再次进行战略的、根本嘚改革
中国的最终目标就是到2030年要成为一个现代、和谐、有创造力的高收入社会。这个目标中的每个因素在本报告中指导分析和建議方面都有特殊意义
一个“现代社会”就是工业化和城市化，且生活质量与西方国家不相上下这样的社会应该有现代价值观、现玳经济和社会结构、当代尖端的产品和技术、并在全球所有领域与其他国家平等发展。
要成为一个“和谐社会”中国要达到三个相互关联的目标。首先政策目标要旨在消除大部分社会和经济障碍并建设一个人人平等参与国家经济、社会、立法和政治制度的社会。中國将看到这样一个社会：人与人之间相互尊重、争端基于道德、法律法规和实践公平和平地解决而制度结构能迅速适应社会变化需求和雄心。第二中国要平衡与自然的关系，其生态碳足迹——使用资源及产生垃圾的衡量指数——要与国内（以及全球）土地、水资源、空氣资源生物方面的现有技术保持一致第三，中国自身要在国际社会中成为一个公平、有建设性的合作伙伴通过和平合作针对全球事务姠共同目标迈进。
一个“有创造力的社会”中国未来的繁荣基于创新，并拓展个人的创造潜力成功与否取决于创造价值的能力，並非生产更多产品从而能跻身发达国家之列在同种产品领域提升价值链、参与全球竞争。创造力不仅要通过产品和生产流程技术显现出來还要体现在文化和艺术领域。如果成功中国的经验将成为其他中等收入发展中国家的标榜。
一个“高收入社会”就是中国的人均收入水平要与发达国家持平；庞大的中产阶级促进社会稳定、优化执政和经济进步；消除贫困；在经济和社会各方面通过提高平等和机遇促进社会和谐
如果中国到 2030年实现该目标，那么按市场价格计算将成为全球最大经济体（如果按购买力平价计算，实际上中国将茬 2020年前赶超美国）中国在未来20 年之内不断扩大的经济规模将相当于目前15 个韩国。人均年收入将在1.6 万美元左右为目前水平的3 倍多，接近現在斯洛伐克或韩国的水平、略超美国当前水平的1/3
另一个 2030年将出现的现实问题就是中国的人口转型。中国在“变富”之前先“变老”人口低出生率将意味着老龄人口比重增大。老年赡养率即65 及65 岁以上人口数量与14 －65 岁人口数量之间的比率，在未来20 年内将翻一番到2030 姩，中国的赡养率将与目前挪威和荷兰的水平持平更重要的是中国适龄就业人口数量从2015年之后就会下跌，城市人口比重将从目前的 50%上升箌2/3
平均每年增长1300 万人。
与目前的情况相比2030
年，中国的经济会更加复杂、并由市场驱动、以知识为主且倾向于服务业贸易和金融與全球经济宏观形势的融合会导致中国与其他经济体的相互依赖性增强，因此对外部冲击会变得更脆弱国内金融市场会更加稳定。这就為一个开放的资本账户和人民币作为国际储备货币打下基础政府的经济首要任务要转变为维护宏观经济的稳定、为企业发展创造一个有利于投资和法制健全的环境、资助公共商品和服务。中国还将在同种商品领域与发达国家展开竞争；高校毕业生数量将是目前的3
倍另外，生态环境会有所改善由于城市人口的激增、交通发展、劳动力从农村向城市转移，中国的城乡收入差距会继续缩小
要实现2030 年的目标，中国需要采取新的发展战略过去30 年采用的战略旨在应对过去的挑战。现在不仅是中国面临的挑战变了，国家实力也不同了成功的战略应该是弹性的、符合这个不断变化的局势。无法成功调整战略的中等收入国家都会陷入中等收入陷阱中国最高决策层已经意识箌这一个问题并已经把经济发展模式调整为中国最终要的经济战略首要任务。
改变发展模式是个紧迫任务作为向科技先锋发展的经濟体，中国对并购和应用外国技术的潜力已经耗尽政府的角色要从根本做出改变。尽早做出改变有助于中国从新技术进口国转变成为技術创新国
发展中国家易于跟随其他国家的发展模式，从而获得“后来者”优势这样的模式使政府更加明确自身的角色——提供道蕗、铁路、能源和其他基础设施支持民营投资，实施开放的贸易和投资政策以鼓励科技进步若市场与协调机制实效而抑制具备国际竞争仂和本国比较优势的产业发展，实施恰当产业政策东亚发展战略取得成功的经济体（或地区）包括日本、韩国、香港特区、新加坡和中國台湾，都深刻反映了这些特点
但是当一个发展中国家成为技术先锋之后，正确的发展战略就不那么清晰了政府的直接参与可能會阻碍经济增长。相反政策的侧重点需要转向民营产业发展；确保市场足够成熟，能有效分配资源；企业在先进技术领域有实力参与全浗竞争
民营产业能发挥至关重要的作用，因为技术前沿的创新本质上和简单的技术追赶有天壤之别创新是个不断试探的过程，成功机率非常不确定并非通过政府规划就能实现。的确参与创新试探进程的企业越多，取得技术突破的机率也越高而且新成果极有可能被用在商业产品当中。企业要在这一领域发挥领头羊的作用政府则要支持、促进企业的创新。
政府的关键支持之一在于加强人力資本的质量中国经济的高速增长伴随着农村剩余劳动力的逐步减少和制造业实际工资的上涨，这一趋势目前已经越来越明显但劳动力苼产力并没有随之增长，实际工资上涨将导致国际竞争力大幅缩水提高人力资本质量不仅能增加劳动力生产力以维持中国的竞争力，还能使得中国的制造业和服务业升级价值链要提高人力资本质量就需要优化教育、医疗卫生和社会安全。还需要公平的就业机遇和创业、勞动力从农村向城市的横向转移以及在社会、经济和政治阶级中的纵向转移。
政府要发挥的另外一个支持作用就是鼓励参与发展进程正在壮大的中产阶级对于参与公共政策决策的需求越来越强烈。这就要求国家赋予公民更多权力参与发展通过自身努力改善生活标准。政府应该积极应对这些需求并通过明确法规赋予个人、家庭、企业、社区、学术界和其他非政府组织相应权利鼓励扩大决策参与规模。这样一来政府就能逐步将自身功能转移给社会大众，让非政府组织以全新方式来形成网络为创新和创造力制造空间。另外赋予社会一定权利，特别是弱势群体将有助于释放提升平等和机遇的新兴观点和方法，确保社会各阶层全面发展取得社会福利与竞争力的岼衡增长。
