盛毅：对当前深化经济体制改革的若干思考
　　［摘要］ 当前深化经济体制改革，要进一步认识改革目标的内涵，把握改革的正确方向； 分析新阶段推进改革的内在动力，找准改革的动力源； 明确改革的担当主体和重点领域，有区别、有层次推进改革。并且把 &自下而上&与 &自上而下&的改革结合起来，针对前期一些积极主张改革的主体开始成为改革阻力、深化改革要追求 &帕累托最优&的可能性变小这一现实，更加强调政府在改革中的推动作用，更加注重改革的 &顶层设计&，更加重视对国有企业、收入分配、资源价格等方面的大胆改革和创新。
　　［关键词］ 深化； 经济体制改革； 思考
　　较长一段时间以来，尽管我国经济体制改革任务年年有安排，但改革的进展和成效并没有得到普遍认可，对经济体制改革 &停滞不前&甚至 &倒退&的指责越来越多。出现这种局面，既有改革难度加大的阶段性原因，也有体制不合理导致改革动力缺乏，还有部分主体维护既得利益形成的阻力。顺应深化经济体制改革呼声日益高涨的要求，党的十八大报告全文有 20 余处提及经济体制改革。报告在 &加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式&一节中，率先就讲 &全面深化经济体制改革&，明确指出深化改革是加快转变经济发展方式的关键。如何按照十八大精神深化经济体制改革，笔者有以下几点思考。
　　一、关于经济体制改革的目标
　　我国经济体制改革的目标，早在 1992 年召开的党的十四大就明确了，即建立社会主义市场经济体制。［1］1997 年召开的党的十五大，再次明确要建立比较完善的社会主义市场经济体制。［2］应当说，自提出这一目标后，就一直没有改变过，这一点是很清楚的。我们在这里之所以提出这一问题，是因为有不少人对这一目标的内涵存在着不同的理解，由此导致我们在推进改革进程中的不停歇争论和反复。
　　社会主义市场经济体制的内涵和基本框架，在 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中已有明确阐述，即： 市场主体是以公有制为主体，多种经济成分共同发展； 市场体系是全国统一开放的市场，促进资源的优化配置； 宏观调控是转变政府管理经济的职能，建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系； 收入分配制度是以按劳分配为主体，效率优先，兼顾公平； 社会保障是建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的保障体系。
　　从这个基本框架的描述可以看到，社会主义市场经济体制，应当是以市场配置资源为基础，在充分发挥市场机制作用下发挥公有制的主导、政府的调控、社会的保障等作用，而不是在所有领域、各个环节都要发挥公有制主体作用和政府的主导作用。但在实践中，我们常常将公有制的主体地位理解为在所有领域都可以体现甚至必须体现，因此只要政府认为需要在哪个领域占据主体，就可以利用政府拥有的资本实力并借助自己掌控的政策优势进入。最近几年在房地产业、能源和部分矿产开发、甚至象钢铁、化工、水泥一类的行业，也成为国有资本大量进入的领域。有人指出当前存在着 &国进民退&现象，就是指在一些并不需要垄断甚至早就明确国有经济要退出的竞争性行业中，这几年国有资本所占比重不仅没有下降，还出现了上升的情况，国有垄断的范围有所扩大。在宏观调控上，政府介入的范围太宽，集中在各部门的资源分配权力太大。这些做法，已经直接或间接地限制了市场配置资源基础性作用的发挥，实际上是限制了市场机制的作用空间，与建立社会主义市场经济体制的目标相背离。正因为改革在经过 35 个年头后，似乎目标出现了偏差，所以吴敬琏在国际经济学会 2011 年第 16 届全球大会上指出，中国于20 世纪末建立的市场经济体制仍很不完善，最主要的是政府对市场的控制和干预有不断强化之势，国有部门的垄断力量有不断扩大之势，这种 &半统制、半市场&的经济体制难以为继。［3］十八大报告也明确指出： &经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。&
　　笔者认为，如果国有经济的扩大，只是近几年为应对国际金融危机和稳定经济增长而采取临时措施引起的，在改革过程中并不具有普遍性，一旦这种特殊时期结束，国有资本将会陆续退出，也许还能够理解和消除疑虑，继续沿着正确的方向推进。但如果是国有资本的一种逐利行为，更有甚者是部分群体基于自身利益而采取的行动，就值得深刻反思。当前深化经济体制改革，必须首先搞清楚这一问题，否则改革的路子就会走偏。
　　二、关于深化经济体制改革的动力
　　从 2005 年开始，国务院每年都会批转国家发展和改革委员会的 《深化经济体制改革重点工作意见》，就当年的经济领域重点改革工作向社会予以公布，同时列出负责部门。但从实施的情况看，进展比较缓慢，再也看不到过去势如破竹般的推进速度和很快取得的明显效果，其面上的原因是中国经济体制改革已进入深水区，改革的难度越来越大，需要有更强的动力推动，深层次的原因则是推进改革的动力在减弱，形成共识和合力的情况越来越不易，再加上中国经济在人口红利、开放红利、资源红利、前期改革陆续释放的体制红利等多重红利叠加的推动下，一路 &过关斩将&。至少在短期内，我们可以尽情地享受红利带来的高增长，谁也不愿意再去 &啃骨头&和冒风险改革，深度挖掘体制的红利。
