国家安全委员会运作的国际经验、职能定位与中国策略
发布时间：作者：钟开斌
来源：《改革》2014年3期
摘要：我国国家安全委员会要更好地发挥作用，必须明确机构的职能定位，界定机构的业务范畴，确立机构的法律地位，制定机构的运作程序。
　　内容提要：设立国家安全委员会，发挥其在国家安全事务决策、咨询和协调中的重要作用，已成为国际潮流。国家安全形势的变化、国家最高领导人的认知和国家政治环境的变化，是国家安全委员会产生的三个主要驱动因素。国家安全委员会分为协调型、咨询型与决策型三种类型，形成自上而下由领导层、管理层、操作层组成的金字塔结构，一般通过会议的形式开展工作。我国国家安全委员会要更好地发挥作用，必须明确机构的职能定位，界定机构的业务范畴，确立机构的法律地位，制定机构的运作程序。
　　关键词：中国国家安全 国家安全委员会 非传统安全
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，设立国家安全委员会， 完善国家安全体制和国家安全战略， 确保国家安全。2014 年1 月24 日召开的中共中央政治局会议决定，中央国家安全委员会由习近平任主席，李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。&中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。&[1]设立国家安全委员会是在我国的国家安全形势发生广泛而深刻变化的时代背景下作出的战略决策，既是对我国国家安全现实问题的合理应对，也是对其他国家国家安全委员会建设经验的有益借鉴。这里在回顾和总结国外国家安全委员会的历史沿革、职能定位、组织运作经验的基础上，提出建设我国国家安全委员会的建议。
　　一、国家安全委员会产生的三个驱动因素：安全形势、领导认知与政治环境
　　国家安全委员会（National Security Committee/Council， 也称国家安全会议， 简称国安委）是各国制定国家安全战略、拟定国家安全工作方针政策、整合国家安全相关机构和资源、统筹研究解决重大国家安全事务的机构。在应对国家安全威胁、加强国家安全工作的过程中，很多国家特别是发达国家都根据自身历史、文化、国情、民情、政情，建立起各具特色的国家安全委员会，代表性的如美国的国家安全委员会、俄罗斯的联邦安全会议、法国的最高国防委员会、英国的国防与海外政策委员会、德国的联邦安全理事会、印度的国家安全委员会、韩国的国家安全保障会议、日本的国家安全保障会议。[2]
　　据统计，自1947 年美国设立世界上首个国家安全委员会以来，已有40 多个国家设立同名或类似机构， 分布范围囊括全球几大洲（见表1）。设立国家安全委员会的国家既包含美国、英国、法国、日本等发达国家，也包括巴西、阿根廷等发展中国家，还包括塞拉利昂、索马里等欠发达国家；既有美国等总统共和制国家，也有英国等议会君主立宪制国家， 还有印度等议会共和制国家。目前，国家安全委员会在各国的国家安全事务决策、咨询或协调中发挥着越来越重要的作用。
　　各国国家安全委员会的设立主要受到国家安全形势变化、国家最高领导人认知和国家政治环境变化三个方面因素的影响。因此，可把国家安全委员会的产生概括为安全形势推动型、个人认知推动型、政治环境推动型三种主要模式。当然， 一些国家之所以设立国家安全委员会，是多种因素综合作用的结果。
　　（一）安全形势推动型
　　安全形势推动型是指为应对各种需要进行跨地区、跨部门协调的繁杂的国家安全事务而成立国家安全委员会， 这是各国设立国家安全委员会最主要的模式。随着经济社会发展、对外开放扩大和经济全球化快速进行， 各国的国家安全既涉及军事安全等传统安全， 又涉及恐怖主义、自然灾害等非传统安全， 还涉及能源安全、网络信息安全、太空安全、金融安全、粮食安全、食品安全等新的安全范畴。而且，各种安全问题相互之间不断耦合和共振， 容易产生全局性、系统性和复合性的影响，需要统一内政、外交、军事等各方面的政策，实现强有力的跨部门协作。