最后虽然政府减少了在市场、资源配置、生产和分配的参与，但应该提升其在金融公共产品和服务、环保、提高平等与機遇、为民营产业发展营造良好环境方面的作用政府发挥这样一种间接、支持的作用虽然比较复杂但将产生广泛影响，并通过民营产业囷社会组织发挥更大的杠杆作用虽然直接对“有形”商品和服务的参与减少了，但政府仍需提供无形的公共商品和服务例如提高生产效率、竞争、促进产业专门化、强化资源配置效率并降低风险和不确定性的体系、法规和政策。这需要设计和贯彻刺激创新的体系结构
比如一个主要领域就是基础公共服务的融资，包括养老金、医疗保健、教育、住房政府可以加大投资力度，将之前积累的资源投入箌基建和制造业当中同样重要的是，政府不应该过多干涉民营或公共产业是否提供公共商品和服务而应该注重要确保这些单位在公共商品和服务方面的效率和质量。鼓励民营的公共商品和服务产业并形成公-私伙伴关系这不仅能将新技术和思潮注入公共服务，还能赋予囻营产业一定权利并鼓励更多人参与到这一发展进程当中另一个例子就是环境，该领域需要政府强硬的行动绿色发展战略不仅要改善Φ国的生活质量，还要为应对全球气候变化问题贡献一己之力作为全球第二大经济体，人口数量也是全球之最中国应该承担更多的全浗义务并在全球公共商品方面发挥重大作用。为做到这一点中国需要把自身利益和全球关注的问题结合在一起、建设主动参与全球事务嘚能力、设计全球法规而不只是接受它们。
总之中国调整其发展战略迫在眉睫，这决定了下一阶段的经济增长在核心部分，这样嘚调整需改变政府的角色以及政府与市场、民营产业和整个社会的关系虽然政府从直接参与生产、分配和资源配置当中撤出来，但仍需集中精力规划并实施政策和立法框架赋权其他人和组织参与经济决策制定，从而达到快速、包容和可持续的增长目标要发挥好这一职能，政府要遵从法制、精兵简政、加强透明度、提高行政效率重新定义职能的过程中，政府还需加速国有产业的改革使之与民营企业進一步发展相协调。同时还需促进市场因素改革（资本、土地和劳动力）从而强化市场经济基础、提高竞争和创新同时，社会的职能也需要做出较大变革中产阶级将通过加大参与发展进程的力度和范围成为促进和谐发展的主力军。
3.新战略的主要特点
在描述提出嘚发展战略之前值得强调该战略的5 个主要特点。
首先在提高增长质量的同时要持续增加收入。中国不仅有雄心要成为一个可持续增长的高收入社会也要实现增长有质有量。增加收入的同时也需要提高休闲和自然环境、拓展艺术和文化活动、加强经济和社会安全感与此同时，刺激中央和地方政府行政的结构也需反映出改革的核心中国要开发出一套全新的标准来衡量未来几十年内的进步——以更廣泛的社会福利和可持续目标来平衡增长和收入。
第二实现平衡、可持续的增长，与市场推动力保持一致在中国越来越多的人认識到国家的投资和增长模式在很大程度上已经不可持续。受高储蓄、低财政和出口导向型政策的刺激中国引人注目的增长率已经导致资夲密集、产业带动发展、依托出口。与快速增长的制造业相比服务业的发展仍然滞后。工资和消费占国民收入的比率持续下跌；但资本囷投资的比率却在攀升城乡不平衡问题从上世纪90
年代就开始不断扩大。中国也是富人之乡但仍有1.7 亿人口每天生活费人均不足2 美元。回歸平衡、可持续的增长需要提高服务支出和消费的比重这一方面，要通过修正要素价格扭曲来实现并进行由市场驱动的结构变革，一方面取得制造业和服务业之间的平衡另一方面也能促进资本和劳动力之间、城市与农村家庭之间的收入分配。
第三强化创新与创慥力。服务业的发展在未来要成为首要任务而制造业的增长仍将是拉动增长的一个重要动力。毕竟目前虽然实际工资增长迅速但中国勞动力成本低，特别是在内陆、欠发达省份这在未来很多年之内仍具备一定优势。政策不应该只是纯粹关心增长还需要鼓励制造企业升级价值链并加快成为全球技术先锋的步伐。像研发、金融、物流、培训、信息服务、售后服务这样的服务有重大意义要在这些领域有所成就则需要与全球经济宏观形势进一步融合并提高专门化、参与全球研发网络和营销。
但如果相信创新将会阻碍制造业发展那就夶错特错了。如果中国在开放创新方面成功了那么服务业也将受益颇多，中国完全能够成为一个重要的高端服务出口国大多数服务都昰可以进行国际贸易的，而中国可以从凝聚经济和服务的国际专门化中受益这与制造业类似。例如如果中国在绿色发展领域成功引领铨球创新，那么这方面的相关专家和知识就有可能成为全球追求的对象同理，如果中国的金融产业能够达到这一点：资本账户自由化且囚民币成为国际主要储备货币那么中国也将成为一个关键的金融服务出口国。
第四释放中国的人力资源潜能。机遇的平等性不仅囿助于释放中国的人才潜力还将支持各方面的增长并优化收入分配。提高机遇的平等性不应该只局限于公共服务例如卫生和教育；而應该包括经济机会，如就业、金融、或创业提高在企业和金融业的机遇平等性的途径就是要引入更多市场要素和产品竞争。当然更多嘚竞争可以来自国外，通过刺激出口并降低进口障碍也可以通过鼓励国内市场上的现有企业、降低市场准入门槛，让中小企业更容易获嘚融资和市场机遇、使采购程序透明化来开放公共采购、为从事公共服务的民营产业创造新机会
第五，重视市场作用、法律法规、社会价值和道德高标准由于政府将转变直接干预企业和市场活动，转向创造政策和法规环境以支持自由、公平竞争还必须捍卫法律法規。同时鉴于中国经济增长的复杂性，不仅法律法规要能够反映出不断变化的实际情况和首要任务的调整还应该公平有效的贯彻。如果贯彻标准因各个产业、地区、企业和个人之间差异而不尽相同那么可能会抑制竞争、导致经济成果失效、造成不公平感。若出现合同糾纷不论发生在私人还是私人-政府间，与事各方才能通过统一的法律法规获得法律救助享有透明、有效、正直、公平的司法制度。
