民间组织培育发展和监督管理的比较研究-中华人民共和国民政部
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民间组织培育发展和监督管理的比较研究
深圳市民政局&&& 马宏
概要：本报告从政府有效管治的角度，通过对香港、新加坡等地相关领域的调研，旨在探讨如何顺应时代趋向培育发展和监督管理民间组织，从而构筑一个和谐有序、充满活力的社会。
关键词：民间组织& 培育发展& 监督管理& 管理体制& 社会资本　　治理 伙伴关系
1．1．本课题的研究背景
20世纪80年代以来，世界范围内兴起了一股“全球结社”浪潮，国家和市场以外的社会机构（这些机构被冠以“非营利组织”、“第三部门”、“非政府组织”、“公民社会”等多种名称，我国多称为“民间组织”）在沟通政府与企业、政府与社会、满足人们物质、文化不同需求等方面发挥着日益重要的作用。民间组织—第三部门的崛起已经在全球范围影响到第一、二部门—政府和企业的政策制定，自90年代起，世界各地认识到传统单一界别的方法已不足以应付当今的社会经济问题，一向被视为政府责任的社会事务需由三方共同合作，政府在其中担当“实行者”和“推动者”的角色，探讨构造具有建设性的社会资本，从而建立一个充满活力、创造力、和谐共融的社会。
改革开放以来，我国的社会和经济结构发生了深刻的变化，由高度集权的大一统结构向市场导向转型，政府的强制性权力在竞争性的经济和社会领域逐步转变，初步形成政府、企业和民间组织三者互动的运行机制。民间组织的作用日益得到重视。十六届四中全会提出要“充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。为新形势下民间组织的作用作出了精辟的论述，为民间组织的发展开辟了广阔的空间。
深圳是我国市场经济体制建立较早、市场化程度较高的城市，也是民间组织发育较早和较为活跃的地区。目前全市登记的民间组织已超过2000个，为深圳的经济、社会发展起到了积极的作用，但也存在许多问题，特别是与发达国家相比，深圳的民间组织发育相对滞后，沟通、服务、维权、规范等作用未能得到充分发挥。
当前，深圳正在全面建设和谐深圳、效益深圳和自主创新型国际化城市，相应地，需要重新定位政府的职能，从“无限责任”政府转变为“有限责任”政府，从“传统部门利益型”政府转变为“现代公共服务型”政府。在这一改革进程中，原来由政府包揽的经济、社会事务将部分交由民间组织承担，因此，政府面临着对民间组织有序培育发展和依法监督管理两大任务，迫切需要借鉴国外市场经济较为发达国家和地区的相关经验，在培育和监管理念、模式方面以制度创新来适应改革趋势，促进民间组织健康发展，为深圳建设自主创新型国际化城市的总目标提供体制性的支持。因此，这一课题既具有理论价值，又是实践需要，具有现实意义。
&&&& 1．2．概念和领域的界定
如前所述，在学术界和实践中，民间组织有多种称谓，不同的定义显示民间组织不同的侧面，也反映出民间组织多元的特征。比较有代表性、广被引用的是霍普金斯大学萨拉蒙（Salamon）教授的定义，即非营利组织是民间的法人组织，是以追求保健、教育、科学进步、社会福利、多元价值观的促进等公共目的为主的组织。这类组织有六个特征：①正式性（formal）：具备正式的结构，制度化运作、定期活动；②民间性（private）:相对于政府而言，完全由民间组成及运作；③非营利性（non-profit-distributing）:不得以任何方式分配盈余，其积累所得只能用于实现组织目标或维持组织生存；④自治性（self-governing）：从事自我管理的活动，有内部管理制度，不受外在团体控制；⑤志愿性（voluntary）：有一定数量的志愿人员参与机构活动，特别是由志愿人员组成具有领导和治理性质的董事会；⑥公益性（public benefit）:其所提供的服务应具有公共利益的性质，并以服务公众为目的。
对民间组织的研究是国际、国内学术界一个新的学术焦点和前沿课题，有多种学派，在概念、分类、功能等方面有不同的阐释，比较有代表性的理论有：①市场失灵/政府失灵理论，即民间组织或非营利组织的存在源于政府或市场所无法满足的差异化公共物品的需求；②合约失灵理论，由于信息不对称，一般的合约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，而由民间组织或非营利组织提供某些私人物品是一种合理的制度安排；③供给理论，从民间组织或非营利组织发起者的动机来解释其存在的原因；④志愿失灵理论，即民间组织或非营利组织也有缺陷，它与政府间是相互依赖的关系，政府为实现自己的目标而将公益服务的任务委托给民间组织或非营利组织执行，根据各自的比较优势分工合作，从而达到一加一大于二的效果。
近来，社会资本的概念被越来越多地应用于公共管理和民间组织研究领域。社会资本原是一个经济学概念，但在近些年被赋予了更多的社会学和政治学内涵，使它成为一个具有较强解释力的跨学科分析框架。世界银行的研究表明社会资本与社会发展之间存在着微妙的关系，社会资本的共同命题是：互助、信任、社会准则、共享、参与以及关系网络。
社会资本的概念自法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）引入社会学研究领域后，许多社会学者都从不同的角度给予界定。其中比较有代表性的观点有：（1）布迪厄认为，社会资本是现实或潜在资源的集合体，这些资源与拥有制度化的共同认可的关系网络有关；（2）科尔曼（James Coleman）从社会结构的角度来界定，认为社会资本是个人拥有的表现为社会结构资源的资本财产，由构成社会结构的要素组成，并主要存在于人际关系和社会结构中，其功能是保障和社会支持；（3）布坎南（Robert Putnam）认为，与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。（4）葛鲁塔特（Grootaert）把社会资本视为一系列的准则、网络或组织，包括制度、关系、态度以及价值观等；（5）林南（Lin Nan）从社会资源的角度出发，认为“社会资本是镶嵌在社会结构之中并可以通过有目的的行动来获得或流动的资源”，我国学者把社会资本视为“民间的非正规的互助网络”，是行动主体与社会的联系以及通过这种联系摄取稀缺资源的能力,在表现形式上社会资本就是社会关系网络，体现在以社会关系网络为载体的公共精神、公民意识和民间组织等维度上。尽管角度不同，定义各异，但总体来说，社会资本是在社会关系中进行有回报价值的投资。它强调集体行为的重要性，强调畅通的关系网络、自治的契约以及相互间信任的重要性，对于社会的稳定和协调发展具有重要的作用。
在本报告中，将交替使用民间组织、第三部门、非营利组织、非政府机构、社团等概念，这些概念下的组织都具有以上相同的共性。
&&& 1．3．调研角度和方法
本文站在民间组织登记管理机关的立场，从中观层面、治理的角度，观察、分析政府与民间组织的关系，进而提出策略性建议。
调研方法：根据调研安排，于北京大学比较系统地学习公共管理理论，并在网站搜集相关资料，在此基础上，于新加坡、香港进行实地考察：一是从政府部门入手，了解新加坡、香港政府民间组织管理法律法规、政策体系及基本精神和治理理念，以及相关行政管理机构设置和权责划分、内部运作程序及管理方式和手段，了解行政管理机构纵向业务联系和与其它相关部门之间的横向协作关系。二是从民间组织入手，考察相关的民间组织，研究政府与民间组织的关系，探讨实现政府与社会共同治理的改革路径。从功能上看，民间组织可分为公益性组织和互益性组织，公益性组织如慈善组织，服务面向社会大众；互益性组织以行业协会为代表，主要为其会员服务。近年来，对行业协会的研究较多，包括先期的赴港班也有此课题的研究，但对大量的社区组织、服务组织、慈善组织却未予关注。这种现象与我们经济领域的改革领先于社会领域的改革有关。服务、慈善组织关系到承接政府转移的社会服务职能，关系到国民收入的三次分配，关系到建立公平友爱的和谐社会，是党中央强调要发展的重点，也是目前深圳民间组织发育的薄弱环节，而国外有着丰富的经验可供借鉴。因此，本报告对民间组织论述和考察研究的重点放在公益型组织。三是从学术界入手，拜访有关专业和有影响力、代表性的学者，以期得到更客观更深刻的意见（参见附录1：访问机构一览表）。
&&&& 1．4．报告体例
本报告分为六个部分，（一）引言，概述本报告的研究背景、概念、调研角度和方法以及体例；（二）新加坡民间组织登记注册、监督管理和民间组织运作情况及最新动态；（三）香港民间组织发展情况，介绍香港登记注册、监督管理和民间组织运作情况及新的动态；（四）深圳民间组织发展现状，存在的问题和分析；（五）启示与借鉴，通过比较，对可借鉴的部分从宏观角度进行策略思考，以期从理论层面把握研究课题；（六）具体措施建议，从实际操作层面提出具体措施，以便实现调研成果与实际工作的有效对接。
