有关部门针对14个连片特困地区制定规则汇总 - 中国扶贫网
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有关部门针对14个连片特困地区制定规则汇总
时间: 09:52:05
来源：国务院扶贫办政策法规司
|&|&&|&|| 京ICP备号-1王军：集中连片特困地区的城镇化选择
中国国际经济交流中心&王&军
日16:29&&&来源：
原标题：集中连片特困地区的城镇化选择
我国集中连片特困地区到2020年前后的人口将达到2.5亿。目前该地区的城镇化率仅有28.91%，即使届时该地区的城镇化达到40%，也将会有超过3000万的农村人口转移到城市，集中连片特困地区的城市数量、布局、吸纳能力如果无法满足这样的要求，必将引发一系列新的社会问题。
城镇化是经济社会发展的必然产物，是实现现代化的重要标志。但是，我国人口众多、城乡二元结构、特殊的地理环境与不同的人居环境等特殊国情还制约着我国城镇化进程的均衡发展。当前我国经济社会发展总体水平还不高，区域发展不平衡问题还比较突出，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，特别是集中连片特殊困难地区基本属于“老少边山穷”，扶贫开发任务异常艰巨，决定着这些地区的城镇化将是一项长期的任务。
集中连片特困地区的基本情况
我国集中连片特困地区系指六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州的14个片区。这14个连片特困地区里面，有7个位于西部地区，有2个位于中部地区，有2个位于中部-西部地区，各有1个位于东部地区、东部-西部地区、东北地区。这14个连片特困地区里面，有9个是少数民族地区，有8个是革命老区，有3个为边境地区，全部是生态功能区或者生态脆弱区。
集中连片特困地区城镇化的基本特征
1.区域不平衡性
集中连片特困地区的城镇化率和经济发展水平远远落后于全国的平均水平，即使与发展最为滞后的西部地区相比，差距也异常地大。而且这些地区包含了我国23.79%的县份，17.67%的人口，国土面积更是占据了我国40.81%。如果再加之国家确定的592个国定贫困县（有440个在连片特困区域内），这将约占全国31.21%县份、20.7%人口的和47.4%国土面积，共计832个需要国家进行重点帮扶。这些地方，将是今后我国城镇化和经济社会发展任务最繁重、最艰巨的区域。集中连片特困地区的人均GDP和人均财政只达到了全国平均水平的26.39%和11.13%。
2.资源约束性
集中连片特困地区全部是生态功能区或者生态特别脆弱区，耕地面积更加有限，水资源要么严重短缺，要么就是水源地，无法通过大规模的工业化来带动城镇化的发展。此外，很多地区不适宜人类居住，集中连片特困地区基本属于适宜度III类和II类，不利于城镇化，也不利于经济活动的开展。
3.发展格局多样性
集中连片特困地区自然条件恶劣，在大山区、大戈壁、大沙漠，交通极不便利，人烟稀少的情况下，非常不适合于城市的产生和发展，几乎不可能形成大城市，即使是实现城市化，也只能是中小城市或者城镇。总体而言，这些地区的中小城市或者城镇缺乏产业发展机会，所能提供的就业岗位不足，对人口的集聚能力较低，难以发挥对乡村地区的发展带动和农业服务支撑作用。在自然条件极其恶劣，经济发展极为落后的区域则没有必要也不应实现城镇化，而以加大生态建设和环境保护力度，从源头上扭转生态恶化趋势为重点。
4.发展方式粗放性
我国城市化已进入快速发展和矛盾突出的关键时期。集中连片特困地区里面部分城市依靠投资拉动的发展模式，有力支撑了本地区的经济快速发展，于此同时也造成城镇土地利用粗放、资源消耗高、环境问题严重、地方特色和文化丧失等问题。由于发展的相互竞争，使得部分城市在本级财政严重不足的情况下，依靠土地出让收入、补贴工业化发展需要的零地价。另外，集中连片特困地区很多地方富含有矿产资源和能源，在一定时期的过度依赖，既造成了经济结构的粗放、单一，还破坏了生态，污染了环境。
