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新预算法：为预算管理定规矩
本报记者 张瑶瑶
中国财经报网
今年开始实施的新预算法仅保留了原预算法的20个法条，对53个法条进行了修改，新增了28个法条，可谓一次名副其实的“大修”。
新预算法为预算管理制定了诸多“铁律”，并明确了相关法律责任，列出了近20条具体的违法情形，逐一明确追责和处罚办法，提升了其对预算管理约束力，也为预算管理相关各方敲响了警钟。在接受本报采访的多位专家学者及各级财政工作者看来，在贯彻落实新预算法的实践中，尤需在以下四个方面破除旧的思维模式和行为方式，切实依法办事。
强化预算约束
现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。
新预算法第一次将“强化预算约束”写进了立法宗旨中，并特别强调了预算的法定性，明确规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”
同时，新预算法对全口径预算管理、超收收入使用、预算审批前支出、预算调整等多方面工作的内容与流程进行了调整与规范。例如，对于超收收入，新预算法规定只能用于冲减赤字或调入预算稳定调节基金；对于短收收入，在调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的情况下，经本级人大或者其常委会批准，才可增列赤字。
此外，对收“过头税”、擅自改变预算支出用途等违法行为负有直接责任的主管人员和其他责任人员，将依法受到降级、撤职、开除的处分。
弱化收入考核
原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，既不利于依法征税，也会影响政府“逆周期”调控政策效果。
新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点转向支出预算与政策，包括预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。
为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
新预算法中的这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，也为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
规范转移支付
针对地方可自由支配的一般性转移支付规模相对偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。
而且，按照新预算法的规定，上级政府在安排专项转移支付时，除了按国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，不得要求下级政府承担相应的配套资金。
这些新规从法律层面进一步规范和完善了转移支付制度，将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，也有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预。
地方政府阳光举债
原预算法规定，地方政府不能直接发债，但各地为发展经济，纷纷通过各种变通方式融资，而由此带来的地方政府性债务风险问题已引发广泛关注。
新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。
在允许地方政府发债的同时，新预算法也给地方政府发债带上了“紧箍咒”，即对地方政府举债的主体、形式、批准程序、用途等作了明确、详细的规定。同时，明确规定地方政府债券的举债主体不仅要有能力确保资源配置效率，还要有风险控制能力和偿债能力，这是地方政府债券发行的一个重要前提。
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第06版：民生财政
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新预算法政策解读
及我市贯彻落实之思考（一）
□浩凯 完善政府预算体系 政府全部收支纳入预算 变化内容：新预算法删除了原法中有关预算外资金的内容，明确实行全口径预算管理，其第4条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”；第36条规定“各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列”；第38条规定“地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算”；第35条规定将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外。 政策解读：实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入、债务收入等；支出也要涵盖政府的所有活动。避免政府收支游离于预算之外，脱离人大监督。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。 有关思考：2014年我市本级四大预算体系中，除国有资本经营预算外，一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算已提交人代会审查。今年国有资本经营预算也将提交人代会审查，接受人大监督。下一步，需要进一步规范政府预算体系，将所有收入全部列入预算，并加大政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹力度。 