&&&& 2．新加坡民间组织发展情况
&&&& 新加坡是一个经济发达的城市国家。400万人口中77%是华人，另外23%是马来人、印度人和其他民族。国际学者研究表明，在经济发展水平相近的条件下，人口成分的复杂程度与民间组织的数量成正比关系，但在实际中，并不能得出新加坡的民间组织比香港更发达的结论。因为，政府管制的程度是考察新加坡民间组织发展问题最重要的因素。新加坡政府是无所不管的强势政府，其影响力体现在社会生活的方方面面，民间组织也不例外，但是随着年轻一代领导上任，政治姿态更趋民主，对民间组织的管制也日趋宽松，总的理念是，在保安和稳定及公众期望之间维持一个平衡点，容许民间团体生长，鼓励发展公民社会。在新加坡，多按照民间组织的不同特点称其为“慈善组织”、“社会服务组织”、“社团”、“志愿组织”等。
&&& &2．1.法规
新加坡的法规沿袭英国的法律。民间组织可依据不同的法律注册，如《社团法令与条令》、《互惠组织法》、《合作社法》、《慈善法》、《公司法》。其中最重要的是1967年1月颁布、并于其后多次修订的《社团法令与条令》（Societies Act & Regulations）。该法令有38章，对社团的注册、终止、解散、变更和违法行为的处罚都作了详细的规定。凡社团成立必须注册，否则被视为非法。该法令对社团的定义是指：任何一个有至少10名成员、未在新加坡任何成文律法下注册过，无论属于什么性质或以什么宗旨成立的团体（不包括公司与商行、职工联合会、合作社、互助会、学校或学校管理委员会）。该法令的主要内容包括：社团释义、登记官的任命及其权力、拒绝登记的情况、年度登记的公布、社团的终止、自愿解散、分支机构登记、社团提供信息的规定、变更登记的情形、不能担任社团高级职员情形的规定、社团标志旗帜的使用、非法社团及其罚则等等，对社团活动规范进行了严格的规定。
作为政治民主的一个标志，新加坡于2004年对社团法令进行修改，从9月1日起实施社团自动注册方式，为那些不太可能引起法律、治安与保安问题的社团进行快捷注册，社团可以在提交相关资料和缴交注册费用后即刻注册。
&&& 2．2．注册机构和注册程序
新加坡团体可以采取两种方式注册：注册为担保性质的公司（主要是慈善团体）或社团。社团又有两种注册方式，一种是非敏感性机构，采取简易自动注册方式，一种涉及宗教、政治、人权等按普通程序方式。新加坡社团注册局（Registry of Societies）为新加坡内务部(Ministry of Home Affairs)下属的一个法定机构，负责依照新加坡社团法令和条令（Societies Act & Regulations）对社团进行注册。该局设有20个职位，设局长、助理局长、注册主任、注册副主任、社团执行员等。其职责为：执行社团法令和条令、防止不良团体成立为社团、注销不良的注册社团、支援执法机构。主要工作是：①受理社团的注册申请；②受理注册社团修改章程、更改名称、地点及使用或更改社团标志的申请；③通过年度报告监督注册社团；④注销已经停止运作、没有活动或自动解散的社团；⑤提供其它服务，如发出摘自注册社团所提交文件证明属实的材料，受理检查文件的申请等。其服务时限为：团体注册在两个月内完成；其它类别的申请在两个月内完成；摘录和检查文件在一天内完成。
为方便社团和公众，2003年8月开始，新加坡社团注册局实施网上注册，建立了社团注册局电子系统（ROSES）。社团可以在网上提交各类申请和报告，公众也可以上网查找注册社团，购买注册社团在网上提交的年度报告和章程。ROSES可以每周七天、每天24小时让公众查阅，减少了公众前来的次数，增加了透明度。
新加坡社团注册程序是：
①有意注册为社团的团体需首先查看社团条令的附表，以确定可否自动注册（不符合自动注册资格的社团类别列入社团法令的一个附表，主要涉及宗教、政治、倡议人权、与外国政府和机构有关联）；
②如具备自动注册资格的，可以在呈交注册费和相关文件之后即刻开展活动；
但是，属于社团法令附表所列范围的团体还是可以申请注册为社团，其申请按照普通程序处理。据注册局官员介绍，每年的申请个案中，自动注册的占一半，所有申请99％最终会获得注册，每年约2－3宗被拒绝注册。
社团注册局给予团体注册的准则是：
①申请团体是否符合社团的定义；
②申请团体是否有适当的名称和地址注册；
③所拟议的社团宗旨与名称是否配合；
④所拟议的社团宗旨与活动是否对国家利益构成威胁；
⑤所拟议的社团章程是否足以让社团得到妥善的管理。
在下列情况下不予注册：
①可能被用作非法用途，或被用来进行危害新加坡公众安宁与福利或良好社会秩序目的的；
②违背国家利益的；
③所拟议的章程在管理与监督社团方面没有做好充分规定的。
&&& 2．3. 新加坡民间组织概貌
目前，公司方式的慈善团体约有900多个，大部分团体选择社团注册。新加坡将社团分为5大类，包括贸易与专业类、文化与社交类、体育类、宗教类、其它类。截至2005年9月30日，于社团注册局注册的社团总数为6202个，其中贸易与专业类1080个，占17％；文化与社交类898个，占14％；体育类906个，占15％；宗教类1235个，占20％，其它2083个，占34％。按照两类组织加总计算，每十万人拥有社团177个。
新加坡每年新社团增长数较为稳定，2000年注册社团数为5396个，2001年为5543个，2002年为5642个，2003年为5783个，2004年为6013个。但2004年新增较快，与放松注册手续相关。从新增社团类别进行比较：2000年新增社团中，贸易与专业类占20％，文化与社交类占18％，体育类占14％，宗教类占21％，其它占27％；2004年新增社团中，贸易与专业类占18％，文化与社交类占23％，体育类占18％，宗教类占19％，其它占22％。可见简化注册手续后文化与社交、体育类增长较快。
&&& 2．4．新加坡民间组织监管情况
虽然政府一般不对社团活动进行干预，但是却有较为严格的社团活动规范，凡在政府注册的社团都必须在该社团登记的宗旨范围内进行活动，不能从事章程规定以外的任何活动，如有违反，政府必予追究；不能以社团的名义进行任何政治活动，否则政府必然出面干涉；未经登记的社团被视为非法组织，一经发现则严惩不贷。惩罚措施包括：根据不同情节分别处以2－5年不等的监禁，2000－4000新币不等罚款，或监禁、罚款两罚并处。
社团的财务负责人任期一年，社团每年要向社团注册局提交年度管理报告和财务报告，资产（新币）50万元以上的财务报告需经独立审计事务所审计。
注册社团要遵守新加坡的一切法律和条令，除此之外，社团基本是自治的，其章程是社团自我管理的指导。在社团发生内部纠纷时，社团注册局并不进行仲裁，而是告知其根据章程或循法律途径解决。
&& &此外，社团注册局还通过传媒报道、公众举报等线索掌握社团违法行为，并协同警察、反贪等机构进行查处。发出警告信或解散社团。
社团注册局在监管方面的主要职权有：
①命令自动注册的社团更改名称和章程，或者指示它通过普通程序重新申请注册；②命令任何注册社团提供其资料、文件、账目和账簿；③只要有理由相信该地点被用来进行非法活动，就有权进入注册社团的任何运作地点进行搜查。社团注销则需由内政部长批准。
&&& 2．5．民间组织作用及趋向
虽然新加坡1965年才成为独立的主权国家，但新加坡民间组织的历史却很长。早期民间组织多是以种族、宗教、省籍、姓氏、职业为基础的互助组织，随着时代发展不断丰富其活动内容和领域，从只为特定的族群服务到向社会开放。以福建社团的演变为例：早在1828年，福建移民就建了“恒山亭”，作为福建帮的总机构。1860年，福建会馆正式成立，并1915年被华民政务司署批准为豁免注册的社团。1929年，陈嘉庚当选为会馆总理，在其领导下，福建会馆发展为总务、财政、教育、建设、慈善五大业务的社团。特别在教育方面，兴办和资助了许多学校，提高华人教育水平。1937年，会馆注册为非营利有限公司“新加坡福建会馆”，在社会公益方面发挥作用也越来越大。1977年，该会馆申请注册设立了福建基金，积极推广慈善事业，兴学助教，捐资扶贫。
新加坡社团可分为官方和民间两种。官方社团是政府为了某项事业需要出面组织的团体，其任务由政府规定，资金由政府拨付，负责人由政府任免。民间社团是公众自愿组合的组织，自由度有限。
官方社团的任务是服务于政府的大政方针，例如“新加坡人民协会”，是依据《人民协会法令》成立的较著名的官方社团，宗旨是促进种族和谐。李光耀长期担任其董事会主席，5位董事中3人是政府部长，2位是国会议员。人民协会在新加坡全城建设了几十个社区活动中心和居民委员会，通过组织文教、体育、休闲等活动，在不同种族间增进了解和互动，从而加强新加坡的凝聚力。此外，官方还资助和发起一些志愿组织，旨在联络社会各方面、各行业、各基层的民众，维护新加坡的稳定和统一。这些组织包括①种族自治组织如“新加坡印裔发展协会”，“华社自助理事会”、“新加坡穆斯林社区发展理事会”等；②社会福利团体如“新加坡社会服务全国理事会”、“新加坡瘫痪援助协会”等；③基层活跃在专业团体如“新加坡专业人士中心”、“新加坡护士协会”等。这些组织活跃在基层，分布在社会服务的各个领域，对听取民意，为民服务，促进种族和谐等都起到良好作用。