　　但是，享受现成红利的好时光总会有尽头，当我们不能再依赖上述红利时，就必须思变了。当前，传统的经济发展方式面临的挑战越来越严峻，我国要全面建成小康社会，要从中等收入国家进入高收入国家行列，靠粗放型的经济增长模式不仅不能实现，还可能因增长乏力而掉入 &中等收入陷阱&。转变经济发展方式，面临的最大障碍是体制机制。由于近年来改革步伐的放缓甚至在某些方面的停顿，已经累积了不少矛盾，所以国务院常务会议研究部署 2012 年深化经济体制改革重点工作时指出，&我国经济体制改革仍处于攻坚克难的关键阶段&。实际上，无论是经济结构性问题，还是不同所有制企业公平竞争问题，抑或是收入分配不公问题，都必须用改革的办法去破解。温家宝视察广东时表示： &邓小平明确告诉我们，要坚持改革开放不动摇，不改革开放只能是死路一条。这些话我以为至今仍有强大的震撼力，而且有着巨大的指导意义&。
　　转变经济发展方式形成的 &倒逼&机制，以及政府高层的大声疾呼，不一定就能够形成强劲改革动力。过去的几次大的改革之所以能够不断取得突破，基本上是在原有的体制无法持续的情况下出现的，是在上下取得共识的前提下取得突破的，是各级领导能够把自己的高度重视与基层的积极主动有机结合实现的。尤其是在基层形成的改革动力，只要有政府的支持，就容易出现燎原之势。最典型的是农村承包制的改革、企业扩大自主权的改革、中小企业的产权制度改革、以及生产资料价格、粮价和流通体制改革等。在没有出现这种情况之前，各方面难以形成改革共识，改革的动力自然不足。尽管有人认为在新时期新阶段，推进经济体制改革的动力至少有 5 个方面： 党和政府完善社会主义市场经济体制的坚强决心和正确领导； 亿万人民过上更加富裕全面的小康生活的民生诉求； 贯彻落实科学发展观的客观要求。特别是要加快建立健全有利于转变经济发展方式的体制机制保障； 建设社会主义和谐社会的战略任务，需要加快民生保障和公共服务领域的改革； 经济全球化条件下，形成参与国际经济合作和竞争新优势的动力和压力。〔4〕但这些因素更多表明了动力产生的可能性而不具有必然性。
　　如何找到深化改革的动力，可以从多个层面分析。有人认为，我国经济体制改革的动力结构，利益需求是基础因素，主体的系统作用是实践因素，其他发挥协同作用的力量是助推因素，三者共同作用增强了整个改革动力系统的动能强度和动能释放力度。［5］我们现在来看现今 3 个方面的情况，就会清楚动力系统存在什么问题。首先，虽然利益需求是客观存在的，但不同群体的利益需求已经出现很大差异，有的群体之间的利益甚至在深化改革中存在此长彼消关系，有人认为现在的利益结构已经固化，既得利益集团盘根错节，不可能主动作任何退让，改革要追求 &帕累托最优&的可能性变小。其次，由于存在认识上的分歧和利益上的不一致，推进改革很难达成系统的设计和一致的行动。第三，其他发挥协同作用的力量也在减弱，如持续的快速发展惯性掩盖了许多矛盾，国际市场需求疲软导致约束增多等，改革进展不大使一些人对改革渐渐地抱有一种怀疑甚至抵制态度。从 &倒逼&机制看，无论是 &中等收入陷阱&的威胁，还是资源环境的约束，抑或是扩内需稳增长的需要，有的涉及长远，有的关乎全局，对任何主体都形不成短期的、直接的紧迫压力。在这种情况下，如果政府缺乏主动改革的精神和巨大的勇气，很难形成较强的内生动力。
　　三、关于推进经济体制改革的主体
　　参与我国经济体制改革的主体，主要有中央政府、各级地方政府、国有企业、民营企业、城市居民。也有人将改革主体分为 &中央、国家级和省级领导层级&、 &市、县 ( 市)领导层级&、&乡镇、村、园区、企事业单位和基层干部群众&三个层级，其中前两个层次代表了政府，因此可以将三层主体归结为政府与基层两个维度，即 &三层二维&主体。［5］从改革实践看，虽然深化经济体制改革会触及到各个主体的利益，需要全员的积极参与和推进，但在不同的时期，各个主体应当发挥的作用，并不完全相同。在过去的改革中，农民、国有企业、城市居民一直走在改革前列，很多已经被证明是成功的改革探索，如农村家庭联产承包责任制、国有企业扩权改革、商品流通方式改革等，都是典型例子，各级政府在中间更多地扮演了指导和支持的角色，是 &自下而上&的改革或者是 &上下互动型改革&。但目前深化经济体制改革，一方面可能不会象过去那样，让各主体都能通过改革受益，多赢的 &收益效应&已不存在。另一方面是当前面临的改革难题，基本上都与全局和长远相关，一般的主体没有能力推动这种改革。因此，很多人呼吁要有 &顶层设计&，就是希望中央政府系统设计方案并直接推动改革，否则改革在不同主体 &趋利避害&的多方博弈中将难以起步。
　　首先，就农村改革看，经营层面的改革已经基本完成了，现在面临的难题是土地制度、户籍制度、城市如何带动农村、种粮如何得到合理政策补偿一类的重大制度需不需要变革，如何进行变革的问题。在这些问题上，无论农民有无积极性，他们都无法或者没有能力去突破相关制度的限定，更不能创造深化改革的配套条件，而有限的改革探索根本无法深化下去。国务院批准成都和重庆进行统筹城乡综合配套改革实验，就是想将近年一些地方尤其是农民的积极改革探索，与政府统筹城乡的行动密切联系，实现 &自下而上&和 &自上而下&的结合，来突破面临的难关。应当说，这方面的改革之所以能够取得一定成效，就是与农民的积极参与和政府的全面统筹分不开的。鉴于与农村相关的改革，农民更多地只会受益，因此农民是积极主张改革的主体，只要政府顺应其要求，容易见到效果。
　　其次，就国有企业改革看，过去经营者和职工是最重要的推进主体之一，其原因就是不满意 &大锅饭&的体制，迫切希望在经营上有自主权，能够充分发挥自身的作用。而目前的国有企业经过 30 多年的改革，基本上成为了资本规模大、垄断优势明显、已经组建为公司的 &新型国企&，它们在经营上的自主权已经很大，尤其是在收入待遇上不比民营企业低。在许多行业中，经营者和职工的平均收入水平，甚至超过高收入的民营企业。在这种情况下，多数经营者和职工的改革要求，更多地体现在一般经营管理中，不会在触动体制和收入分配一类利益方面的改革有大动作，因为他们预期改革后获得的收益会减少。最典型的现象是过去担心经营者和职工收入低，留不住人才，尤其是对经营者，我们在年薪制、股权激励、政治荣誉等方面，曾经有过许多探索，根本目的是提高经营者收入。改革到今天，对经营者和职工收入低的担忧很少了，大量人才不是从这些企业流出，而是想方设法进入。显然，经营者和职工已经从主动的改革者退位到被动的改革者，由当初改革的积极力量转变为保守力量。
