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如果某地公共政策制定是正确的并且执行有力，则不会出现大规模上访。只有相关决策人不关
来源：行测题库 时间：04-24
题目如果某地公共政策制定是正确的并且执行有力，则不会出现大规模上访。只有相关决策人不关心群众，才会出现大规模上访。某地公共政策制定是正确的，相关决策人也心系群众，深入实际搞调查研究，当地群众对此是满意的。 根据以上信息，得不出以下哪项？
A、如果某地出现大规模上访，则该地相关决策人不关心群众
B、如果某地出现大规模上访，则该地公共政策并非执行有力
C、如果某地没有出现大规模上访，则该地公共政策执行有力
D、如果某地没有出现大规模上访，则该地公共政策制定正确
题目标签试题来源：（A类）试题类型：判断推理
逻辑判断 试题考点：形式推理 试题难度：二级难度选项类型：单选题
题目答案和解析
先翻译：（1）公共政策正确执行有力-大规模上访；（2）大规模上访-关心群众；（3）已知：公共政策正确关心群众深入实际群众满意(-大规模上访)。
A项，大规模上访-关心群众，与（2）的表述相同，正确；B项，大规模上访-执行有力，是对（1）的否后，推出的结论应该是-(公共政策正确执行有力)，即-公共政策正确-执行有力，又因为已知公共政策正确，可以推出，-执行有力，正确；C项，-大规模上访执行有力，是对（1）的肯后，无法推出绝对化结论，C错误；D项，-大规模上访公共政策正确，根据（3）的已知条件，推导关系的前后同时满足，正确。故答案为C。
注意这个题目中说的“某地”就是这个具体的地方，也就是题目说的“该地”，不是泛指。题目中已经确定这个地方没有出现大规模上访，公共政策制定正确，条件结论都成立，所以D也是正确的。 因为题目问的是得不出的。 故正确答案为C。
题目考生笔记
·，得不出.......
·两个命题互为逆否命题，是等价的
·为什么不用必然和充分的转换？
·没有明白最后一句话的意思，关键在于那个且字
·不是且吗，C和D的区别在哪？
·B和D不懂。除非“满意”等于“不会上访”。但是逻辑判断里这种情况不是应该不相等吗？
·文段后面说到某地公共政策制定是正确的，排除D，C无法推出
·逆否命题是考察重点，要多多留意。
·如果某地公共政策制定是正确的并且执行有力，则不会出现大规模上访——公共政策正确执行有力-大规模上访。想学习更多？可以登陆跟着老师一起学习登陆注册，和小伙伴们一起讨论。　　精华推荐　　　　　　　　
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All Rights Reserved.关于公共政策
一、公共政策的本质属性和功能
&&&&（一）公共政策的定义
&&&&关于公共政策的定义有不同的观点。一般认为，公共政策是公共法权主体用以对适用法人、自然人进行引导、约束的行为指南和行为规范。其表现形式包括法律、法规、规章、政令、管理办法、实施细则、战略、规划和计划，以及政府首脑的书面或口头声明和指示等。在有些情况下，公共部门不采取任何行动也代表着一种公共政策。
&&&&公共政策是以政府为主的公共法权主体意志的体现。在一定的意义上可以认为，制定和执行公共政策构成了政府公共管理的主要过程和活动。
&&&&（二）公共政策的本质属性
&&&&自从诞生了国家，便有了公共政策，因为无论是什么阶级组成的政府，若要维护其统治，要使国家按统治者所希望的方式运转下去，就必须对整个国家的行动进行统一的规范和指导。诚然，在不同的历史时期、不同的国家或社会、不同的政策领域，公共政策会有不同的属性，但是，它们在本质上会有一些共同的属性。
&&&&1．价值相关性。无论是哪个政府制定的公共政策，无论是针对什么领域的公共政策，均要涉及采取什么行动、禁止哪些行动、行动的目标是什么、怎样采取行动等问题，这些问题的回答与政策制定者乃至整个社会信奉的价值观紧密相关。一是政策制定者信奉的价值观不同，他们要实现的目标便不同，因而所指示的行动方向也不同，这就不能不影响到一些事关国家前途命运的重大政策的制定。二是在确定哪些是需要有关部门制定政策加以解决的问题方面，即在政策问题的认定方面，信奉不同价值观的政策制定者会表现出很大的差异。同样的问题，信奉某种特定价值观的政策制定者会认为需要制定政策来加以解决，而信奉另一种价值观的政策制定者则可能认为无须就此出台政策。譬如，对于丈夫虐待妻子的问题，在信奉夫妇地位平等的现代社会，立法机关会制定相应的法律，防止这类行为的发生，保护妇女的合法权益；而在信奉“夫为妻纲”的社会中，它便不会成为一个政策问题，自然也不会有相应的法律或政策诞生。三是对同一个问题的性质、原因的分析判断，会受政策制定者价值观的影响。四是即使是针对同一个问题，为了同一个目标，持有不同价值观的政策制定者也会制定出不同的政策，引导有关机构和个人采取不同的行动。
&&&&公共政策并不是单方面被动地受价值观的影响，它也会对其实施范围内的社会价值信仰产生作用。政府制定的有些政策可能强化或改变当时社会所信仰的价值。不过，价值观的改变往往是一个缓慢的过程，因而政策一般不能过于背离现行价值观，否则将遭到社会的抵制，甚至动摇整个政府的合法性基础。一般认为，在整个政策过程中，政策制定阶段与价值紧密相关，而政策执行阶段则应该追求理性化与科学化，做到价值中立。实际上，政策执行阶段同政策制定阶段是难以截然分开的，政策执行同样会受到执行者、政策对象信奉的价值观的影响，因此，绝对的价值中立是难以实现的。与政策的价值相关性紧密联系在一起的是其利益相关性。可以说，多数公共政策都关系到利益的谋取或分配。
&&&&3．权威性和强制性。公共政策的权威性是与其合法性紧密相联的。实际上，它们是同一个问题的两个方面。既然政策的合法性在本质上是通过为公众所认可、接受的合法化过程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的权威性，而权威性又与强制力相联系。同样，这种权威性的取得可能是因为政策符合政策对象的利益而被他们自愿服从，也可能是因为政策对象慑于惩罚而被迫接受政策。
&&&&一项政策并不总是能够符合所有人的利益，有时需要部分政策对象为了全体的利益作出某种牺牲。即使它符合所有人的利益，也可能存在长远利益与眼前利益相冲突的问题，因而这种政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的政策对象来说，就具有强制性。例如，我国目前实行的人口政策就是为了整个民族，乃至全人类的利益而制定的，这种政策对于那些出于各种原因想多生育孩子的公民来说便构成了一种强制性的规范。政策的强制性往往是同一些惩罚性的措施相联系的，若缺乏惩罚性的措施，有些政策就会失去其权威性，就无法贯彻执行，政策也就成了一纸空文。当然，为了取得和维护政策的权威性，强制的作用是有一定限度的，如果政策过分损害大部分人的利益，则可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性，进而有可能危及政府的合法性基础。
&&&&4．功能多样性。由于整个社会是一个相互联系的有机系统，政策所指引的行动会牵涉社会的方方面面，因而其功能往往不是单一的。这些功能中既有政府和社会期望的正功能，也有不期望的负功能；既有易于发现的显功能，也有难以察觉的潜功能；既有意料之中的，也有始料未及的。这就要求政策制定者和执行者考虑问题要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其负功能，并及时察觉政策的潜功能。在有些情况下，即使非要采取一项具有负功能的政策不可，也需要附加相应的措施，以尽量减少和避免其负功能。再以我国目前实行的人口政策为例，其正功能是可降低我国人口的增长速度，减轻人口负担，提高人口素质，为国家的发展、民族的振兴创造条件。但它的一个较明显的负功能，是使我国过早地出现了人口老龄化问题。这就需要对一些制度作相应的改革，同时开展老年生活保障方面的研究，制定相应的政策来抵消其负功能。
&&&&5．过程性。从动态的角度来看，公共政策都有一个生命过程或生命周期，它包括问题的发生与确认、问题被列入政策议程、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评价、政策调整、政策终止等环节。