民间社团多为人们志愿组合的组织，虽然结社是政府特批的权力，但是政府的态度在实际上很宽松，没有特殊的政治理由，一般的申请仍会得到批准，这也是新加坡社团数目较多的原因。
&&& 2．6．新加坡建立社会资本的实践
进入1990年代，各国都认识到解决社会问题应当更多地要从社会网络入手。社会网络可以理解为一个由个人、组织间的社会关系所构成的相对稳定的系统，而整个社会则是由一个相互交错或平行的网络构成的大系统，在这种网络中动员资源的能力就是社会资本。一些国家开始探索结合政府、商界和第三部门的资源和长处，集中解决本国最迫切的焦点问题。例如英国的主题是复兴贫困社区；丹麦是社会共融；新加坡是和谐工业关系、社会和谐和提高企业竞争力；日本是促进社区企业合作。
新加坡作为在夹缝中生存的国家，其危机意识特别强烈，其制定政策的出发点必须考虑国内安定和对外保持较强的竞争力。因此，建立社会资本成为缓解新加坡最为重视和敏感的种族和宗教问题以及增强新加坡企业国际竞争力的新措施。
新加坡建立社会资本的历程可分为3个阶段：
——1997年成立社区发展议会，目标是加强社区凝聚力和促进社会和谐，动员企业和非营利组织社会资源，为社区提供社会援助。政府制定了“社区发展议会企业伙伴合作按额资助计划”，一个非营利组织必须与当地的“社区发展议会”和一个企业伙伴或赞助者组织活动，并承诺向它提供特许经营权、管理技巧或培训方可得到资助。企业伙伴每资助1元，“社区发展议会”就按额资助3元。
——2003年成立了“薪酬结构重组三方工作组”，成员包括全国雇主联会、全国工会联会和新加坡政府的代表。负责制定措施，协助企业实行富弹性而具竞争力的薪酬制度，以建立尊守良好雇佣行为守则的平台。2004年发行了有利家庭的工作指引，旨在向雇主和雇员推广有责任的工作习惯，以提升企业业务表现。
——2004年5月推出新加坡国家企业社会责任三方新措施，集合三方力量推广企业社会责任。其原因是国际上对“社会责任投资”愈来愈重视，假如新加坡企业不遵守这些守则，可能会被拒于国际市场之外。
通过以上措施，新加坡获得了和谐的工业关系——90年代罢工的次数下降至每年少于10次。2003年，只有0.05%的劳资纠纷需要由工业仲裁法院仲裁解决，其余均通过谈判解决。
&&&& 2．7．新加坡民间组织管理的启示
新加坡民间组织管理给予我们启示最主要有两个方面，一是严格的法制，二是简便的登记。严格的法制保证了民间组织在规定的法律框架内运作，而设立手续简便又使得符合法规的民间组织有较自由的空间，其治理理念可以归纳如下：①简便性原则：设立手续简便，易于操作；②客观性原则：对公益性判断标准客观、明确；③自律性原则：尊重民间自主，最大限度地减少行政干预；④透明性原则：采取便于公众理解和运用的方法；⑤灵活性原则：顺应时代变迁，灵活改变。相比而言，我国目前民间组织法律法规滞后于民间组织的发展。现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》均属国务院规章，规定较原则，且缺乏税收、财务、人事、内部的管理等相关配套法规、政策。在管理上存在重登记、轻管理的弊端，双重管理体制限制了民间组织的发展，民间组织常常因找不到业务主管单位而登记无门，且民间组织种类繁多，缺乏分类指导的法规、政策，管理粗放，造成“入门”难，管理松的现象。新加坡对民间组织的治理理念值得我们借鉴。
&&& 3．香港民间组织发展情况
香港民间组织历史悠久，无论从参与的广度还是深度来看，民间组织对香港的贡献都极为显著，是社会功能中不可或缺的重要部分。据统计，2002年，香港第三部门支出为229.7亿元，占香港当年GDP的1.8%。香港民间组织最有代表性的有两类：一是慈善组织，二是社会服务机构。慈善组织产生于19世纪中后期，如1851年成立的东华三院，以传统的中华解贫济困文化为宗旨，向社会底层人群提供接济、医疗等帮助。19世纪末20世纪初，外来的宗教团体及附属的慈善组织如劝业会等发展起来。20世纪40－50年代，大量大陆人口涌入香港，社会福利需求急剧增加，民间社会福利机构应运而生，目前香港上千家福利服务机构绝大部分是民间社会福利服务组织，它们从事社区服务、安老服务、家庭及儿童服务、康复服务、青少年发展等，大约为200万人口提供福利服务，在香港社会中扮演重要角色，拥有重要社会地位。香港实行社会工作者注册制度，促进了从事社会服务专业人士自身素质的提高，强化了社会服务机构的自律意识，使之成为社会工作者的专业领域。它们以专业化服务获得社会和服务对象的认可，也由此获得政府的资助。20世纪70年代，香港政府发表社会服务白皮书，提出建立政府与非政府机构的“伙伴”关系，明确了社会服务政府与非政府机构共同负责的模式。经费方面以政府提供为主，民间筹措为辅；服务方面民间提供为主，政府提供为辅，香港的民间组织发展呈蓬勃之势。
&&& 3．1．香港民间组织注册制度
《基本法》保障香港居民参与民间组织活动的自由，但是，香港没有一套完整而专门的民间组织法，管理民间组织的相关法律和监管环境高度分散，民间组织的成立由不同的法规规定。其法定运作模式从所依据注册的不同法例包括：担保有限公司、社团、合作社、职工会、注册受托人法团、法定团体、业主立案法团、互助会等。从法律主体性质可分为法团团体和非法团团体。
①担保有限公司：根据《公司条例》（香港法例第32章，下同）规定，民间组织可选择成为“担保有限公司”。这一过程比较繁琐和昂贵。要求公司必须有登记地址、举行周年大会、每年须经独立核数师审计账目并将审计报告交公司注册处。但由于该条例对董事所履行的责任有明确的界定，且是获得税务局登记为税务豁免的慈善组织所必须的法律架构，因此较大和较为成熟的民间组织多以此种方式注册。
②社团：根据《社团条例》（第151章）规定，“任何会社、公司、一人以上的合伙或组织，不论性质或宗旨为何”，必须注册。由香港警务处处长担任社团事务主任进行注册管理。该条例订立的历史背景，主要是为了监管有组织的三合会活动。社团注册的程序、呈交的材料都十分简单、直接，费用便宜。因此一般规模较小的志愿团体多选择这种方式注册。
③合作社：《合作社条例》（第33章）的历史背景是二战后为成立农业和渔业合作社而设立，由渔农自然护理署署长担任合作社注册官，50年代以来，先后有其它合作社（如建筑业合作社）及少数工人合作社成立。合作社的财政账目必须经审计及举办周年大会，合作社在进行投资、利用预留土地、坏账拨备、慈善捐款等事项前必须获得注册官批准。
④职工会：根据《职工会条例》（第332章）规定，所有职工会须经由任职经济发展及劳工事务局常任秘书长的职工会登记局局长注册管理。注册时需提交会员和工作人员的资料及经审计的账目，登记局局长负责监管确保职工会将其接受的资助用于指定范围，并举办有关职工会管理、财务、审计等相关法例课程，以提升职工会内部管理能力。
⑤注册受托人法团：根据《注册受托人法团条例》（第306章）,凡具慈善性质及向公众收取善款的信托，需向公司注册处处长登记注册。提供登记办事处地址及信托人的详细资料。
⑥法定团体：根据专门的法例而成立的团体。如根据公益金条例成立的慈善团体公益金，宗教团体如香港基督教循道卫理联合教会，社区服务团体如明爱、圣约翰救伤队等。不同机构按照其成立所依据的条例向所属的监管机构提交报告。
表一&&& 香港民间组织的相关法例及监管机构
资料来源：思汇政策研究所：三方合作与研究 2005
（注：警署提供的数据与调查有出入原因在于有许多民间组织停止活动后并未取消注册，这在某种意义上也反映出香港对民间组织管制的宽松。）
⑦慈善团体资格及税项豁免
香港没有特别为慈善团体登记注册的法例。然而，税务局有权基于税务理由“认可”一个机构为慈善团体。根据《税务条例》（第112 章），如果任何机构的利润是纯粹作慈善用途，且其中大部分在香港使用的话，该机构可申请入息税项豁免。机构取得慈善团体税项豁免资格就如同得到了诚信及政府“认可”的最佳保证。截至2004 年6 月30 日，根据《税务条例》的第88条而获得税项豁免资格的非营利机构及受托人法团共有4,000 多个，其名单全部公布于税务局网页，供公众查询。
&&& 3．2．香港民间组织发展概貌
2004年，香港政府首次组织对香港第三部门全方位的研究。该研究采用约翰.霍普金斯大学对第三部门的定义，国际通行对第三部门的分类，结合香港实际将香港第三部门分为14个组别，分别是：教育及研究；专业、工业、商业及职工会；地区及社区；公民及倡议；法例及法律事务；政治；福利；卫生；环境；体育；艺术与文化；宗教；慈善中介机构；国际性与跨境活动。
据不完全统计，截至2002年底，香港共有17000个民间组织(其中包括不少于4000个慈善团体)，其雇员从数人到数百人不等。
表二&&&&& 香港第三部门概况（2002年）