　　第三，民营企业、城市居民和非国有企业职工普遍强烈要求推进改革，是因为民营企业希望通过改革形成更加有利的发展环境，破除行业垄断和进入门槛限制，获得更加公平的市场竞争地位，解决融资难、税收负担不公平、资源价格不合理、市场不规范、行政服务质量不高等问题。城市居民和非国有企业职工希望通过改革打破不合理的分配格局，缩小同垄断行业、特殊阶层之间的收入落差； 通过改革获得平等的就业、教育、社会保障等方面的权利。无论进行哪方面的经济体制改革，上述主体得到的利益一般会多于失去的利益，因此他们是改革的积极拥护者。但他们希望改革的领域，主要由各级政府和相关部门掌控，非这类主体的愿望和能力可以推进的。
　　第四，各级政府尤其是中央政府掌控着许多领域的改革大权，是本轮起关键作用的改革者。推动土地制度、国有资本经营制度的改革，不能再主要走 &自下而上&的道路，投融资体制改革、重要生产资料价格改革、区域之间协调机制改革、政府职能转变等，更是直接掌握在中央政府手中，只有政府下定决心才能推动，&自上而下&为主应当成为主要思路。当然，将政府简化为一个主体看待，也存在很大问题。实际上在中央和地方各部门之间，客观上也存在着许多利益主体，存在着各主体利益一致和不一致的地方。任何一项改革，都可能使一些部门受益，又使一些部门受损。如果由部门来提出改革的方案，受损的部门必然会反对。基于这种现实，当前推进经济体制改革的顶层设计，需要由最高层的政府机构来决定和推动，这也是本轮改革与过去存在很大差别的地方。
　　四、关于经济体制改革的重点领域
　　尽管当前许多领域都面临着深化经济体制改革的任务，但在改革的顺序和力度上，仍然存在差别。有人认为土地制度改革可能是再次启动全面改革的逻辑起点，其次是围绕实现共同富裕的分配制度改革，第三是国企改革和政企分开。［6］笔者很赞同土地制度、分配制度、国企改革、政企分开等方面的改革，仍然是当前最关键的环节，它们是建立社会主义市场经济体制的基础。如果微观层面的要素市场化、分配方式的市场化、参与主体的市场化等问题还没有解决，政府还把大量应当由市场来承担的功能攥在自己手中， &看不见的手&感觉不到在发挥作用，&看得见的手&却无处不在，我们如何能建立起市场经济体制。土地作为最重要的生产要素，目前只是部分进入了市场，现有的土地管理制度使政府有权力把农民的地拿过来变成自己的，不允许土地进入一级市场，以行政手段使用土地的情况比比皆是，农民手中的土地不能完全通过市场进行交易，也分享不到合理的市场收益，是当前存在的最大问题之一，它由此影响到整个地产市场、房产市场、资本市场等的完善。收入分配的市场化也是不完整的，垄断企业的数量太多和范围太宽，使占有相当比例的员工收入不能完全通过市场决定。至于重要资源的分配，更是行政手段控制的主要对象，价格甚至有时供应数量也由政府制定，市场化的程度并不高。国有企业在过去一直是改革的中心环节，目前从形式上看已经完成了由行政单位向市场主体过渡的过程，分布范围收窄，企业数量减少。中央企业减少到 100家，而且有 60%以上已经实现了公司制或者股份制改造； 地方的情况也类似，资本更多地集中到政府投融资平台、资源性的产业、高速公路、铁路、港口、供水、能源等。但从实质上看，不少国有企业借助自己的垄断地位和与政府的特殊联系，既普遍进入市场经营，也大量借助政府力量，盈利时就说是参与市场竞争的结果，亏损时就归结为承担公共服务和政府调控任务。如此多企业始终游离于市场与行政之间，如何能够保证有正常的市场竞争秩序？
　　2012 年初国务院常务会议确定的当前和今后一段时期深化经济体制改革的领域和关键环节中，就包括进一步转变政府职能，理顺政府与市场的关系，深化垄断行业改革、土地改革、收入分配改革等，说明这些方面的改革仍然是当前改革的重点。此外，财税体制、投资体制、要素价格、资本市场、社会保障制度等方面的改革也要加快推进。
　　显然，当前的经济体制改革，仍然不是局部改革而是全面改革，不是简单对某些环节作一些修补完善而需要取得新的突破，不只是在微观层面展开而是宏微观要同时推进。其中涉及到建立市场经济体制基础性的改革，不仅要加大力度和进度，而且要理清思路，突破各种利益集团的阻挠和意识障碍。如对国有企业的改革，必须下大的决心进行分类改革，在大幅度缩小国有经济布局范围的前提下，将国有企业分为盈利性企业和非盈利性企业。对盈利性企业，必须按照一般市场主体的要求进行改革，而且要在数量上大幅度减少。对非盈利性企业，企业的经营机制和政府对企业的管理办法要改变，不能让这些企业既享有市场待遇又享受政府帮助。深化垄断行业改革，根本措施是放宽市场准入，推进投资主体和产权多元化。深化收入分配制度改革，重点要严格规范职务消费，完善国有企收入分配规则和监管机制，控制和调节垄断性行业收入水平。深化要素价格改革，重点要使水、电、煤、石油、天然气等基础产品和土地等生产要素的价格进一步市场化。同时，金融体系不完善，也是当前制约市场发育的突出问题。民营企业不找银行而求助政府，不找正轨金融机构而找 &地下金融&，反映了现有金融机构对民营企业的服务远不尽如人意，稳步发展多种所有制的金融机构，稳步推进利率市场化改革，将有助于改革的深化。
　　参考文献：
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　　［2］ 江泽民． 高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪&&&在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告 ［J］． 学理论，1997，( 10) ．