&&&&一般来说，制定政策总是基于特定的公共问题或公共需要，如果没有出现特定的公共问题或公共需要，或者即使出现了，但没有被发觉和认定，则不会有相应的政策出台。在发现与认定了问题之后，还需要政策制定者重视这些问题，并将它作为一个议项列入公共部门的政策议程，才能制定出有关政策。在列入政策议程之后，由有关机构、个人在研究的基础上提出各种政策方案以供政策制定者选择，政策制定者及其系统则通过对各备选方案的分析与评价，决定采纳某一方案或某一方案组合，并通过适当的程序将之合法化，即使之具有合法性，然后再付诸实施。在政策付诸执行后，政府部门或有关机构要根据执行情况与产生的结果对该政策加以评价，随后根据这些反馈信息与变化了的环境等因素，调整以至改变原来政策的内容。这一过程也许要反复多次。最后，若有关问题得以解决或不复存在，或者原来的政策根本无助于问题的解决，则停止这一政策的执行，即宣告该政策的终结，从而也就结束了该政策的整个生命过程。
&&&&在现实生活中，并不是所有的公共政策都自然会经历上述各个环节，是否按照程序制定公共政策，取决于特定的公共政策系统的制度化程度。
&&&&（三）公共政策的功能
&&&&如前所述，公共政策作为政府履行其公共管理职能的工具，具有功能多样性。根据制定和实施特定政策的具体情境，不同的政策所发挥的具体功能不同。总的来说，公共政策的功能可分为以下四种：
&&&&1．导向功能。公共政策的导向功能指的是，公共政策通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向，从而使政策对象朝决策者所希望的方向努力、以决策者期望的方式采取行动。譬如，我国的退耕还林政策；再如，一些地方为吸引投资而实施的减免税收的优惠政策，分别对有关地区的地方政府和农牧民、对国内外企业起到了导向作用。
&&&&2．控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通过规范、制约的方式对有关法人、自然人的行动进行控制，使之不采取决策者所不希望的行动。譬如，我国的天然林禁伐政策、国务院2002年出台的网吧管理条例等，都具有明显的控制功能。
&&&&3．分配功能。除了调控政策对象行动的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是对全社会所拥有的资源（包括政治、经济、文化等资源）在不同地区、不同部门、不同群体之间的配置进行调节，有些公共政策的实施效果会导致利益在不同地区、不同部门、不同群体之间的分配发生变化，这就是公共政策的分配功能。如收入分配政策、社会保障政策等都涉及利益的分配。
&&&&4．保障利益功能。具有前三种功能的公共政策主要适用于一个国家或一个行政区域的内部，还有一些公共政策则主要适用于国家间或地区之间的关系，具有保障本国或本地区利益的功能，如在国防、外交、外贸等领域。在与其他国家或地区的政府、机构或个人打交道时，公共政策发挥着维护和保障本方权益的功能。
&&&&某些公共政策可能只具有一种功能，还有一些公共政策可能同时兼有两三种功能，以至四种功能齐备。
&&&&二、公共政策的分类
&&&&像许多事物一样，公共政策可以根据不同的标准进行多种分类。
&&&&根据所指示的方向、所要实现目标的综合程度，公共政策可分为基本政策和具体政策。例如，邓小平提出的教育要“三个面向”，是我国教育领域的一项基本政策，而在全国实行九年制义务教育则是一项具体的教育政策。根据政策声明的方式，公共政策可分为成文政策和不成文政策。根据政策制定主体的管辖范围，公共政策可分为国家政策和地方政策。
&&&&在现实生活中，我们最常见的政策分类是根据政策涉及的领域划分的，依据这种分类法，有多少领域就有多少种政策，如国防政策、经济政策、能源政策、卫生政策、人口政策、科技政策、工业政策、农业政策、对外政策、教育政策等。此外，在政策研究中，相对于规范与指导通常领域的行动的公共政策，还区别出一种指导和规范如何制定政策的政策，即元政策。
&&&&尽管可以对公共政策作如此多样的分类，而且每一类政策又可根据不同的标准进一步分出子类，但过多、过细的分类对于实际部门的工作没有重要意义。在此着重论述以下两种政策，即基本政策和具体政策。
&&&&（一）基本政策
&&&&基本政策是公共部门用以指明或规定有关法人、自然人的行动方向的公共政策。它主要确定具体政策应采取的态度、应依据的假设、应遵循的指导原则，是一种宏观层次上的主导性的政策。基本政策又可分为两类：第一类是具有全面性和广泛性的、针对全国或全社会的根本指导原则，也就是我们通常所说的基本路线、基本方针。第二类基本政策是某一领域各个部门开展工作的根本指导原则。第一类基本政策是第二类基本政策的上位政策，后者必须与前者相一致，而不能与之发生冲突。基本政策涉及的问题主要是确定政策的总体目标、政策的作用范围、政策产生影响的时间、所使用的政策工具的范围、政策应采取的态度以及其他一些政策战略。显然，这些问题与政策制定者所信仰的价值观紧密相关，除非政府更替，或社会的急剧变化导致政策制定者的价值观发生根本变化，基本政策通常不会有实质性的改变，第一类基本政策尤其如此。由于有些基本政策指示着一个国家的根本发展方向和要实现的宏大目标，因而常常明确地写在国家的根本大法——宪法里。此外，我们还可以在一个国家所信仰的思想家的著作中，从领袖人物的书面和口头指示中，从所遵守的国际条约和国际决议中，从具体的政策法律中，发现和确定这个国家的基本政策。
&&&&（二）具体政策
&&&&所谓具体政策，就是公共部门为解决具体问题而给有关法人、自然人规定的行为准则和行为规范。广义的具体政策，指所有基本政策以外的公共政策，狭义的具体政策指条法或条款性的政策，如财政预算、行动计划、法律方案等。通常，基本政策规定了具体政策的方向，具体政策是贯彻执行基本政策的工具，因而不能背离基本政策。在特定情况下，有些具体政策可能与基本政策的方向不完全一致，但至少不能完全与之相悖。
&&&&基本政策是长期性的，维持的时间一般较长，即使客观情势发生了某些变化，也可通过对原政策重新进行解释来使之与新的现实相适应，而无须改变基本政策。具体政策则不同，通常持续的时间要短得多，这意味着，政府可根据具体形势，在不背离基本政策的前提下，随时改变具体政策。例如，我国在实行计划生育、控制人口增长的基本政策指导下，在20世纪60年代提出了“一个不少，两个正好，三个多了”的口号，而到了80年代，随着人口形势的进一步严峻，又制定了“提倡一对夫妇只生育一个孩子，严禁超计划的二胎和多胎生育”的政策。
&&&&三、政策分析方法
&&&&（一）政策分析方法概述
&&&&政策分析是一项十分复杂的活动，从了解有关方面的现状、预测未来的形势，到研究政策方案的可行性、评价政策产生的效果和影响，分析的内容非常广泛。因此，所需要的分析方法也非常多。多种社会科学和自然科学的方法都可用于政策研究。总体而言，政策分析是在搜集资料的基础上，对资料进行综合研究和比较，进而提出政策方案或对政策方案进行评价的过程。因此，政策分析方法包括资料搜集的方法和资料分析的方法。其中，资料搜集的方法包括访谈、问卷调查、典型调查（包括实地观察和访问）、文献查阅、抽样调查（包括民意测验）等，资料分析的方法则包括综合定性分析、统计分析等。这些方法都是社会科学研究中比较常用的方法。限于篇幅，本文只在对政策分析方法进行概述的基础上，简要介绍几种最常用的定性分析方法和定量分析方法。
&&&&（二）定性分析方法
&&&&在政策分析中，有很多因素无法量化，有很多问题不适宜用定量的方法进行分析，这时，人们就需要在直觉和经验的基础上，采用定性的方法来进行分析，作出判断和选择。定性分析方法并不是决策者简单地“拍脑袋”，而是要尽可能利用“外脑”，即相关专家，发挥他们的判断能力。发挥专家作用的形式之一，是请专家个人作出判断，发表意见；另一种常见的形式，是召集一定数量的专家会议，发挥专家的集体智慧，避免分析结果的片面性。除了各种形式的专家会议之外，还有两种常用的定性分析方法——前景描述法和德尔菲法。
&&&&1．前景描述法。前景描述法也称脚本写作法，用于对未来形势的预测。这种方法的要点在于，对某些重要变量在未来一定时期内的发展趋势作出多种不同的假定，然后根据这些假定描述关于未来的多种可能的前景，并在综合分析的基础上，确定哪种前景出现的可能性较大，进而分析不同前景对政府政策选择的影响。
&&&&（三）定量分析方法
&&&&定量研究方法很多，例如，用于预测分析的马尔柯夫模型、用于政策规划的排队模型和线性规划方法、用于决策分析的决策树等。本文简要介绍与降低行政成本直接相关的收益一成本分析和成本一效果分析。