资料来源：思汇政策研究所：三方合作与研究 2005
&&& 3．3．香港政府对民间组织的监管—以社会福利服务为例
香港政府的管制特色是行政主导的政治行政系统，奉行积极的不干预方针，由此也反映在香港政府与民间组织的关系上。由于政府管制宽松，导致在香港社会各个领域都有大量的民间组织存在，只要不违背法律，政府一般不对民间组织的活动有较多干涉。
相对于其它领域而言，与政府关系最为密切的是社会福利界。香港早期的社会福利主要依靠慈善机构、海外基金等资助，政府很少介入。香港一贯的低税率政策有利于促进经济增长，但也意味着在社会福利方面政府只能满足人们的基本需求，不可能建立全面的社会福利制度，因此，各项社会服务就必须由民间组织来承担。20世纪五、六十年代，内地大量民众移居香港，福利需求急剧增加，促使香港政府于1958年把原属于政府华民政务司的社会局成立为独立的部门——社会福利署，负责制定及推行社会福利服务。40多年来，社会福利署从小小的办事处发展成为有4000多雇员的部门，但它并未包揽社会服务，在提供社会福利服务过程中，社会福利署与民间组织维持着紧密的伙伴合作关系，这些民间组织必须根据香港税务条例注册为非营利慈善团体，并有良好的管理和财务背景，社会福利署担当制定政策和服务方针、分配资源、监察服务质量的角色，而民间组织则接受政府的津助，按服务及津助协议的条款承办指定的福利服务。在政府和民间组织的共同努力下，香港的社会福利发展成为较完整的社会工作专业服务。香港社会福利的经常性开支，由1992－1993年度的70.7亿元增至2003年322.9亿元，占政府总经常开支的15.7%，仅次于教育和卫生。这些经费中的三分之二都用于津助民间服务机构。2003年，共有180多个民间组织运营3000多个服务单位，聘用员工31000人。从社会福利署对民间组织的监管看，主要措施有：
制定组织规范和行为指引。出台《慈善筹款活动内部财务监管指引说明》、《领导你的非政府机构—机构管制—非政府机构董事会参考指引》，与廉政公署联合制定《防贪锦囊》：《受资助非政府福利机构的人事管理》和《受资助非政府福利机构的采购程序》等，以保证机构在员工聘任、采购制度、董事会管理、策略性领导、财务职责、行为操守等方面有足够的监察和制衡，提升民间组织董事会的管治和领导能力。
增强透明度和问责性。将项目决策过程、投入资源、使用资源、项目表现、财政记录和成果等相关文件资料公开，供公众查阅，接受公众投诉，对项目作定期汇报、核算、评估，特别是实施整笔拨款计划，将所提供的服务成效与拨款分配相挂钩，要求民间组织对其行为和结果负责，提高财政效率和问责性。
设立项目监管及审查制度。凡政府资助的项目均在拨款要求中载明监管与回应的条文，并设立明确的量化目标和奖励机制，如成功达标，则与奖励计划挂钩。监管与回应的方式有定期约见、提交书面进度报告、资助管理人审查等，也鼓励民间组织进行内审自查。
加强沟通和提供支持。组织研讨会，政府官员与民间组织董事会成员交流在机构策略、问责提升、财务管理、法律责任等方面的意见和经验，并通过各类咨询委员会搜集意见。开展对民间组织负责人的培训，建立全面的民间组织董事会及其成员的数据库。
&&& 3．4．香港打造社会资本的实践
作为国际化城市的香港十分重视借鉴西方新公共管理运动的理念，在这方面亦加入世界的潮流。
&&& 3．4．1．总体方针
目前香港并没有综合及已确立的政策促进三方合作，但是在特区行政长官近年的《施政报告》中，对跨界别合作所带来的潜在价值和重要性给予充分的肯定：
2000年，认为一个充满活力的第三部门非常重要，“市民未来在这方面（热衷服务、志愿参与）的积极性将更高”。
2001年，特别指出有关跨界别合作的事宜，并表示政府会“鼓励市民发挥积极性，汇集个人、非牟利机构、商界等的智慧和力量，建立一套最有效的工作模式，用以解决各种社会问题。”并宣布成立3亿元的社区投资共享基金，作为种子基金，支持社区团体、商界等机构之间的合作，旨在鼓励市民彼此关心，互相帮助，推动社区参与，并推动跨界别的合作，以期建立社会资本。
2005年，宣布政府“设立二亿元的携手扶弱基金，用来推动政府、商界和社会福利界三方合作， 建立伙伴关系，共同扶助弱势社群。”
2005年1月发表的《施政纲领》中，政府进一步希望通过下列途径制订三方合作关系的政策，振兴经济：“提供途径，让体育界联合商界举办国际体育活动”，“重整基建项目的策划和进行程序，藉以达到更高效率和成本效益；所用方法包括：更广泛地采用伙伴合作模式、采取其他解决纠纷的机制、不同的设计方案和采购方式，以及有系统的风险管理技巧。”
根据行政长官在2001年《施政报告》中的委托，香港卫生福利和食物局与有关机构共同商讨，制定了有关社会福利策略框架拟稿。提出必须培育三方合作，动员三个部门的资源，通过社会投资的方针，共同履行承担提供社会福利的责任。为造就三方协同效应，政府鼓励跨界别合作的意图，尤其在社会福利、环境保护、可持续发展、劳工等领域。但据了解，总体而言，虽然很多部门三方合作已有时日，但除社会福利署外，很多部门对三方合作的措施并不清晰，培育促进建立更多合作关系的理念未能在部门内明确地表达出来。
&&&& 3．4．2．为合作创建平台
作为实施政策的工具之一，政府决策局及部门实施多项资助计划。合作的范围及性质取决于部门的整体政策目标。普遍而言，政府资助计划的对象是民间组织，例如社区组织、学校及研究机构。为达到政府预期的特定目的，政府不仅是资金提供者，还是监管者和评估者的角色。三方合作反映了政府思路的改变，认同政府资金可用于企业参与的计划项目。这方面的主要计划有：
①可持续发展基金：通过对项目的审查与设定合资格的标准，鼓励申请者建立伙伴关系。该基金特别提倡申请者之间及其他机构合作，提交项目建议书。政府部门也可以与民间组织结成伙伴而提出申请。
②社区投资共享基金：卫生福利和食物局实施。该基金是为促进社会资本及三方合作而设立。企业也可以提出申请。目前，约有90个项目申请成功，总额超过7000万港元，涉及1000多个跨界别合作机构，17000名社工，提供超过2000个就业和其他发展机会。在90个获批准的社区投资共享基金项目中，大约有70%有企业机构参与，其中通常涉及非金钱的服务，例如提供折扣优惠的服务、技能转移、辅导及义务工作。
③专业服务发展资助计划：由工商及科技局实施，以一元对一元的等额出资方式批出。该计划要求申请机构必须最少承担项目成本的50%。该金额可由申请机构自行承担或物色第三方承担或赞助。
④创新及科技基金：工业贸易署实施。要求所有申请项目须获得超过一个与申请机构并无拥有权或管理关系的企业赞助。有关赞助可以是现金，也可以是非实物。赞助总额一般不得少于项目成本总额的10%。
⑤“创业展才能”计划：社会福利署提供的补助金计划。是为民间组织提供拨款创办及经营可雇佣残疾人士的小型企业。
⑥2005 年，卫生福利及食物局再推出2 亿港元的等额补助基金，特别针对企业与第三部门共同实施与社会福利有关的计划，以期建立长远的商界参与社区的能力。
政府在促进三方合作关系中的主要角色，是作为推动者及为合作关系提供平台。在某些范畴，政府会担当领导者角色协助企业接触第三部门，使其对规模较小的民间组织的工作有更深的了解，有助彼此探索共同需要及协作机会。如社会福利署担当了积极的配对角色，采取多项措施，包括在工商机构推动义务工作及新成立康复服务市场顾问办事处，促进伙伴关系的发展。
&&& 3．4．3．改善第三部门的问责性
香港政府已尝试着手改善政府资助机构的财政效率及问责性。2000年开始实行极具争议性的整笔拨款计划，对受资助的社会福利机构将所提供的服务成效与拨款津贴分配挂钩。其争议在于业界的专业人士认为非政府机构过分侧重于财政问责性，已偏离了机构达到更佳的整体管治水平与机构效率的目标。自计划实施后，社会福利署已提出及落实各项措施，包括制订内部财政监管的指引及筹募经费的最佳守则，以改善非政府机构的内部管治水平。至2004 年11 月，共有161个非政府机构参与该计划，占总经常资助的99%。
&&& 3．4．4．鼓励民间计划
除了上述措施外，政府还参与嘉许成功的合作方式。譬如通过社会福利计划，政府资助了由香港社会服务联会发起组织的“商界展关怀”计划，给能够展示良好企业公民责任的公司颁赠“商界展关怀”标志。受颁赠的公司必须符合以下六项准则中至少两项的要求：①鼓励义务工作；②聘用弱势社群；③关心员工家庭；④建立伙伴合作；⑤传授知识技能；⑥乐于捐助社群。该计划对促进企业与第三部门之间的合作起到积极作用，第一年有250 间公司获颁赠标志，第二年有495 间，而第三年有600 间，其中大约三分之二是中小企业，三分之一是跨国大型企业。其他用以鼓励建立伙伴合作的嘉许计划还包括劳工处的“开明雇主奖”及社会福利署内部的义务工作统筹课。
&&& 3．4．5．企业社会责任实践