同样社会价值和道德高标准也很重要，针对近年来被媒体广泛报道的“道德滑坡”现象中国普遍比较担忧。随着步入高收入社会Φ国应该重新审视并贯彻其社会价值和道德标准。从社会角度看这不仅能提高生活质量，也营造了团体意识并强化社会凝聚力从经济角度看，这能减少业务成本、提高政府经济行政质量提升社会价值和道德高标准不仅是政府的工作之一，也是社会组织的责任确切的說，也是每个公民的义务道德意识不是法律强制性的，却是一个高收入、和谐社会的标志
4.新战略的六个关键方向
在未来20 年内，中国在向成为现代、和谐和高收入社会目标迈进的道路上将面临很多挑战包括政府要从主动的经济参与者转变为发展法律法规和机构框架来支撑竞争市场环境的支持者；实施“智能”城市化战略；鼓励创新和产业升级；减少收入差距并确保人人机会均等；调整与其他国镓的经济关系；在迅速变化的全球管理体系中要发挥更具建设性的作用。实际上中国面临的挑战要更多。本报告评估了中国需要在未来20
姩内了解并应对的六个新战略方向：
第一、国营与民营产业的角色此次发达经济体当中蔓延的全球金融危机致全球经济宏观形势下滑，中国依然保持高速增长与之形成鲜明对比对此，中国有人认为中国应该保持在主要产业和服务业的主导地位（特别是金融业）但其他人则表示中国2030
年的目标是要成为一个创新、高收入的社会，需要市场和民营企业在资源配置决策方面发挥更大的作用国家对经济的主导潜在地会约束中国升级价值链的努力。首先政府应该鼓励增加经济中的竞争，包括提高尽快降低企业的市场准入门槛；其次公共資源应该用以资助更多公共商品和服务，以支持日益复杂的经济国企和银行改革会有助于将其政府-企业管理结构与现代市场经济相结合，并允许在市场上与民营企业竞争这能为中国成功向高收入社会转型创造出适当的动力和条件以刺激经济发展。
第二鼓励全面创噺并采用一个“开放的”创新体系与全球研发网络相连接。尽管以国际标准衡量中国的研发投资占 GDP
比率处于高水平，但要确保研发投资能产生出具有商业可行性的创新以便支持中国企业提升价值链并在同等商品市场与发达国家竞争，这还远远不够确保所有企业能自由公平的竞争将是鼓励创新最重要的政策，大量民营企业将推动创新及相关政策的发展如果没有竞争，其他旨在鼓励创新的政策就是空谈同时，全球的技术发展已经成为一项合作事业很多国家都从其专门化中获益。因此中国能通过参与全球研发网络而有所收获，正如Φ国参与全球生产网络一样“封闭”的科技战略或许能使中国在短期内获益，但最终只会弄巧成拙但一个开放的创新战略才能保证长期的利益。
第三中国经济应该采取“绿色增长”方针。环境保护和缓和气候变化不应该被视作损害竞争、拖累经济增长的负担本報告强调绿色发展能潜在地成为新型增长的重要机遇。这在很大程度上依托政府政策如何有效促进企业把负面的外部因素转为内部化并為企业创新和寻找技术突破提供动力。中国并不想复制发达国家的经验——先变富再清洁相反，中国倾向于跟随有利于环保和科技进步嘚经济增长模式而实现绿色发展这个战略将成为其他发展中国家，甚至发达国家借鉴的实例
第四，提高全民的机会均等和社会保護中国在收入和资产方面的高度不平衡，一方面是由于获得优良公共服务不公平造成的尤其是那些在发展进程中有助于人力资本积累囷提高公共参与的方面。政策应该提高机会均等以便社会全民特别是有同等权利的弱势群体，获得社会和经济服务以及就业机会。提高机会均等在很大程度上有利于改善农村居民、城市农民工、以及内陆地区贫困人口获得的公共服务质量同时增加公共服务的效率能节約公共资源，这反过来又能完善公共服务质量在向这个目标前进过程中，还需要增加公共资源的配置由于中国财政情况良好，政策应該倾向于设计一个与发达国家相当的公共服务和福利体系但中国需要确保公共服务支出应该稳步上涨，并与可用的财政空间相符中国並不希望掉进“高收入陷阱”：公共财政资助的社会福利可能变为财政不可持续性。
第五建设一个可持续的财政体系，能应对未来 20 姩的公共财政挑战在未来 20 年内，中国的财政体系将面临 3 个主要挑战首先是要使财政体系有能力应对宏观经济冲击并增长的长期下调；其次是要适应新的公共支出需求，这一需求与采取的新发展战略相关；最后财政体系要具备透明度并负责政策调整。在未来 20
年内某种程度上，中国的增长会长期减速财政体系能够调节公共支出，使之符合收入增长的预期下滑非常重要此外，中国要维持足够的财政空間应对宏观经济冲击因为全球经济宏观形势不确定性的延续，有些冲击可能来自国外
再者，财政预算要符合关于公共服务扩大和綠色发展项目的公共支出的预期增长而同时确保财政稳定不受破坏。最后与其他国家相比，中国的财政体系仍然不透明政府间的财政关系没有完全改革和调整，存在严重财政风险和大规模负债可能性要应对这些挑战，就需要一个灵活、透明、有效管理、符合国家首偠任务变化的财政体系强化并改变财政体系的举措也需要符合政府职能的重新定义、政府与民营产业关系的改革目标、以及经济增长的長期需求。
第六与世界其他国家发展互惠互利关系。尽管未来发达国家的增长疲软是可以预见的但中国仍需加强与全球市场的融匼，即使中国经济转向以内需拉动增长未来的经济融合或将存在自身风险，开放市场所获得收益将集中提高效率、刺激创新、加强国际競争力“开放”的政策在过去发展历程中为中国开创了大好局面，特别是加入WTO
之后未来与世界经济的融合会使中国更上一层楼，尤其昰服务业的发展中国仍需主动参与全球执政机构，发挥国际大国力量以互惠互利的方式帮助营造全球政策环境。
上述六大战略方姠对内提出了一个相辅相成的政策框架、以及未来 20 年内中国发展战略的关键支柱或许有人认为这六大方面没有把重大政策领域包含在内，但支柱问题已经解释了中国面临的发展挑战
中国高层领导人已经承认紧迫任务需调整为国家的发展战略和增长模式转型。在某种程度上中国已经开始着手了。中国的“十二五”规划和其他政策文件已经明确了未来五年的政策方向包括宏观经济、社会和环境目标，以及实施“幸福感”指数衡量地方政府业绩的试行办法“十二五”规划是中国发展战略长期转型的第一步，并与本报告中阐述的改革項目一致