　　［3］ 胡舒立，霍 侃，杨哲宇． 改革是怎样重启的&&&社会主义市场经济体制的由来 ［J］． 中国改革，2012，( 12) ．
　　［4］ 孔泾源． 新时期推进经济体制改革动力有五方面［EB/OL］． http： / /news． 163． com/08/Q2ESTR0000120GU． html．
　　［5］ ［6］ 周荣华，吴 勇． 论中国经济体制改革的动力构成及其释放途径 ［EB/OL］． 中国改革论坛网，2012 － 07－ 16．
　　［7］ 华 生． 中国改革做对的和没做的 ［M］． 北京： 东方出版社，2012．
| 来源日期：2013年1期 | 责任编辑：王科力
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3秒自动关闭窗口国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知国发〔2015〕26号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：　　国务院同意发展改革委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　日
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关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见发展改革委
　　2015年是全面深化改革的关键之年，是全面推进依法治国的开局之年，是全面完成“十二五”规划的收官之年，也是稳增长、调结构的紧要之年，经济体制改革任务更加艰巨。根据《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》和《政府工作报告》的部署，现就2015年深化经济体制改革重点工作提出以下意见。　　一、总体要求　　全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，主动适应和引领经济发展新常态，进一步解放思想，大胆探索，加快推出既具有年度特点、又有利于长远制度安排的改革，进一步解放和发展社会生产力。以处理好政府和市场关系为核心，以政府自身革命带动重要领域改革，着力抓好已出台改革方案的落地实施，抓紧推出一批激活市场、释放活力、有利于稳增长保就业增效益的改革新举措，使改革新红利转化为发展新动力。　　牢牢把握问题导向，使改革更好服务于稳增长、调结构、惠民生、防风险。把有效解决经济社会发展面临的突出问题作为经济体制改革成效的重要标准。针对经济下行压力加大、发展中深层次矛盾凸显、新老问题叠加、风险隐患增多等困难和问题，推动有利于稳增长保就业增效益的改革措施及早出台、加快落地，通过改革激发市场活力、释放发展潜力、化解潜在风险，促进经济稳中有进和提质增效升级。　　坚持顶层设计与基层创新相结合，充分激发社会活力和创造力。既高度重视改革的顶层设计，又坚持眼睛向下、脚步向下，充分尊重和发挥地方、基层、群众实践和首创精神，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点寻找改革的切入点，使改革的思路、决策、措施更加符合群众需要和发展实际，从实践中寻找最佳方案，推动顶层设计与基层探索良性互动、有机结合。　　自觉运用法治思维和法治方式推进改革，实现深化改革与法治保障的有机统一。研究改革方案和改革措施要同步考虑改革涉及的立法问题，做到重大改革于法有据。将实践证明行之有效的改革举措及时推动上升为法律法规。需要突破现有法律规定先行先试的改革，要依照法定程序经授权后开展试点。通过法治凝聚改革共识、防范化解风险、巩固改革成果。　　处理好整体推进和重点突破的关系，推动改革尽早有收获、尽快见成效。既系统全面推进各领域改革，又根据改革举措的轻重缓急、难易程度、推进条件，统筹改革推进的步骤和次序，突出阶段性工作重点，把握改革关键环节，合理选择时间窗口，推出一批能叫得响、立得住、群众认可的硬招实招，让人民群众有更多获得感。　　持续提高改革方案质量，更加注重改革实效。把质量放到重要位置，提高总体性改革方案和具体改革举措的质量。建立改革的前期调研制度，在做实做细调查研究的基础上搞好方案设计，多深入基层听取各方意见，严格方案制定程序，确保改革方案接地气、有针对性、能解决问题。　　二、持续简政放权，加快推进政府自身改革　　以深化行政审批制度改革为突破口，把简政放权、放管结合改革向纵深推进，逐步形成权力清单、责任清单、负面清单管理新模式，实现政府法无授权不可为、法定职责必须为，市场主体法无禁止即可为，从根本上转变政府职能，努力建设法治政府和服务型政府。　　（一）继续深入推进行政审批制度改革，做好已取消和下放管理层级行政审批项目的落实和衔接，加强事中事后监管。再取消和下放一批行政审批事项，全部取消非行政许可审批，规范行政审批行为，推广网上并联审批等新模式。大幅缩减政府核准投资项目范围，精简前置审批，规范中介服务，实施企业投资项目网上并联核准制度，加快建立健全投资项目纵横联动协同监管机制。推进药品医疗器械审评审批制度改革，进一步完善新药注册特殊审批机制。完善认证机构行政审批程序。　　（二）多管齐下改革投融资体制，研究制定深化投融资体制改革的决定。调整财政性资金投资方式，对竞争性领域产业存在市场失灵的特定环节，研究由直接支持项目改为更多采取股权投资等市场化方式予以支持。积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，出台基础设施和公用事业特许经营办法，充分激发社会投资活力。