完善弱势群体社会权利保障的对策建议--《当代经济》2013年13期
完善弱势群体社会权利保障的对策建议
【摘要】：以市场经济为主导的改革开放加速了当代中国社会利益分化的进程,致使社会弱势群体问题日益突显,构成了影响社会稳定、社会发展与社会和谐的重要风险因素之一。在构建和谐社会的时代背景下,基于国家公共政策的研究视域,对政府如何通过公共政策整体的部署与体制性的构建,来切实有效地解决弱势群体的权益保障问题进行研究还不多见。而事实上,通过公共政策体制的构建更有利于维护、实现和增进弱势群体的权益,能最大限度地促进社会共同富裕文明,保证社会公平正义。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：D632.1【正文快照】：
以市场经济为主导的改革开放加速了当代中国社会利益分化的进程,致使社会弱势群体问题日益突显,构成了影响社会稳定、社会发展与社会和谐的重要风险因素之一。特别是在构建社会主义和谐社会进程中,关注并认真解决社会弱势群体问题,事实上已经成为深化改革、维护社会稳定、加
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发挥社会组织在维护社会稳定方面的积极作用
来源：《社团管理研究》&&作者：宿&玥&&&&
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——以大连市为例
&&& 摘&要:在我国进入风险高发的转折时期的大背景下，大连市经济社会发展的不稳定因素增多，化解社会矛盾是维稳工作的重点。社会组织的发展是化解社会矛盾、维护社会稳定的根本之计和有效手段，虽然目前大连市社会组织在维护社会稳定方面已发挥较显著的作用，但其政策倡导功能、化解矛盾功能、社会治理功能还没有完全发挥，所以，如何通过促进社会组织的发展壮大来化解社会矛盾，维护社会稳定，推动基层民主建设是重要的理论课题和迫切的现实要求。
&&& 关键词:社会组织；维稳功能；化解矛盾
&&& 2011年，“我国人均GDP达到5432美元”[1]，真正进入了国际公认的“中等收入”发展阶段。在这个机遇与挑战并存的阶段，社会进步与经济增长不一致而产生的诸如就业、社会保障、贫富差距等社会矛盾不断显现、成为造成社会不稳定的主要因素。近年来，大连一直保持经济持续增长、民生持续改善、社会持续稳定的良好发展态势，但发展过程中的各类问题仍然存在，全国性的不稳定、不确定因素都有不同程度的体现，同时大连市还有一些需要特别引起关注的问题，例如，石化项目的安全生产问题、全域城市化过程中城市建设问题、个别企业改制遗留问题等，这些问题涉及面广，影响力大，极易对社会稳定产生冲击，处理不当甚至会引发恶性群体性事件，所以必须高度关注、深入调查，科学处置。社会组织作为政府治理的伙伴，拥有贴近民众的天然优势，完全能够成为政府维护社会稳定、构建和谐社会过程中的补位者、对话者、监督者，所以，通过发展社会组织来维护社会稳定是成本低、效果佳的治本之法，特别是对群体性事件的预防、处理、善后阶段均可发挥重大作用。
&&& 一、社会组织对维护社会稳定的重要意义
&&& 首先，社会组织孕育社会资本，增进社会信任，是化解社会矛盾、维护社会稳定的长久之计。
&&&&长期以来个别地方政府的所作所为不仅失信于民，也损害了社会成员之间的信任，而信任是维持社会基本秩序、保障社会健康发展的最基本公共伦理要求，更是我党稳固执政的民心之基，政府的公信力一旦失去，运行成本就大大增加，政府的合法性会遭遇挑战，从而使社会陷入混乱，甚至出现不稳定局面。社会组织是公众的自愿结社，结社的前提和基础就是成员的互信，这种自然产生的“社会”信任是一种强大的社会资本，有助于整个社会信任机制的生成，而重建社会信任是维护社会稳定的根本。
&&& 其次，社会组织是了解社情民意的窗口，是公民进行政策参与、表达利益诉求的渠道，是从源头防范和化解社会矛盾的重要一环。