过去5 至10 年在香港开展的企业社会责任活动对促进三方合作大有贡献。在香港，企业社会责任被界定为：商界以合乎社会道德的手法经营，在取得经济发展的同时，也对改善员工及其家人、以至当地社区和社会的生活质量作出长期承担。企业社会责任包括良好雇佣守则（如平等机会、员工福利、工作时间、员工培训及发展、集会自由及人权保障）；供应链管理、内部雇佣守则、提高公民意识等。在香港及世界各地的企业社会责任实践中，似乎都可以找到“社区投资”这一概念，它指的是员工贡献自身技术和时间参与义务工作，以物质和服务作捐献。社区投资是企业社会责任的一部分，是商业机构向外界展示其为良好企业公民的最佳方法之一。香港一些较大型的企业如汇丰银行、中华电力公司、地铁公司、太古集团、怡和集团等，相继开发一些与民间组织合作的社区投资计划。这些企业在开发社区投资计划时，都考虑员工的期望，评估计划所提供的主要服务是否合乎社区需求，是否回应相关合作的民间组织的要求。例如，成立于1993年的汇丰义工队，以小组形式提供直接服务，参与的活动包括与青年人合作、协助单亲家庭、为老服务、助残等。英国壳牌集团的“创业奇兵”计划通过培训、辅导、奖励成功业务等方式，帮助18至30岁的青年人创立自己的业务。很多企业代表还参与民间组织的董事局及委员会、咨询委员会、专业及贸易协会，成为民间组织的一员。
&&& 3．4．6．评价
当今世界，随着教育水准提高，公民有更强的求知欲和参与社会、实现自我的愿望。通过政府、企业和第三部门合作建立社会资本的概念的出现源于对全球社会、环境及政治体制浮现的危机意识。当每一方享有平等的地位、懂得互相了解和尊重伙伴之间各自的看法、定位及利益，以及能够建立互信的关系，便有望构成最稳固及成功的合作关系。
合作的层面可分为三个层次：咨询性合作，包括建立关系和交流资讯；协作性合作，着重联手实施特定的计划；策略性合作，代表了最高层次的合作，让三方于策略性的层面上长远地合作。政府可藉着参与有效的策略性合作，建立社会资本，解决社会问题和实现社会进步的目标。但是对政府而言，无论是三方还是双方合作都没有一个“放之四海而皆准”的理想架构。每次都需要因时因地考虑组成恰当的三方合作，以达到预期的目标。
&&& 3．5．香港民间组织管理的启示
在政府与民间组织的关系上，香港的管治特点可归纳为如下方面：①登记简便：注册简便容易，有多种方式选择；②管理宽松：民间组织有较大的自主权，政府较少干预；③广泛参与：数据显示，以中位数计，平均有25.8万人全职服务于第三部门，而第三部门的会员亦达到560万之多，说明参与第三部门已成为香港市民社会生活不可缺少的部分；④法例明确：对涉及公益和公共利益的事宜，政府有明确的法律和规则指引；⑤诚信机制和核心价值观：以慈善和服务为导向，建立良好的社会声誉，鼓励志愿精神，义工行动深入人心。
&&&& 4．深圳的民间组织发展现状
&&& 4．1．发展概况
民间组织的发展是深圳经济社会发展的一个侧面缩影。作为社会组织的有机组成部分，民间组织活跃在在科技教育、文化卫生、社会福利、行业管理等多个领域，是构建和谐社会的重要力量。
&&& 4．1．1．数量
深圳的民间组织是随着深圳经济特区的建立，从无到有发展起来，并随着深圳经济持续高速增长而呈现出快速增长的势头。截止2005年12月，全市民间组织登记数量已由2000年的968个发展至2213个。民间组织数量为2000年的2.28倍，年均增长18%，其中，社会团体数量呈现稳步增长的态势，由2000年的603个发展至目前的892个，增长了47%，年均增长8%。民办非企业单位增长态势强劲，由2000年的365个发展至目前的1321个，为2000年的3.62倍，年均增长29%。
&&& 4．1．2．结构及分布
从登记层级看，市级民间组织占登记总数的40%，区级民间组织占60%。从类型分，由于直至1994年才启动区级登记，社会团体呈现市强区弱的态势，在全市注册登记的社团中，市民政部门登记的占68.3%，区级登记的社团仅占31.7%，而2000年市、区同时启动民办非企业单位登记，且民办非企业单位以教育类为主，在分布上区级多市级少，市级占20％，区级占80％。在区域分布中，关外宝安、龙岗两区民间组织数量占全市总数的30％，特区内占70％。
&&& 4．1．3．活动领域
在全市登记的892个社会团体中，学术性社团占26%，联合性社团占23%，行业性社团占22%，专业性社团占15%，其余占14％。在全市登记的1321个民办非企业单位中，教育类占73％，劳动类占13％，科技类占4％，体育类占3％，文化类占2％，其余占5％。范围涉及深圳的经济、教育、科技、文化、劳动、体育、劳动等多个领域，基本上形成了门类齐全、覆盖广泛的民间组织体系。
&&& 4．2．主要作用
&&& 4．2．1促进了市场经济体制的完善
深圳市场化程度较高，民间组织成为构筑市场体系不可缺少的部分。一是承接政府转移的职能。行业协会履行了政府赋予的部分行业协调管理的职能，在维护企业权益，建立从业规范，促进公平竞争，加强行业自律，解决贸易纠纷等方面，作用日益重要，形成了一批“品牌协会”。。民间组织在沟通企业与政府部门关系、协调解决企业疑难问题、促进招商引资、提高企业技术和管理水平等方面的作用日益凸现，成为开展国际经济贸易合作、科技文化交流的重要渠道。
&&& 4．2．2．代表行业利益，反映行业诉求
深圳依法自主设立的行业协会增加较为迅速，协会的运作机制民间化、市场化模式逐渐显露，绝大多数的行业协会都聘请了法律顾问或法律机构，从事维权工作，并取得了很好的效果。如去年出现的“银商之争”，银行同业公会和零售商业协会就降低商场刷卡消费结算手续费进行谈判，被称为首次不用政府出面而由行业协商谈判达成共识。深圳市家具行业协会针对美国商务部对中国家具提出的“反倾销”诉讼案，参与了中国家具反倾销专案委员会，以集体姿态应对“反倾销”国际诉讼，积极游说，集资158.9万美元，用于支付律师团费用及一切针对“反倾销案”所需开销，最终中方取得了胜利，成功地维护了深圳乃至中国家具企业的利益。此外，很多协会在协助会员处理经济纠纷、劳资纠纷中扮演了重要角色，发挥了积极的作用。
&&&&& ．2．3. 促进了科学决策民主决策
深圳民间组织为政府的科学民主决策提供了积极的意见和建议。如深圳外商投资企业协会长期坚持深入企业调研，将企业关注的热点、焦点问题及对政策调整的意见分析综合成《外商反映》，建会以来编写超过300份，向政府提出许多好的建议。其中朱鎔基总理等国家领导亲自批示两次，国家有关部委、省、市领导批示数十次。如力促海关加工贸易台账制度改革、建议国家组织赴美游说取消纺织品配额、深港经济对接方案、“免、抵、退”税政策等等，较好地反映了民间的声音，推动了政府宏观制度和具体经济政策的不断完善，同时也使企业受益匪浅。
&&&&& ．2．4. 扩大了社会就业,维护了社会安定
民间组织的发展为社会提供了新的大量的就业岗位，为待业人员再就业提供了更多的就业机会，在一定程度上缓解了就业难的问题，起到了固本强基的作用。特别是社区民间组织的发展，不仅为市民提供了越来越多的生活服务、文化娱乐服务，而且开发出许多新的产业和岗位，为开拓再就业领域创造了广阔的发展空间。
&&& 4．2．5.促进了社会主义民主建设
深圳民间组织活动广泛，他们活跃在各条战线，与各阶层、各领域的人民群众有广泛联系，成为党和政府了解民意、体察民情的重要渠道。随着民间组织的地位的提高，参政议政的作用得以发挥。在本届人大代表、政协委员中，有14名代表和85名委员是各行业协会的负责人，成为代表和反映不同行业诉求和呼声的有效通道。
&&&&& ．2．6. 促进了社会公益事业发展
民间组织拓宽了社会公益事业的投入渠道，减轻了政府的负担。深圳各类公益性社会团体，如深圳市慈善会、市红十字会、市义工联、狮子会等慈善组织，积极组织开展形式多样的捐资助学、“送温暖”等社会公益活动，市义工联目前有团体会员400多个，注册义工近14万名。2005年7月1日深圳正式实施《深圳市义工服务条例》，成为全国第一个制定义工服务地方性法规的城市，把义工服务纳入法制化服务的轨道。
&&& 4．3．存在问题
&&& 4．3．1．民间组织的发展滞后于深圳经济社会发展
截止到2005年12月，深圳正式登记的民间组织只有2213个，以常住人口827万计，平均每十万人拥有27个民间组织，略高于中国大陆地区每十万人拥有24个民间组织的比例，但明显低于发达国家水平，如美国每十万人有625个民间组织,新加坡177个，香港283个，也与国内其他城市有差距，如上海每十万人有44个。
&&& 4．3．2. 部分民间组织素质不高、管理不规范
一些民间组织定位不明确，服务意识差，服务质量低，对政府部门有较强的依赖，特别是那些自上而下成立的社会团体没有从根本上摆脱行政化的倾向。民办非企业单位在类别上主要集中于教育类和劳动类两大领域，占总数的85%，而文化、科技、体育等其他类别的民非则数量偏少。同时民间组织内部管理参差不齐，良莠并存。职业化专业人才匮乏，多数领导人缺乏事业激情和远见，创新意识淡薄。筹资渠道单一，资金短缺，相当一部分民间组织忙于维持生存。有些组织营利化倾向严重，有的甚至成为个人和小集体谋取经济利益的工具。一些民间组织表面上虽然制定了较为完善的规章制度，但在实际工作中是一纸空文，领导成员缺乏有效监督，民主决策程序不完善，财务会计制度执行不认真,信息披露不及时，缺乏应有的社会公信力。这些问题导致目前深圳民间组织的资源动员能力较低，社会影响力偏弱。