以用好铁路发展基金为抓手，深化铁路投融资改革。深化公路投融资体制改革，修订收费公路管理条例。出台政府投资条例，研究制定政府核准和备案投资项目管理条例，逐步将投资管理纳入法治化轨道。　　（三）不失时机加快价格改革，制定加快完善市场决定价格机制的若干意见。修订中央和地方政府定价目录，大幅缩减政府定价种类和项目。稳步分批放开竞争性商品和服务价格，取消绝大部分药品政府定价，建立健全药品市场价格监管规则，放开烟叶收购价格和部分铁路运价，下放一批基本公共服务收费定价权。实现存量气与增量气价格并轨，理顺非居民用天然气价格，试点放开部分直供大用户供气价格。扩大输配电价改革试点，完善煤电价格联动机制。总结新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点经验，改进补贴办法，降低操作成本。推进农业水价综合改革，合理调整农业水价，建立精准补贴机制。督促各地完善污水处理和排污收费政策并提高收费标准。全面实行保基本、促节约的居民用水、用气阶梯价格制度。　　（四）加快形成商事制度新机制，深化落实注册资本登记制度改革方案，深入推进工商登记前置审批事项改为后置审批相关改革，推行全程电子化登记管理和电子营业执照，加快实现“三证合一、一照一码”，清理规范中介服务。简化和完善企业注销流程，对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业试行简易注销程序，构建和完善全国统一的企业信用信息公示系统，建立严重违法和失信企业名单制度，实施企业年度报告、即时信息公示、公示信息抽查和经营异常名录制度。　　（五）制定清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定、做法的意见。制定实行市场准入负面清单制度的指导意见和负面清单草案，出台负面清单制度改革试点办法并开展试点。促进产业政策和竞争政策有效协调，建立和规范产业政策的公平性、竞争性审查机制。修改反不正当竞争法。改革市场监管执法体制，推进重点领域综合执法。落实社会信用体系建设规划纲要，出台以组织机构代码为基础的法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案，推动信用记录共建共享。制定深化标准化工作改革方案。组织开展国内贸易流通管理体制改革发展综合试点。　　（六）全面实施中央和国家机关公务用车制度改革，做好车辆处置、司勤人员安置等后续工作。本着从实际出发、有利于工作、有利于节约开支、有利于机制转换的原则，因地制宜推进地方党政机关和驻地方中央垂直管理单位公务用车制度改革，启动国有企事业单位公务用车制度改革。出台深化出租汽车行业改革指导意见。　　（七）推进地区生产总值统一核算改革，完善发展成果考核评价体系。加快建立和实施不动产统一登记制度。出台行业协会商会与行政机关脱钩改革方案并开展试点。出台改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见。　　三、深化企业改革，进一步增强市场主体活力　　以解放和发展社会生产力为标准，毫不动摇巩固和发展公有制经济，提高国有企业核心竞争力和国有资本效率，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。　　（八）推进国企国资改革，出台深化国有企业改革指导意见，制定改革和完善国有资产管理体制、国有企业发展混合所有制经济等系列配套文件。制定中央企业结构调整与重组方案，加快推进国有资本运营公司和投资公司试点，形成国有资本流动重组、布局调整的有效平台。　　（九）制定进一步完善国有企业法人治理结构方案，修改完善中央企业董事会董事评价办法，推动国有企业完善现代企业制度。完善中央企业分类考核实施细则，健全经营业绩考核与薪酬分配有效衔接的激励约束机制。推进剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题。　　（十）出台加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见。出台进一步加强和改进外派监事会工作的意见。加快建立健全国有企业国有资本审计监督体系和制度。加强对国有企业境外资产的审计监督。完善国有企业内部监督机制。健全国有企业违法违规经营责任追究体系，制定国有企业经营投资责任追究制度的指导意见。　　（十一）落实进一步深化电力体制改革的若干意见，制定相关配套政策，开展售电侧改革等试点。研究提出石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。推进盐业体制改革。　　（十二）支持非公有制经济健康发展，全面落实促进民营经济发展的政策措施。鼓励非公有制企业参与国有企业改制，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。出台实施鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见。　　（十三）完善产权保护制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，让各类企业法人财产权依法得到保护。修改国有产权交易流转监管办法和实施细则，提高国有资产交易流转的规范性和透明度。查处侵犯市场主体产权的典型案例，引导和改善保护产权的舆论环境和社会氛围。　　四、落实财税改革总体方案，推动财税体制改革取得新进展　　立足当前，着眼长远，积极稳妥深化财税体制改革，进一步完善公共财政体系，为科学发展奠定坚实的财税体制基础，更有效地发挥财政政策对稳增长、调结构的积极作用。　　