　　与错综复杂的国家安全形势不相适应的是，长期以来，很多国家维护国家安全的力量分散在外交、国防、情报、军队等职能部门中，&碎片化&的体制难以形成合力。有些安全问题已超过军事力量承担的范围， 过去主要由传统力量承担解决安全问题； 有些新出现的非传统安全问题，需要明确相应的应对机构。这些地区性不突出或没有一个部门能在处理上起主导作用的&交叉问题&， 要求建立国家安全委员会这样超越部门利益的跨部门综合协调机构， 使之成为相关机构和部门之间的&粘合剂&，加强国家安全战略或政策的整体性和计划性， 减少科层制下各部门从自身利益出发，各自为政、相互割裂的现象。
　　应对不断变化、日益复杂的国际国内安全形势，提高国家安全综合应对能力，是大多数国家成立国家安全委员会的初衷和主要目的。1947 年美国设立世界上首个国家安全委员会，目的是&使各部门、各机构在国家安全事务方面更有效地协调&[3]。2007 年，英国发生伦敦汽车炸弹袭击和格拉斯哥机场袭击事件。为更好地应对潜在威胁， 布朗宣布将设立英国国家安全委员会，并在当年成立&内阁国家安全、国际关系和发展委员会&，2010 年5 月正式成立英国国家安全委员会。[4]早在2006 年安倍第一次执政期间，就提出以美国国家安全委员会为范本，建立日本国家安全保障会议， 以加强首相的一元化领导， 使得首相在紧急情况下能迅速决定外交和安全保障政策。但由于在野党普遍反对，未获国会通过。安倍第二次执政后，再次提出相关法案。2013 年11 月7 日，日本众议院全体会议以执政党多数赞成的结果， 通过了设立国家安全保障会议的相关法案。[5]
　　（二）个人认知推动型
　　个人认知推动型是指国家最高领导人为了统筹国家安全事务、加强个人在国家安全事务方面的决策权而设置国家安全委员会。在大部分国家，设立国家安全委员会的结果，通常都是大大加强了国家最高领导人在国家安全事务方面的权力。例如，俄罗斯联邦安全会议的前身是戈尔巴乔夫时期的总统会议（1990 年12 月改为苏联安全会议）。1990 年3 月当选前苏联总统后， 为把决策权抽离苏共而完全置于自己的行政架构下，以更好地巩固总统权力，戈尔巴乔夫成立了总统会议。[6]
　　（三）政治环境推动型
　　政治环境推动型是指在一国民主化发展过程中成立国家安全委员会， 以取代政治强权人物的独断专行， 提高决策的科学化和民主化水平。例如，印度在1998 年国家安全委员会成立之前，国家安全决策机制不太完善，有关国家安全的重大决策一般由掌握印度政治、军事、外交大权的总理等政治强权人物作出， 容易受到强权人物个人的认知、价值偏好、性格特点等因素的影响，决策的科学性、合理性以及稳定性、前瞻性都无法得到有效保证。国家安全委员会的成立使印度的国家安全决策机制比过去更加科学，制约了个人意志和个人行为的过度影响，提高了决策的制度化、科学化、规范化水平。自成立后， 印度国家安全委员会对印度的核试验进行全面评估与规划，并对如何处理中印关系、是否向伊拉克派兵等问题进行合理分析， 大大提高了国家安全问题决策的水准。[7]
　　二、国家安全委员的职能定位：协调型、咨询型与决策性
　　由于各国政治、经济、文化和历史传统的差异， 国家安全委员会的职能定位和机构设置也不尽相同，在国家安全事务决策、咨询、协调中的权力和地位也有差别。同时，随着国家安全形势的变化， 各国的国家安全委员会在职能上也不断进行着调整和优化。
　　（一）机构性质：国家安全委员的三种类型
　　就性质而言， 国家安全委员会分可为协调型机构、咨询型机构与决策型机构三种类型。[8]
