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浅谈我国农村土地征收补偿问题及对策 18:53&&来源： |
　　摘要 当前随着我国工业化和城镇化进程的加快，大量农村土地被征收，以推进社会的发展，因而导致了大量的土地征收补偿纠纷涌现。目前，我国农村土地征收补偿制度仍然存在许多不足，本文针对现存问题，提出按照市场价格设置补偿标准、扩大补偿范围、丰富补偿方式、构建失地农民保障制度等等相关立法建议，以期更好地为解决当今土地征收问题出谋划策。
　　论文关键词 土地征收 补偿 制度
　　一、我国土地征收补偿制度存在的问题
　　目前，我国农村土地征收制度的相关还不够全面，我国还没有制定单行的《土地征收法》，而现行的相关法律主要有《》、《》、《土地管理法》，但补偿相关内容规定较为笼统，缺乏可操作性，落后于社会发展现状。
　　（一）征地补偿的范围较窄我国2004年宪法修正案明确规定了国家为了公共利益需要可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给以补偿的原则性条文，我国对于农村土地征收的补偿规定在《土地管理法》中，根据《土地管理法》第47条的规定，我国征地补偿费的范围包括土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费。从以上规定可以看出，我国的土地补偿标准是按照土地产值的倍数进行的，这样的补偿标准显然太窄了，只进行了适当补偿，而不是完全补偿，没有考虑土地在被征收后的发展价值，农民重新就业成本和就业风险也没有考虑在内。从世界各国和地区立法来看，多采用征地补偿标准市场化，不仅将征地所产生的直接损失纳入补偿范畴，而且对于间接侵害的损失补偿也作了规定。
　　（二）补偿方式单一如上所述，我国目前征地实践中普遍采取的是一次性货币安置的方式，让农民在失地后自谋职业，征地补偿方式仍然比较单一，即使政府鼓励农民自主创业，却没有提供相关的培训系统以保证再就业，就业安置机制严重缺失。一部分失地农民拿到钱由于自身缺乏理财知识和消费观念，很快便挥霍得一干二净，或用于充当赌资或盲目投资，既失地又失钱，可谓祸不单行，前途堪忧。失地农民在流入城市后，由于文化知识水平、观念以及就业技术能力方面的限制，他们在城市就业中处于劣势地位，往往只能从事一些体力型劳动，毫无竞争可言。这样的一次性货币补偿安置忽视了被征地农民的未来生存问题。
　　（三）补偿标准不合理《土地管理法》第47条规定：&征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。&&&。这是我国现行征地补偿标准确定的法律依据，即以土地的原用途来确定征地补偿费，实行的是&产值倍数法&。安置补助费一般为被征收耕地前三年平均年产值的四至六倍。如此低的安置补助标准，失地农民最多只能在省吃俭用的前提下维持大约六年，其后的生活可以说是毫无保障。另外，法律规定了年产值倍数范围，却没有具体衡量标准，这就赋予了政府极大的自由裁量权，地方政府往往会可以压低倍数以节省征地成本，违背了&运动员不能充当裁判官&的规则，作为利益获得者的政府同时又充当利益分配者的角色，受利益的驱动，往往难以保证其公平性。
　　（四）征地补偿程序形式化在现代法治理念中，完善、正当的程序是保证公权力良好运作的手段，在土地征收过程中亦是如此。《土地管理法》第48条规定征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。现阶段有关听证程序的规定，仅仅局限于征地补偿安置方案，而就征地行为本身是否合法与合理，被征地农民无权要求听证，提出异议，也就是我们所说的事后听证。所以即使对补偿程序的听证再完善，也是于事无补。
　　（五）补偿款发放存在的问题我们都知道，土地征收补偿款是否及时、足额发放到农民手中关系着农民基本生活、对农村社会稳定起着举足轻重的作用。一般来说，土地征收补偿款就应当及时地足额地发放到农民手中。但事与愿违，这个看起来非常理所当然的事，在实践操作中却问题百出。就目前来看，补偿款发放工作主要存在这以下这几个问题：（1）给付农民补偿款不及时。本来，在确定了土地征收补偿款后政府应及时地将款项及时地发放到农民的手中，有的政府部门却迟迟没有落实，总是以各种原因克扣挪用，在补偿款发放到农民手中的时候已经大幅度贬值了。（2）补偿款发放监管力度不够，克扣、贪污、挪用补偿款的现象频发。由于在土地征收补偿程序中，一般都是由用地单位将补偿款先划入农村集体帐户，然后由村委会将汇入集体帐户的补偿款再分发到各农户手中。这样层层截留，最后到达农户手中己所剩无几，由此引发的纠纷不断。（3）某些村干部或农民通过虚设人口来套取土地补偿款。一些村干部除了将代管的土地补偿款直接挪用或贪污外，采取虚列占有土地人员的手法冒领补偿款。而失地农民则多采用假结婚的方式以期获得更多补偿款。