（十四）实行全面规范、公开透明的预算管理制度。完善政府预算体系，将11项政府性基金转列一般公共预算，出台中央国有资本经营预算管理办法及配套政策，进一步提高中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例。制定出台全面推进预算公开的意见，实现中央和地方政府预决算以及所有使用财政资金的部门预决算除法定涉密信息外全部公开。制定加强地方政府性债务管理意见的配套办法，做好过渡政策安排，加快建立规范的地方政府举债融资机制，对地方政府债务实行限额管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制。推进权责发生制政府综合财务报告制度建设，制定发布政府会计基本准则，发布政府财务报告编制办法及操作指南。加快建立财政库底目标余额管理制度。制定盘活财政存量资金的有效办法。落实政府购买服务管理办法，提高政府购买服务资金占公共服务项目资金的比例。出台在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作模式的指导意见，不断提高公共服务供给效率和质量。　　（十五）力争全面完成营改增，将营改增范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等领域。进一步调整消费税征收范围、环节、税率。组织实施煤炭资源税费改革，制定原油、天然气、煤炭外其他品目资源税费改革方案，研究扩大资源税征收范围。研究提出综合与分类相结合个人所得税改革方案。推进环境保护税立法。推动修订税收征收管理法。　　（十六）研究提出合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见，研究制定中央和地方收入划分调整方案，改革和完善中央对地方转移支付制度，推动建立事权和支出责任相适应的制度。　　五、推进金融改革，健全金融服务实体经济的体制机制　　围绕服务实体经济推进金融体制改革，进一步扩大金融业对内对外开放，健全多层次资本市场，促进资源优化配置，推动解决融资难、融资贵问题。　　（十七）制定完善金融市场体系实施方案。在加强监管前提下，加快发展民营银行等中小金融机构。推进开发性政策性金融机构改革。深化农村信用社改革。推出存款保险制度。制定健全银行业监管体制机制改革方案。出台促进互联网金融健康发展的指导意见。制定推进普惠金融发展规划。探索构建金融业综合统计制度框架。　　（十八）推动利率市场化改革，适时推出面向机构及个人发行的大额存单，扩大金融机构负债产品市场化定价范围，有序放松存款利率管制。加强金融市场基准利率体系建设，完善利率传导机制，健全中央银行利率调控框架，不断增强中央银行利率调控能力。完善人民币汇率市场化形成机制，增强汇率双向浮动弹性，推动汇率风险管理工具创新。稳步推进人民币资本项目可兑换，扩大人民币跨境使用，择机推出合格境内个人投资者境外投资试点，进一步完善“沪港通”试点，适时启动“深港通”试点。建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系，提高可兑换条件下的风险管理水平。修订外汇管理条例。　　（十九）实施股票发行注册制改革，探索建立多层次资本市场转板机制，发展服务中小企业的区域性股权市场，开展股权众筹融资试点。推进信贷资产证券化，发展债券市场，提高直接融资比重。制定出台私募投资基金管理暂行条例。修改上市公司股权激励管理办法。开展商品期货期权和股指期权试点，推动场外衍生品市场发展。推动证券法修订和期货法制定工作。　　（二十）推出巨灾保险，推动信用保证保险领域产品创新，出台食品安全责任保险试点指导意见。研究启动个人税收递延型商业养老保险试点。制定完善保险稽查体制改革方案。　　六、加快推进城镇化、农业农村和科技体制等改革，推动经济结构不断优化　　经济结构不合理严重制约经济持续健康发展，优化经济结构必须加快推进结构性改革，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力消除导致经济结构失衡的体制机制弊端，加快调整产业、城乡、区域经济结构，促进经济行稳致远。　　（二十一）推进城镇化体制创新，统筹推进国家新型城镇化综合试点、中小城市综合改革试点和建制镇示范试点，以点带面，点面结合，推进新型城镇化实现新突破。完善设市标准，制定市辖区设置标准，开展特大镇扩权增能试点。　　（二十二）抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，完善配套措施，建立城乡统一的户口登记制度。出台实施居住证管理办法，以居住证为载体提供相应基本公共服务。制定实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。研究提出中央对地方转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的指导意见。　　（二十三）建立规范多元可持续的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，制定项目收益债券试点管理办法。开展城市地下综合管廊和“海绵城市”建设试点，鼓励社会资本参与城市公用设施建设和运营，拓宽多元投资渠道。　　（二十四）制定深化农村改革实施方案。推进农村土地承包经营权确权登记颁证，新增9个省份开展整省试点，其他省份扩大开展以县为单位的整体试点。研究提出落实土地承包关系长久不变的意见。分类开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。开展工业用地市场化配置改革试点。开展积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点，探索赋予农民更多财产权利。