改进预算控制方式 建立跨年度预算平衡机制 变化内容：新预算法第12条规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”；第55条规定“预算收入征收部门和单位不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”；第66条规定“各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金”；第48、67条明确人大审查预算支出、预算调整的重点；第34、35条规定，为了应对一般公共预算安排时的资金缺口问题，可以通过举借债务方式筹措。 政策解读：主要有以下三点需要认真把握：一是收入预算由约束性转向预期性。原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。这就在客观上容易带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。新预算法旨在改变这一现状，取消了征管部门要完成收入任务的规定，收入预算从约束性转向预期性，预算执行结果有别于预算预期的平衡状态将成为常态，特别是年度预算赤字可能突破。二是预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。人大审查预算的重点内容共8项，涉及支出的有5项；明确预算调整情况，增加4种情形。三是建立跨年度预算平衡机制。解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。 有关思考：当前，地方各级还或多或少存在非即期收入结转和预征收入等问题，有的地方没有将非税收入全部纳入年度预算中。此外，为确保收入均衡入库，各地普遍都会给征收部门和下属单位下达收入指标。类似问题我市各级财政部门要加以纠正并逐步规范。新预算法实施以后，一要进一步提高收入预算分析能力，将收入预算从约束性转向预期性，不多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，大力解决“顺周期”和“逆周期”问题；二要重点加强对预算支出政策把关和预算编制管理，特别是重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；三要紧密关注跨年度预算平衡机制和预算稳定调节基金建立问题，根据上级部署着手研究和编制我市中期财政滚动预算和三年滚动财政规划。 细化预决算编制
推进预决算公开透明 变化内容：新预算法第32条、37条、46条等对预算细化问题做出明确规定，强调各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制，报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化到最末级；第75条规定决算草案应当与预算相对应；第14条对经本级人民代表大会或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行等情况公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费、政府采购等社会高度关注事项要求公开作出说明；第92条规定违反预算公开规范的法律责任。 政策解读：与原预算法相比，新预算法对支出预决算编制细化了有关规定，并首次对“预算公开”做出全面规定。新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。以上规定有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。 有关思考：我市在2014年市本级首次向社会公开了当年财政预算、部门预算以及“三公”经费预算。2015年市本级财政公开了公共预算收支和政府性基金预算收支信息。在此基础上，建议扎实推进财政预决算编制和公开工作。一是细化预算编制。在编制2015年及以后年度预决算时，要按照功能和经济性质分类编制到最末级。二是扩大公开范围。将财政预决算、部门预决算以及“三公”经费预决算公开范围扩大到所有旗区。同时要将债务情况、政府采购事项、财政专项资金等社会高度关注事项按规定予以公开。三是统一公开时间。2015年起在批复预算、预算调整、决算后20个工作日内，集中时间向社会公开。四是进一步细化公开内容。逐步将部门预算细化公开到支出功能分类的末级科目，并公开基本支出和项目支出。 硬化预算支出约束 强化人大监督审查 变化内容：新预算法第13条规定“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”；第42条增加对结转结余资金管理的具体规定；第67条、68条、69条规定预算执行中，各级政府一般不制定新的增加（减少）财政收入或者增加支出的政策和措施，在预算执行中出现需要增加或者减少预算总支出、需要调入预算稳定调节基金、需要调减预算安排的重点支出数额、需要增加举借债务数额等情况的，应当在预算调整方案中作出安排（但由于发生自然灾害等突发事件增加预算支出的，可以先安排支出，并列入预算调整方案）；第70条明确经批准的预算调整方案各级政府应当严格执行，未经法定程序，各级政府不得作出预算调整的决定；第22条规定“设区的市以上人大有关专门委员会应当邀请本级人民代表大会代表对预决算草案和预算执行情况进行初审，人大有关专门委员会提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告应当印发本级人民代表大会代表”；第45条规定“县、乡人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”；第48条、49条、79条明确了各级人大及其常委会对预决算报告（草案）审查的重点内容。 政策解读：新预算法增加了对预算执行规范性的相关条款，加强了人大对预算的审查监督，改“帮助政府管钱袋子”为“规范政府钱袋子”，政府由管理主体变为管理对象。为了让代表更好地看明白预算报告，除对预、决算草案编制提出了更加细化的要求外（要求细化到收入、支出科目的最末级），还强化了人大对预算的初步审查制度，还特别注重在预算审查监督过程中发挥基层人大的作用，密切代表和人民群众的联系，提出要听取选民和社会各界的意见。