社会组织，特别是基层社会组织是百姓“说话、诉苦、说理”的宣泄负面情绪的出口，这种“以一种制度化的公共利益取代了四分五裂的个人利益”[2]的宣泄方式是温和的、安全的、积极的、长期的，如果能够被回应和倾听，作为社会的减压阀是十分有效的。此外，把社会成员纳入到各种组织中，可以起到约束、控制的作用，特别是在情绪激愤的时候，能够克制他们的过激行为并通过社会组织与政府之间的对话温和理性的解决问题，化解矛盾，避免危机。
&&& 最后，社会组织自身是经济平稳发展、社会和谐安宁的重要帮手。
&&& 社会组织具有很强的专业性，与政府相比，它以其灵活多变的方式使一些个人把他们的资源汇集起来以提供相对高品质的公共物品和服务，但并不要求大多数国民来分担这些成本。目前，在经济领域，行业协会对于维持有序的市场秩序和健康的市场竞争，推动企业创新，实现行业自律发挥着巨大作用；在社会领域，一些基层社会组织发挥着整合资源、提供服务，维护社会秩序的拾遗补阙的重要作用。
&&& 当然，如果政府对社会组织的声音不重视，对其发展不能良性引导，社会组织自身反而会成为不稳定因素，甚至成为诱发群体性事件的导火索，给维护稳定设置障碍，增加难度。所以，政府如何正确引导并发挥社会组织的维稳功能，是社会组织发展的关键所在。
&&& 二、目前大连市社会组织发挥维稳功能的现状
&& “截止到2012年10月底，大连市社会组织数量已达到7325家左右，社会团体1474家，民办非企业单位5851家。”[3]这些社会组织在提升文明、服务居民、维护稳定、促进和谐等方面发挥了不可替代的重要作用。
&& （一）大连市社会组织对推动经济社会发展，维护社会稳定发挥着重要作用。
&&& 1.行业协会发展迅猛，成为维护大连市经济平稳发展的骨干力量。
&&& 近年来，大连市行业协会发展迅猛，发展势头良好，至2010年8月末，“行业协会已发展到303家，其中市级行业协会155家，县区级行业协会148家”[4]，涵盖经济、文化、体育、教育、医药、金融、环保等社会经济和人民生活的诸多领域。行业协会作为行业的管理者和代言人，在自律、维权、规范市场秩序等方面发挥着重要作用。例如，大连市银行业协会无论在会员服务还是在自律建设上均在全国银行业协会中处于领先地位、大连市律师协会不断加强自律形成了一整套完善的议会制度等，这些都展示了大连市行业协会发展的良好态势。
&&& 2.民办非企业单位稳定增长，在诸多领域为市民提供公共服务。
&&& 大连的民办非企业单位发展经历了由少到多，由弱到强的过程。2003年底，大连的民办非企业单位1400多个，主要以民办学校为主，截止2012年10月，民办非企业单位已有5851家，且形成了以教育、劳动、体育、文化、卫生、科技等几大领域为主的民办非企业单位的分布格局，布局日趋合理。“以全市性民办非企业单位为例，教育类282家、劳动类173家、文化类49家、体育类43家，科技类76家、卫生类75家、民政类35家、其他类34家。”[4]民办非企业单位的快速增长，已成为大连市经济发展新的增长点和安置就业、解决民生问题的重要渠道。
&&& 3.社区社会组织快速成长，对构建和谐大连发挥重大作用。
&&& 近年来，在市委、市政府领导下，大连市加大对社区社会组织的建设，“截至2012年10月底，社区社会组织已达3351家左右”[3]。社区社会组织在完善社会救助体系、推进社会福利社会化、扩大就业渠道、促进社会和谐等方面发挥巨大作用。目前，大连市各街道普遍建有社区公共服务社、慈善超市、社区卫生服务中心、居家社区养老机构、老年人协会、文体俱乐部等社区社会组织，特别是为社区老年人、少年儿童、残疾人、低保对象和下岗失业人员服务的公益类社区社会组织得到了重点扶持和发展。例如，去年以来，“全市社区社会组织募集社会资金2500余万元，采取助学、就医、便民、养老等多种形式，救助弱势群体6000余人次”[5]。此外，各类社区社会组织以社区为基础开展丰富多彩的文体娱乐活动，丰富了社区精神文化生活。
&& （二）大连市社会组织维稳功能的发挥仍有较大提升空间。
&&& 1.社会组织保证公共政策的公共性得以最大化实现的政策倡导功能有待提升。