&&&&1．收益一成本分析。收益一成本分析就是对实施一项公共政策所需要投入的全部成本和因实施该政策而获得的全部收益分别进行计算，然后，将二者进行对比，进而计算该政策的净现值或收益一成本。如果净现值为正，即收益大于成本，说明该政策可行，反之则不可行；或者收益一成本比大于l，说明该政策的实施是值得的，反之，则是得不偿失的。
&&&&除了用于判定一项政策的价值之外，收益一成本分析还用于对多个政策方案作比较进而选优。也就是说，在有多个政策方案时，可以分别计算各个方案的收益和成本，然后根据计算结果，比较哪个方案的纯收益或收益一成本比更大。
&&&&2．成本一效果分析。在有些情况下，一项公共政策的收益很难与成本直接进行比较，因为政策产生的很多收益特别是一些社会和政治方面的收益无法用货币加以衡量。譬如，因为实施了一项好的政策而解决了1000个失业人员的就业问题，为实施这个政策投入的成本可以计算出来，但这1000个失业人员就业所带来的社会收益却难以用货币表示，因此，人们无法计算出收益一成本比或纯收益。在这种情况下，人们可以采用成本一效果分析方法。
&&&&成本一效果分析是在收益无法货币化的情况下，对达到既定政策目标的各个政策方案的成本分别进行计算，成本越低的方案就越好。譬如，同样是解决1000个失业人员的就业问题，可能有三种不同的方案：(1)政府出资对失业人员实行技能培训；(2)政府为失业人员无偿提供一定数额的创业基金；(3)政府免费为这些失业人员办理营业执照、三年免征各种税费，并对一定数额的贷款实行贴息。如果三种方案都能达到解决1000人就业的目标，为了确定采用哪种方案，可以采用成本一效果分析，分别计算三种方案的成本。计算结果出来后，哪个方案的成本最低，便采用哪个方案。
&&&&上述多种政策研究方法，没有明显的优劣之分，在实践中需要根据具体情形和条件选择采用。一般而论，层次高、涉及面广的宏观公共政策分析，定量分析方法的适用性比较差一些，因而经常需要采用定性分析的方法。不过，随着现代计算工具的发展和许多新方法的诞生，定量分析方法应用越来越广。值得强调的是，在多数时候，研究一项政策通常需要综合采用多种分析方法。
一、政策制定的主体
&&&&政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。
&&&&行政机关是政策制定的主要承担者。行政机关拥有行政立法权和立法创议权，拥有和可以调动大批专业人员，就重大政策问题进行调查研究，集中和协调各方面的意见，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的备选政策方案进行研究、评价、论证和抉择，并最终制定政策方案。
&&&&立法机关除了制定法律之外，在某些情况下可以通过提出立法议案的形式，直接提出某种政策规划，如果议案获得通过，则政策规划议案就获得法律效力。通常，在各国议会内部，都会设有一些专业性的委员会或部门，或审议各类政策议案的合理性，或协助议员制定政策规划。如我国全国人大内务司法委员会等各个专业委员会。
&&&&司法机关的主要职责是实施法律，但通过“判例”解释法律以及确立司法原则，或者在某些条件下参与法律和政策的制定，同样是公共政策制定的主体。
&&&&由于研究机构、有关党派和利益集团在公共政策的制定过程中只享有建议权和评议权，而不享有最终决定权，并且不对政策后果承担直接责任，因而，一般认为它们只是对政策产生影响，而不是政策制定的主体。
&&&&二、政策制定的原则
&&&&政策制定就是公共政策的法权主体针对有关政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评价和最终选择有关政策方案的过程。公共政策制定遵循的基本原则包括：
&&&&（一）系统原则
&&&&任何一项政策都不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系中。在政策制定过程中，应当整体利益和局部利益相结合，内部条件和外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目的与次要目的相结合。不论制定什么政策，都应当把它置于一定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。坚持正确处理全部与局部的关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。
&&&&（二）协调原则
&&&&（三）可行原则
&&&&政策制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策的制定必须以现实可行为前提。政策制定考虑的可行性一般包括三个方面：一是政治可行性，即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高；二是经济可行性，即政策方案实施所必需的资源是能够充分获取的，不会产生难以承受的经济负担；三是技术可行性，即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性，才可能顺利出台并真正付诸实施，才有可能取得预期的效果。
&&&&（四）合法原则
&&&&合法原则指的是，公共政策的制定必须符合有关法律的规定。它包括三个方面：其一，政策制定主体的决策权合法，也就是说，政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策，而不能越权决策。其二，政策制定的程序合法，也就是说，决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行，不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节。其三，政策内容合法，即所制定的政策的内容不能违背有关法律，不能违背国家或本地区的宏观政策和上位政策。
&&&&（五）民主参与原则
&&&&现代社会的复杂性和快速多变性，使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作。要适时制定有效的公共政策，不仅需要丰富的决策经验，还必须掌握大量的信息，有多种不同学科的专业知识。因此，仅靠少数几位高层决策者是不行的，即使他们具有非凡的决策能力。在政策制定过程中，为了及时发现政策问题，反映大多数民众的需求和愿望，为了集中更多人的智慧，利用有关专家的专业知识，必须通过适当的机制和程序，使公众和专家广泛参与进来。在我国，广泛的民主参与，不仅是为了保证公共政策制定的质量，更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现。
&&&&三、政策制定的程序
&&&&公共政策的制定是一个动态的行为过程，有相对规范的程序，一般包括政策问题的确认与界定、确定政策议程、政策规划、政策合法化等步骤，每个步骤又包含一些不同的具体环节。
&&&&（一）政策问题的确认与界定
&&&&这是政策制定过程的起点。一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题——或者已经发生，或者处于潜在状态。有关部门在发现或意识到这个问题之后，应当通过一定的方法（如调查、分析）对问题的性质、类型、影响范围、原因等进行研究分析，从而对问题作出明确的界定。
&&&&对于任何一个社会而言，每个时期都会有很多的问题出现。这些问题有轻有重，有缓有急。无论是多么富裕的国家或地区，其公共部门可支配的人、财、物力资源总是有限的，因而不可能同时采取多种政策措施解决所有这些问题。这就要求公共部门在统筹考虑的基础上，编制一个政策议程，确定对哪些问题采取政策措施予以解决。在确定一个问题需要通过政策措施加以解决后，便应当将该问题纳入公共部门的政策议程。所谓政策议程是指有关决策机关近期打算通过政策措施予以解决的问题的计划表。这个计划表可能是书面的（如立法机关每年的立法计划），也可能只是存在于主要决策者的脑海之中。只有纳入了政策议程，这个公共问题便成为了一个政策问题。
&&&&一个公共问题能否进入政策议程成为政策问题取决于多种因素，其中主要包括：(1)该问题本身的性质、影响范围和严重程度；(2)有关政治组织和利益集团的活动强度；(3)政府部门是否有健全的问题察觉机制，包括负责情报和信息搜集与报告、调查研究等的机构和相应的制度；(4)大众传播媒体的宣传力度。其中，政府对公共问题能否进入政策议程具有决定性的影响。一般而论，政治领袖、政党和利益集团、民意代表、大众传媒、政策研究机构、政府机关、偶然性的危机或特殊事件等因素都会影响政策议程的确定。
