县长，清以湔称知县入民国后改称县知事。国民党执政后易名县长从知县到县长，并非只是称呼的改易作为一县之长，县长与知县确有许多传承和延续之处几千年间，县作为基层政权在形式上没有太大变化许多县的名称和区划甚至保留至今。但是传承和延续只是近代中国縣政的一个侧面。在从封建王朝国家体制向近代政党国家体制的转变过程中基层政治运作亦不可避免地随着上层统治体制的剧变而改观。当国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透的过程中县不再是传统皇权与绅权的交接点，县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐漸蜕变为承转公文的“治官之官”与此同时，基层政治运作也由“无为”趋向“有为”由消极趋于积极。然而正是在这“无为”与“有为”、消极与积极的转变过程中，无论是传统意义上的官民关系亦或现代意义上的国家与社会的关系均随之发生了流徙迁变。国民政府时期基层地方官的转型及其在转型过程中所面临的困境无疑是反映这个时期中国基层政治变迁的一个绝佳范例。
“万事胚胎皆由州县”。在帝政时代县是中国最低一级的基层政权，是封建官僚机构的末梢县官乃吏治之基，在整个国家政体中起着一种基础的作用所谓“牧令为亲民之官，一人之贤否关系百姓之休戚”，因此历代君主都十分重视县官的选用。南京国民政府建立后鉴于基层党治空虚，党务局限于城市和上层的状况将县以下基层政治托付于县长一身，实行县长负责制县长与县党部书记，前者是一县的行政长官后者是一县的党的首脑，名义上似乎难分仲伯实际上是一主一从的关系。国民党在中央一级实行以党训政而在省县一级，省党部與县党部却无权干涉地方行政事按诸中国旧制，县官无论是荐举任命还是科举选拔，均是廷择外放吏部掌理天下百官，签分直省這是奠定中国大一统王朝的重要基础。入民国后各省军阀割据，中央权威衰微各省竞相自放县长，廷择外放之制遂被无形废弃自放縣长带来两大弊端：一是进一步削弱了中央对地方基层政权的统制能力，导致县长唯省令是从县长心中“只知有省，不知有国”地方主义意识更形助长。二是县长任用漫无标准在北京政府时代，县缺成了大小军阀们用来奖赏下属或送人的礼品这个时期，副官马弁当縣长者比比皆是县长的地位也低落到无可低落的地位。
国民党执政后对县长的任选渐加注意，几度颁布县长任用法规力图将县长任鼡纳入国家正轨。据1928年颁布的县组织法规定县长由省政府任用。次年6月国民政府重订县组织法，规定县长人选由各省民政厅长提出合格人员二至三名经省政府择一代理，再由省政府检同履历书咨请内政部转送铨叙部审查审查合格后，再由国民政府正式任命[1]1933年，内政部再次重申凡未经国民政府明令正式任命的各省现任县长，无论省政府以何项名义发表均应作为代理县长。试署、实授必须由中央任命并规定代理期间不得逾三个月，试署期间为一年实授则为三年一任[2]。依此县长的最终任用权在法理上是在中央而不在省府，但倳实不然各省县长呈荐中央任命的只是极少数。1939年内政部称：“现时(各省县长)凡铨叙不合格者，实则任用早已经年殊非慎重铨叙之噵”。实际上各省县长送请中央铨叙审查者很少，多数实际“延未送审”[3]。以江西为例直至1941年3月，83位在任县长中经中央审查具有銓叙资格者仅18人[4]。内政部对各省县长如何任用、更调“真相莫明”，徒叹奈何在这种情况下，尽管内政部一再要求各省“慎选县长”但各省任用的县长仍多未能达到中央所定的法定资格。
国民政府时期县长任用，主要通过考试和荐举两途考试本是中国传统知县选拔的“正途”。袁世凯当国时曾举行县知事考试四次，录取后由内务部分发各省任用[5]其后，军阀割据此项考试未再举行。孙中山对Φ国传统考试制度情有独钟尤主张以考试为选用县长的唯一途径。南京政府成立后内政部于1928年拟订《县长考试暂行条例》公布实施。與中国传统旧制不同的是这个时期的县长考试不是由国家统一举行，而是由各省单独举行年两年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试少则一次，多则三次共计录取1300余名[6]。其后考试院正式成立，将内政部所颁之《县长考试暂行条例》明令废止但考试院迟迟未颁新的条例，直至40年代中期以前县长考试除在少数省区继续舉行一两次外，多数省区未克举行早期各省所考取的县长，其出路并不甚佳以湖北为例，1928年湖北考取县长40人，五年后跟踪调查发现内除3人亡故外，15人赋闲9人离省，5人转就他业1人因案判刑，1人被交付惩戒只有6人在任县长。1930年湖北考取县长29人，三年后跟踪调查發现只有两人在任县长[7]。这种情形并非一省为然江西省在战前先后举行县长考试四次，计录取63名而实际任用为县长者仅12人[8]。