(责编：万鹏、谢磊)
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整合优势资源 加快集中连片特困地区发展
　　进一步加快集中连片特困地区发展，促进共同富裕，对实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标至关重要。特困地区目前面临内生动力不足、产业结构单一、基础设施建设滞后等诸多问题，如何整合现有资本、技术、土地、劳动力等资源，提高集中连片特困地区农业生产力水平？中国经济时报记者对国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄进行了专访。　　应抓住问题关键
　　中国经济时报：连片特困地区可以说是到2020年全面建成小康社会的一个短板，是新时期扶贫开发的一个主战场，目前我国集中连片特困地区发展面临的基本情况是怎样的？　　牛雄：我国集中连片特困地区主要包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州的14个片区。区域面积141.3万平方公里，占国土总面积的14.7%，全部是生态功能区或者生态脆弱区。　　集中连片特困地区的共性是远离大城市，不可能走城市群带动的道路，依靠内生动力发展的难度也很大。主要原因在于：一是经济发展相对落后，城镇化进程滞后，以城带乡能力弱；二是农村基础设施建设滞后，农业规模化生产面临诸多制约；三是农村劳动力素质低，现代农业发展滞后，科技进步贡献率低；四是农业生产、加工、营销的组织化程度低。　　这些制约因素就要求集中连片贫困地区应尽快引入外来资本、技术等要素，与当地土地、劳动力等生产要素实现有机整合，实现优化配置，推动当地涉农产业从产业链低端向中高端延伸。例如，可以通过推动涉农企业集团等机构投资，发挥涉农企业集团在生产、营销等方面组织优势，通过投资改造当地落后生产方式，通过培训提高当地农民的生产技能，通过技术改造增加高附加值经济作物产出，通过整合研发、生产、销售渠道提高当地的销售收入。　　中国经济时报：针对连片特困地区面临的基础设施、生态环境保护、特色优势产业的发展等方面存在的突出问题和矛盾，目前我们最需要抓住的关键问题应当是什么？　　牛雄：应该说，特困地区扶贫的关键在于为当地农民提供合适的就业机会，使其经济收入稳步提高。集中连片特困区域人口密度低，具备进行规模化现代农业开发的基础条件。当前，通过规模化、产业化经营发展现代农业，加强农产品研发、生产、加工、营销环节的协同也已是大势所趋，不少大型涉农企业、大型涉农有这方面意向和能力，个别大型国有涉农企业、涉农银行也已有先期探索。　　但具体来说，还需要妥善解决以下问题：一是土地流转。农业企业与农户的谈判成本高，土地流转的规模、期限不理想，影响大型涉农企业进入。同时，既要在土地流转过程中防止损害农民的土地承包权，维持土地对农民生计的基本保障功能；又要避免涉农企业凭借自身优势剥夺农民合理权益。二是农业产业链的整合协同问题。若缺乏协同基础，其市场竞争力就有限，制约可持续性。三是投资成本及其风险问题。在特困地区开展农业规模化经营，基础投入大，回收周期长，经营风险较大，影响涉农企业的投资积极性。　　成功经验需借鉴　　中国经济时报：有没有一些通过因地制宜整合资源已经成功实现脱贫的案例可供借鉴？　　牛雄：目前已经有一些成功案例，比如，清华大学在贵州省的国家级贫困县丹寨建立科研基地，研制开发仿野生石斛，不占用已有耕地，发展林下经济，将石斛嫁接在茶树上，使茶叶品质得到很大提高。茶叶加上仿野生石斛的经济产出，使得每亩茶园收入从几百元增加到上万元，依靠技术进步为茶农增加了收入，清华在丹寨的方式为该省未来扶贫发展指出了方向。　　包括上述案例在内的这些成功案例的共同特点是，通过劳动力、土地与资本、技术、营销渠道等方面的有机结合，不但实现了农业生产的技术进步，而且凭借规模效应和协同效应，实现了产业链的内部化整合，使生产经营活动从价值链的低端向中高端延伸，增加了整体收入，奠定了特困地区农民增收的基础。　　