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论全国人大常委会宪法解释权的性质
张其鸾 罗兴平
（陕西理工学院经济与法学学院 陕西 汉中 723001）&&&&摘要：宪法第67条第一款规定的全国人大常委会的宪法解释权是专门解释而非专属解释。这种专门解释权的目的在于监督其下级机关和其他机关在职务活动中遵循宪法，是从属于宪法监督权的派生权力。专门解释与一般有权解释的根本区别在于解释的目的不同：前者在于监督其他有权机关执行法律的活动，后者在于其自身行使法定权力。全国人大常委会的专门解释权并不能排除其他国家机关以及个人对宪法的解释。当各种宪法解释发生争议时，可以通过宪法诉讼来解决，并最终服从于全国人大常委会的专门解释。&&&&关键词：法律解释
宪法解释 专门解释
专属解释&&&& &&&&在宪法“司法化”的讨论中多数学者从宪法的基本理念出发，对宪法“司法化”持赞同态度。然而正如有学者指出，“宪法规定宪法解释权由全国人大常委会行使，这成为我国宪法司法化的一大障碍。”[1] 如何从理论上论证法院具有宪法解释权是宪法能否“司法化”的关键问题。&&&&&&&&一、宪法规定及其理解&&&&&&&&关于人大常委会的宪法解释权体现在宪法第67条对全国人大常委会职权的规定，即：“解释宪法，监督宪法的实施”。对此，不少学者认为宪法解释是全国人大常委会的专属权力。其理由是，第一，宪法是国家的根本法，对其进行解释是一件非常严肃的事情，只有全国人大常委会才应该有权力进行解释。第二，宪法中没有其他任何条款规定其他国家机关有宪法解释权。如强世功教授就认为，“在宪法上规定国家机构的职权的时候，这种肯定性的规定方式不仅仅意味着一种肯定，而且同时意味着一种否定。明确地肯定了全国人大常委会具有宪法解释权，就意味着否定了其他的国家机构具有这项权力；肯定了人民法院的审判权就否定了其他国家机构拥有此项权力。”[2] &&&&&&&&也有学者认为，虽然从宪法文本出发只能认定全国人大常委会享有专属的宪法解释权，但其仍然不能排除其他国家机关特别是司法机关的宪法解释权。蔡定剑教授从务实的角度对全国人大常委会的宪法解释权与法院的宪法解释权进行区分，将前者称为“督宪权”而将后者称为“司宪权”，并且认为“督宪权”在效力上应当高于“司宪权”。这种理解具有重大价值。[3]但缺乏对“司宪权”合法性的充分论证，并未从理论上论证这两种解释有何不同，不能从根本上证明宪法“司法化”的合法性。强世功教授认为，全国人大常委会享有专属的排他性的宪法解释权，但是这种专属权力只是表明其行使的方式更为特别，人民法院可以在法律适用过程中对宪法进行隐含的解释。[4] &&&&&&&&显然，宪法解释权专属论无法为司法涉足宪法问题提供理论支持。要“司宪”具有合法性就必须通过宪法修改活动明确赋予司法机关此项权力。&&&&&&&&二、全国人大常委会的宪法解释权为专门解释权&&&&&&&&（一）法律解释及其分类&&&&&&&&一般而言，法律解释有两种含义。一是广义的法律解释，“法律解释是对法律文本的意思的理解和说明”[5]。二是狭义的法律解释，即 “法律解释是指有权的国家机关依照一定的标准和原则，根据法定权限和程序，对法律的字义和目的所进行的阐释。”[6] &&&&&&&&从根本上说，任何需要运用法律的个人都必然对法律进行解释，解释法律并非某个机关的专有权力甚至也不仅仅属于有权机关。当事人、律师、行政机关、司法机关等在运用法律的过程中都会遇到对“法律文本意思的理解和说明”。因此法律解释可以区分为有权解释和无权解释。有权解释也就是狭义的法律解释，指国家有权机关对法律的解释，对他人具有拘束力。在我国，还有一种比有权解释含义更为狭窄的一种法律解释，如全国人大常委会的法律解释，最高人民法院与最高人民检察院的司法解释等。由于这种解释的机关是专门的，我们姑且称之为专门解释，以区别于一般的有权解释。&&&&&&&&由此可知，广义的法律解释包括无权解释和有权解释，而有权解释又可以进一步细分为一般有权解释和专门解释。法律解释、有权解释和专门解释这三者是一种包含关系。厘清这三者之间的关系有助于我们更深入地认识我国的法律解释体制，也包括宪法解释制度。&&&&&&&&（二）专门解释的法律性质&&&&&&&&关于专门解释权的法律依据主要有三个：（1）宪法。第六十七条规定全国人大常委会的职权：第一项“解释宪法，监督宪法的实施”；第四项“解释法律”。（2）日第五届全国人大常委会第19次会议通过《关于加强法律解释工作的决议》。该决议规定：“一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”（3）日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的立法法。