制定推进农村集体产权制度改革指导意见。开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点。稳妥开展农民合作社内部资金互助试点。出台农垦改革发展意见。全面深化供销合作社综合改革。探索建立农业补贴评估机制。改革涉农转移支付制度，有效整合财政农业农村投入。开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式。开展鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营试点。深入推进黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革试验。　　（二十五）以体制创新促进科技创新，出台深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见和实施创新驱动发展战略顶层设计文件，在一些省份系统推进全面创新改革试验，增设国家自主创新示范区。研究制定支持东北老工业基地创新创业发展的实施意见。改革中央财政科技计划管理方式，建立公开统一的国家科技管理平台，制定科研项目和资金管理配套制度。深入推进中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点，适时总结推广试点政策，修订促进科技成果转化法。健全企业主导的产学研协同创新机制，制定科技型中小企业标准并开展培育工程试点。完善人才评价制度，研究修订国家科学技术奖励条例，制定更加开放的人才引进政策。　　七、构建开放型经济新体制，实施新一轮高水平对外开放　　适应经济全球化新形势，把深化改革和扩大开放紧密结合起来，更加积极地促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，加快构建开放型经济新体制，以开放的主动赢得发展的主动、国际竞争的主动。　　（二十六）健全促进外贸转型升级的体制和政策，完善出口退税负担机制，调整规范进出口环节收费，提高贸易便利化水平。制定创新加工贸易模式指导意见，修订加工贸易限制类商品目录。扩大跨境电子商务综合试点，增加服务外包示范城市数量。出台实施加快海关特殊监管区域整合优化改革方案，在符合条件的海关特殊监管区域开展高技术高附加值项目境内外检测维修、融资租赁和期货保税交割海关监管制度等改革试点。总结苏州、重庆贸易多元化试点经验，适时研究扩大试点。继续引导加工贸易向中西部地区转移，促进区域产业升级。　　（二十七）实施新的外商投资产业指导目录，重点扩大服务业和一般制造业开放，缩减外商投资限制类条目。全面推行外商投资普遍备案、有限核准的管理制度，大幅下放鼓励类项目核准权，积极探索准入前国民待遇加负面清单管理模式。继续在自由贸易试验区和CEPA（内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排）框架下开展将外商投资企业设立、变更及合同章程审批改为备案管理。推动修订外商投资相关法律，制定外资国家安全审查条例，健全外商投资监管体系，打造稳定公平透明可预期的营商环境。　　（二十八）加快完善互利共赢的国际产能合作体制机制。制定关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见。充分发挥“走出去”工作部际联席会议制度作用，加强统筹指导。发挥现有多双边合作机制作用，加快与有关重点国家建立互利共赢的产能合作机制，推动装备“走出去”和国际产能合作重点项目实施。改革对外合作管理体制，深化境外投资管理制度改革。综合利用债权、股权、基金等方式，更好发挥政策性金融机构作用，为装备和产能“走出去”提供支持。　　（二十九）总结推广中国（上海）自由贸易试验区经验，积极推进内销货物选择性征收关税政策先行先试，统筹研究推进货物状态分类监管试点，将试验区有关投资管理、贸易便利化、金融、服务业开放、事中事后监管等举措适时向全国推广，将试验区部分海关监管制度、检验检疫制度创新措施向全国其他海关特殊监管区域推广。稳步推进广东、天津、福建自由贸易试验区建设，逐步向其他地方扩展。　　（三十）实施“一带一路”战略规划，启动实施一批重点合作项目。制定沿边重点地区在人员往来、加工物流、旅游等方面的政策，扶持沿边地区开发开放。加快实施自由贸易区战略。完成亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行筹建工作。　　（三十一）实施落实“三互”推进大通关建设改革，加快口岸管理条例立法进程，推进地方电子口岸平台和“单一窗口”建设，建立信息全面交换和数据使用管理办法。加快推进京津冀、长江经济带、广东地区区域通关和检验检疫一体化改革，逐步覆盖到全国。开展口岸查验机制创新试点，探索口岸综合执法试点。　　八、深化民生保障相关改革，健全保基本、兜底线的体制机制　　把改善民生与增强经济动力、社会活力结合起来，围绕解决基本公共服务公平、效率、供给等方面的问题，着力深化教育、医药卫生、文化、收入分配、社会保障、住房等领域改革，促进社会公平，更好兜住民生底线。　　（三十二）落实考试招生制度改革，改进招生计划分配方式，提高中西部地区和人口大省高考录取率，增加农村学生上重点高校人数，完善中小学招生办法破解择校难题，开展高考综合改革试点。深化省级政府教育统筹改革和高等院校综合改革。落实农民工随迁子女在流入地接受义务教育政策，完善后续升学政策。出台深化高校创新创业教育改革实施意见。制定职业教育校企合作办学促进办法。出台进一步鼓励社会力量兴办教育若干意见。　　（三十三）推动医改向纵深发展，全面推开县级公立医院综合改革，在100个地级以上城市进行公立医院改革试点，破除以药补医机制。