&&&&（二）政策规划
&&&&政策规划也称政策拟定，是指政府决策机关为解决某个政策问题而提出一系列备选的政策方案或计划，并在比较评价的基础上作出政策抉择的过程。
&&&&政策规划包括以下几个环节：政策目标的确定、政策方案的设计、政策方案的评估与择优、政策方案可行性论证。
&&&&1．政策目标的确定。政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的效果。它不仅是政策方案设计和政策择优的基础，同时也是政策执行的指导方针，并为政策评价提供了标准。因此，确定政策目标在政策制定过程中是一项极为重要的内容。
&&&&根据政策目标所着眼的时间范围，政策目标可分为长远政策目标、近期政策目标以及中长期政策目标、中短期政策目标；根据政策目标所服务的地域或空间范围，政策目标可分为全局性政策目标和局部性政策目标；根据政策目标的重要性，政策目标可分为主要目标和次要目标等。
&&&&需要注意的是，政策目标不同于制定和实施一项政策的目的。后者比较笼统、宏观，体现了决策者制定一项政策的基本宗旨和终极性的意图，而政策目标比较直接、具体。
&&&&确立适当的目标对于一项公共政策的成功至关重要。但是，政策目标的确定并不那么简单。一般来说，一个适当的政策目标需要具备以下特征：
&&&&(1)具体性。政策目标应该具体明确，否则政策方案的拟定就没有根据。一是政策目标的语言表达必须明确、具体、清晰，内涵不能有歧义，外延要界定清楚；二是政策目标应包括实现目标的明确的时间期限；三是在很多时候，政策目标应该是可以用相应指标加以测度和衡量的。
&&&&(2)针对性。政策目标必须针对所要解决的特定政策问题，而不能笼统地针对与之相关的一类问题。例如，城市减少工业大气污染的政策，其目标不能笼统地界定为改善空气质量，而应以减少工业企业污染排放量为目标。
&&&&(3)可行性。政策目标的可行性包括两个方面：一是政策目标在政治上和社会上的可接受性。如果一项政策的目标不能被执政党或执政主体所接受，或者不能得到大多数民众的认同，那么，即使它再好，也不能作为政策目标。二是政策目标得以实现的可能性，即在现有的经济、技术条件下，通过一定的政策措施，能否实现该政策目标。
&&&&(4)协调性。由于政策问题一般都是一些涉及面广、影响大的问题，因此政策目标往往不是单一的，而是多个目标的有机组合。所谓政策目标的协调性，就是指多个目标之间要一致，不能相互矛盾或在执行中相互牵制。对于相互冲突的多个目标，政策制定者必须选择一个合适的平衡点。此外，一项政策的目标不能与现有的其他政策的目标相冲突，不能与处于上位的政策原则或精神相背离，这也是政策目标协调性的体现。
&&&&2．政策方案的设计。政策方案的设计就是针对所要解决的政策问题，运用各种方法，设计出一系列可供选择的政策方案。这是政策制定过程中最为关键的环节。一般来说，政策方案的设计要遵循三个原则：
&&&&(1)政策方案要具有多样性。就是说，在设计政策方案时，一般不能只提出一套方案，而是要提出多套方案供决策者比较选择。因为在实践中，由于政策问题的复杂性，很难提出一套从各种角度衡量都十全十美、大家一致认可的政策方案。只有从不同的角度提出多种不同的方案，才有利于在比较的基础上进行选择，从而有利于政策的优化。
&&&&(2)政策方案要满足整体上的完备性和个体之间的互斥性。所谓整体上的完备性，是指应尽可能把所有的备选方案全部提出来，以避免好的政策方案被遗漏。所谓个体之间的互斥性，是指所提出的各个不同的备选政策方案之间必须相互排斥，不能彼此包含、交叉，从而有利于对政策方案进行比较选择。
&&&&(3)政策方案的设计要具有创造性。在设计政策方案时，一味抄袭以前成功的政策或者生搬硬套其他国家和地区的成功经验是一大忌讳。因为随着时间和空间的改变，成功的经验未必依然适用。即使情形相近，也需要在仔细分析的基础上，发挥创造性，寻求具有独创性的政策方案。这样做不是为了标新立异，而是为了尽可能找到更好的政策方案。
&&&&3．政策方案的评估与择优。政策方案的评估与择优是根据特定的标准，通过系统的分析和比较，对所有的备选政策方案进行全面的评估，从中选出一个最优的或最满意的方案或方案组合作为最终政策。政策方案的评估与择优有多方面的标准。从政策方案可能产生的效果方面看，可采用有效性、效率、公平性等标准；从可行性方面，有政治可接受性、社会可接受性、经济可承受性、技术可行性等标准。还可根据政策方案可能产生的外部影响、带有多大的风险等标准对政策方案进行评估和选择。采用的标准不同，评估和选择的结果可能不一样。因此，决策者应当根据所面临的具体情况对这些评估和择优标准进行取舍。
&&&&4．政策方案可行性论证。政策方案可行性论证，就是围绕政策目标，运用定性和定量的分析方法，对所选择的政策方案的可行性进行深入系统的分析研究。有些时候，政策方案可行性论证和政策方案的评估与择优是合二为一的，也就是说，在政策方案的评估与择优的过程中，就对各个政策方案的可行性进行了分析论证，因而在确定了政策方案后，不必再进行可行性论证。但是，在制定一些影响大、重要性强的政策时，为谨慎起见，在选择了政策方案之后，还要进一步对其可行性开展深入细致的研究论证。
&&&&（三）政策合法化
&&&&在程序上，政策合法化是指政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。合法化使政策获得了法律的保护，具有了强制力，为政策的执行提供了条件。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”
&&&&政策合法化包括政策内容的合法化和决策过程的合法化两方面。
&&&&政策内容的合法化，主要指决策者所选择的政策在内容上不能与既定的宪法和法律相抵触，必须合乎有关法律的原则甚至具体规定。也就是说，政策内容的合法化要求所制定的政策与既定的法律相一致。在现实中所出现的许多政策相互矛盾、政策扯皮等问题都与政策内容的非合法化有关，因此，有必要重视对政策内容的合法性审查。政策内容的合法化是政策有效执行的基础。
&&&&决策过程的合法化，主要指政策制定过程应合乎法定的程序要求。程序合法化既是政策合法化的保证，又是政策能够顺利执行的前提。政策合法化主要有三种途径：
&&&&1．政策的法律化。政策的法律化是有立法权的国家机关将经过实践检验、成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称为政策立法。具体地说，就是立法机关把需要法律化的政策上升为法律，享有委托立法权的行政机关根据其行政职权及委托立法权把一些重要的政策转化为各种行政立法。它实际上是一种立法过程，是依据法定权限和法定程序，由法定的权力机关所进行的立法活动。
&&&&从政策范围来看，并不是所有的政策都需要法律化。政策法律化的基本条件是：对全局有重大影响的政策应上升为法律，具有长期稳定性的政策应上升为法律，成功的成熟的政策才能上升为法律。从政策制定过程本身来看，作为政策合法化的一种重要形式，政策法律化是将有关政策转变为更具有强制力和普适性的法律的过程。
&&&&2．权力机关的批准。有些公共政策不具备上升为法律的条件，但是在一定时期内十分重要，因而在政策方案选定后需要得到法定权力机关的批准方可付诸实施，这是政策合法化的第二种途径。例如，我国国务院及中央部委制定的一些重大政策在正式出台前需要得到全国人民代表大会的批准，中央部委制定的有些政策需要得到国务院的批准才能正式生效。
&&&&3．有关部门的审查。还有一些公共政策在正式出台前虽然不需要经过具有法定权力机关的批准，但需要通过得到法律授权的有关部门的审查。这是政策合法化的又一种途径。例如，很多国家的司法机关通过对立法机关和行政机关所制定的法律、法规进行违宪审查来决定这些法律、法规的合宪性与合法性，我国政府的法制办（局）也具有对同级政府部门制定的政策进行合法性审查的职能。
&&&&政策合法化是一个对政策制定行为实施法制监督和制约从而实现政策优化的过程，是以一系列严格、科学的法定程序对政策法案不断纠错、修正、丰富、补充的过程，也是一个对不良政策进行过滤、淘汰，避免政策相互冲突的过程。在政府管理的实践中，政策违宪、违法或者政策之间相互冲突的现象并不少见，这与没有严格遵循政策合法化程序有关。
&&&&四、决策协商制度
&&&&许多公共政策的制定都直接或间接涉及不同部门和群体的利益。为了提高政策制定的科学化和民主化程度，使制定的公共政策能为有关各方所接受，以利于政策的顺利实施，便需要在决策过程中加强协商，并为此建立相应的制度作为保障。决策协商包括三个层面。