第42条“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”第85条“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。” &&&&　　从上述法律规定可以得出如下结论：（1）法律明确授权具有宪法解释权的机关为全国人大常委会；（2）法律解释权分属于全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及其主管部门，各法律解释机关具有特定权限。需要指出的是，立法法第42条并未将法律解释权同时授予上述机关，这是否意味着废止了司法解释和行政解释？对其认识自然见仁见智，不过在立法法生效以后，大量司法解释仍然相继出台，而且短期内并无取消司法解释的立法动向却是不争的事实。&&&&&&&&专门解释虽然是最高立法机关、最高行政机关和最高司法机关的一项当然权力，但是这种权力不是一种独立的权力，而是派生于最高机关对下级机关执行法律的监督权。[1]作为最高的立法机关、行政机关和司法机关，其下属机关数量众多，如果全部采用个别的和事后的监督方式不仅会令其疲于奔命而且绝大多数得不到监督。事先制定一些法律解释，细化有关的法律条文，实际上也可以起到一种限制下级机关自由裁量权的作用。相应地，下级机关在具体立法、行政和司法过程中所行使的法律解释权也不是一种独立的权力。因为其在具体执行职务的过程中对法律所进行的解释是服务于其职权活动的，解释本身不是目的。有权解释的目的就是，要么为了执行法律，要么为了监督其他机关执行法律。&&&&&&&&（三）专门解释的特点&&&&&&&&与一般的有权解释相比，专门解释具有如下特点：&&&&&&&&首先，解释的目的不同。一般有权解释的目的是执行法律，而专门解释的目的在于监督控制其他有权机关执行法律的活动。这是专门解释与一般有权解释的本质区别。需要注意的是，并不是每一个上级机关对法律的解释相对于下级机关的法律解释都是专门解释，虽然其解释本身亦具有监督下级机关执行法律的作用。否则会导致专门解释概念不适当的扩大。&&&&&&&&其次，专门解释的机关特定。根据解释机关的不同，专门解释也可以细分为立法解释、司法解释和行政解释。所谓立法解释，一般仅指全国人大常委会对法律的解释（地方人大常委会对地方法规的解释是另外一个层面的内容，在此不予讨论）；行政解释仅指国务院及其主管部门的解释；而司法解释一般指最高人民法院和最高人民检察院的解释。&&&&&&&&其三，一般来说，专门解释的程序比一般有权解释更加严格。比如最高人民法院的司法解释是由最高人民法院审判委员会以民主方式通过的一种以制定具有普遍拘束力的规则的形式发布，而下级法院在案件审理过程中的法律解释并不必然经过审判委员会，审判法庭可以自行解释。&&&&&&&&其四，专门解释比其他的有权解释有更高的效力。就立法解释而言，全国人大常委会的解释具有最高的权威性；就行政解释而言，国务院的解释具有最高权威性；就司法解释而言，最高人民法院（和最高人民检察院）的解释具有最高权威性。在此三种法律解释中，立法解释具有最高效力，司法解释与行政解释不一致时，统一于立法解释。&&&&&&&&最后，专门解释通常比一般的有权解释有更大的自由度，因为最高机关比下级机关享有更大的自由裁量权是合理的。&&&&&&&&（四）专门解释存在的理由&&&&&&&&宪法以及《关于加强法律解释工作的决议》均将专门的法律解释权赋予同类权力中的最高者，这种规定不是毫无道理的。首先，同类权力的最高者对其下级机关的职权活动具有监督权，专门的法律解释不过是其行使监督权的一种方式。因为通过法律解释要达到的主要目的就是限制下级机关的自由裁量权以防止其滥用权力。其次，从法律统一的角度而言，由同类权力的最高机关享有最终解释权也具有合理性。再次，就比较法的角度而言，世界各国由同类权力的最高者享有最终的解释权也是通例。比如美国联邦最高法院的法律解释对任何下级法院均具有拘束力。最后但并非最不重要的是，这种专门解释在实践中有其存在的合理性。例如，当事人的诉讼理由以及法院判决援引最高法院司法解释的比比皆是。&&&&&&&&专门的有权解释在同类有权解释中具有最高效力的深层的原因是：首先，从权力配置来看，无论在三权分立的政治结构中，还是在我国人大独尊的政治结构中，同一类型的权力在根本上应当具有一致性，立法机关与行政机关的科层化管理模式自不必说，即便号称各级法院皆独立审判的法院也具有在法院内部实现统一的要求。目前学者们大力提倡建立“三审制”其实就是统一行使司法权的努力。其次，任何权力的运行都有自上而下的特征（民主制度中所谓的人民权力如果将其实体化，它就是最高权力，其他权力都是在其授权下获得并运行的，因此仍然满足这一自上而下的特征），而同类权力中的最高权力当然有权监督下级权力的运行。同类权力中的最高享有者通过立法、行政以及司法的解释对相关法律问题予以细致化与明确化实质上是为下级机关行使自由裁量权划定范围。因此，所谓专门的有权解释无非就是同类有权解释中效力最高的解释而已。