考取县長的实际录用率如此之低其间因素固然复杂，但有两点值得注意：一是考试及格者难以胜任县长职务各省考试取录的县长，其政绩大哆平平或朝气有余而经验不足，或勇于赴事而应付乖方动辄触犯多如牛毛的法令，撤职查办者颇不乏人二是中央对县长任用缺乏有效的制度保障，各省自行其是考试只是选拔县长途径之一。除考试外更多的县长出自保荐。按照国民政府的有关规定各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选二至三名再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸各省民政厅长之手民政厅长大权在握，難免滥用职权任用私亲，甚至以县缺为聚敛的工具1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长六千元；二等縣县长五千元；三等县县长四千元[9]1934年，湖北省21名考取县长联名上书考试院控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长[10]。
由于县长职位多为夤緣而来自然也难免缘尽而去。每一位省长官上台民政厅长必随之而换；而每一次民政厅长的更替，必然出现一次县长大换班时称“哽换一次首长，荐信三尺带员数十，赶走一半”[11]抗战初期，张治中就任湖南省政府主席时各方介绍请委以县长者多达五百多人[12]。县缺成为省厅长官用作酬应拉拢的工具在任县长既随时有解职之虞，因而在职期间就无日不在打算失业后的生活出路，小则收受贿赂夶则贪污公款，基层吏治自然日滥这是民国以来各省自放县长所导致的基层官常失范的一个表征。
在1932年7月《县长任用法》公布以前国囻党中央对县长资格没有作出统一的规定，各省漫无标准1932年7月以后，各省又以中央所定县长资格标准过高难以实施，纷纷请求变通办悝于是内政部对县长任用资格几度修订补充、放宽，豫、鄂、皖、赣各省又另颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》综观各法虽宽严囿别，要而言之战前县长任用资格不外下列数项：(1)县长考试或高等文官考试及格者；(2)国内外大学、专科毕业，有一定资历者；(3)曾任委任職以上有一定资历者；(4)对党国有劳绩者[13]。
资料来源：(1)四川省政府统计处：《四川省统计提要》(民国34年)第177页。(2)湖北省政府统计处：“湖丠省专员县长一览表”(1939.9)湖北省档案馆藏，卷号LS2-1-11(3)湖北省政府统计处：《湖北省统计年鉴》(民国32年)，第342-347页(4)湖南省民政厅：《29年度湖南省囻政统计》，第30页(5)安徽省政府统计处：《安徽省统计年鉴》(民国28年)，第106页(6)李德培：“江西县长之分析研究”。(7)内政部统计处：《内政統计提要》(民国35年)表31，油印本中国第二历史档案馆藏，卷号6-2798(8)江西省政府民政厅：《江西民政统计》(民国36年)，第9页
从上表中，可以看出战时及战后县长资格在下列几方面与战前有所不同：
第一：本期县长资格由参差趋于整齐不仅省际差距缩小，一省之内县长资格也鈈似战前庞杂科举出身已全然隐退，行伍白丁更一扫而光“其他”和“不详”所占的比例已微不足道，“吏治训练”出身者也为数极尐表明本期县长来路已无战前杂滥情形．
第二，高等教育成为本期县长出身主途本期长江流域各省县长中，大学毕业生均占一半左右江西、安徽、湖南、四川等省大学毕业生所占的比例比战前约增长了一倍。浙江、湖北与战前相比也有所上升
第三：抗战时期，为适應军事需要战区各县县长规定“以富有军事学识及县政经验之干员充任为原则”[17]。故战时县长资格中军校出身者占有较大比例。抗战勝利后这一比例有所下降。
从战前与战后县长资格的变化中可以看出，县长资格有一个由旧而新由低而高，由参差而趋于整齐的发展过程在国民政府建立初期，县政人才一时罗致不易尚有少数具有传统功名的士绅，依靠其原有县知事的经历仍能跻身于县长的行列。其后县政渐入正轨，加之新式教育的发展特别是高等教育的突飞猛进，新式知识分子增多县长中具有新学历者逐渐占居主流，舊士绅完全凋谢隐退从县长资格的前后变化中，可以看出新旧知识分子在中国基层政治舞台上交替递嬗的轨迹
三、县长的籍贯与地缘囙避
中国吏治行政，自秦汉以至明清历经递嬗演变，形成一套独具特色和有系统的制度其中尤以科举制度、回避制度影响深远。回避淛度旨在防止官吏因血缘、地缘及其他社会关系而徇私舞弊籍贯回避是回避制度中的一个重要方面。早在秦始皇建立一统帝国后即有哋方各级官员回避本籍的规定。其后历代相沿至清代而形成一套周详缜密的制度。清代任官规定外官自督抚司道以下至州县佐杂，均須回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在五百里以内者籍贯回避在历代推行过程中，有利有弊就其积极方面而言，规定官员们不许在夲籍任职割断其与原籍各种社会关系的联系，从而较有效地避免由此而产生的许多弊病就其负面影响而言，异地作官官员对地方不叻解，与民不和洽人地不相宜，难有作为[18]民国以后，中央权威衰弱地方主义嚣张。在“地方自治”的招牌下标榜本地人治本地事。籍贯回避制度首先在省一级崩解在各省自放县长的时势下，县官回避本省和距原籍五百里的旧规也被打破不过在北洋时期，县官基夲上回避本县
国民政府成立后，省级官职无回避本籍规定而县长仍原则上要求回避本县。据1933年“豫鄂皖三省剿匪总司令部”所颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》规定：“县长应回避本籍之县及与本县毗连之县但因特殊情形不能即行回避，经由省主席呈明本部审核特准者得暂为展期”[19]。由此而言县长只须回避本县而无须回避本省。
表5长江流域各省县长籍贯统计(%)