&&&&一是在一些重大问题的决策中，决策机构要发挥同级政治协商会议的作用，加强与各民主党派、党外人士的政治协商，广泛征求和认真听取他们的意见和建议。为此，在制度上，要按照党的十七大提出的要求，把政治协商纳入决策程序，要明确规定在重大问题的决策中，政治协商是不可缺少的一个环节。
&&&&二是在就一些涉及不同部门、不同行政辖区的事务和问题制定政策时，相关部门和辖区政府要开展协商。随着现代社会的发展，许多公共事务涉及面很广，其原因和后果往往不限于单个部门和辖区的管理范围，而是牵涉到多个部门、多个辖区。在以部门和层级分工为基础的现代管理系统中，为反映有关各部门、各辖区的利益和需求，避免政出多门、政策不协调等现象，在决策涉及跨部门、跨辖区的事务时，各有关部门和辖区必须加强协商。在制度上，对于同级政府不同部门之间的协商，应出台规定，明确要求在涉及跨部门事务决策时，由综合部门牵头组织相关部门进行协商。对于一些经常性的跨部门事务，可建立以联席会议之类的形式为平台、举行定期协商的制度。
&&&&三是在一些对人民群众的利益产生广泛影响的决策中，决策机关要与可能受影响的群体代表开展协商，以避免有关群体的利益受到重大损失，提高政策的社会可接受性。在制度上，关键是要通过法律法规，把这种决策机关与公众代表之间的协商作为决策的一个必经步骤纳入决策的法定程序。例如，美国在修订的《联邦行政程序法》中，增加了协商制定法规程序，要求行政机关在公布拟制定的法规之前，设立一个由各种受影响群体的代表和公务员组成的协商委员会，通过协商达成合意的法规。
&&&&五、专家咨询制度
&&&&由于现代社会的复杂性和多变性，公共决策机关所面对的现实政策问题变得越来越复杂，仅仅依靠决策机关及其人员事实上已经很难及时制定有效、适当的政策。为了提高政府决策的质量，在就特定问题进行决策时，特别是在就一些专业性、技术性强的问题进行决策时，决策机关需要向有关专家征求意见，委托他们开展研究，提出政策建议，这就是专家咨询。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。”
&&&&专家咨询制度涉及开展咨询活动的主体、形式、程序等制度性规定。从咨询活动的主体而言，有专家个人和专家团队（以学术研究机构或项目组为形式）之分，有内部专家和外部专家之分。与专家个人开展决策咨询相比，在现代公共决策中，研究机构开展决策咨询更为普遍。这些被称为“智囊团”、“思想库”的政策研究机构集中了大批高级专家和专业技术人员，在多数情况下，只有它们能够提供现代政府决策所需要的专业知识和专业技术。
&&&&开展决策咨询的专家有些是公共部门内部的，即官方的。如在许多国家，政府首脑身边配有以“顾问”、“助理”为名的专家，协助政府首脑决策；一些政府部门也设有“顾问”、“政策分析员”之类的职位。这些专家不是兼职的，而是列入政府编制、具有正式职位、由公共财政供养的人员。实际上，我国历史上存在的“幕僚制”便是这种制度的雏形。此外，还有大量隶属于政府、由公共财政支持的官方研究机构，如我国的社会科学院、国务院发展研究中心等。由于政府人员规模和财政资源有限，而公共决策涉及的专业领域十分广阔，仅有公共部门内部的专家开展决策咨询是远远不够的。因此，社会上的专家学者和研究机构也是开展决策咨询的重要力量。在有些国家，数量众多、专业领域各异的半官方的、民间的研究机构甚至是决策咨询的主体力量。这些非官方的政策研究机构因性质不同、资金来源不同、研究的独立性和视角不同，对于改进政府决策发挥着不可替代的作用。
&&&&专家咨询活动的形式主要有三种：其一，决策机关召集有关专家和研究机构，就需要决策的特定问题向他们寻求信息、征求意见和建议；其二，决策机关委托外部专家和研究机构就特定问题开展研究，通过购买服务的方式，对他们的研究工作提供财政支持，购买他们的研究成果；其三，有关专家和研究机构主动就特定决策问题提供信息、发表意见或评论、提出政策建议。
&&&&专家咨询制度的一个重要内容是就咨询活动的范围——即公共部门的哪些决策需要开展专家咨询、咨询专家和机构的遴选、咨询活动的形式、咨询活动的程序——咨询活动开展的步骤、咨询结果的呈报和应用等作出明确的规定，以减少专家咨询的随意性。
&&&&六、公众听证制度
&&&&公共政策的制定往往涉及公众利益。为减轻政策对公众利益的不利影响或者使其对不同群体的利益影响比较公平，必须通过特定的制度保证公众能够有序参与公共政策的制定。公众听证是公众参与公共政策制定的一种重要形式。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：“社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。”
&&&&为保证公正性，一般来说，公众听证会不应由利益牵涉其中的政府部门来组织和主持，而应由相对中立的机构来组织主持。一些国家为此建立了专门的制度，如美国建立了一套行政法官（原称听证审查官）制度，规定由行政法官主持公众听证会，并就负责主持听证会的行政法官必备的资格条件、职责、管理等作了详细的规定。
&&&&近年来，我国也在逐步建立和完善公众听证制度。1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》规定对责令停产停业等行政处罚的决定进行听证，1997年出台的《中华人民共和国价格法》规定了价格听证，是对听证制度的正式法律规定。一些地方和部门在制定公共政策时也尝试实行了公众听证制度。例如，2002年11月，原国家计划委员会在原《政府价格决策听证暂行办法》的基础上修订并发布了《政府价格决策听证办法》。2000年出台的《中华人民共和国立法法》明确规定，列入常务委员会会议议程的法律案、行政法规都应当听取各方意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。目前，针对公众听证制度适用范围较窄、对一些操作环节规定不够详细等问题，有关部门和一些地方也在采取措施加以完善。
所谓政策执行，指的是把政策方案变为政策现实，从而解决政策问题、满足公共需要、实现政策预定目标的所有活动。在这些活动中，最基本也是最重要的工作是解释、组织和实施。所谓解释，就是把政策内容转化为一般群众所能理解和接受的信息；所谓组织，就是搭班子、建队伍，形成政策执行机构，拟定执行办法和落实政策内容；所谓实施，就是由政策执行者提供服务和设备，支付各项活动经费等。
&&&&一、政策执行的主体
&&&&政策执行不是单一方面的行为过程，而是政策执行者、政策对象（也称政策执行的相对人或标的群体）在一定环境下的一种互动过程。这一过程涉及的因素包括：理想化的政策方案、政策执行机构和个人、政策对象以及构成政策执行环境的各种社会、经济、文化因素。其中，负责政策执行的机构和其人员是政策执行的主体。
&&&&在执行不同的政策时，执行主体可能不一样。在大多数情况下，担任政策执行主体的是各级行政机关、司法机关及其人员。虽然立法机关的主要职责是就法律和重大政策问题作出决策，但在有些情况下，立法机关特别是地方立法机关也是政策执行的主体。例如，一些地方立法机关为贯彻落实国家的基本法律而制定有关法规、开展督查，实际上构成了一种政策执行行为。值得注意的是，政策执行并非政府机构和其人员的专利。在很多情况下，一些非政府的组织机构（如行业协会），乃至私营企业都可以担当政策执行主体的角色。20世纪80年代以来，很多国家的政府将原来由公共部门直接实施的管理活动、直接提供的公共服务承包或委托给私营企业或社会中介组织，使它们成为政策执行的主体。这种做法不仅有助于提高政策执行的效果，而且不同程度地降低了政府的行政成本。这种政策执行主体的多元化趋势近些年来越来越明显。当然，如果不作适当的制度安排、没有建立相应的机制，这种做法也可能对政策执行效果产生消极影响。
&&&&二、政策执行的程序和原则
&&&&（一）政策执行的程序
&&&&一般而言，一项公共政策的执行大致包括这样几个步骤：政策宣传；拟定执行计划；组织落实；政策执行试点；全面实施。在实际过程中，并非每一项政策的执行都必须经过这五个步骤，其中有的步骤可以视情况而简化。