　　协调型机构是指在法定工作部门外， 为完成跨部门或跨地区的综合性或阶段性的国家安全重大事务而成立的承担领导指挥和组织协调任务的机构。此时， 国家安全委员会发挥的是&使能性&（enabling）而不是&功能性&（functional）职能，它不代替现有的军事、外交、国防、情报等职能部门，而是以这些职能部门为基础，发挥统筹协调作用， 整合相关部门和地区在国家安全事务方面的资源， 推动相关部门之间和地区之间加强合作，形成及时、高效、稳妥处理国家安全重大事务的整体合力。换言之，各职能部门是&柱&， 国家安全委员会则是连接各个&柱&的&梁&，起着定位和导向的作用。以色列、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦等国的国家安全委员会都是协调型机构。
　　咨询型机构是指通过立法或惯例存在于政府体系内， 为国家最高领导人和国家安全核心部门的领导层提供国家安全相关事务咨询服务， 凌驾于各行政机构之上的重要决策辅助机构。咨询型国家安全委员会不是权力机构，仅是国家最高领导人或内阁的咨询、顾问机构或秘书班子，起着行政首长&外脑智囊团&的作用，负责给行政首长收集和提供国防、外交、情报、安全等相关信息， 并根据分工和职责全方位地向国家最高领导人提供咨询和建议。咨询型国家安全委员会不是法定的行政部门， 其主要职能是建言献策， 通常无须接受国会听证或其他形式的检查监督。俄罗斯、印度、日本、韩国、哥伦比亚等国的国家安全委员会都是咨询型机构，并不具有最高决策权， 而是国家安全事务的最高咨询机构， 负责就国家安全问题拟制政策方针，提交最高决策机构或总统、总理等国家最高领导人决策参考。
　　决策型机构是指位于政府体系内最高层，全面行使国家安全事务方面的法定职权， 有权依法作出相关决策指令， 并且这些指令对相关机构和人员具有普遍法定约束力的核心机构。决策型国家安全委员会是权力机构， 行使国家安全事务最高决策的法定职权， 是各国国家安全事务方面的最高决策和指挥中心。伊朗、沙特、土耳其、巴基斯坦以及巴西、阿根廷、智利、玻利维亚与厄瓜多尔等国的国家安全委员会是决策机构，由总统（或国王、王储）、总理以及外交、内政、国防、情报等各部部长以及三军总司令、警察总长等成员组成，实行委员会集体负责制度，组成国家安全领域的最高决策机构，行使国家安全事务的最高决策权。
　　（二）发展趋势：国家安全委员会的机构变化
　　从机构性质来看， 各国的国家安全委员会有三个特点。
　　第一， 虽然国家安全委员会根据性质分为协调型机构、咨询型机构与决策型机构三类，但不少国家的国家安全委员会实际上兼具咨询、协调甚至决策的功能。例如，根据1947 年美国国会制定的《国家安全法》，美国国家安全委员会名义上是总统的咨询机构， 负责向总统提供与国家安全有关的内政、外交和军事方面的总体政策；但在实际过程中，国家安全委员会已成为美国政府涉及国家安全的内政、外交和军事的最高决策机构，被称为&安全内阁&。
　　第二，随着时代发展和国内外环境变化，国家安全委员会的性质可能发生变化。例如，美国国家安全委员会先后经历了作为咨询机构的早期阶段（ 年）、作用急剧膨胀阶段（ 年）、重新确定以发挥咨询和协调作用为主的阶段（2001 年至今）。[9]1947 年美国国家安全委员会成立， 当时确定其主要职责是&就与国家安全有关的国内、对外和军事政策的结合向总统提出综合性建议，使各部门、各机构在国家安全事务方面更有效地协调&。当时，美国国家安全委员会只有6 名专职工作人员，性质主要是咨询机构， 局限于发挥常设论坛的作用， 综合不同部门意见拿出主流性看法供总统决策参考，机构的权力始终处于边缘化。[10]1949年， 美国国家安全委员会被改组为直属总统办公室的一个内阁级机构。在尼克松时期（ 年）， 美国国家安全事务助理及其工作班子权力大大膨胀，规模大大扩大，总统国家安全事务助理（从1973 年起代替中央情报局局长主持国家安全委员会的常务工作） 可以指挥政府部门， 或成为以总统名义进行对外谈判的首席谈判代表。在里根时期（ 年），扭转了卡特时期国家安全事务助理及其工作班子权势过大的趋势， 国家安全委员会的地位被降低。