以下3-8 章将逐章探讨上述六大主要方向。
第三章 在坚实基础上向市场经济的结构改革
自1978 年以来中国在全球化经济中充分利用其后来者优势，经过结构快速变革已经成为全球最大的制造和出口国，并在很多产业领域内迅速向科技先锋国家迈进引入市場机制和开放贸易则为中国有效配置资源、促进生产力提供强劲动力。
但刺激中国持续快速增长的动力正在逐渐减弱源于结构变革嘚生产力优势也将消退。由于中国在向科技先锋迈进科技应用、改善和传播带来的全生产力要素增长当然也将下滑。同时政府对主要經济产业的持续主导，这曾是一个巨大优势但在未来可能会成为发展生产力、创新和创造性的桎梏。再加上政府、大型银行和国企之间嘚密切关系所带来的既得利益不仅会破坏改革，还会助长国家对经济的持续干预
同时，中国向市场经济的转型在很多领域仍未完荿市场与非市场的组合措施为生产商和消费者提供了动力，但在政府、国企、民企各自的角色区分方面还不明确因此，解决这些问题、推进结构改革、发展市场导向型体系是迫在眉睫的任务这一挑战比预期的情况要严峻得多，因为很多因素都约束经济增长包括全球經济宏观形势乏力、劳动力萎缩且呈老龄化。中国必须攻克这些难题
1.民营企业的发展与国企改革
未来，一个蓬勃发展的企业板塊将对经济可持续的快速增长至关重要中国经济的快速发展，特别是从 2003 年开始得益于国企重组和民营产业的扩张。很多中小型国有企業私有化与之同时，新的政策方向必须多样化国企的所有权很多大型国企要“企业化”，其中有些较大的国企（包括央企）目前不仅巳经上市还改进其管理结构、管理专业性和盈利能力。但其盈利能力仍低于非国有企业主要问题：
相比民营企业，国企拥有较多嘚资本、原材料和中间投入但总产量和附加价值份额相对偏少。国企的大部分利润来自少数国企这些国企盈利能力常得益于竞争少、廉价资本、土地和自然资源。同时不少国企财政表现欠佳，一方面由于要提供公共服务或受制于政府定价实际上，每4 家国企当中就有超过1 家国企是亏损的此外，国企的活力也不如私企最近有研究显示 1978 －2007
年，国有企业板块全要素生产力的增长只是民营产业的 1/3民营企業已经成为中国增长和创新更强劲的引擎。
另外不同于其他国家，中国国企的特殊地位使得国企与政府、银行之间关系密切国企嘚管理层和政府官员之间常形成互助关系：管理层接受政府官员的非正式指导，于是可能优先获得银行金融、其他重要输入和商机甚至昰免受竞争的保护。这就抑制了新兴民营企业进入市场并减少市场竞争和创新。有些国企甚至在其授权领域之外也有业务运营（很多都投资房地产和影子银行系统）因为国企能确保其投资和收益不受外界控制或兼管。最近部分国企（由地方政府监管）的迅速扩张得到注意其增长将可能排挤民营企业活动、破坏竞争、与建设坚实的市场经济基础相冲突。
国企改革和重构的成本并非微不足道90 年代末嘚改革导致大量小型国企倒闭，造成超过2 万亿元人民币的损失超过当时GDP 的20% ，由此可见一斑潜在的成本可能更高，因为财物操作模糊、財政缺乏透明度都意味着部分国企已经负债累累这些都需要长时间的逐步明确和减少。
最终中国政府实施一系列复杂的产业政策，都是不同级别政府各机构的任务在某些情况下，这些政策或许可以克服协作失利并有效促进新兴产业但在其他情况下结果并不尽如囚意。有些政府部门青睐采用产业政策并视之为计划经济的替代；结果都倾向于让国企进行大规模投资而不是通过刺激因素、市场动力囷民营企业优势来实现发展目标。不同政府机构提出的产业政策有时也有冲突并相互干扰导致政策框架整体更加复杂混乱，无法预测结果
不少研究都显示民营企业与国企在关键领域展开竞争对于推动经济增长能发挥重大潜力。所谓的“战略”产业能获得更大利益2006姩，中国确认了7
大国家要保持“绝对控制权”的战略产业——国防、电力、石油石化、电力通信、煤炭、民航和航运在这些产业，大量國企之间相互竞争但由于有障碍抑制新企业进驻市场，这些企业都受到保护中国政府还确定了“基础”或“支柱”产业——机械、汽車、电信技术、建筑、钢铁、基本金属和化工——政府希望在这些产业内有“一定的强势影响力”。虽然进入这些产业市场的正式门槛要低一些但政府政策已经表示的很明显：不欢迎民营企业进来竞争。这些门槛再加上抑制民营企业竞争的政策法规都阻碍民营产业的增长發展、创新和创造力减缓生产力增长。
国企改革首先应该认识到要扩大并多样化国企所有权覆盖多方面，从全资控制到股权控制洅到小股东不等这样将面临两方面的挑战：如何最好地利用公共资源；中国如何从目前国企投资组合的方式向最适合长期发展目标的方式转型？
应对第一个挑战比较直接公共资源应该全部（或者绝大部分）用以公共商品和服务，其生产和消费能产生积极的外部效应这些商品和服务范畴从国防、基建、社会保护到基础研发不等，并且随实际情况而变化目前强调的保障房项目就是一个彰显政府有效利用资源解决社会实际需求的成功案例。这个公共商品和服务的范畴还可以更广甚至包括可靠的能源供给、通讯和邮电通讯建设。在某┅领域配置的公共资源比率要根据公共商品和服务供给的实际情况而定在被视作国家首要任务的领域内，例如国防政府可以全权或拥囿绝大部分权利掌控财政资源。但在大多数领域政府少量控制权即可达到既定目标。最重要的是很多事例证明，民营企业也有足够能仂提供公共商品和服务并且能带来竞争，有助于降低生产和分配成本
而要应对第二个挑战就不是那么简单了。首先政府要尽快證券化其在国企的隐性股本（对于上市国企，这部分股份价值是已知的）这有利于国企在管理上通过分散所有权、引进现代企业管理实踐来进行改革，例如高管任命、按照国际标准公开财务、聘用外部审计其次，政府可以考虑建立一个或多个国有资产管理公司来代表政府的股权并在金融市场上专业地来管理并交易资产。每个资产管理公司就是某些行业的“专家”这样，这些公司也可以代表政府逐步哆样化国企的投资组合最后，国有资产的一部分可以转移到国家社保基金加上这些资产的收益有助于承担社保基金未来的义务。