&&& 4．3．3．政府支持力度不足
民间组织发展不仅需要良好的法律环境，也需要政府在各方面给予具体扶持，目前虽然深圳各级政府对民间组织制定了一些优惠政策，但总体而言，对民间组织的扶持手段较少，扶持力度也很小，存在许多政策盲点，例如，由于缺乏鼓励和扶持民间组织发展的优惠政策，民间组织开展一些公益捐赠活动没有依据，导致随意性和短期性行为较多，不利于公益事业发展。再如，虽然1993年14个部委下发了《关于加快发展社区公益服务业的意见》，但相关的具体优惠政策措施，如员工福利、保险、税收等办法至今仍未出台，造成对社区民间组织的发展制约。
&&& 4．4．问题分析
&&& 4．4．1．观念因素
政府的转型和社会的转型是一个问题的两个方面，它们相互依存，应当同时进行，如果遗漏了对社会的培育，政府的转型就成了跛足的过程，反过来又会制约政府的转型。对发展民间组织虽已有认识，但总的说来，定位仍不明晰，重管理，轻培育，停留在管好不要出事的层面，对发展民间组织的地位和作用认识不足，积极支持动力不足，由此产生政策时紧时松。社会公益意识尚未在社会层面上广泛形成，直接导致公民对民间组织的各种公益活动参与热情不够，志愿精神的培养和志愿者服务活动仍主要靠政府推动。
&&& 4．4．2．体制因素
按照国家有关法规，深圳民间组织实行业务主管单位和登记管理机关双重登记管理的体制和市、区分级登记、分级管理的模式。现行民间组织管理的基本特点是：门槛高、限制多。双重管理体制、分级管理原则和非竞争性原则，在相当程度限制了民间组织通过登记注册来获得合法地位，同时由于政策滞后，也难以真正落实有关公益事业的减免税待遇。如全市社区老年协会600多家无一家登记。这些民间组织多数发育不成熟，缺乏政府和社会必要的监督，处在自发的无序状态。
&&& 4．4．4．管理因素
目前，深圳对民间组织的管理，除了设立登记和统一的年检外，几乎没有必要的评估和社会监管机制制约。此外，民间组织管理办公室编制仅10人，却要承担人口达1000多万的超大城市民间组织的管理任务，管理难以到位。参考其他城市，上海市专门设置了一个副局级单位---社团管理局，编制定为86人，其中执法人员30人；北京市民间组织管理局135人，其中执法队伍50人；同样为计划单列市的青岛市也设立了民间组织管理局（副局级），人员编制25人，并建立了执法队伍。由于深圳没有一支对专门的民间组织监管执法队伍，对非法民间组织的查处处于不告不理的半放任自流状态，不利于全市民间组织的健康发展。
&&& 4．4．5．民间组织自身因素
一是未建立起良好的自律运行机制，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等，活动不正常，决策不民主、财务不公开，内部纠纷时有发生，缺乏持续发展能力。二是缺乏有效的他律。国外的经验表明，民间组织之间的联合对于引导民间组织的发展方向和增进民间组织的社会责任具有重要的作用。例如，美国慈善组织信息中心和慈善活动咨询中心这两大机构，定期发布对全国370家主要慈善机构的评价，如果收到投诉，会通过媒体对消费者提出警讯。深圳民间组织体系中没有这类他律组织，不能适应新的形势发展需要。
&&& 5．启示与借鉴
深圳以改革起家，改革是深圳的根，深圳的魂，改革贯穿了深圳的历史。作为特别能改革、特别能开放、特别能创新的城市，深圳的改革重心应从主要集中于经济领域向全面改革、特别是社会领域改革转变，而培育发展民间组织、完善社会自治体系是社会领域改革的重要切入点。
&&& 5．1．发展民间组织与社会管理体制创新
改革之前，我国处于政治经济社会的高度一体化的体制之中，忽略对体制外民间资源的开发。随着改革的深入，利益主体的多元化，政府施政更多地采用“治理”的理念：即依靠多元主体互相发生影响的互动以实现社会管理的共同目标。社会治理强调在公共管理中要多元、平等、协商、互动，一个健康的社会结构需要有效的社会中间层，只有建立社会化的公共治理架构，形成政府和民间社会构建和谐社会的合力，才能真正实现政府从“管理”到“治理”的转变。
从世界范围看，民间组织在社会经济发展中承担更大的责任已成为一种发展趋势。联合国秘书长安南在1997 年联合国工作年度会议报告中指出：“人们越来越多地认识到，为了实现可持续发展、繁荣与和平等目标，善治是一块不可缺少的基石。”在联合国体系中，包括世界银行在内的各机构在对发展中国家的资助中，民间组织已经成为项目实施和服务提供的主要力量。民间组织与政府的有效互动将产生双方受益和推动社会管理的发展。
从新加坡、香港的实践看，民间组织都经历了一个与经济、社会同步发展、作用逐步增强的过程，在社会运行过程中充当了极其重要的角色，在现代公共治理的框架下，政府通过积极稳妥地发展民间组织，逐步把一些传统意义的社会管理职能以多种形式下放给民间组织承担。特别是在社会福利领域或社区层面，政府不方便或没有足够精力和财力做的，由贴近市民、自发组织的民间组织来承担，其效率更高，同时有助于形成良好的社会风尚，增强社会的凝聚力。
改革开放26年，深圳经济获得高速发展，创造了世界经济发展史上的奇迹。但与快速发展的经济相比，深圳的社会发展相对滞后。特别是近年来，深圳外来人口的急速增加，可用土地资源急速减少，环境污染加剧，贫富差距扩大，与此同时，公民价值取向的多元化，公民权利意识的增强直接导致各个社会阶层和利益群体的政治、经济和社会利益诉求不断增多，利益博弈日益明显化，如何实现利益分享的矛盾和问题越来越突出，因利益诉求受阻而采取过激行为的社会治安、社会利益冲突事件增加。深圳已逐渐进入社会的“高风险期”。
面对如此繁杂的社会问题，政府的资源是有限的，单靠政府力量不可能全面解决。在社会矛盾和社会危机因素不断加大的情况下，社会必须要建立一个利益均衡机制，通过利益的表达和博弈来消除社会矛盾。在这种情况下，积极稳妥地发展各类民间组织，发动社会力量，调动社会各方面的积极性，形成在党领导下的协商对话制度，是更加有效解决目前存在的各种社会问题的一种途径。因此，适应经济社会的发展变化，积极建立与经济社会发展水平相适应，布局合理、结构优化、功能到位、管理有序的民间组织体系，将是保持深圳经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现深圳社会稳定发展的战略举措，也是深圳社会管理体制创新的重要内容。
&&& 5．2．社会资本与构建和谐深圳
在新加坡、尤其在香港，“社会资本”这个词在政府、民间许多场合都耳熟能详。社会资本（social capital）是近年在社会科学中流行的概念，所谓“社会资本”指“嵌在社会网络中的资源，网络中的行动者行动时能够方便地得到并利用这种资源”，它为理解民间组织提供了不同的视角。民间组织活动被认为是社会资本存在的重要载体。不论正式或非正式的民间组织都可以构筑持续的人际关系网络，为成员提供社会资本，因此民间组织的活跃程度常常被用来测度社会资本。
社会资本不仅是一种私人物品，同时也是一种集体物品。社会资本能为个人带来信息、支持、地位、财富、权力和声望。此外，社会资本也有助于民主的建立和巩固。作为一种特殊形式的社会资本，处在民间组织当中的成员更可以慢慢学会妥协和宽容，培养组织和交流技巧，从而最终提高人们参与社会的积极性和能力，培养成员的公民意识和民主精神。通过促进信息交流、建立互惠规范、培育相互信任，有助于推动自发合作，克服集体行动的困境。社会资本存量较高的社会可以较少地依赖国家强制力促进合作。
建立在公民信任、互惠、合作和参与基础之上的民间组织是实现社会稳定和谐的重要社会资本。正是意识到社会资本对于回归后处于逆境中香港的作用，香港政府才不遗余力地通过社区投资共享基金等一系列计划来推进社会资本（进一步的分析参见附录3案例：香港社区投资共享基金）。
我国转轨的实质性问题是国家经济权利向民众经济权利的回归，从某种意义上说，回归的基础是建立社会资本。通俗地讲，社会资本意味着社会自组织、社会规范、社会信任、社会学习、社会网络等。我国长期高度集权的体制，导致国家与个人之间缺乏有效联系的中间地带，随着经济体制改革的深入，社会资本原有的载体如家庭、单位等受到严重冲击，急需新的组织形式来培育、整合社会资本，民间组织既是社会资本的一种表现形式，又是社会资本的形成机制。
建设“和谐深圳”是当前深圳社会发展战略的总体目标。和谐深圳的构建需要有四个社会基础：物资财富的积累、公平制度的建立、道德基准的有效、冲突化解机制的形成。我们可以理解为，“和谐深圳”就是要在多元利益主体初步形成和分化的前提下，建立政府、企业、民间组织共同参与的现代公共治理基本框架，运用现代制度、现代机制和现代文明来解决社会领域的矛盾和问题。因此，增进社会资本的思路对我们有深刻的启迪。