2001 年小布什当政后，对国家安全委员会进行了精简和重组， 重新确定了以发挥咨询和协调作用为主的定位，主要负责拟定国家安全政策、协调国家安全体系、监督执行情况，其影响力主要依赖于向总统提出建议来实现。[11]经过实践发展， 美国国家安全委员会主要有向总统提出建议、作为制定长期计划的工具、促进国家安全程序的协调和统一等三项任务。[12]1992 年刚成立时，俄罗斯联邦安全会议权力很大，关注的问题包括国家安全战略和经济、社会、军事、情报、生态以及其他安全问题，维护公共卫生，制定长期规划，处理紧急情况，确保稳定等事关俄罗斯联邦安全的国内外政策， 几乎涉及俄罗斯人生活的各个层面。到了20 世纪90 年代中后期，俄罗斯联邦安全会议的权力逐步缩小。
　　第三，从发展趋势来看，近年来，俄罗斯、印度、日本、韩国等诸多国家的咨询型国家安全委员会有向美国模式转型的趋势， 即从以建言献策、提供咨询服务为主的咨询型机构转变为实际上承担统筹协调等更多实际职能的综合协调型机构。
　　三、国家安全委员的组织运作：领导层、管理层、操作层
　　不管是哪种类型的国家安全委员会， 要发挥其在国家安全事务决策、协调或咨询中的作用，必须有健全的组织结构、良好的运行机制、专业的人员队伍。因各国国家安全事务和国情、政情、社情不同，国家安全委员会在组织结构、人员构成、运行机制等方面也存在区别。
　　（一）组织结构
　　从组织结构来看， 国家安全委员会一般实行金字塔结构，自上而下由领导层、管理层、操作层等若干层级组成， 分别负责国家安全事务的决策、运作、实施。领导层是指由国家最高领导人和国家安全核心部门的负责人等组成的国家安全委员会委员， 他们位居国家安全委员会的核心圈。管理层是指国家安全委员会的秘书班子等常设的独立专职机构。操作层是指在国家安全委员会下针对某项具体国家安全事务而设立的地区性或职能性跨部门委员会。
　　具体来看，在组织架构上，各国国家安全委员会主要有两种模式。[13]
　　一是由领导层和管理层组成的松散型双层结构。这类国家安全委员会由委员加秘书班子组成，属于会议型机构，起着国家最高领导人和国家安全核心机构负责人的国家安全事务俱乐部或安全沙龙的作用。委员定期或不定期举行会议，开展战略决策讨论，日常管理和运作则交由秘书班子负责。这类国家安全委员会规模较小，一般在十几人至几十人，比较精干高效。
　　二是由领导层、管理层、操作层组成的科层型三层结构。这类国家安全委员会由委员、秘书班子以及所属工作机构组成， 规模小至数十上百人，大至几百上千人。大部分国家的国家安全委员会都是松散型双层结构，只有美国、俄罗斯等面临国家安全挑战多元复杂、维护国家安全任务繁重的少数几个大国， 建立了庞大的科层型三层结构。例如，小布什时期，美国国家安全委员会所属工作班子包括部长级委员会、副部长级委员会和政策协调委员会， 其中政策协调委员会包括6 个地区性委员会和11 个职能性委员会，人员从20 世纪60 年代初的10 多个人增加到225 人（包括大约100 名独立的专职人员）。俄罗斯联邦安全会议下属宪法安全、国际安全、军事安全、经济安全、信息安全、生态安全等十几个跨部门委员会。
　　（二）人员构成
　　在领导层， 无论是哪种性质的国家安全委员会， 一般都由掌握实权的国家最高领导人与法定成员、法定顾问等组成（见表2，下页）。其中， 国家安全委员会的主席通常由该国掌握实权的最高领导人挂帅（日本、英国、荷兰等君主立宪制国家是首相，美国、法国、俄罗斯等总统制国家是总统，德国、以色列等议会制国家是总理），这意味着国家安全委员会的主席往往是一国国家安全事务决策的最高领导人。国家安全委员会的成员通常情况下包含法定成员与非法定成员两类&&&法定成员由法律明文规定，除最高决策者之外， 一般还包括最高行政首脑以及外交、国防、情报、安全、军方等核心部门的负责人； 非法定成员是指视议题的具体情况而可能被邀请参会的成员（如财政、能源等机构的负责人）。国家安全委员会的日常性常务会议由最高领导人亲自主持或授权某位成员主持， 必要时可邀请成员外相关人员列席。