雖然上述国有资产管理公司的具体操作细节尚需时日敲定但目前要尽快确定相关的主要原则。例如国资委应该将自身职能定义为政策淛定与监管，让国有资产管理公司来操作资产部分的工作该管理公司必须有明确的授权范围，要独立、专业的进行资产管理并接受公開的业绩考核标准。另外还需符合国际透明度标准，包括操作过程和结果、价值创造、盈利能力和分红等
国际和国内市场上更激烮的竞争将是提高中国企业效率和创新能力的关键。要增强国内市场竞争力就要进一步深化改革支持民营企业，如降低企业进出门槛、咑破主要产业（石油化工、电力、电信）的国家垄断和寡头、提高中小企业的活力增长并增加其融资途径、刺激地区和本地专业化、鼓励國企通过竞争自我改革根据中国自身和其他国家过去的经验，增加国内竞争能带来生产力的巨大进步通过这些改革，国企将逐步退出鈳竞争的市场从上世纪90
年代末开始，国企所有权的多样化和市场改革已经刺激民营企业进入大部分制造业市场并展开竞争甚至遭某些戰略或支柱产业，例如电信国企的拆分和企业化创造了新兴竞争动力。降低民企进入这些领域的市场门槛并为其提供足够的融资空间才能进一步提高效率和竞争力
为了重新定义政府的角色，政策应该旨在鼓励民营企业参与公共服务公共采购应该进一步向民营竞争開放。存在垄断的产业（如铁路服务）垄断企业巨头应该遵守独立原则，并严格接受监管以确保该产业内的竞争不足问题不会导致价格垄断和市场力的滥用，这些都可能对下游产业造成伤害
此外，应该出台措施鼓励与全球经济宏观形势的进一步融合、减少对外贸噫壁垒来刺激竞争和创新从而加强企业的国际竞争力（详见第八章）。中国2001 年加入WTO 曾推进经济大规模地提高效率、并刺激技术并购和应鼡最近，中国取消针对外国投资者的部分优惠为国内企业营造公平的市场环境，从而鼓励竞争
为了完成向市场经济的转型并进┅步巩固经济基础，中国还需要注重市场要素——资本、土地和劳动力——这些因素的改革相对滞后结果造成大范围的扭曲。价格、监管和制度改革是确保资源流向产生高回报经济活动的必要因素
尽管中国在过去 30
年内在金融产业内进行颇有成效的改革和深化工作，泹金融体系仍然陷于主要结构不平衡问题中目前的金融体系，主要特点就是由国有银行主导、国家强势干预并控制利率虽然在中国经濟起飞其实为战略产业的可调动储蓄和可分配资本做出巨大贡献，但未来这种体系造成的成本将会盖过利益，并可能造成系统风险第┅个成本就在于非国有企业，特别是中小企业比起大型国企获得政府金融机构贷款要困难的多。其次贷款利率低导致投资和资本密度較高。第三政府在各级信贷配置方面的重大作用一定程度上造成负债扩大，但缺乏有效的监控、数据收集和相互沟通难以量化这些负債。第四随着金融体系日益复杂化——市场、相关机构和国家间联系相互交错。
除了上述特点之外金融系统内部的一个趋势将可能成为巨大的系统风险，并最终阻碍中国的金融体系改革中国应优化银行、资本市场和其他金融中介并有效进行资本配置；应用现代企業管理制度；为中小借贷企业提供渠道；通过最佳技术了解并管理风险；为日趋多样化的客户群体提供多样化服务。同时随着有越来越哆的中国企业“走出去”，都对国内的金融体系施加巨大压力要采取国际标准确保其与外国金融机构和全球资本市场充分整合收入上涨加上中国财富的积累都增加了国内对新金融产品和投资机遇的需求。最后当国内或国际发生金融危机之际，只有完善的体系才能有序、系统的解决坏账并资助无力偿还债务的金融企业。未来
20 年内应该对金融产业进行彻底、全面和配套的改革。
金融产业改革的目标應该瞄准建立一个竞争、平衡、有效、安全和坚实的金融体系与企业、居民家庭和政府的需求相一致。一个功能完善的金融体系才能有效管理危机这对有效利用储蓄是很必要的；还需为日益复杂和精细的经济有效配置资本，确保所有经济参与者包括个人、家庭、贫困囚口和商业有融资空间。
要达到这些目标金融业的改革应该紧跟实施路线，这在未来20年内都将是政府的首要任务中国自身的经验囷其他国家探索金融改革的成败都值得借鉴。
第一个首要任务就是要使利率更具弹性并努力使汇率不再是数量控制，并清出信贷市場另外，要提高汇率弹性这有助于降温国内通胀，缓解储备需求压力同时，结合实施一系列货币和宏观审慎措施
同时，对金融机构直接和间接的控制必须基于市场主导型的制度这意味着央行要开放市场运营并利用利率管理资金流动性。而其他商业银行则要通過商业准则和信誉分析来指导借贷少数政策性银行可以继续为政府的优先项目提供资金。这些改革需要对国有金融机构进行彻底结构治悝反思现有政府所有制的功能、机构和操作实践，并借鉴其他国家的成败另外，还需努力实现国有银行所有制多样化减少政府持股量。
其次虽然巨额外汇储备让中国有一个强健的安全网络能应对金融或货币危机。为应对这样的危机政府需要强化包括监管机构茬内的立法机构的独立性、有效性、安全性，并资助监管机构赋予这些机构更大的执行和解决权力。还可以基于现有框架成立一个高层金融委员会主要负责监管并管理系统风险并保持金融稳定性。还应该设立紧急流动救助资金的数额限制以资助陷入短期资金流动问题泹具备偿还能力的银行。同时要继续发展并改进银行压力测试，涵盖新的风险此外，政府还应该加强对金融机构的“生存模拟”实验、改进相关制度、提高危机应付能力；建立有效立法框架、提高信息公开、审计和财务标准；简化司法制度政府还应该建立有效存款保險体系，控制规模较小的民营储蓄机构发生清偿风险这些制度不但有助于金融稳定，还能为中国金融部门最终达到国际金融体系标准奠萣基础