此外，现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。长期以来预算编制普遍缺乏刚性约束，预算执行中调整的随意性较大，为此，新预算法强化了人大对预算和预算调整审查监督，特别规定各级政府不得作出预算调整的决定。 有关思考：为了进一步做好财政预算的监督审查工作，建议做好以下四点：一是提前着手编制预算。严格按新预算法规定，在市人代会举行的30日前要将预算草案的初步方案提交财经委初步审查。为此，要将预算编制时间节点前移，在每年7、8月份要拟定下一年度预算编制方案，各部门在9月底前编制好下一年度预算收支草案。二是提高预算编制水平。将全部收入和支出纳入年度预算中，分析收支政策和编列重点，年度预算执行中除救灾等应急支出动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。三是严格预算执行。需要各级政府、各部门都牢固树立预算法定观念，严禁超预算或者无预算安排支出，按规定的支出用途使用资金，不得随意调整预算科目和支出用途，不擅自扩大支出范围、提高开支标准。减少预算和决算的差异，确保预算编制的完整性和精确性。四是严格执行预算编制和调整审批程序。市财政部门将按法律规定的程序、时间节点，在预算编制、执行、调整、决算和公开等环节加强与人大及财经委的沟通汇报，认真接受人大监督。 （未完待续）
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第03版：专版
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贯彻落实新预算法 加快推进财政改革
荆门市财政局 丁 岱
今年1月1日，享有“经济宪法”称谓的新预算法正式实施。作为安排国家收支的法律，新预算法将预算的编制、审查、批准、执行、调整和监督等程序，以法律的形式固化下来，使财税改革于法有据、有法可依，在财政发展史上具有里程碑式的意义。新预算法的施行，既赋予了依法行政新的内涵，同时也为深化财政领域改革提供了法律保障。财政部门将秉承改革创新的优良传统，把贯彻落实新预算法与深化财政改革有机结合起来，以法治思维和法治方式推进改革，加快构建现代财政管理制度，保障经济社会健康发展。
着力于“全”，完善政府预算体系。新预算法重新界定了政府预算收支的定义，明确规定政府的全部收入和支出都应当纳入预算，不再有预算外这个概念。第一次以法律形式明确政府预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出了规范。彻底颠覆了以往单一预算观念，代之以全口径预算的理念。去年以来，我市在推进全口径预算改革方面进行了积极探索，比如首次试编四本预算，并向市人大会报告。下一步，我们将按照新预算法的要求，进一步加大工作力度。完善预算体系,进一步细化预算编制，保持“四本”预算的完整和独立，使政府预算真正做到纵向到底、横向到边、不留死角，全面完整地反映政府收支情况;加大统筹力度,扩大国有资本经营预算范围，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，增强政府调控能力，发挥预算资金的规模效应和集聚效应;建立定额标准,进一步完善基本支出定额标准体系，建立人员编制、公用经费、资产使用与预算管理相结合机制，制定机关运行经费实物定额和服务标准。加快制定项目支出定额标准体系，从严控制项目建设资金超预算。
着力于“实”，改进预算控制方式。新预算法将人大审核预算的重点由审收支平衡，向支出预算和政策转变，重点审查预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行，重大支出和重大投资项目的预算安排是否适当，对下级政府的转移支出预算是否规范、适当等。在预算执行中，明确规定不得新增或减少财政收支的政策措施；当年超收收入,应纳入预算稳定调节基金,不能再在当年列支；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标；要求各级政府建立跨年度预算平衡机制，更加实事求是。财政部门将把这些要求融入到预算管理的每一个环节，重点在改进预算控制方式上下功夫。编制中期规划,抓紧研究编制三年滚动财政规划，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，健全项目预算审核机制，在年度预算编制中对接好规划的项目资金;推行跨年度预算平衡,建立跨年度预算平衡机制，在一般公共预算中设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项;加大项目资金整合力度,大力清理、整合、规范专项转移支付，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，逐步取消竞争性领域专项。转变财政支持经济发展方式，坚持以市场为导向，对应由市场主体发挥主导作用的领域，财政要坚决退出。通过多种渠道筹措整合资金设立产业发展基金，采取加大增信投入、先借后补、以奖代补等形式缓解企业融资难，支持科级创新型企业、重点企业行业发展。加强财政结转结余资金管理。定期清理结转结余资金，上一年预算的结转资金要在下一年用于结转项目的支出，连续两年未用完的结转资金要作为结余资金管理。清理回收后，报市政府审批同意，统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域和民生事业。