&&& 目前，对于行业协会、商会等经济类社会组织，无论是国家，还是地方，基本都有保证其参与公共政策的相关规定，例如，大连的温州商会，多次参加省市领导的座谈会，并参加辽宁省政府赴长三角地区的招商活动等，但其他类型的社会组织参与公共政策有不确定性，大部分社会组织还没有制度化的途径参与到决策的全过程，除了少数组织依靠负责人的个人魅力影响决策外，大多数社会组织依靠间接的方式，如组织论坛、会议、联合媒体公开呼吁或发行出版物等方式间接影响公共政策的制定并监督公共政策的执行。
&&& 2.社会组织作为市民表达利益诉求主要渠道的化解矛盾功能有待提升。
&&& 社会组织化解社会矛盾具有天然的优势，他们熟悉情况、细致入微、以理服人、以情感人，所以能收到事半功倍的效果，目前，各种类型的基层社会组织已成为社会稳定的重要依靠力量，像治安委员会、民间调解工作室、义务巡逻队、志愿者工作站等各种基层治安防范组织，已经构筑起维稳的第一道防线，例如，“大连市沙河口区社区市民康乐俱乐部的16支队伍在街道的支持下常年开展活动，提供法律协调服务，化解矛盾138件。再如，成立于2006年的西岗区红梅调节室，调节各类矛盾纠纷200余起，赢得居民的称赞。”[6]但从总体来说，大连基层治安防范类的社会组织数量仍然偏少，规模偏小，形式单一，应有的维稳功能还远没发挥出来，特别是像南方一些地区负责开展法制宣传教育和化解各类民间矛盾纠纷工作的民间调解工作室发展较弱，大量的基层安全公共服务仍处在短缺状态。
&&& 3.社会组织作为市民进行自我管理资源动员的社会治理功能有待提升。
&&& 目前，大连市的基层社会组织发挥作用的主阵地仍然是文化娱乐领域，在提供公共物品和社会服务领域，特别是动员资源实现自治的能力较弱，这一问题在全国也具有普遍性，因为经费、体制机制等客观条件的限制，社区社会组织的能动性受到街道，政府各职能部门的制约。此外，由于受封建“官本位”思想的影响，特别是大连市还有着特殊的殖民地文化，致使很多市民的参与意识和公共精神较弱，所以社会的能动作用还没有最大程度的发挥。
&&& 三、发展社会组织，维护社会稳定的对策建议
&& （一）着手社会组织的登记管理体制创新，大力推进社会组织的发展。
&&& 对于社会组织的双重管理体制和登记制度，大连市民政部门也积极进行探索和创新，2009年已开展无业务主管单位的行业协会登记试点工作，目前已登记成立了大连海参商会等6家行业协会，今后，可以选择政治风险较小，关乎民生、福利的慈善公益类、社区服务类的社会团体和民办非企业单位进行登记管理体制的改革，将现行的“双重管理体制”转变为“准一元管理体制”，以此推进社会组织的发展；其次，要加强对社会组织的监督，完善社会组织的评估机制，目前，“大连市已完成市级73家民办非企业单位和82家行业协会商会的评估工作”[4]，并为这些单位颁发了牌匾和证书，沙河口区、甘井子区、金州区、中山区的民政部门也陆续对民办非企业单位进行了评估。今后，要把社会组织的评估工作制度化，并扩大评估结果的示范效应，政府相关部门在转移和委托职能、购买服务、资金扶持、评选先进等方面要优先考虑获得评估等级较高的社会组织；最后，要做好社会组织的年检工作，完善评估体系和第三方独立评估机制，规范程序、充实内容，避免“监管真空”，切实发挥年检工作对社会组织的引导、规范和激励作用。
&&&（二）拓宽社会组织进行政策参与的渠道并提供制度保证。
&&& 完备的法律法规是保证社会组织政策参与权力得以实现的根本途径，在等待国家立法的漫长过程中，各省市应用好地方立法权，先行出台具有地方特色并切实可行的地方法规和规章，赋予一定资质的社会组织旁听会议、发言、环评论证的权利，并制定操作性强的实施规则和办法。此外，要畅通社会组织建言献策的渠道，逐步增加社会组织代表人士在党代会、人代会、政协委员中的比例，鼓励社会组织中的优秀人才积极参政议政。拓宽社会组织政策参与的渠道，不仅重视政策的制定，还要完善社会组织在执行、监督和评价反馈中的作用，在这些环节中，决策信息公开是前提和基础，虽然近几年各地试行了政务公开、信息发布等各项制度，但有关决策效果的评估制度并没有建立起来，因此，有必要就决策的评估标准、方法、程序、结果的反馈等方面对社会组织的参与做出规定并形成制度化的渠道。