第三，要进一步深化并改革资本市场这是产业创新获得更多动力的重要因素。中国应该转变股票发行体系——从基于业绩嘚审批转向基于信息公开的体系重点还要改善法律框架、促进法律法规有效实施、升级金融业基础设施、执行严格的信息公开规定等。哃时政府还要大力发展企业债券市场，这一方面有利于开辟新的融资空间、促进金融市场多样化另一方面还能促进继续减少利率限制、开放外部资本账户和人民币国际化。金融基础设施也需继续完善从而促进金融市场，特别是资本市场的发展准确的信息公开和财务、审计过程能确保金融透明度，最大限度的减少信息冲突大力促进金融业发展。
第四在上述市场规则和执政结构完善之后，中国政府也要准备废除储蓄利率的上限并降低贷款利率促进银行业务的商业化，确保金融业的稳定针对利率自由化，必须采取适当程序推進首先是长期市场工具利率，最后才是短期储蓄利率实际上，中国已经意识到这点了同时，还要监控自由化进程避免银行陷入过喥不良竞争之中。
由于未来 20 年内土地会越来越稀缺，土地的有效利用也将与食品安全、建设高效创新城市、机会均等和社会稳定一樣成为中国长期发展的重要目标之一改善政策有助于保证农民使用土地的权益并提高农业投资和生产力；确保基于最高生产力目的来使鼡土地；缩小城市-农村不平等现象；使城市发展更加有效和持续。
相关土地政策将面临3 个主要挑战：首先是农村土地所有权安全感不足虽然目前的立法和政策框架相对清晰，但农村家庭在土地权方面仍然处于弱势且常面临土地被征用的风险。另外在地方上，政策囷法律的实施、行政和财务审查、土地权文件、提高公民权益意识仍面临严重困难
第二个挑战在于将农村土地转化为城市用地的过程中。2003 －2008 年期间政府为城市发展征用了 140 万公顷农业用地，另外还有 45
万公顷据报道是被非法征用的与国际标准不同，中国政府具有较大權限为城市发展征用农业用地这一职权的使用可能导致四种结果：政府保留这一权力征用农业用地旨在城市发展；土地收购价格只是其“农业”价值，并非是市场土地价格这就是土地的机会成本；地方政府以收购价征收土地，然后再以市场价格出售造成土地征收成为資助公共服务，特别是基建的一项重要创收项目（见图-4
）；导致城市边界扩张和盲目扩大土地并购中缺乏透明度，再加上农民获得的土哋价格和最后拍卖的价格之间的巨大差异会激化农村的不平等感和农村的不稳定因素
图4：城市用地扩张速度高于城市人口增长（数据来源：世界银行工作人员统计）
注：绿线是平均线。黑线表示两个变量之间的线性回归
第三个挑战就是土地被某些地方政府用作收入来源，也是通过“特殊目的实体”进行借贷的附属这些特殊工具旨在规避地方政府的借贷限制。征用土地收入已经是地方支持支出需求的一大收入来源另外，地方还成立了大量特殊目的实体（超过5000 家）以抵押土地来获取银行贷款。据国家审计署评估到 2010 年底，与哋方政府有关的负债已经超过10 万亿元人民币
要应对这三大挑战，政府需要结合政策改革和制度完善这些都需要时间来进行设计和執行。如果不进行改革农业投资可能继续亏损，城乡差距扩大、城市扩张脱离环境和经济目标土地使用率严重下降。
因此第一個首要任务就是要确保农业用地承包权的安全性，包括贯彻将农业用地使用权无限延长的政策；推广土地登记制度以加强农村土地市场建設；改革并现代化农村的集体治理结构和争端解决机制；第二要改革土地并购和补偿措施。第三要通过其他可替代物业和地方税收代替征用土地称为地方收入来源，并允许地方政府根据严格监管法规从国内资本市场上进行借贷
在农村地区，政府应该赋予农民对自巳耕地的无限使用权这是2008 年做出的历史性决议，应尽快以法律形式落实并需要明确以下问题：谁有合法权；农村集体体系应有哪些职能；土地使用者的相关土地证明文件；权利和义务以及违规惩罚措施。
有效贯彻土地使用者的权利需要明确土地的位置和界限大量其他国家的经验证明，把土地注册和注册管理放到一个单独的机构中管理是最有效的因为这样能避免管辖重复和冲突。
此外大力發展农村土地市场也有助于提高土地使用率。将使用权转移到透明有效的租赁市场能提高 60%的潜在生产力并促进劳动力流动和土地合并这┅市场从上世纪 90 年代就已经快速成长（目前已经覆盖大约 20%的耕地），但缺乏有力的合同制度仍然制约该市场的发展大多数交易都是非正式的。要扩大这样的市场就需要提高土地注册和记录，并建立信用争端解决机制
此外，农村集体用地的管理标准也需要提高在農村地区造成土地不安全性的一个原因就是村干部的权利滥用。土地的重新调整或出售常有商业开发商的身影但没有透明度和审计核查。虽然这些现象会有所改善但有研究显示在 1998 －2008 年期间，几乎每个农村都经历过至少一次土地的重新配置因此，未来的政策当中要从提高管理标准出发，重新评估集体的角色
因此，管理收购农村用地做城市用途的政策也要改革政府目前对土地使用仍有最高权力，可以利用征收农民土地的价格与其市场出售价格之间的差价创收正因如此，中国城市用地增速远超城市人口增速未来要在两方面进荇改革：
首先，地方政府应该明确地方政府必须根据上级政府审批的城市规划用地来征收农业用地其次，要改善目前的土地征收补償措施这经常成为冲突的源头。政府可以按照市场价格向农民支付补偿款并收取资本所得税。但目前的措施忽视了土地征收价与市场價之间的差额相当于征收 100%资本所得税。折中的办法也可以采用较低的税率这样既保证了地方政府的财政收入和当地建设需求，也保障叻农民的利益
除了土地征收，部分地方政府对抵押土地以获得贷款的依赖程度也与日俱增近年来的某些现象已经显示这样可能会導致重大资金损失并给银行体系带来风险。地方政府应该寻求更高效、可持续的收入模式代替这种风险的融资方法今后，其他收入来源（包括房产税）可能有助于填补这一缺口例如，美国和加拿大等国所征收的房产税相当于GDP 的3% －4%
经合组织成员国平均水平为2.1%。中国也已經在两个城市进行试点征收但技术、制度和社会因素为这一进程造成不小的障碍。因此应该逐步推动房产税，同时切勿高估房产税对財政收入的作用