开展省级深化医改综合试点。全面实施城乡居民大病保险制度，完善疾病应急救助机制，加快推进重特大疾病医疗救助。推动出台整合城乡居民基本医疗保险管理体制改革方案。推进医保支付方式改革，健全进城落户农民参加基本医疗保险和关系转续政策。加快发展商业健康保险。出台进一步鼓励社会资本举办医疗机构的意见。　　（三十四）逐步推进基本公共文化服务标准化均等化，推动政府向社会力量购买公共文化服务。制定制作和出版分开实施办法。开展非公有制文化企业参与对外专项出版业务试点。完善国有文化资产管理体制。　　（三十五）完善机关事业单位工作人员工资制度，制定完善艰苦边远地区津贴增长机制的意见和地区附加津贴制度实施方案，在县以下机关建立公务员职务与职级并行制度。制定地市以上机关建立公务员职务与职级并行制度的试点意见。制定关于完善最低工资标准调整机制的意见。制定养老保险顶层设计方案和职工基础养老金全国统筹方案。实施机关事业单位养老保险制度改革。出台企业年金管理办法、职业年金办法。制定基本养老保险基金投资管理办法。全面实施临时救助制度。研究提出深化住房制度改革实施方案，修订住房公积金管理条例。　　九、加快生态文明制度建设，促进节能减排和保护生态环境　　要加强生态文明制度顶层设计，完善国土空间开发、资源节约利用、环境治理和生态修复相关制度，加快建立源头严防、过程严管、后果严惩的制度体系，用制度保障生态文明。　　（三十六）出台加快推进生态文明建设的意见，制定生态文明体制改革总体方案。出台生态文明建设目标体系，建立生态文明建设评价指标体系。深入推进生态文明先行示范区和生态文明建设示范区建设。加快划定生态保护红线。加强主体功能区建设，完善土地、农业等相关配套制度，建立国土空间开发保护制度。启动生态保护与建设示范区创建。建立资源环境承载能力监测预警机制，完善监测预警方法并开展试点。开展市县“多规合一”试点。在9个省份开展国家公园体制试点。研究建立矿产资源国家权益金制度。加快推进自然生态空间统一确权登记，逐步健全自然资源资产产权制度。　　（三十七）强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，制订或修改50项左右节能标准。修订固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法。调整全国工业用地出让最低价标准。实施能效领跑者制度，发布领跑者名单。修订重点行业清洁生产评价指标体系。　　（三十八）扎实推进以环境质量改善为核心的环境保护管理制度改革。编制实施土壤污染防治行动计划。实施大气污染防治行动计划和水污染防治行动计划。建立重点地区重污染天气预警预报机制。研究提出“十三五”污染物排放总量控制方案思路。研究制定排污许可证管理办法，推行排污许可制度。完善主要污染物排污权核定办法，推进排污权有偿使用和交易试点。开展国土江河综合整治试点，扩大流域上下游横向补偿机制试点。修订建设项目环境保护管理条例。推行环境污染第三方治理。扩大碳排放权交易试点。　　（三十九）推进国有林场和国有林区改革，总结国有林场改革试点经验，抓紧制定林场林区基础设施、化解金融债务、深山职工搬迁、富余职工安置等配套支持政策，研究制定五大林区改革实施方案。出台深化集体林权制度改革意见。　　十、完善工作机制，确保改革措施落地生效　　各地区、各部门要进一步强化责任意识、问题意识、攻坚意识，加强组织领导，完善工作机制，以钉钉子精神抓好工作落实，确保完成各项改革任务。　　完善务实高效的改革推进机制。各项改革的牵头部门要会同参与部门制定工作方案，明确时限、责任和目标，主动搞好沟通协调，发挥好参与部门的优势，充分调动和运用各方力量。对一些关系全局、综合性强的改革，建立跨部门和上下联动的工作机制联合攻关，加强系统研究和整体设计。进一步发挥好经济体制改革协调工作机制的作用，加强部门间沟通衔接和协作互动，确保重点改革任务得到有效落实。　　狠抓已出台改革方案落地实施。要建立改革落实责任制，原则上改革方案的制定部门主要负责人为改革落实第一责任人。对已出台的具有重大结构支撑作用的改革，要抓紧出台细化实施方案，着重抓好起标志性、关联性作用的改革举措。加强对改革方案实施过程的跟踪监测，对推进实施中可能出现的新情况新问题要充分预研预判，制定周密的应对预案，及时发现和协调解决问题。要强化督促评估，落实督办责任制和评估机制，发挥社会舆论和第三方评估机制作用，对已经出台的重大改革方案及时跟踪、及时检查、及时评估，确保政令畅通、政策落地，改有所进、改有所成。　　充分发挥试点的先行先试作用。充分考虑我国地区发展不平衡、条件差异大的特点，鼓励不同区域进行差别化的试点探索。及时跟踪改革试点的进展，总结地方试点中形成的可复制、可推广的经验。完善国家综合配套改革试点部际协调工作机制，研究出台规范开展国家综合配套改革试点的意见，总结推广改革试验区试点经验。妥善处理试点突破与依法行政的关系，坚持局部试点，明确试点期限，确保风险可控。　　加强重大改革问题研究和调研。对一些具有全局意义和重要影响的重大改革事项，要组织专门力量进行深入的理论研究和探讨，进一步明晰改革的方向、思路、路径、重要举措及相互关系，发挥理论研究对改革方案制定的支撑作用。制定改革方案要理论联系实际，开展深入的调查研究，广泛听取基层意见和群众诉求，确保改革方案具有针对性和可操作性。　　做好改革宣传和舆论引导工作。通过召开重点改革新闻发布会和媒体通气会、组织专家解读等多种方式，加强对改革的主动宣传、正面解读，正确引导社会预期，及时回应社会关切，推动形成深化改革的社会共识。加强对改革舆情的监测，准确把握舆情动向，及时发现苗头性、倾向性问题，对不实报道及时澄清，有效引导舆论导向，努力营造全社会关心改革、支持改革、参与改革的良好氛围。