&&&&&&&&（五）全国人大常委会的宪法解释权是专门解释&&&&&&&&笔者认为，宪法规定的全国人大常委会宪法解释权并不是一般意义上的有权解释，也不是通常认为的专属解释，而是一种专门解释。专门解释与专属解释一字之差，意义截然不同。专属解释是排他性的，而专门解释则并不排除其他国家机关在执行法律过程中对宪法进行解释。&&&&&&&&由全国人大常委会享有专门宪法解释权的法律后果是，在宪法案件中当事人可以在最高法院做出裁决之后向人大常委会提出宪法解释的申请。需要注意的是，人大常委会所享有的最高宪法解释权也可以存而不用。当法院和当事人不申请，全国人大常委会也不主动进行宪法解释时，法院（不一定是最高法院）的解释就具有最终的效力。因此全国人大常委会的宪法解释权只是一种理论上的最高解释权，并不意味着每一个宪法解释都必须由全国人大常委会进行。事实上，多数涉及宪法问题的案件可能终止于法院甚至行政机关。正如最高法院享有终审权，但真正上诉到“终审法院”的案件屈指可数。&&&&&&&&三、其他国家机关享有宪法解释权的证据&&&&&&&&对其他国家机关是否具有宪法解释权这一问题，学者们一般持否定态度，即使承认其他机关的宪法解释权也相当谨慎。比如强世功教授就将宪法解释权只限定于最高法院。“在疑难案件中涉及到宪法解释和违宪审查的问题，一般只能由最高人民法院来行使‘宪法解释权’和‘法律选择权’这两项特权。”[8]蔡定剑教授则认为“如果只是公民宪法私权诉讼案件，初审可由省一级高级法院审理，当事人可以上诉到最高法院。就是说在省一级和最高法院都可以适用宪法和解释宪法，如果当事人对最高法院的宪法解释不服，可以向全国人大宪法监督机关就宪法解释是否合宪提出申诉。”[9]不过他们都认为，这种涉及宪法问题的案件，最高法院应该提交全国人大常委会做最终裁决。蔡定剑教授认为，“如果涉及到对法律、法规、规章是否违宪做出解释时，最高法院应将案件提交全国人大常委会或宪法委员会最终裁决。”[10]强世功教授则认为，“最高人民法院在个案中否定了该法律法规的实质效力之后，应当向全国人大及其常委会提出对相关法律或者法规进行违宪审查的动议，由全国人大及其常委会就相关的问题进行审议，从而做出修改法律的决定或者否定相关法规的决定。如果全国人大及其常委会经过审议认为最高人民法院对宪法或相关法律法规的理解不准确，那么应当给出相应的理解和解释，从而要求最高人民法院在此后的判决中予以遵照执行。”[11]&&&&&&&&笔者认为，宪法解释与其他法律解释一样，同样存在立法机关的解释、行政机关的解释以及司法机关的解释。这不仅在理论上是成立的，在宪法文本中也可以找到依据。&&&&&&&&（一）行政机关的宪法解释权&&&&&&&&1、国务院的宪法解释权。宪法第八十九条第一项规定，“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。“根据”是指“把某种事物作为结论的前提或语言行动的基础”。[12]国务院的行政活动要以宪法为基础，而以宪法为基础的前提条件就是对该基础有一定的理解，“根据”实际上必然包含解释的内容。国务院有时就直接根据宪法制定行政法规，比如《出版管理条例》第一条就明确宣称，“为了加强对出版活动的管理，发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，促进社会主义精神文明和物质文明建设，根据宪法，制定本条例。” &&&&&&&&2、其他行政机关的宪法解释权。除了国务院以外，其他行政机关是也具有宪法解释权。比如，宪法第十条第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的措辞是“国家”，但是我们知道，这里的“国家”显然主要不是指中央政府，而是地方各级行政机关。再如，宪法第36条第2款“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”这里的“任何国家机关”自然应该包括地方行政机关。&&&&&&&&（二）司法机关的宪法解释权&&&&&&&&1、法院的宪法解释权。宪法只是笼统的赋予法院以“审判权”，而没有明确规定法院是否要“根据宪法”。最高法院1955年的一个批复，似乎将法院的宪法解释权排除在外了。[2]&&&&&&&&但是宪法条文本身并未排除法院的宪法解释权。首先，与行政机关一样，宪法关于法院的规定对其具有直接约束力，如第一百二十四条第二款规定，“最高人民法院院长每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。” 看起来该项规定似乎不用解释，其实不然。第一，所谓与全国人民代表大会任期相同是仅指其任期长短相同（都是五年），还是指其起止时间也一致？第二，倘若某人曾经代理院长一定时间，然后在全国人大换届中又被任命为院长，则该代理期间算一届任期还是不记算在任期之内，抑或按照实际年限计算？