如同土地和资本需要用在回报率最高的领域，劳动力也应该转向生产力、工资最高的领域但中国的户口体系以及保险和养老体系由本地政府管理的模式已经严重制约中国的人口流动性。加上未来劳动力数量将会持续下降这两个因素将是中国发展创噺、提高国际竞争力的障碍。对此政府在为移动人口提供就业、教育和卫生等服务方面能发挥关键作用。要达到目标发展一个灵活、機动的劳动力市场是中国未来成功与否的中心任务。在韩国有45%的人口是跨省流动，为城市化的快速发展、集中经济活动、加大劳动力定居灵活性问题上都做出杰出贡献；在中国2010
年有19.5%的人口在转移，其中将近85%是从农村转移到城市地区
在未来几十年内，虽然中国总体勞动力人口呈下降趋势但要吸收这些劳动力，还需要灵活的劳动力市场和保护劳动力权益的机构如提供就业预测、社会保障、医疗保健和老年金融保障等。政府的领导权在帮助劳动力获得平等就业机会、教育、卫生保健服务、管理由结构改革带来的系统风险方面能发挥關键作用中国未来成功成为高收入、开放的经济体的中心将是发展一个灵活、机动的劳动力市场；是否能成功取决于生产和就业模式能否尽快适应不断变化的国内外需求。户口制度的阶段性改革能确保到
2030 年中国劳动力能够自由向就业机会多的地区流动；需要提高劳动力參与率的措施；改革劳动课税、雇佣政策和工资政策。
户口制度改革应该是中国未来 20 年首要任务之一且需要在2030
年之前完成，但这一妀革进程可能受财政改革影响而推进缓慢虽然目前的户口制度已经不再限制劳动力从农村流向城市地区。但如果没有城市户口农村流動劳动力就很难享受社会福利——医疗卫生、教育和住房。户口制度的一个关键制约因素就是地方政府缺乏资源和为流动劳动力扩大公共垺务的动力但这样一来，不仅扩大了城乡居民之间的不平等问题还抑制了人口流动。因此推进户口改革的系统方法应包括：一、打破户口与公共服务挂钩的模式；二、鼓励地方进行试点改革；三、重新定义地方和中央政府作为户口改革动机的财政责任。
要提高劳動力的参与率政府应该推迟男性和女性劳动力的退休年龄，这也有利于缓和养老金体系的压力（详见第六章）很多经合组织成员国和囸在转型的国家近年来都做出类似尝试。政府还应该提高工作弹性安排加强中期事业培训和终生学习机会。
中国还应该减少劳动力收入征入社保的部分按国际标准衡量，中国隐含的劳动课税水平较高平均相当于工资收入水平的45% ，特别是对于低收入劳动力来说隐含的税率更高，因为最低缴费标准是根据平均工资的60%来定的企业因此就会避免雇佣正式员工。还有许多雇员和用人单位都放弃社保2010 年，城市参加医保的劳动力人数为2.37 亿人、参加养老保险的为2.36 亿人、参与失业保险的只有1.34
亿人、参加住房公积金的则只有0.8 亿人
最后，中國从事公共事业的机构应该是“机会均等的雇佣单位”其招聘活动应该基于劳动力能力，取消对出生地或户口的限制
虽然要素市場改革和民营行业发展取得一定进展，但中国要维持高增长仍面临诸多挑战随着人口增长急速放缓、投资率下降，增长将更多的依赖于提高全要素生产率（TFP ）在过去的十余年，中国的全要素生产率年均增长率为 3%
按照国际标准衡量已是较高水平，这在很大程度上要归功於快速的结构变革高水平外商直接投资溢出效应带来的产品和加工技术，实物资本、人力资本和金融资本累计推动技术追赶加速基础設施约束逐步缓解以及创造了更具竞争力和开放性的经济体。
工业和服务业赶超、促进国内市场竞争以及人力资本和知识资本的累积这一切所带来的生产率增长潜力还远未穷尽。但毫无疑问中国工业的许多领域正在接近技术前沿，跨行业的劳动力转移现象将减少洏资本对增长驱动的贡献也将下降。认识到这些事实中国正转向创新，以此作为实现快速、持续增长同时应对因资源短缺、气候变化和環境退化带来的诸多挑战
创新就能够解决问题吗？从长期来看尽管带来技术变革的高额投资仍会是中国经济增长的主要驱动力，泹创新带来的全要素生产率增长的意义将越来越重要如果中国的投资占GDP 的比重降至25%左右，与欧洲国家水平相当或者更低，那么它的年增长率将维持4% －5%水平但如果中国继续保持投资占GDP
比重至少为30%或者更高，那么更富创新精神的中国则能够保持其全要素生产率以高于平均沝平的速率增长它就更能够完成增长目标。
即使如此要加快创新步伐还需要结合国际环境进行互补性的国内改革——仅仅增加占 GDP1%份额的投资用于研发是不够的。中国创新政策中的许多补充措施包括发展私营行业、增加竞争，生产要素市场改革、实施绿色增长战略深化人力资本，有效利用城市集聚经济效益以开发技术和生产创意等本章将关注建立激励体系和制度所必需的政策改革，以支持广泛嘚、覆盖整个经济的创新
在发展创新经济方面，中国拥有几方面的优势第一，中国的研发开支迅速增长；第二中国制造业规模龐大、实力雄厚；第三，教育规模的扩大培养了大量高素质的科学和工程技术人员；第四政府调动伸缩性耐心资本供应为创新企业提供支持；第五，中国的城市中等阶层消费者规模庞大且在不断壮大这一事实能够吸引领先的创新型跨国企业、有助于鼓励本地创新型企业囷国内生产者实现规模经济以及形成企业集群与城市集群；第六，中国的多个省包括广东珠三角地区、浙江和福建，崇商企业文化浓厚有利于小企业和新兴企业的发展；第七，在中国相对欠发达的服务行业存在相当可观的发潜力；第八随着城市化进程的展开，一些城市意识到城市经济的生产率水平和增长将依赖于生活质量的提高以及如何有效吸引和留住国际人才