　　二、完善我国土地征收补偿制度的几点思考
　　（一）扩大补偿范围，按市场价格设置补偿标准我国现行的征收补偿范围和标准已经远远不能适应经济发展的需要，应从立法和实践的角度来扩充我国征收补偿的项目。在土地补偿范围上，多数学者认为应当从土地所有权扩大至土地使用权的补偿，包括土地本身价格、土地使用权价值、地上附着物价格、社会保障价格和拆迁补偿等内容。豍笔者认为补偿范围应该包括间接损失，具体应当包括以下几项：（1）残地损失、相邻土地损失补偿。土地征收必然会造成残余地的损害，降低土地的利用率，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。（2）重新安置补偿。土地被征必然要涉及到迁移的问题，那么补偿款范围需包适当的移迁费补偿，其中包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（3）营业损失。被征收的土地大多不是荒废的，除了普通的自给自足的耕种外，会用于农业经营活动。用于经营活动的土地在被征收后不得不放弃经营，本文认为，此处的补偿范围需扩展到营业损失，即在被征地上从事经营活动的投资补偿与租金损失补偿。
　　我们可以通过市场中介机构进行综合评估，确定以公平合理的市场价格作为征地补偿的标准，按市场价格进行补偿是市场经济发展所需。
　　（二）补偿方式宜多样化多渠道的补偿方式能使土地权利人能得到充分的安置。笔者认为，补偿方式可以加入以下几种：（1）货币安置。包括一次性货币安置。分期和终身货币安置。目前主要是采取第一种安置方式，本文认为分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益，采取后两种方式可以避免因物价上涨带来的弊病，定期根据物价上涨的幅度上调补偿费。（2）农业安置。在土地资源丰富的地方可以采用这种方式，即给以被征地农民相当数量或者质量的土地，供农民发挥自身所长，继续从事农业活动，或者转换为其他农业方式，保证其生活水平不下降，这样可大大减少其他就业的风险。（3）提供免费的职业技术培训或提供工作岗位。土地征收补偿就好比扶贫工作的开展一样，与其给人以鱼不如给人以渔，只有教授生存技能才能有效的脱贫。（4）企业补贴安置。因建造乡镇企业被征地后，如果没有提供给农民进厂工作的机会，就应当定期地用企业的利润来支付农民一定的生活补贴作为补偿安置。上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，改变我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的局面，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。
　　（三）完善听证程序由上可知，目前的听证内容局限于征地补偿安置方案，即只有在征收方拟定公布后被征收方才有权要求听证。笔者认为，失地农民的知情权和参与权应该得到保障。建议设立事前听证，听取被征地农民对是否征地的意愿，与广大农民在自愿平等的情形下对补偿方案的制定进行协商，充分表达自己的利益需求。
　　（四）积极构建失地农民保障制度建议建立专门的失地保障资金，以保障以下弱势群体：（1）因失地且无法正常就业的农民。对这类群体进行及时的失业救济补偿，组织就业培训，提高失地农民的文化水平，引导他们根据自身的特长寻找合适的工作，同时鼓励农民自主创业，并提供一定的小额资金贷款等政策上的优惠，必要时可由政府出面与征地单位协商提供工作岗位。（2）年老或者丧失劳动能力者及未成年人。年老及丧失劳动能力者根据当地的生活水平给予最低生活保障，未成年人则根据最低生活保障给以补贴直至成年。
　　失地农民由于丧失了农村身份而使得其在医疗方面从新农村医疗保险制度中被剥离出来，因此，政府应推进失地农民原来的新农村医疗保险与城镇医疗保险的接轨，又或者通过有效的宣传鼓励失地农民购买商业保险，弥补因失去土地而无所依附的农民的损失。
　　（五）完善补偿款发放制度1.严格执行补偿款专户专用，赋予农民充分的自治权。土地征收补偿款应设立以户为单位、标注户主身份证号的征地补偿专用帐户，在法定期限内由银行将补偿款打到专用账户上，全部、直接发放给被征用土地的农民，任何组织与个人不得截留、克扣。这一做法减少了发放补偿款的环节，可以从制度上防止村干部侵吞补偿款的现象。土地管理部门要明确土地补偿的收益主体，从而在农村征地过程中，跨过农村集体经济组织这一环节，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，直接与农民打交道，面对面与每家农户进行交涉，让农民及时了解自己的权利，行使自己的财产权利。而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配，这样才能避免日后纠纷的发生。在立法建议上，应赋予农民充分的自治权，必须明确规定全额支付的期限，如果在该期限内农民没有得到应得的赔偿则有权拒绝征地单位动用其土地。