这就会发生争议，而且是宪法争议，必须通过宪法解释予以解决。其次，法院的审判权要合法行使，当法律本身出现冲突的时候，法院必须进行“合宪性”思考，而这实质上就是一种宪法解释。再次，从行政诉讼的角度看，如果某项规章不能判定其是否违背普通法律的规定，就应当从宪法上进行解释。比如许多城市的暂住证制度，很难通过普通的法律解释判断其合法性，这时就应该进行宪法解释。最后，最高法院对齐玉苓案件的批复也说明了，法院实际上已经在进行宪法解释。&&&&&&&&2、检察院的宪法解释权。与法院的情形类似，宪法第一百三十条第二款关于最高人民检察院检察长任期的规定对其具有直接约束力。第一百三十一条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”要明确什么是检察权，什么样的行为才构成“干涉”，对该条款显然必须进行解释，而检察机关必须对此先有一个解释（尽管这种解释不是终局性的），否则就无法独立行使此项职权。&&&&&&&&（三）地方人大及其常委会的宪法解释权&&&&&&&&宪法关于地方人大及其常委会的规定更多，仅举几例。例1，第九十七条规定“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”例2， 第一百条规定“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”&&&&&&&&通过以上分析，笔者认为应该承认行政机关、司法机关、地方人大及其常委会具有宪法解释权。同时还要注意到，如果将宪法的概念扩大到其他宪法性法律，则它们对宪法的解释可能更为经常。&&&&&&&&四、宪法解释权冲突的解决途径&&&&&&&&各种有权机关都享有某种程度的宪法解释权，是否会造成混乱呢？答案是否定的。虽然各有权机关均有宪法解释权，但这些解释权是有类别、有层次的。一般而言在同类机关的解释中，最高机关享有最高的解释权，而在不同机关中（如果解释不一致）全国人大常委会的解释为最高解释。这样恰恰形成一个完整的宪法解释体系，当有权机关对宪法的解释不一致时一般有两种解决冲突的方法。&&&&&&&&首先，争议机关可以直接将其宪法争议提交全国人大常委会裁决。根据立法法第四十三条，“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”这种解释当然应该包括法律本身是否合宪的解释，也即宪法解释。&&&&&&&&其次，当公民与公民或者公民与行政机关发生宪法争议时可以由法院对此争议进行裁决。该法院可能是任何级别法院，因为当事人的宪法争议可能由较为普通的民事或者行政争议引发，这时由受案法院就本案涉及的宪法问题进行裁决是适当的。一方当事人对法院关于宪法问题的裁决不服自然有权提起上诉。不过为了诉讼效率，应当准许其直接上诉至最高法院或者提请全国人大常委会予以裁决，而不必逐级上诉。&&&&&&&&就上述两种宪法解释冲突解决机制而言，显然宪法诉讼更具有实效性，运用更为普遍，应当是更基本的解决方式。&&&&&&&&承认宪法解释主体的多元化，并在此基础上规范各种解释的效力层级，宪法问题就会真正突出出来。据此，法院对宪法案件的管辖权才具有法理上的基础，宪法“司法化”的障碍才能够从根本上得以消除。更重要的是，不允许其他国家机关解释宪法，并不能排除它们在执行法律过程中实际解释宪法。如果没有一个完整的宪法解释体系以及宪法争议解决机制，这些国家机关的违宪行为就基本上得不到审查，从而宪法的最高权威性就会名存实亡。 &&&&&&&&&&&&--------------------------------------------------------------------------------&&&&&&&&[1]根据我国法学理论，广义的法律执行包括行政执法和司法机关对法律的适用。本文的“执行法律”若未特别说明，均包括司法机关对法律的适用，而且在一定意义上包括立法机关行使法定立法权的活动，比如地方人大及其常委会的地方立法也统一视为“执行法律”。这样处理纯粹是为了表达的方便。&&&&&&&&[2]1955年最高人民法院在给新疆维吾尔族自治区（当时为新疆省）高级人民法院《关于在刑事判决中不宜援引宪法作论罪科刑的依据的复函》中指出：“中华人民共和国宪法是我们国家的根本法，也是一切法律的‘母法’。……对刑事方面，它并不规定如何论罪科刑的问题，……在刑事判决中，宪法不宜引为论罪科刑的依据。” &&&&&&&&--------------------------------------------------------------------------------&&&&&&&&[1]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学,2004, （1）.&&&&&&&&[2]强世功.谁来解释宪法？