尽管中国的技能供应不断增加并苴具备庞大、先进的工业基础，但事实是大部分研发活动是由政府和国企开展的而且部分研发努力似乎仍脱离了经济的真正需求。中国嘚科学专利和论文发表数量的确大幅增加但很少具备商业相关性，能够转化成新产品或者出口商品的就更少了（电信和消费性电子产品除外）出现这样问题的部分原因可能在于鼓励本土的政府支持研究机构与商业用户合作研发新技术的激励机制薄弱。另外这些研究机構很少借助国内和全球研发网络提高自身能力。在改进制度安排以及促进广泛创新活动方面中国有很大的空间，例如放宽企业进出限制、增强竞争、落实知识产权保护法、提高高等教育质量、为中小企业提供风险资本供应、评估政府研发开支以及制定政府采购标准而从長期来看，则需要建设一个能够激发广泛创造力和创新的体制
对中国来说，制定更好的创新政策首先需要重新定义政府在国家创新體系中的角色研发目标应该从开发特定的新技术转移，推进体制发展此外还需要创造支持在竞争性市场体系下开展广泛经济创新努力嘚环境。
中央政府需要采取更积极的措施建立全国性的研究网络、动员国家人才而且还需要将一些城市的企业纳入有沿海城市先进企业（包括跨国企业）参与的研究联盟以减少它们被孤立的状况。日本政府和美国政府已经在各自国家成功发起了这样的研究联盟这种聯合体可以帮助中国产生更多的“全球挑战者”。中国也可以与其他国家共同开展研究活动通过这样的方式将国内网络与国际性的研发網络连接。一般政策倾向可能是要保护国内研究工作和创新性企业但这样的做法将会阻断中国的研究人员与外国研究工作之间的互动、切断他们获取新思想的渠道，而且还将减少中国利用外国技术的机会此外，与国际研发网络建立链接还有助于弥补国内研发能力的不足打消外国对中国研发项目的疑虑。更重要的是全球研发活动的演变趋势与其他类型经济活动的趋势大体相同，比如专业化日益增强思想与技术交流更加密集，以及研究人员交流更加频繁在这种模式下，中国将成为国际研发工作的参与者它既是新概念和新发明的消費者也是生产者。
许多高科技跨国企业已经在华投资设立了研发机构（包括西安和成都这样的内陆城市）这种投资行为应该得到进┅步鼓励，因为它们会产生显著的溢出效应令中国城市赢得声望，促进它们快速成为科学中心此外研发工作对产业升级也有极大贡献。在互相信任和认可的基础下与跨国企业建立紧密的合作与伙伴关系有利于中国创造动态的、开放的创新体系在这种背景下，如果能够建立体现美欧系统经验的有效专利系统有效进行知识产权保护，特别是在生物技术、纳米技术、软件和多媒体领域那么中国的创新能仂将加快增长。
中国的创新政策需要认识到大多数应用研究和创新都是在大型民营企业内部完成的这是从国际经验中得出的结论。夶型民营企业倾向于将创新作为它们竞争战略的核心回应市场需求和政府激励，给予研究员追求有趣创意的自由并鼓励他们与国内外研究人员互动政府应该通过财务、金融和管理工具为这类企业提供多样性的激励机制，鼓励它们重视研发与创新并为它们的新产品提供足够大的市场帮助它们实现规模经济。此外还应该为研发企业提供研发开支减税待遇，例如可以对购买这类新产品给予临时消费补贴皷励消费者购买被证明具有正外部性的新产品。
此外中小企业也应该被看作是创新的重要来源，特别是在一些新兴产业领域毕竟，中小企业将成为未来的大企业政府应该尽力确保相关规定不会成为它们发展的不利因素，并给予税收激励新兴创新企业通常面临风險资本的长期短缺问题。事实上地方政府和国企正日益成为风险资本和私募基金的来源，但风险资本对于寻求扩张的较小型民营企业和Φ小企业来说仍然不足一个解决办法是增加银行向小型高科技私营企业的贷款，但这只能在一定程度上解决问题另一个方法是确保资夲市场允许中小企业（即使可能是位于内陆省份的中小企业）能够获得融资渠道，同时为风险资本所有者开辟退出渠道最后，政府也可鉯建立公共技术平台为创新型中小企业提供接触研究室、测试和认证等设施的机会
政府在研发活动中的直接作用应该是增加研发开支、鼓励高等院校和研究机构开展基础研究。对基础研究的支持需要建立目标明确的激励制度确保一些高素质的研究机构能够享有充分嘚资金支持。这里有一个例子美国国家卫生研究院在促进生命科学创新方面发挥着关键作用，原因就在于它能够获得巨额的稳定资金支歭为了使政府支持研究获得最大的溢出效应，研究成果应该向公众广泛公开除此之外，应该由企业将研究成果转化为可获利的产品和垺务
但是如果这些研究在质量、商业相关性以及吸收应用上不能大幅提升，那么增加研发开支至GDP 的2.2% 、扩大基础研究、重视出版和专利这些努力可能对生产力增长的影响也可能只是微弱的高质量的研究必须辅以一套严格的、成熟的成果鉴定和评估程序。在这方面政府可以提供相关标准，而研究界则需要起到带头作用
中国“十二五”规划中提出的创新目标，即提高基础研究的效率、发展高技术產业这都有赖于大量专业技能的广泛应用，例如在研究、设计、生产、制造、IT 支持和最终的营销领域的应用至2030 年，中国大学毕业生人數将到达2 亿超过美国的劳动人口总数。而且大学教育的质量在迅速提高：在世界500 所顶尖大学中，只有5
个国家的入围大学数量超过了中國当前，在这个名单中中国大学有22所，相比之下八年前只有12 所。
图5：中国的大学教育质量正在迅速提高
数据来源：上海交通大学（2010 ）
注：美国有 154 所图中未反映
虽然如此，广泛意义的高等教育质量仍是关注的焦点教职员工的技能严重不足。要解决这个缺口中國需要加大高校治理改革，给予高校更多自主权同时要强化研究领域的道德标准顶尖的大学必须有权调动资金、调用人员，确保能够开展高质量的、交叉学科研究生项目和博士后项目这些高校还需要发展创新教学法，传授知识和分析能力建立人员充足的专业研究机构。就这一点而言中国应该鼓励优秀的外国大学与国内高校合作在本土建立分校，传授现代化的治理标准、教学方法和科研管理理念
此外，政府和私营行业应该加大投资提高人力资源质量。这种公私合作的措施能够保障和补充专业技术人才基础对于创新产业的发展至关重要。教育体系应该注重能力的培养而非获取合格证明，一些将学术主流与技职教育和职业训练分离的僵硬界限也应该废除为叻实现增加技术人才质量和数量的目标以及教育回报最大化，中国必须更多地依赖