　　例如，美国国家安全委员会由总统挂帅，成员由法定成员、法定顾问、非法定成员、国家安全委员会工作人员四部分组成。其中，法定成员包括副总统、国务卿、国防部长，他们组成常务委员会。参谋长联席会议主席是法定军事顾问，国家情报总监是法定情报顾问。常务会议一般由总统主持， 总统不能出席时可指定一名成员代替其职务。法定成员与法定顾问均需出席常务会议，对国家安全决策起决定性作用。非法定成员是由总统根据具体决策问题的需要， 邀请出席或列席会议的成员。白宫办公厅主任、总统法律顾问、总统经济政策顾问可应邀参加所有会议；司法部部长、管理与预算办公室主任应邀参加与其职责相关的会议； 其他相关联邦机构的负责人和高级官员必要时也应邀参会。国家安全委员会工作人员是那些在白宫工作， 受总统国家安全事务助理领导， 并就国家安全问题为总统和国家安全事务助理提供咨询和服务的工作人员。[14]俄罗斯联邦安全会议由联邦总统任主席，政府总理任副主席，安全会议秘书、安全局长、外交部长、国防部长为常务委员，政府第一副总理、总统办公厅主任、国家杜马主席、联邦委员会主席、科学院院长、司法部长、警卫局长、内务部长、原子能部长、边防局长、经济部长、财政部长、对外情报局长、紧急情况部长、总参谋长为委员。[15]日本国家安全保障会议常设由首相、内阁官房长官、外相、防卫相组成的&四大臣会议&（必要时可扩大为由财务大臣、国家交通大臣、国家公安委员长等内阁成员参加的&9 人会议&），定期会晤，研讨日本中长期战略性问题，制定涉及外交和安保问题的基本方针。
　　在管理层和执行层， 国家安全委员会一般通过三种方式来开展工作。
　　一是设立秘书处， 作为国家安全委员会的专职工作班子负责日常事务。在国家安全委员会中，领导层起提纲挈领作用，秘书处负责日常事务性工作。作为秘书处负责人的国家安全顾问或国家安全事务助理统管整个机构的运行，成为最高决策者的私人代表，位高权重，一般由国家最高领导人的亲信担任。例如，美国国家安全委员会的日常工作由总统国家安全事务助理（又称国家安全顾问）、总统国家安全事务副助理和一名行政秘书负责。国家安全事务助理是美国处理外交事务的关键性人物， 由总统亲自挑选，一般为总统的亲信，无需得到国会批准。总统国家安全事务助理的能力大小以及与总统的关系密切程度， 直接决定了国家安全委员会在美国国家安全事务相关政策中作用的大小。
　　美国国家安全委员会秘书先是由中央情报局局长担任，1973 年起改由总统国家安全事务助理担任。迄今为止，担任国家安全事务助理的主要是专家（如基辛格、布热津斯基）、军人（现役或已退役）或两者的结合（老布什时期的斯考克罗夫特既是退役空军中将又是军备控制专家），布热津斯基甚至还成为卡特政府的内阁级别成员。[16]俄罗斯联邦安全会议秘书是直接服从总统的俄联邦官员， 联邦安全会议的常委和成员由安全会议秘书推荐并由总统任命。因此，联邦安全会议秘书一职成为俄罗斯总统、总理、两院议长后的第五号重要位置， 通常为俄罗斯政坛上重要的政治家或具有丰富国家安全领域经验的专家型人物， 如俄罗斯联邦安全局首任局长帕特鲁舍夫&波拉丹诺维奇大将（2008 年5 月12 日至今）、俄前外交部长谢尔盖&伊万诺夫（ 年）。1999 年3 月，普京曾出任联邦安全会议秘书，同年先后晋升总理和代总统。日本国家安全保障会议在内阁官房（相当于中国的国务院办公厅）新设国家安全保障局，作为秘书处。该局以首相官邸为中心，负责制定中长期安全战略，并及时处理国家安全事务相关工作。