这些案例可以说也为我们提供了重要启示，如果能在更多领域整合劳动力、土地、资本、技术、营销等资源，实现大型涉农企业集团、农户、地方政府、科研机构的优势互补，会带来更明显的效果。　　中国经济时报：通过这些案例来看，下一步的工作思路主要应该围绕哪些方面展开？　　牛雄：涉农企业投资特困地区，要实现可持续发展，需完善相应的市场化机制，完善政府激励机制，促使经营主体实现收益覆盖成本和风险。推动农业生产与研发、营销等环节的内部化整合，向价值链的中高端延伸。　　一是鼓励各类大型涉农企业集团牵头进行商业化投资，国开行、农发行等政策性金融机构以及等商业性金融机构参与合作。二是在地方层面，鼓励地方政府出台配套扶持、激励政策，完善针对生产经营主体的激励机制、降低其生产经营成本和风险。三是在中央层面协调相关国家部委提供支持。例如在财税政策方面，对当地农产品深加工、销售环节实施减免，对涉农基础设施、、涉农等实施激励；在农业科研方面，推动高校、科研系统围绕特困地区发展加大有针对性的研究，提供技术服务和支持。　　在实际操作中，还要确保完善市场机制、维护农民权益，坚持农民自愿原则，防止产业资本为套取农业政策补贴或圈地而参与农村土地流转，防止基层政府偏离农民合法权益和意愿追求土地流转数量。　　另外，考虑到我国东、中、西之间地区差异较大，不可能采取一种模式能放之四海而皆通。为此，需要结合各地实际采取相应模式。如在农户与涉农企业的合作上，可以探索农户以土地信托方式流转土地，也可以探索通过专业合作社与涉农国企合作，更可以探索农户、专业合作社、行业协会、生产基地等多方参与的合作机制。当然，不管采取何种方式，均应以为贫困农民提供就业机会为导向，以保障农民合法权益为前提。　　多方举措共促发展　　中国经济时报：做好14个片区连片特困地区的扶贫开发工作，您认为还应当有哪些新举措？　　牛雄：一是选择典型地区进行试点。比如，燕山―太行山区是全国14个集中连片贫困地区之一，当地人均地区生产总值仅相当于全国平均水平的40.1%，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别仅相当于全国平均水平的62.4%、57.6%。29.4%的农村人口存在饮水困难，10.8%的行政村不通沥青水泥路，26.3%的自然村不通公路，12.2%的行政村未完成农网改造，1.9%的自然村不通电。建议在此选择一个或几个县进行试点，建设全面小康社会示范区，该地区毗邻首都北京，作为试点在全国有显著的示范意义。　　二是不占用基本农田，利用荒山、坡地，将集体用地采用托管模式，不改变用地性质，托管给大型农业企业。　　三是将大型农业企业和农户链接，形成农产品与市场的直通渠道，保障农民收入稳定提高。引入大型涉农企业集团和土地托管的关键目的是在转变生产方式的同时，提供就业机会，促使农民收入稳步提高。　　四是加强政府、大型涉农企业、农户、科研机构等各方协同配合。在土地流转方面，建议由村、镇政府组建土地信托公司，按自愿参与和配套提供就业机会的原则收储农民土地，进行规模化流转。土地流转给投资方后，由投资方来兴建农业生产所需的基础设施，耕地租期为10-15年左右，林地的租期适当延长，分年分摊基础建设投资成本；农民以土地入股享受生产效益，投资方每年按亩返还土地租金，并吸收农民就业，按月支付农民工资，工资收入随涉农企业的发展而提高。中央层面协调相关国家部委提供支持，在财税政策方面，对当地农产品深加工、销售环节实施减免，对涉农基础设施、固定资产投资、涉农保险等实施激励；政策性银行提供金融服务和支持，商业性银行、保险等金融机构参与。　　五是优化空间布局。按照山区国家公园――浅山区小城镇――平原县城产业园区布局，山区发展旅游，建设国家公园；浅山区发展小城镇，建设现代农业示范区；平原县城可以发展产业园区。
(责任编辑：DF145)
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