----从宪法文本看我国的二元违宪审查体制[J].中外法学,2003,（5）.&&&&&&&&[3]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学,2004, （1）.&&&&&&&&[4]强世功.谁来解释宪法？----从宪法文本看我国的二元违宪审查体制[J].中外法学,2003,（5）.&&&&&&&&[5]张志铭著.法律解释操作分析[M].第16页，北京：中国政法大学出版社，1999.&&&&&&&&[6]张文显主编.法理学[M].第374页，北京：法律出版社，1997.&&&&&&&&[8]强世功.谁来解释宪法？----从宪法文本看我国的二元违宪审查体制[J].中外法学,2003,（5）. &&&&&&&&[9]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学,2004, （1）.&&&&&&&&[10]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学,2004, （1）.&&&&&&&&[11]强世功.谁来解释宪法？----从宪法文本看我国的二元违宪审查体制[J].中外法学,2003,（5）.&&&&&&&&[12]现代汉语词典[M].第375页，北京：商务印书馆，1993.&&&&&&&&&&&&The nature of The constitutional interpret power of National congress standing committee&&&&&&&&Abstract：The section 1 of clause 67 of the constitutional interpret power of National congress standing committee is not exclusive but special. The purpose of such special interpret power is to supervise other organs in their activities of executing law. Such power is subject to the constitutional supervising power of it. The basic difference between special interpret and other interpret power is the purpose. The former is to supervise the executing activities of other organs.
The latter is to execute its legal power. The special interpret power of National congress standing committee can’t exclude other organs even individuals to interpret the constitution. When there is dispute arising in different constitutional interprets. We can solve it through constitutional litigation, and finally bend to special interpret power of National congress standing committee.&&&&&&&&Key words：law interpret；constitutional interpret；special interpret；exclusive interpret&&&&
主办：中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
京ICP备号-3根据宪法规定，我国的法律解释机关是全国人大常委会。下列关于全国人大常委会的法律解释权的叙述中，不正确的是(
)。A．我国的法律解释权属于全国人大常委会B．全国人大常委会的法律解释与法律具有同等效力C．法律解释草案表决稿应由全国人大常委会全体组成人员的过半数通过D．法律解释一经通过，应由国家主席签署主席令予以公布
解析：《立法法》第42条第1款规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”第46条规定：“法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。”A、C项正确，D项说法错误。本法第47条规定：“全国人民代表大会常务委员会法律解释同法律具有同等效力。”B项说法正确，排除。