&&&&1．政策宣传。政策宣传就是通过政府部门或大众传媒把有关政策的目标、目的和内容用公众所能理解的语言传达给各种社会主体，促进执行者、执行对象及一般社会公众对政策内容和意义的理解与认同，从而自觉自愿地执行政策、接受政策和支持政策的活动。执行者只有在充分理解政策的目标、意义、内容和精神实质的基础上才能积极主动、及时准确地执行政策，才能避免政策在执行中扭曲走样。而政策对象，即政策执行的标的群体或利益相关群体也需要在充分认识一项政策与自己的切身利益关系后，才能确定是否采取政策顺从行为。因此，在开展实质性的政策行动之前，进行充分的政策宣传十分重要。需要注意的是，政策宣传必须忠实于政策的精神实质，不能为了保护执行者的利益或为了减少执行阻力而断章取义，作片面宣传，使政策在未付诸实施之前就被歪曲。
&&&&2．拟订执行计划。政策执行是一项相当复杂的工作。为了保证政策得到有效的执行，需要制订周密的执行计划，即在准确领会政策精神的基础上及时制订达成政策目标的行动方案。执行计划的主要内容包括：(1)分解政策目标，即把要实现的政策目标予以细化；(2)预测和弄清应有的执行资源，包括人、财、物等资源，并对资源的分配使用作出安排；(3)拟定具体的执行步骤；(4)准备各种防范措施。
&&&&3．组织落实。这一阶段主要涉及以下工作：(1)根据政策目标和管理需要，明确指定或建立专门的执行部门和机构，明确各执行部门的职责范围；(2)选择和安排政策执行机构的人员；(3)划拨经费和做好各种物质准备；(4)落实目标任务；(5)制定和健全各种规章制度。
&&&&4．政策试点。为了慎重起见，避免因政策设计不当造成不良后果，一些重大政策在全面实施之前，往往有必要先在较小的范围内进行试点，以便了解政策的实际效果，为全面实施取得经验。通常，试点大致包括选择试点单位或地区，设计试点方案、在试点范围内实施政策、总结试点结果和经验等几个阶段。
&&&&5．全面实施。如果经过试点证明政策有效，下一步便是在试点经验的基础上，全面落实政策方案包含的各种活动，即全面实施政策。这标志着政策执行进入全面管理阶段，其主要工作包括指挥、协调和监督，并处理执行过程中出现的各种突发事件。
&&&&（二）政策执行的原则
&&&&为了保证政策得到有效的执行，需要遵循一系列原则，主要包括：
&&&&1．计划性原则。政策执行是一个系统工程，涉及很多因素，具有时间上的阶段性、连续性和空间上的协调性，因此要求执行者必须统筹兼顾，有计划、有步骤地进行。这就需要执行者在执行前拟定周密的计划并严格按计划执行政策。
&&&&2．忠实性原则。在执行政策的过程中，执行者必须忠实于政策的基本宗旨。这要求：(1)执行机构和人员在理解政策基本精神上要准确，不要随意解释或一知半解，甚至为了本地本部门的利益蓄意曲解政策的本意；(2)在实际执行过程中，要保证政策不走样、不搞土政策、不搞看关系“下菜”；(3)要按政策执行计划及时地执行政策；(4)在执行过程中要及时发现问题，及时解决问题。
&&&&3．灵活性原则。政策执行的环境复杂多变，考虑再周全的政策也不可能完全适应于所有的具体情形。因此，要求政策执行者在把握政策精神实质的基础上，因地制宜，结合具体的执行环境，采取灵活的策略，创造性地执行政策。这里说的灵活性，指的是为了保证在有效的期限内达成政策目标而在手段上、策略上进行的灵活变通，政策目标本身是不允许“灵活”的。
&&&&三、影响政策执行有效性的因素
&&&&一项政策能否得到有效的执行，是决定该政策能否达到预期目标、取得预期效果的关键之一。影响政策执行有效性的因素很多，我们主要从四个方面分析：
&&&&（一）政策方案
&&&&在影响政策执行有效性的诸多因素中，首先一个因素就是政策方案本身。这是因为，如果政策方案本身存在问题，必然给政策执行带来困难。政策的合法性、合理性和可执行性等都会对政策执行的有效性产生影响。
&&&&1．政策的合法性。政策的合法性是指该政策的内容、形式和制定过程符合已有法律规范或者公众普遍认同的传统规范。只有合法的政策才会具有权威性，才会产生约束力，才会为广大人民群众所遵从。政策的合法性包括三个层面：
&&&&第一个层面涉及统治的正当性，即政策制定主体的合法性，这是政策合法性的前提。第二个层面的合法性指的是政策的“出身”要正，即政策本身的形式、制定和实施的过程要符合法定程序，政策内容要符合现行宪法和法律的基本精神与具体原则规定。而且，下一级政府的政策法规不能违背上一级政府的有关法律和法规。第三个层面的合法性是指政策与人们所遵从的传统习惯相一致，即符合人们心中的“法律”。一般而论，一项政策在符合现行法律规定的条件下，如果与人们的传统文化和心理习惯有较高程度上的一致性，则执行难度要小一些，否则执行起来会比较困难，甚至根本无法执行。
&&&&2．政策的合理性。所谓合理的政策，是指政策应该建立在一定的社会通行价值标准的基础之上，应该建立在理性的分析判断的基础之上，而且政策目标应该明确、具体，政策方案没有明显的漏洞。具体说来，一项政策是否合理，应该满足这样一些条件：一是政策应该有坚实可靠的社会通行价值标准作为基础；二．是政策内容应该有其内在的逻辑关系；三是政策目标具体明确，具有针对性和可行性；四是政策方案比较严密。在现实生活中，许多看起来很好的政策之所以执行起来效果不好，其主要原因之一正在于政策方案质量不高，要么目标不合理，要么政策措施不当，要么有漏洞，要么没有考虑执行机构和外部环境的具体情况等。
&&&&3．政策的可执行性。政策的可执行性是建立在政策的合理性基础之上的，但一项合理的政策，因为政策执行的主、客观条件有可能还不成熟，有时候也不一定具有可执行性。譬如，政策方案过于复杂，管理难度过大，人力、物力、财力不足等，这时该政策的执行便会受到影响。
&&&&（二）政策执行主体
&&&&作为政策执行的一部分，从执行机构到个体的执行人员，乃至整个政策执行体制，都有可能对政策执行的有效性产生影响。
&&&&1．执行机构。一项政策最终要落实到一个个具体的执行机构来执行。这些机构可以积极主动和创造性地执行一项政策，也可以阳奉阴违，走走形式，做一做表面文章，甚至可能公开抵制。可见，执行机构对政策执行效果的影响十分重大。一般认为，执行机构的生成是一个“它组织”过程，而不是“自组织”的过程，即执行机构都是上级机构决定的结果，上级机构不仅可以指定政策执行机构，规范执行机构的价值取向和组织结构方式，也决定执行机构的执行资源和能力。但另一方面，一个执行机构一旦建立，就会出现某种程度的“自组织”现象。也就是说，它就有了一定程度的“自我意识”，有一定的自由裁量权，甚至有自身的所谓“单位利益”。如果在政策执行过程中，这种自由裁量权的使用不当，或者执行机构以自身利益为中心，就会影响政策执行的有效性。
&&&&2．执行人员。政策执行机构是由单个的执行人员组成的。政策执行水平的高低、政策执行效果的好坏，在相当程度上是由政策执行人员的素质所决定的。这里所说的素质包括三个方面：一是政策执行人员应该有效忠国家的信念、良好的自律精神和职业道德；二是要掌握一定的专业知识和技能，能够准确理解和把握政策精神和具体内容；三是有一定的工作经验，能够在政策执行过程中妥善处理各种复杂的利益关系，能够处理工作中出现的各种突发性“危机”，具有创造性地执行政策的能力。
&&&&为了使执行人员在政策执行过程中更好地开展工作，必须解决执行保护问题，即依法保护执行人员个人的基本权力和工作权力。这些权力至少应该包括人格保障权、身份保障权、职务保障权、执行公务保障权、职务行使知情权、行政裁量权、自由申辩权、事实确认权等。不落实好执行保护，政策执行者在执行政策时难免有后顾之忧，进而对其政策执行工作产生影响。
&&&&3．政策执行体制。政策执行体制的影响首先体现于其权威性和权力分配方式。体制的权威性可以保证政策执行区域内的政令统一和各执行组织之间的协调运作，使执行者做到令行禁止，反之，则政令不畅，出现人们常说的政策的“肠梗阻”。就权力分配方式看，虽然高度集权的体制有利于保证各级政策执行者在执行过程中顺从政策意志，但也容易造成政策在执行中变形走样。因为，高度集权的体制往往执行层级比较多，政策从出台到执行第一线的距离较远，容易出现信息失真和管理失效，进而影响政策执行效果。分权体制有利于最终的政策执行措施适合各地的实际情况，但也容易出现政策执行不到位、有偏差的结果。
&&&&（三）政策对象
&&&&政策最终要作用于一定的政策对象才能发挥其分配价值和调节人们行为的功能。也就是说，政策的目标能否实现，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者所能完全左右的，最终取决于政策对象是否顺从政策。概括起来说，政策对象顺从政策的原因有：利弊衡量、避免惩罚、政治社会化、政策合法化、顾全大局观念、道德压力、情势变化等；不顺从的原因有：价值观念和行为模式的冲突、利益冲突、同类团体的影响、舆论影响等。