　　二是设立附属的分支委员会、专业小组或机构，负责情报搜集、咨询建议、协调监督等工作。例如，美国国家安全委员会下设部长级委员会（由国家安全事务助理负责）、副部长级委员会（由国家安全事务副助理负责）、协调委员会三个不同级别的分支委员会。协调委员会主要是针对地区性或专门性安全问题， 提出决策性意见与建议， 分地区性协调委员会与职能性协调委员会两类&&&前者下设若干个地区委员会，由国务卿负责；后者分为国防委员会、情报委员会、国际经济委员会与军控委员会等，相应地由国防部长、中央情报局局长、财政部长、国家安全事务助理主持。[17]俄罗斯联邦安全会议下设宪法安全、国际安全、独联体合作、军事安全、信息安全、生态安全、居民保健、动员准备、社会安全、反犯罪和反腐败等十几个常设的跨部门委员会。[18]英国国防与海外政策委员会设有国家安全秘书处， 包含外交和国防政策工作组、国家安全项目和战略工作组、安全和情报办公室、网络安全办公室、内阁国民紧急事务秘书处等5 个机构。印度国家安全委员会设有战略政策小组、秘书处以及国家安全顾问委员会。日本国家安全保障会议下设总括、战略、情报、同盟友好国、中国&朝鲜和其他地区等6 个部门，共60 名工作人员负责具体事务。
　　三是在相关职能机构设立联络员， 负责情报的收集、分析和研判。例如，日本国家安全保障会议新设的国家安全保障局， 其工作方式是在各个主要省厅设立情报联络官， 起到对首相日常化、制度化提供情报的作用，打破日本以往行政体制、决策机制的局限。
　　（三）运行机制
　　国家安全委员会一般通过会议的形式开展工作。会议分为程序性会议和临时性会议两种&&&程序性会议是指国家安全委员会日常工作中召开的会议，研究、处理日常工作；临时性会议是指针对危及国家安全的国防、军事、外交等具体事件而临时召开的紧急会议。程序性会议也可以是分级的。重大会议一般由作为国家安全委员会主席的国家最高领导人主持， 国家最高领导人也可委托国家安全委员会的某位常务成员来主持。国家安全委员会下设的跨部门委员会和机构也可召开跨部门委员会和机构的会议。
　　以美国为例， 日常情况下国家安全委员会采取分级会议的形式就国家安全重大问题形成决策。[19]具体分为：由总统亲自主持的最高国家安全会议、由国家安全事务助理主持的部长级安全会议、由国家安全事务副助理主持的副部长级安全会议。[20]一旦国家安全危机发生，则根据危机的形式和事态发展， 成立由相关部门官员组成的&危机决策特别小组&，在总统直接主持下指挥危机处理行动。&危机决策特别小组&具有规模小、层次高、反应快、保密性强等特点。在1962 年古巴导弹危机中，肯尼迪总统就召集了临时性会议。10 月16 日晨，肯尼迪在听取国家安全事务助理汇报后， 立即召集政府主要成员开会， 讨论应对前苏联把导弹运进古巴的问题。参会人员除了总统和副总统，还有国务卿、副国务卿、国防部长、国防部副部长、司法部长、中央情报局局长、财政部长、总统国家安全事务特别助理、参谋长联席会议主席等人，对处理这一&冷战中最大危机&发挥了重要作用。[21]在俄罗斯，根据法律规定，联邦总统每月至少主持一次例行性的联邦安全会议， 讨论当前最主要的安全问题，提出解决方案。会议采取简单的多数通过原则，其决定由总统颁布命令后直接生效。组成俄联邦安全会议的安全会议机关、跨部门委员会和科学委员会则定期召开分级会议。具体到某项危机事态， 联邦安全会议还会成立一些临时性的跨部门委员会，如1998 年成立&车臣共和国发展与北高加索地区局势正常化问题临时部门委员会&，负责协调车臣冲突、化解北高加索地区危机等。根据规划，日本国家安全保障会议将采取两周开一次的频率， 围绕外交和防卫问题进行讨论，并得出基本结论，充分发挥司令塔的作用。
　　四、对我国国家安全委员会建设的启示
　　党的十八届三中全会提出了设立国家安全委员会的战略构想。值得注意的是，并非所有国家建立国家安全委员会的尝试都获得了成功。例如，日本建立国家安全保障会议经历了&一波三折&的曲折过程。[22]从国际经验来看，要有效发挥国家安全委员会统筹协调涉及国家安全重大事项和重要工作的职能， 当前我国应重点做好四个方面的工作。
　　（一）明确机构的职能定位