&&& 5．3．明晰政府的角色
经过多年的探索，我们对政府的角色定义逐步清晰。十六大开始提出以人为本，全面、协调、可持续的新的发展观，政府的职能主要体现在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。概言之，一是提供市场规则，二是保证社会公平。在与民间组织的互动关系中，政府的角色可界定为引航、督导、伙伴三种角色。
引航就是创造常规而有序的法律和制度环境，给民间组织的活动以指向明确的空间。新加坡、香港的做法表明，完整的法律体系是促进民间组织发展的首要前提。而我们目前现行法律对民间组织的民事关系调整、税收等方面存在法律漏洞，这也使民间组织无所适从，管理部门自由裁量权缺乏限制和约束，因此，迫切需要对民间组织活动的全过程制定法律指引。
督导就是监督、指导，保证民间组织的活动符合法律法规和公众利益。由于我们的民间组织发育较晚，自律和他律机制都不成熟，政府的责任就是保证民间组织的运行过程透明化、规范化，否则就是政府的缺位。只有强有力的监督，才能保证民间组织的发展方向。
伙伴就是在公共事务领域政府与民间组织合作，从而在增加公共物品的供应总量，提高公共物品的供给效率。根据新加坡、香港的经验，民间组织与政府、企业的伙伴合作方式很多，如“公办，商、民共助”、“商办，公、民共助”和“民办，公、商共助”等等。政府在这种“合作伙伴关系”中主要作用是立法和制定政策，在必要时给以财政方面的资助。其宗旨是通过政策制定政策、法规，在民间组织发展的基础上，将社会资源引导到公益事业中来。
&&& 5．4．民间组织的角色定位
政府职能的承接者。民间组织是政府职能转变的结构性承接载体。改革使政府由管制型向治理型、由经济建设型向公共服务型转变，传统体制下政府对公共事务的垄断被打破，各类民间组织有机会参与社会事务，建立“小政府、大社会”管理体制。特别是行业协会，发挥着市场经济中观层次管理主体的作用，对行业自我管理、自我协调、自我约束，为政府从直接干预转为间接调控奠定了基础。当前，要进一步加大政府职能转变，继续清理和减少政府审批事项，尽快将应由民间组织承担的职能，如行业管理中的服务性、技术性、协调性职能转移给行业协会，将制定技术标准、服务标准，认定各种资格、资质，进行职业道德教育和对业内违规行为进行惩戒等相关工作，授权给相关行业协会管理。深圳的行业协会改革已经形成自己的特色，形成基本覆盖各行业、产业的行业协会，随着广东省委省政府《关于发挥行业协会商会作用的决定》和省人大《广东省行业协会条例》的实施，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门的改革，行业协会的发展必将迎来又一次大发展的机遇。
社会诉求的反映者。民间组织是社会不同群体的利益代表。改革使社会组织结构发生了根本性的变化，原有单一的社会行政管理模式被打破，分化后的组织之间需要建立新的互动关系和非行政的连结纽带，民间组织就成为这种新的社会整合关系的载体。作为独立的社会主体，人们在寻求各自需求、利益满足的过程中，产生了“物以类聚、人以群分”的分化，不同社会地位、经济地位、文化层次和心理状况的需求，产生了满足不同需求的经济性、社会性民间组织。这些民间组织作为不同群体的利益代表，是传递和沟通信息的“传声筒”，善加引导，将是避免社会震荡的“缓冲器”。
社会服务的提供者。民间组织是社会服务多元需求的满足途径。随着社会转型和经济能力的提高，人们的需求日益多元化和差异化，而政府一般只提供同质化的基本服务，这就为各类民间组织的发展提供了空间。社会服务需要多元化的社会服务投入机制，通过民间组织的运作，人们依靠自身力量，满足不同人群多元的服务需求，有利于培养和提高社会自我管理能力和有机整合程度。
精神文明的倡导者。民间组织是社会主义精神文明建设的阵地。随着市场经济的发展，各类民间组织的专业化程度和覆盖面将不断提高，将成为人们社会交往的主要场所，特别是兴趣团体，对人们的思想潜移默化作用会越来越明显，而参加民间组织活动本身所倡导的民主、团结、互助、友爱等精神也是社会主义精神文明建设的重要内容，高层次的专业科学文化组织为科学文化成果的交流和传播提供了渠道，民间组织的对外交往过程，也有利于民族文化的对外传播和吸收国外优秀文化。从香港看，民间组织是培养市民志愿精神的最佳场所。深圳是创新的高地，也是义工精神的沃土，闻名全国的义务工作联合会和慈善之星丛飞都是民间组织精神文明建设的成果。
&&& 6．具体建议措施
&&& 6．1．加强深圳民间组织管理基本思路
培育发展与监督管理并重。培育发展与监督管理两手抓是我们目前民间组织管理的基本方针。培育发展意味着鼓励支持对社会进步能起到良好作用的民间组织不断获得发展，促使其作用进一步得到发挥；加强对民间组织的管理和监督，就是要对非法民间组织和民间组织的违法行为坚决打击，依法查处，只有把培育发展与管理监督有效地结合起来，才能真正促进民间组织的健康发展。
扩大规模与调整结构并行。在培育发展的同时调整民间组织结构，重点培育发展行业协会、社区民间组织和公益慈善类民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型健康民间组织，形成以行业协会、社区民间组织、公益性民间组织、科教文卫环类民间组织为主体的民间组织发展体系。
民间组织自律与他律并举。深圳目前处在社会转型时期，无论从社会的大环境还是从民间组织自身的发展程度看，都只能说民间组织还处在发展的初级阶段。要形成良性发展的格局，离不开政府的扶持与管理，离不开广大民众的监督和认可，因此，必须理顺民间组织与政府，社会之间的关系。建立和完善民间组织的自律诚信机制和对民间组织的社会监督评估机制。通过建立公开公平公正的民间组织评估机制和与之相配套的信息披露制度、失信惩罚制度，政府资源扶优政策，评价分级，实现科学管理，引导民间组织朝正确的方向健康发展，提高民间组织的社会公信力，形成较为完善的政府管理、社会监督和民间组织自律相结合的多元调控格局。
&&& 6．2．完善民间组织政策法规体系
目前，民间组织立法已严重滞后于民间组织的发展。我国没有法律层面的结社法，最高的法律依据只有《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》三个国务院行政法规，且前两个条例于1998年实施，已不能满足民间组织发展形势的需要，与其他法律如《行政许可法》、《民办教育促进法》等有相矛盾和不相衔接之处。《基金会管理条例》对非公募基金会设立的门槛太高，需省级单位双重管理，操作性差，不利于民间慈善事业的发展。而《深圳经济特区社会团体管理办法》和《深圳经济特区行业协会管理条例》也分别是1998、1999年发布的，对迅猛发展的民办非企业单位则无专门地方立法，已不适应深圳民间组织管理的实际。
应根据深圳经济社会发展需要，充分运用深圳经济特区的立法权，研究制定《深圳市社会团体管理条例》、《深圳市民办非企业单位管理条例》，修订《深圳经济特区行业协会管理条例》等。重点明确有关民间组织的优惠政策落实问题和规范管理问题，对一些民间组织发展的瓶颈问题大胆突破，先行先试。
&& 6．3．完善民间组织行政管理体系
完善决策领导体系。作为社会组织重要组成部分之一，民间组织涉及面广泛，部门众多，应在市级层面设立深圳市民间组织管理领导小组，从深圳经济社会发展的总体规划出发，研究制定民间组织发展战略规划及实施方案，决定全市民间组织培育发展和规范管理的重大决策，协调民间组织发展的重大事项，统一领导全市民间组织管理工作。充实管理力量，组建民间组织专业执法队伍，加强对民间组织的管理和监督。建立规范的民间组织执法操作规范，完善举报、检查、案件查处、考核、诚信评估等各项制度，完善民间组织登记管理岗位责任制，提高行政执行力，提高办事效率，努力建设一支高素质、专业化的民间组织管理队伍。
借鉴香港政府设立咨询委员会和中央政策组专题研究民间组织第三部门发展的经验，建立深圳市民间组织研究咨询体系。主要研究队伍由全市相关专家学者兼职组成，以政府招标的形式研究和借鉴国内外有关民间组织促进和管理方面的先进经验，开展全市民间组织现状、问题和政策的调查研究工作，并将研究结果定期向公众发布，为促进深圳民间组织发展提供决策智力支持。
建立社会监督体系。完善深圳市民间组织管理网站，建立寓管理、服务、信息发布、监督功能于一体的深圳民间组织公众信息平台，增加透明度和公众参与度。建立第三方评估机制，营造民间组织诚信自律氛围，加强与新闻媒体的合作，通过广播电视、报刊、报纸、电子网络等媒体对民间组织进行多层次、多角度的宣传报道，褒扬先进，曝光违规者。
&&& 6．4．提供民间组织活动的资源和空间