&&&&除了上述因素外，政策对象占人口总数的比重、政策对象的组织化程度、政策对象的社会地位等因素，也会对政策执行产生重要影响。一般来说，社会地位高的群体虽然人数较少，但组织化程度高，而且可动用的政治、经济与社会资源丰富，应对政策执行的选择余地较大。如果一项政策的执行适用对象同时涉及利益受损和受益群体，这时候的执行难度就取决于双方力量的对比了，包括人数多少，组织化程度高低，尤其是双方社会地位的对比。一般来说，政策对象的构成（社会成分）越复杂，政策执行的难度也越高。
&&&&（四）政策执行环境
&&&&所谓政策执行环境是指政策执行过程置身其间的各种自然与社会因素的总和。自然因素如一个国家或地区的自然地理状况、面积大小、气候条件等，都有可能对政策执行过程产生影响。尤其是政策执行过程中出现的突发性自然条件变化，如出现自然灾害，或者科技进步等，都会带来政策执行的新的变数，从而增加执行难度。例如，我国在执行计划生育政策过程中，遇上了B超检验技术的普及，由此产生了生育的性别比问题。这就要求我们对原有的政策措施进行重新审视，提出相应的对策。社会因素主要包括政治状况、社会经济状况、文化教育状况、人口状况等，它们对政策执行的制约与影响更为经常一些、直接一些。
&&&&总的来说，环境因素主要还是通过影响政策执行者和执行适用对象来间接影响执行过程的，其影响途径和影响效果具有复杂性和多样性，而且常常变化不定。其中比较重要的因素是社会经济状况和政治文化状况。
一、政策评价的内涵和作用
&&&&（一）政策评价的含义
&&&&所谓政策评价，是指采用科学的分析方法，对已经付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行的客观的、系统化的考察与评价。其目的在于通过将这些信息直接或间接地反馈给政策制定者和政策执行人员，促使他们适时作出政策反应，及时调整不当的政策，废除无效的政策，改善政策执行行为，从而提高政策制定的质量。
&&&&（二）政策评价的内容
&&&&政策评价在性质上是对政策产生的结果所作的一定的价值判断。政策产生的结果包括最终结果和阶段性结果。具体包括：(1)政策预定目标的完成程度；(2)政策的非预期性影响；(3)与政府行为相关的各种环境的变化；(4)投入政策的直接和间接成本以及政策带来的收益。政策评价要回答的基本问题是：政策执行以后，是否达到了政策制定者预期的目标？该项政策给国家及社会生活带来了什么影响？政策的去向如何？等等。具体来说，政策评价的内容包括政策有效性评价、政策效益评价和政策影响评价。政策有效性评价是对政策执行结果实现政策目标程度的评价；政策效益评价是对政策产生的收益和政策投入之间的关系所作的评价；政策影响评价是对政策所产生的各种影响的综合评价。
&&&&（三）政策评价的作用
&&&&政策评价的作用主要表现为以下三个方面：
&&&&1．政策评价是决定政策去向的依据。政策执行一段时间以后，政策执行者必须根据实际情况，决定该政策的去向。政策去向一般可分为三种：
&&&&(1)政策延续，即政策问题尚未解决，而实践证明政策本身是卓有成效的，这时，政策以原有的性质和方式继续执行下去。
&&&&(2)政策调整，即政策制定者针对在执行过程中遇到的新情况、新变化，对政策作出相应的修正。
&&&&(3)政策终结，即完全停止政策执行。政策终结有两种情况，一是政策问题已获解决，政策已没有继续存在的必要；二是政策环境发生某些变化，或政策已被证明无助于问题的解决，甚至使问题变得更为严重，必须制定新的政策来代替原有的政策。
&&&&无论选择上述哪一种政策去向，都需要对政策的实际效果进行全面、系统的分析，以确定政策的价值。
&&&&2．政策评价是合理配置政策资源的基础。由于政策资源的有限性，政策制定者必须确定投入不同政策的资源比率，即合理配置有限的政策资源。合理配置政策资源在政策过程中十分重要，它一方面可以使宏观决策者站在整体利益的角度，使有限的资源发挥出最大的效益；另一方面可以防止出于局部利益的需要而对某些政策产生过度投入。只有通过政策评价，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果。因此，政策评价是合理配置政策资源的基础。
&&&&3．政策评价是迈向政府决策科学化的必由之路。实践证明，随着社会生活和政府活动的日益复杂，传统的经验型决策已远远不能满足现代政府管理的实际需要，政府决策必须由经验型向科学化转变。而政策评价，正是使政府决策迈向科学化的必由之路。通过政策评价，不仅能够对政策本身的价值作出科学的评判，而且还能够对政策过程的各个阶段进行全面考察和分析，检验政策制定和执行有关机构的实际工作，针对评价中发现的问题，提出改进政策制定系统及其工作的合理建议，从而为以后的政策制定实践打下良好的基础。
&&&&近年来，随着公众对政府决策质量的要求日益提高，政策评价越来越成为一种有组织的正式的活动。一些国家政府把政策评价作为一项必需的工作，通过明确的规定将政策评价制度化。
&&&&二、政策评价的组织形式
&&&&政策评价有多种组织形式。首先，政策评价既可以是一种有组织、有计划的正式评价，也可以是非正式的评价。正式评价是指有关机构事先制定出完整的评价方案，包括明确的评价目的、评价标准和方法，由确定的评价者严格按照规定的程序和内容对政策进行评价；非正式评价是指对评价者、评价形式、评价内容、评价标准不作严格规定，对评价的最后结论也没有严格要求，人们依据自己所掌握的情况对政策加以评说。其次，政策评价既可以是由负责特定政策的制定和执行机构内部的人员进行的内部评价，也可以是由制定和执行特定政策的机构之外的人员实施的外部评价。这种外部评价又可以具体分为如下几种类型：一是受委托进行的评价。这是最主要的外部评价方式。被委托对象可以是营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司，以及高等院校的专家学者等。二是投资或立法机构所组织的评价。由于投资者关注投入政策的各种资源是否得到了合理的利用，而立法部门则关心政策付诸实施后的最终效果是否真正代表了公众利益，因此，在一定条件下，他们会要求自己进行评价活动。相比较而言，这类评价最为客观公正，能够体现政策评价的本质要求。三是其他各种外部评价者自己组织的评价活动。一些研究机构或学术团体出于研究目的而进行的各种政策评价，大众媒体、社会团体和公民自主进行的评价等，都属于这类评价活动。
&&&&三、政策评价的方法和标准
&&&&（一）政策评价方法
&&&&针对政策评价的不同内容，可以采用不同的评价方法。评价的方法多种多样，从方法论角度划分，可以是经验分析的方法，也可以是演绎推理的方法；从事物的质和量的角度划分，可以是定性分析的方法，也可以是定量分析的方法。这里介绍三种常见的方法。
&&&&1．对比分析法。对比分析法是一种将政策执行前后的有关情况进行对比分析，从而判定政策价值、提出政策建议的一种分析方法。对比分析法是政策评价的基本方法，主要包括“前一后对比法”和“有一无对比法”。
&&&&“前一后对比法”就是将政策对象在政策实施前可以衡量出的状态与它接受政策作用后可以衡量出的新状态进行对比，从中测出政策效果，进而据此对政策的价值作出判断。“有一无对比法”是在政策执行前和执行后这两个时间点上，分别就实施某一政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再对两次对比结果进行比较，以确定被评价政策的效果。
&&&&2．成本一收益分析法。正如前面“政策分析方法”部分所介绍的那样，成本一收益分析法是通过对政策实施所需投入的全部成本和因政策实施带来的全部效益进行计算、对比，从而确定政策价值的。在政策运行过程中，所消耗的费用被称之为“政策运行成本”，包括直接的实际耗费和间接的财富损失。政策运行成本主要有五种形式：一是政策制定费用，指政策主体从提出政策问题到最后政策出台生效的整个过程中的资源投入，是直接的价值或实物投入；二是衔接成本，指在新旧政策的衔接过程中付出的代价；三是摩擦损失，指在各项政策缺乏配合、协调以及相关度低而不能形成完整相容的体系时，各政策之间的摩擦造成的政策效益的损失和社会价值的浪费；四是操作费用，指执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达、监控乃至成立专门机构、配备专门人员等所消耗的资源；五是“对策”行为的损耗，指政策对象为追求自身利益的最大化，在政策对自己不利的情况下，用各种手段抵制和削弱政策运行效率，因而加大了政策投入。
&&&&在运用成本效益分析法时，通常使用的评价原则有三条，即：效益相等时，成本越小的政策越好；成本相等时，效益越大的政策越好；效益与成本的比率越大越好。