着力于“效”，加强预算执行管理。新预算法贯穿“绩效”理念，“勤俭节约”首次入法。对预算编制、批复和下达、调整、决算批复等都作了严格的时限要求；对在规定期限内未执行的支出项目，一律收回资金，由本级财政统筹安排等等，对预算编制与执行的完整性、规范性、严肃性提出了新的要求。硬化预算约束,强化预算编制的权威性，各级政府依照法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。政府和部门所编预算经过人大批准就具有法律效力，执行中除特殊情况不得随意开财政收支的口子。必须进行预算调整的应当在预算调整方案中作出报告并报人大审议。政府和部门的预算支出必须以人大批准的预算为依据，切实做到有预算不超支，无预算不开支。加快支出进度,严格预算编制、批复时限。在每年市人大会召开的30日前，将市级预算草案的初步方案提交市人大财经委或人大常委会进行初审；预算经本级人民代表大会批准后，在20日内向各部门批复预算；市直各部门在接到财政部门批复后15日内向所属各单位批复预算。进一步完善预算执行进度考核机制。强化财政支出责任和效率，加强对市直部门和县（市、区）支出进度的检查，定期进行通报，将支出进度作为年终目标考核的重要内容。对市直部门每年9月底以前应拨未拨的专项资金，严格按照财政部和省市政府要求，全部收回统筹安排用于其他重点支出。健全绩效评价机制,建立预算绩效第三方评价机制，逐步实现绩效管理范围覆盖所有财政资金，将过去重项目资金绩效评价转向各部门整体支出、政策落实、财务管理、制度建设等方面的评价，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、科学安排资金的重要依据。加强监督检查。深化财政“大监督”改革，不断拓展、延伸日常监督和重点专项监督检查范围，增强财政监督的实效性。充分发挥审计与财政联合监督检查作用，重点对贯彻实施新预算法、专项资金使用、政府性债务、“三公”经费等进行专项检查，严肃财经纪律，强化责任追究，依法处理虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金等违规违纪问题。
着力于“稳”，严控政府债务风险。新预算法和《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等方面，对规范地方政府举债行为作出了明确规定。比如，在举债主体上明确规定，市县级政府如有需求，须经省级政府代行举债。地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得通过企事业单位举借债务。在举债方式上明确规定，地方政府债务分为一般债务和专项债务两类，通过发行一般债券和专项债券融资，分别以一般公共预算收入，对应的政府性基金或专项收入偿还，并分门别类地纳入预算管理。在债务使用上明确规定，政府债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。同时要完善债务报告和公开制度，建立考核问责机制，将政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。作为地方财政部门，要按照“严格管理、规避风险，适度负债、利于发展”的原则，进一步加强政府债务管理。完善管理机制,按照中央、省最新政策要求，建立“借、用、还”相统一的政府性债务管理机制，在清理甄别债务的基础上，妥善处理存量债务。严格按新预算法规定程序举债，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。强化动态监控,继续实行政府债务月报制度，加强日常监管。试编权责发生制政府综合财务报告，全面披露政府资产和负债信息，客观反映政府偿债能力和信用水平，为政府发债提供真实依据。创新融资方式,稳步推进平台公司与主管部门剥离，大力推广政府与社会资金合作PPP模式，鼓励社会资本参与城区污水管网改造、城市基础设施建设等有一定收益的公益性事业投资运营。建立风险预警机制,建立偿债准备金制度，预算安排一定数额的偿债资金，确保到期有钱偿还。推行举债考核问责，把各地政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，真正做到“谁举借、谁负责、谁偿还”。
着力于“明”，打造公开透明预算。李克强总理多次强调，要“以公开促改革”。新预算法将预算公开写入准则，明确规定财政部门负责本级政府预决算等信息的公开，政府各部门负责本部门预决算报表、“三公”经费预决算等信息的公开，从制度上保障了群众对财政预算的知情权、参与权与监督权，有利于从源头上预防和治理腐败。财政部门将围绕建立公开、透明预算制度，认真总结前期公开经验和存在的不足，进一步深化预算信息公开工作，在做好本部门预算信息公开的同时，加大对民生政策、资金分配过程和结果、资金使用绩效等信息的公开力度，真正让老百姓看得懂、能监督。细化政府预决算公开内容,除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目、按地区公开。有关公开内容，在人大批准后20日内，由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况及举借债务情况等重要事项作出说明;组织做好部门预决算信息公开,及时向市直预算单位宣传解读有关政策，统一公开形式、内容与口径。进一步扩大部门预决算公开范围，按照新预算法要求，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。进一步细化部门预决算公开内容，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。部门预算、决算及报表，应当在财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对机关运行经费的安排等重要事项作出说明；所有政府采购的情况应及时向社会公开;加大“三公”经费公开力度,细化公开内容，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。
此外，预算信息公开后，要做好应对社会各界咨询的准备。对公开过程中发现的问题、社会上的质询，要及时解疑答惑、整改到位，举一反三，防微杜渐，以此不断提高行政事业单位财政财务管理水平。
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