经费短缺、资金获取能力严重不足既是民间组织发展的瓶颈，也是造成民间组织营利化倾向的重要原因，应从制度创新上寻求解决的思路，借鉴香港经验，建立制度化、规范化的公益事业政府购买制度，通过政府购买服务方式支持民间组织的发展，一方面使政府摆脱繁杂的事务，把精力集中于规则制定和监管，另一方面，也给承接运作的民间组织以活动空间。如对社区民间组织工作经费给予补贴；政府各级组织和公益项目，特别是社区公共事业项目、场地委托给民间组织管理；政府各种科学研究项目给民办研究机构更多的参与机会；通过申请或者竞标方式给予民间组织一定的公共服务项目支持；鼓励民间组织积极争取社会的资助与合作；在公益金项目投放上向民间组织的公益性项目、基层社区项目倾斜；支持民间组织提供服务收取合理费用等，使民间组织资金来源多元化、社会化。
&&& 6．5．加强民间组织能力建设
能力建设是民间组织自立的根本，应坚持民间化方向，着力培养和提高民间组织自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务的“五自”能力，民间组织的负责人由成员自主选举产生，活动由民间组织自己决定，事务由民间组织自己管理。
完善民间组织法人治理结构。建立健全以章程为核心的各项规章制度，健全会员大会或会员代表大会、理事会、监事会制度，推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，提高组织运作透明度，提高自我约束能力，实行内部民主监督。
保证民间组织非营利性。健全财务会计制度，配备具有一定会计专业基础知识的人员，按有关会计制度、会计准则的规定进行核算，实行对会员的财务公开，加强审计，对接受社会捐赠的建立公示制度，加强社会监督。
加强民间组织诚信建设。以开展诚信与自律建设活动为契机，促进民间组织自律机制的形成，推动民间组织开展形式多样的组织文化建设活动，塑造良好的组织文化，培育组织精神，增强组织成员的集体观念，形成组织成员与组织集体荣辱与共的生存和发展意识，建立相应的约束惩罚机制。
提高从业人员素质，提高职业社会地位。加强对民间组织现有员工的培训工作，逐步推行民间组织负责人、秘书长、财务人员等人员持证上岗制度。抓紧培育专业社会工作者，建立社会工作专业资质评定制度和社会工作者资格等级制度，使民间组织从业人员可以不断得到资质积累，同时，对民间组织实行规范的用工制度，将各类民间组织纳入统一的社会保险范畴，民间组织专职人员的保障与事业单位人员一视同仁。
&& 6．6．发展慈善公益类民间组织
据初步统计，香港私营企业捐献占全港捐款总额10%，然而，国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠记录的不超过10万家，99%的企业从未参加过捐赠。目前我国慈善机构不仅规模小，而且大都是官办机构，现有大大小小100多家慈善公益组织所掌握的资金总计，仅占GDP的0.1%。而美国通过第三次分配的财富,占美国GDP的9%。美国富裕阶层每年通过各类基金会进行的公益捐助有6700亿美元。
中国企业和个人捐赠不积极，更多是制度上的原因。一是税收，目前国内法律不像欧美等国家，对慈善捐助并没有免税待遇，善款仍然上税。二是国内慈善公益组织少且影响力不够。三是善款能不能做到善用，中华慈善总会是国内最大的慈善组织，一年运作的善款却只有8000万元，其它公益组织更是举步维艰。目前，深圳已有一些慈善公益组织，如市慈善会、市红十字会、市义工联、狮子会等，它们在分担政府职能、聚集配置资源、开展社会救助、扶助弱势群体、缓和社会矛盾等方面发挥了显著的作用。如2005年起才开展大规模社会募捐的市慈善会2005年南粤水灾募捐8300多万元，全年筹集善款过亿元，显示出深圳慈善事业的发展潜力。
转变观念，改革体制。进一步加大培育慈善公益类民间组织的力度。改变政府包揽的传统思维，积极探索社会福利社会化的路径，研究“民办公助”、“公办民营”办法，引入多种成分参与公益、福利机构的开办、管理和运作。允许民间根据实际情况，自主成立多样化的慈善公益性民间组织，逐步形成按社会需求组建慈善公益性组织的良好局面。
明确标准，建立规范。明确慈善公益性组织的范畴及服务质量标准，推行社会福利机构服务质量体系认证，对通过政府考核认证的福利性民间组织实行免征税收政策。研究对慈善公益性民间组织的扶持服务，加大政府采购和进行政府补贴服务的具体措施。
制定政策，完善机制。支持社会慈善、社会捐赠等社会扶助活动，鼓励富人资助和发展民间公益组织，完善公益捐赠环境建设和相关税收政策，形成公益捐赠税收激励机制，促进公益捐赠的发展。目前关于公益事业捐赠行为的三部法规，规定捐赠者可以享受税收优惠，但缺乏操作性。需要立法、财政、税务等部门沟通并通力合作，共同研究制定更完善的政策，出台具体的捐赠税收优惠政策，实现对公益事业参与者的税收照顾和优惠。
加大宣传，营造氛围。加大对公益性民间组织开展的各种公益活动的宣传力度。建立经常性的社会捐助制度，逐步实现社会捐助活动由集中性、突击性向经常性、日常性、网络化转变；规范社会组织的捐赠、义演、义卖等行为，促使社会捐赠事业有序发展；通过举办慈善论坛、播放电视公益广告等方式，在全社会普及公益意识和慈善意识，营造支持公益福利事业发展的良好社会氛围；建立健全支持公益福利事业发展的激励机制，定期对先进公益慈善类民间组织，先进个人进行表彰，形成鼓励乐善好施的社会环境。
&&& 6．7．发展社区民间组织
社区是城市的基础，社区民间组织发展是民间组织发展的基础和发育程度的重要标志。为了促进经济增长和社会的全面进步，联合国于1955年发表《通过社区发展促进社会进步》的专题报告，倡导通过教育和动员居民积极参与社区活动、与政府开展广泛合作的方式，改变贫穷落后的状态。香港社区民间组织多达10200个，是社区事务的积极参与者和社会服务的有效提供者。作为借鉴，结合深圳社区体制改革和“基层基础年”建设，应把社区民间组织的发展与社区组织体系建设通盘考虑。
制定规划，纳入登记。社区民间组织是政府对社区的间接管理工作有效的承接载体。随着社区建设的不断深入，居民与社区的关系越来越密切，社区民间组织也逐步发展。深圳622个社区，共有社区服务站345个，社区康复中心298个，此外还有大量各种社区计生协会、社区残疾人协会、社区工会、社区法律服务中心、社区家政服务中心等，目前绝大部分未纳入登记范围。因此，应尽快出台《深圳市社区民间组织登记实施办法》，把促进社区民间组织发展纳入到社区整体规划，加快社区组织机构体系建设，理顺街道、社区居委会、社区服务中心、社区事务中心与民间组织的关系，为民间组织发展创造良好的外部条件。重点培育六个领域的社区民间组织。一是社区群众参与面广、具有群众基础的文化体育类社区民间组织；二是与社区居民生活密切相关的、有利于促进社区居民就业的服务类社区民间组织；三是与社区公共管理相关的社会事务类社区民间组织；四是有利于促进公益事业发展的慈善组织之类的慈善救助类社区民间组织；五是社区老年人协会、关心下一代协会、残疾人协会、法律服务等社区维权类民间组织；六是推动各社区组建工业区、外来人员居住区的社会公共服务组织，为民间组织发展提供新的发展空间。
设立基金，分类扶持。建立政府社区民间组织扶持专项资金，分类指导解决社区民间组织发展的经费问题。对社区文体类民间组织采取自筹、收取会费等方式，街道、社区要求其参与的活动，应给予适当补贴；对社区服务类民间组织，引入市场机制，实行有偿、低偿、无偿服务相结合，通过扩大服务面解决生存发展问题；对社区维权类民间组织，通过政策引导、法律服务和业务指导等，促进其不断发展；对社会事务类社区民间组织，通过权随责起、费随事转、事费配套、政府购买岗位、购买服务和项目资助等方式，支持其发展壮大。
提供资源，购买服务。改革社区公共服务提供模式。政府对社区公共服务的责任主要体现在制定社区公共服务政策和规划，提供社区服务资金和设施资助，指导社区公共服务的发展，制定公共服务标准和对社区公共服务的状况进行监督等。政府不再直接提供社区公共服务，而是通过购买或竞标的形式交由第三方来提供，由民间组织、企业或个人来提供，政府对社区公共福利投入，可以通过购买服务的方式转交给社区民间组织运作落实；社区居民对文化、艺术、体育等需求可以通过参与社区民间组织的活动得以实现，从而为民间组织发展提供发展空间。
加强管理，积极引导。规范社区民间组织的发展，改变社区民间组织发展无序、管理无序的状态，将其纳入政府管理和社会监督，确保其组织运作透明化，提高认知度和公信力，进一步扩大社区民间组织在社区事务中的覆盖面。鼓励和支持驻社区单位开放内部资源和发挥专业优势，多形式兴办社区服务、教育、文化、法律援助、卫生、体育和社会福利等社区民间组织，鼓励社区志愿者组成各种各样的民间组织，以自发地满足社区对公益性事业的需要，不断拓宽社区群众参与社区建设和管理的参与面，逐步建立类型齐全、结构合理的社区民间组织网络。
综上所述，深圳的改革已经到了深入攻坚的特别关口，在社会领域的改革中，民间组织应当大有可为，也必须有所作为，关键在于政府如何进行有效的培育和监督。
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