　　国家安全委员会有协调型、咨询型与决策型三种类型。部分国家的国家安全委员会在发展壮大后， 与其他职能部门在职能上出现了重叠。例如，在从一个纯军事安全领域的总统顾问委员会发展到军事、安全、政治、外交兼而有之的综合性顾问机构和协调机构后， 美国国家安全委员会的权力与职责范围与国务院等其他机构发生交叉甚至冲突， 直接导致总统国家安全事务助理和国务卿在外交、国防等领域的权力之争。[23]
　　2014 年1 月24 日召开的中共中央政治局会议明确，&中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。&因此， 我国国家安全委员会兼具决策和协调两方面的职能， 既是我国国家安全事务方面的最高决策机构，又是最高协调机构，当然也有重要的参谋咨询功能。所谓议事协调，主要是为国家安全与国家利益研究进行顶层规划， 制定长远战略，审议重大问题，并在国家安全重大事项发生后从整体上进行协调，调度军队、外交等各方面的资源；所谓决策，主要是面对当前国际环境下的传统安全和非传统安全问题，协调、解决和应对一系列重大事项，既&治标&也&治本&。在我国， 议事协调机构是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门的协调机构， 承担跨部门的重要业务工作的组织协调任务。[24]作为凌驾于各部门之上的决策和议事协调机构，国家安全委员会不代替外交、国防、军事、公安等现有作为&柱& 的其他职能部门， 而是发挥&梁&的作用，起着&使能性&的职能，目的是超越部门利益和部门视野， 以比较客观中立的态度通盘考虑整个改革，加强组织领导和顶层设计，做相关职能部门不愿做、不会做、做不了、做不好的事情。
　　（二）界定机构的业务范畴
　　因各国情况不同， 国家安全委员会负责的具体领域也有差别。例如，美国国家安全委员会主要针对国家安全和国土安全问题（国土安全委员会与国家安全委员会&两块牌子、一套班子&），经济安全则由国家经济委员会负责，但总统经济顾问列席国家安全委员会的会议。印度一直将主权与领土完整、外交独立自主、稳定的经济秩序视为国家安全战略的三大目标，因此，印度国家安全委员会的重点任务也包括维护经济领域安全。英国国防与海外政策委员会讨论和解决英国面临的一系列威胁， 包括水资源和能源短缺、网络恐怖活动和自然灾害等。日本国家安全保障会议首先讨论的议题是日本的对华政策、能源安全等。德国联邦安全理事会最主要的一项工作是讨论德国武器出口政策。
　　习近平在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调：&当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。&[25]设立国家安全委员会，是在我国综合实力提升、国内法治环境发展和外部复杂条件积累均达到一定程度时所作出的战略决策。随着改革开放的不断深化和国际地位的提升， 我国面临的对内安全和对外安全的矛盾和问题都将变得更加突出， 并且对内安全与对外安全问题将相互交织、碰头叠加、纷繁复杂。因此，我国国家安全委员会的职能应包括对外维护主权安全和对内维护政治安全两部分&&&维护主权安全涵盖的范围包括领土安全、国家基本利益维护等；维护政治安全涵盖的范围包括政权安全、社会稳定和战略机遇期的维护等。通过加强内政与外交、军事与外交、安全维稳与经济发展、中央和地方、陆地和海洋、传统安全和非传统安全事务的统筹，促进国家安全战略的&一盘棋&运作，提高国家安全事务的跨部门整体驾驭能力、科学决策能力、综合协调能力、快速执行能力。
　　（三）确立机构的法律地位
　　国家安全委员会的宪法和法律地位如何界定，由哪个机构领导或节制，直接关系到机构的合法性和正当性， 特别是当涉及讨论确定以及宣布进入紧急状态等非常态应急措施时。各国国家安全委员会的宪法和法律地位不尽相同，有的是总统/首相行政办公室的内设机构，接近于非制度化的私人顾问系统； 有的是法定官方机构，行使国家安全事务的最高决策权。