&&&&3．模糊综合评价。在政策效果评价中，经常遇到的问题之一是不少指标因不易精确地描述而具有极大的模糊性，因而给评价带来了困难。对于这类问题，常用的方法是模糊综合评价法。模糊综合评价法首先通过确立相关因素，建立数学模型，然后通过抽样评定和加权评定，得出综合评价结果。
&&&&（二）政策评价的标准
&&&&实施政策评价，必须依据一定的标准。对一项政策进行评价，如果评价标准不同，可能会导致截然不同的评价结果。选择什么样的评价标准不仅取决于政策评价的目的，而且与评价者和评价方法密切相关。政策评价的标准因政策目的与内容而异，不同的政策有不同的评价标准，同一个政策在不同的时期评价标准也不相同。因此，政策评价的标准很多。以下是一些常用的评价标准。
&&&&1．有效性。政策的有效性是指一项政策实现其预期目标的程度。譬如，一项旨在减少农村贫困人口数量的政策，在实施一定时间后农村贫困人口绝对数量的下降或脱贫人口所占的百分比，都是该政策有效性的表现。
&&&&2．效率。政策的效率是指相对于所投入的成本，一项政策取得的收益大小；或者相对于其所取得的收益，一项政策所需投入成本的多少。它往往以政策的收益成本比或纯收益来表示。
&&&&3．公平性。政策的公平性是指一项政策的收益和成本在相关群体中分配的平均程度。在有些情况下，一项政策在实施后，其总体目标能达到，且益本比可能很高，但是，它所带来的收益或成本在有关社会群体中的分配不公平。那么，依据有效性或效率标准，它可能是一项好政策，但如果依据公平性标准，则这项政策不可取。例如，一个城市为了鼓励市民节约用水，将居民生活用水的价格由原来的2元／吨提高到3元／吨。表面看起来，这种水价调整很公平，因为新的水价标准对居住在该城市的任何一个居民户都是一样的。但是，由于不同的居民户在收入水平、经济负担、需水量等方面存在差异，同样的水价可能给不同的居民户带来不同的后果。假如一个家庭每月用水10吨，则每月因水价上调需多支出10元。如果这个家庭的月收人为4000元，则多支出的10元只占其月收入的0.25%；而如果这是一个贫困家庭，月收入可能只有500元，则多支出的10元占其月收入的2%，每个月仅水费支出就占全部家庭收入的6%。所以，同样多开支10元，对于两个不同家庭的经济影响是不同的，对后者造成的经济负担显然高于前者。因此，这种统一调价的政策方案会带来不公平的效果。
&&&&4．外部影响。一项政策的实施在解决其所针对的问题方面，其有效性、效率和公平性可能很高。但与此同时，它有可能对其他方面产生积极或消极的影响。对于政策的这种外部影响，特别是其消极影响，也必须进行分析评估，以利于减轻和消除不利后果。例如，有些经济政策的实施可能会在促进经济发展的同时对环境产生不利影响。
&&&&此外，有人针对政策制定的过程，从政治学的角度提出了公众参与度、可预测性、程序公正性等评价标准。公众参与度是指在一项政策的制定过程中，政策对象、政策相关方以及一般公众参与的程度，譬如，该政策在制定过程中听取公众意见的次数。可预测性标准是根据法院判决的实践提出的，指在正式作出一项政策决定之前，其决定结果可能被预测的程度。可预测性高，说明该政策决定是按照已有的客观决策标准作出的，其随意性较低。程序公正性标准同样源于法律实践，指的是政策制定必须经过适当的程序，以保证各个政策相关方（特别是其利益可能受到政策不利影响的群体）有机会表达自己的意见。
&&&&四、政策调整
&&&&（一）政策调整的含义
&&&&正如前文所述，政策是一个动态的过程，政策问题、政策对象、政策环境等经常处于复杂的发展变化之中。当政策问题或政策环境发生变化，或者通过政策评价发现原政策效果不佳、不能解决政策问题或产生不良影响时，政策制定者就需要根据各种变化了的条件，重新诊断政策问题，拟定政策方案，及时对政策进行补充、修正和调整。
&&&&（二）政策调整的作用
&&&&政策调整的积极作用主要表现为：(1)及时纠正政策偏差，避免造成重大政策损失；(2)有利于政策在客观环境变化时与时俱进，不断完善自身；(3)有利于协调各部门政策间的矛盾，克服政策执行中的混乱现象。但是，政策调整也有一定的消极作用，主要表现为：(1)使一部分已经投入的政策资源不同程度地失效和浪费；(2)挫伤一部分人的积极性；(3)使人产生“政策多变”的印象，影响政策的权威性，甚至影响政府的社会形象和信誉。
&&&&（三）政策调整的内容
&&&&政策调整的内容包括四个方面：(1)对政策目标的调整；(2)对政策方案的调整，包括对政策方案中的步骤、时间、措施、作用方式等进行调整；(3)对政策执行措施的调整；(4)对政策执行主体和政策对象的调整。其中，对政策方案的调整最为常见。
&&&&（四）政策调整的形式
&&&&政策调整的形式主要有增加、删减和更新三种。所谓增加和删减，即在保持原有政策基本框架不变的前提下，对政策的内容、作用范围、适用时间、适用对象和政策目标作增补或缩减。更新则涉及对政策的基本框架和部分内容进行较大的修改，虽然原来的政策基本还保留着，但政策内容、政策目标、政策适用范围、政策执行主体都发生了不同程度的变化。
&&&&五、政策终止
&&&&（一）政策终止的内涵
&&&&政策终止是政策过程的最后一个阶段，它宣告一项政策的结束。政策终止往往发生在政策评价之后，当评价结果为以下几种情况时，决策者即政策制定者便会通过一定的程序，运用适当的方式，采取必要的措施终止该政策：(1)一项政策的目标已经实现，即解决了它所要解决的政策问题；(2)政策的执行背离了预定的政策目标，即政策执行失败；(3)-项政策在执行之后发现它完全是多余的或无效，即有它没它一个样，政策完全成了一种摆设；(4)-项政策执行后产生了重大不良后果，这样的政策如果继续执行下去，不仅会浪费宝贵的政策资源，而且可能引发严重政策问题或贻误解决政策问题的时机。
&&&&政策终止并不只是一项政策被废止了这么简单，而是有着更为深刻的内涵，主要包括：
&&&&1．政策功能的消失。政策功能表现为政策执行机构向政策对象提供的公共服务或规制，政策终止则意味着相关规制的撤销与相应公共服务的停止。
&&&&2．责任与权力的解除。一项政策的实施意味着赋予了政策执行机构一定的权力和责任，因此政策终止就意味着执行机构相应的权力丧失、相关的责任也随之解除。
&&&&3．组织的缩减或撤销。有些机构是专门为某项政策的实施而设立的，随着这项政策的终止，这些机构自然应该被撤销。而另一些机构由于同时承担多项政策的执行任务，其中某项政策的终止并不足以导致这样的机构撤销，但会对其人员和经费规模造成影响，即规模会缩减。这就是说，一项政策的终止可能意味着相应机构的缩减或撤销。
&&&&4．新政策的开始。政策终止在宣告原政策被废除的同时，往往同时意味着新的政策的诞生。即使政府决策机关不明确颁布新的政策，旧政策的终止也表明原来禁止的行为不再禁止了、原来鼓励的行为不再鼓励了。这实际上就是一种新的政策。
&&&&（二）政策终止的方式
&&&&政策终止有非常方式和正常方式之分。所谓非常方式，即社会处于激烈变革时期所出现的那种大刀阔斧的、完全彻底的激烈政策变革。正常方式是指在通常情况下，公共部门采用渐进的、连续的、不断渗透和由点及面的变革方式。具体而言，正常情况下的政策终止有如下几种主要方式：
&&&&1．替代。替代指用新的政策替代旧的政策，而新旧政策所要解决的是相同的政策问题，新旧政策的基本政策目标也大致相同。新政策往往在方式方法和具体操作程序上有较大变动，但其目的仍然是为了解决旧政策所没有解决好的政策问题，以满足相同政策对象的政策需求，实现原有的政策目标。
&&&&2．缩减。缩减就是采取渐进的方式，一步步对政策进行终止，其目的是缓解政策终止所带来的巨大冲击，逐步协调各方面的关系，减少不必要的矛盾冲突，比较稳妥地终结政策。一般而论，缩减主要通过逐步减少对政策的投入、逐步缩小政策实施范围、放松执行标准等措施来达到终止政策的目标。
&&&&3．合并。合并指的是在终止一项政策的同时，将其部分功能合并到其他政策内容中去，或者把几项旧政策中的部分内容组合成一项新政策。也就是说，旧的政策虽然在形式上终止了，但其部分内容却保留下来了。
&&&&4．分解。分解指的是把旧政策的内容按一定规则分解成几个部分，每个部分形成一项新的政策。分解作为政策终止的一种方式，虽然从形式上终止了一项政策，但其实质内容却通过新的政策保留下来了。对于那些政策内容繁杂、目标众多、涉及执行机构复杂的政策而言，分解不失为提高总体政策效果的一种好办法。
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