&&&（三）建立与社会组织的沟通常设平台，实时掌握民情民意的发展动态。
&&& 社会组织作为政府与市民的联系枢纽，一方面，能够把基层群众的各方面诉求合法理性的下情上达；另一方面，社会组织也能够把政府的方针政策有效的上情下达。这种双向的沟通不仅为政策执行减小阻力，而且社会组织能够提出最符合民意、民情的办法，从而推动政府实现精细化管理。实现以上两点，就要求政府和社会组织之间实现有效地沟通和协调，在部分领域和部分省份城市，沟通平台和交流机制已经建立，例如，2011年，环保部出台了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，明确提出建立政府部门与环保社会组织定期沟通交流的机制。此外，上海进行了积极探索，早在2002年，“上海市普陀区长寿路街道就创建了全国第一家社区民间组织服务中心实施民间组织的枢纽式管理”[7]。上海通过市民中心、民间组织服务中心和街道社会组织联合会等政府与民间组织合作的新型工作平台，实现了政府与民间组织的良好沟通。大连不仅要尽快出台建立沟通常设平台的地方性规章，还应学习上海通过推动服务民间组织的社会组织的发展建立枢纽式管理。
&&& 此外，沟通的前提是信息公开透明，政府的信息公开有法可依——《政府信息公开条例》，而目前社会组织的信息公开不规范、较随意，深圳在接下来的社会组织改革中，将搭建信息披露平台，“2013年全市社会组织100%纳入平台接受公众监督，基本形成社会组织诚信体系”[8]。大连市也应尽快搭建信息披露平台，实现社会组织信息披露的规范化，这不仅是社会组织完善内部治理、完善评估体系的必然要求，也是赢回社会组织失守的公信力的最佳途径。
&& （四）大力发展社区社会组织，守住基层维稳的前沿阵地。
&&& 作为社会“细微血管”的社区社会组织能发挥“枢纽”作用，将零散的社区活动纳入到体系当中，通过资源整合为社区提供服务，所以，加快社区社会组织发展步伐是创新基层社区治理模式，构建中国特色社会主义管理体系的必然要求。大连的各区市县加大了对社区社会组织的扶植力度，并通过下发《关于加强城市社区社会组织培育发展的指导意见》和《大连市社区社会组织备案办法》等推动、规范社区社会组织的发展，今后，在促进社区社会组织发展上，除了要加大资金、场地、政策等方面的扶持，还要帮助社区社会组织开拓项目，重点培养公共服务类的扶贫帮困的社区社会组织，从源头上消除、减少不稳定因素。同时，加强对社区社会组织分类管理，虽然促发展是主题，但自搞一套，政府补贴少数人自娱自乐的组织也要坚决禁止。
&& （五）通过市民喜闻乐见的方式进行宣传教育，提升市民素质和自治能力。
&&& 归根结底，社会组织的发展还要依靠社会组织的主体——广大市民的积极参与和响应，而对社会组织的参与程度和参与质量直接反映着市民的公共素养，展示着这个城市公民社会的发育水平。市民的公共意识和公共精神不仅仅体现于对社会重大事件的运动式、突击式参与，更多的是一种习惯的养成，应成为生活的常态，这就需要城市文化的引领和支持。例如，“杭州市根据每个月重要节庆日的思想文化主题，确定民生、礼仪、诚信、感恩等12个主题关键词，开展‘我们的价值观’每月主题实践活动，通过这些活动，不仅在全社会形成积极向上的精神追求，更重要的是培养了市民对城市的荣誉感、责任感、认同感和归属感。”[9]大连市在文明城创建过程中，一直走在全国前列，早在2005年，大连就出台了“认养公共设施”等诸多举措。今后，政府应更多的就公共话题开展公共讨论，在参与过程中，才能实现对公共事务的关注并培养参与意识，消除“事不关起高高挂起”的消极冷漠态度，从而为市民广泛参与社会组织提供精神动力和支持。
&&& (作者:行政管理硕士，中共大连市委党校公共与社会管理教研部副教授，研究方向：公共政策。)&
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