　　在法治中国建设的大背景下， 我国国家安全委员会必须建设成为法内机构而非法外机构。其中最关键的问题是，它是党属的虚位机构还是全国人大辖制的实体机构？ 在理论上，国家安全委员会既可以作为中共中央新成立的一个党中央领导的机构， 也可以由中共中央委员会提请作为最高国家权力机关的全国人大审议批准成立（如同全国人大批准成立&中华人民共和国中央军事委员会&）。在新中国成立后我国的政治实践运作中， 国家层面的跨部门委员会主要有由全国人大批准成立（如&中华人民共和国中央军事委员会&）、中共中央直接成立（如中央政法委、中纪委）、国务院直属机构（如国家教委、国家计生委、国家民委）三种。
　　国家安全委员会涉及的部门包括外交部、中联部、军方对外机构等外事部门，公安部、国安部等内务安保部门等， 涉港或者涉台部门的职能机构，国家民族事务委员会、宗教局等涉及民族和宗教问题的机构以及全国人大和政协的相关内外机构、经济、群众等相关部门。国家安全委员会可以中央国家安全领导小组（中央外事工作领导小组）的架构为基础，整合国家反恐怖工作领导小组等相关机构， 参照中央编制委员会的组织架构模式进行设置， 确保国家安全委员会合法高效行使相关权力， 即国家安全委员会是在中共中央、国务院领导下的负责涉及国家安全的重大事项和重要工作的常设议事协调机构； 国家安全委员会办公室是一个实体化的办事执行机构， 在国家安全委员会领导下负责全国涉及国家安全的重大事项和重要工作的日常管理工作，既是党中央的机构，又是国务院的机构。根据这一要求，从党中央、国务院到地方层级的涉及国家安全事务的部门和单位也将进行相应的调整。
　　（四）制定机构的运作程序
　　要提高国家安全委员会的运作效率和工作能力，必须合理地设计组织机构和决策程序，使其能够高效运转， 追求多重目标、履行多重功能、因应和协调多重利益诉求。
　　第一，建立制度化、规范化的运作程序，建立国家安全委员会与中共中央政治局、国务院之间， 国家安全委员会与相关职能机构之间以及国家安全委员会内部之间协调顺畅的关系，减少不同部门之间相互扯皮和冲突的现象。作为一种新型制度形式， 国家安全委员会涉及横向间和纵向间跨部门甚至跨地区的复杂权责关系，必须建章立制，使得对国家安全重大事务和重点工作的处理能做到行于制度、成于规范。
　　第二，要建立专职化的工作班子，特别是发挥好国家安全顾问和专家团队的作用。美国、俄罗斯等国家安全委员会的实践表明， 国家安全委员会秘书及其工作班子的素质和能力高低直接关系到机构的运转效能。[26]为此，在机构和人员方面， 按照中央关于严格控制机构编制的精神，可立足现有资源进行重组整合（如依托中共中央办公厅设立国家安全委员会办公室），建立一支精干高效、经验丰富的工作团队，避免机构和人员的膨胀、低效和高成本。
　　第三，建立跨部门的专业委员会。可借鉴美国、俄罗斯等国家安全委员会的经验，针对海洋安全、粮食安全、生态环境安全、网络安全等专题性国家安全问题以及边疆安全等区域性国家安全问题， 整合现有的国家反恐怖工作领导小组、中央海洋权益工作领导小组等机构，在国家安全委员会内部下设若干精干高效的地区性或职能性的专业委员会或工作小组， 发挥其专业优势和资源优势。
　　第四，发挥民间智库等社会信息源的作用，为政情上下通畅提供必要的空间。美国、英国、印度等的国家安全委员会， 均设立有附属的委员会或专门小组，为决策者提供相关的咨询。[27]我国可建立类似的附属咨询委员会， 吸纳体制外专家学者积极为国家安全工作建言献策，以实现政府与社会学术资源的整合， 最大化地动员、利用民间思想资源。
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译品2013年8月号
智库观察2014年9月号
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