　　2.地方政府应做好征地补偿款发放的监管工作。地方政府应当要求村集体组织定期汇报征地安置补助费的管理和使用情况，并对此进行公示以方便被征地农民监督，对辖区内群众的补偿和安置情况定期应做汇总报告上级主管机关以期更好地跟踪监督。
　　三、结语
　　完善我国土地征收补偿制度对及时保护被征收人的合法利益意义重大，我们应进一步探究此类纠纷背后深层次的原因，正确把握农村土地征收补偿问题的整体发展态势，衡平各方利益关系，解决社会矛盾，促进农村经济的可持续发展。
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让土地流转和规模经营健康发展－－农业部部长韩长赋就《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》答记者问
　　新华网北京１０月１７日电题：让土地流转和规模经营健康发展－－农业部部长韩长赋就《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》答记者问
　　新华社记者
　　近日，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。《意见》出台背景如何？主要内容是什么？有哪些政策创新？如何贯彻落实好《意见》？记者就此采访了农业部部长韩长赋。
　　问：请介绍一下《意见》出台的背景和过程。
　　答：农村土地经营权流转和规模经营是事关农业农村发展的一件大事，也是深化农村改革的一项重要内容。在工业化、城镇化进程中，农村劳动力逐步转移，他们原来经营的土地流转出来，使得农业从业者的土地经营规模不断扩大，先进的农业技术装备得到利用，为建设现代农业创造了必要条件。这是世界农业发展的普遍现象，目前我国正处于这一阶段。近年来，各地从实际出发在这方面积极探索，取得了一定成效，积累了一些经验。但从深层次看，在保护农民承包权益、加强流转管理和服务、扶持新型经营主体发展等方面，还存在一些制约发展的体制机制性因素。
　　党中央、国务院高度重视农村土地流转和规模经营发展。党的十八大和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。为贯彻好中央精神，有关部门在开展土地经营权流转规范化管理和服务试点的基础上，深入基层调研、总结地方经验，充分听取基层干部和农民群众的意见。可以说，《意见》体现了中央的意图，凝聚了群众的智慧，是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。
　　问：《意见》的主要政策取向是什么？
　　答：这些年来，中央先后制定了一系列关于农村土地流转和规模经营发展的政策法律，对土地怎样流转作出了明确规定。现在出台的这个《意见》，是适应新形势和实践发展要求制定的，延续了中央一贯的政策基调，遵循了《农村土地承包法》的立法精神，并吸收了近年来广大农民群众的实践创造。
　　《意见》的着眼点主要有三个方面：一是推进现代农业发展。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。二是维护农民合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益。坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。三是坚持一切从国情和农村实际出发。
　　土地流转和规模经营发展是客观趋势，但必须看到这是一个渐进的历史过程，不能脱离实际、脱离国情，片面追求流转速度和超大规模。
　　问：如何准确理解农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”？
　　答：当前，在工业化、城镇化快速发展背景下，大量人口和劳动力离开农村，原来家家户户都种地的农民出现了分化，承包农户不经营自己承包地的情况越来越多，在大多数地区，承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。
　　《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权。《意见》强调，一方面要探索新的集体经营方式；另一方面，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，发挥好集体为农民流转土地提供服务的组织功能作用。其次，要保障好土地承包权。《意见》指出，要抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；要完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。同时，要放活经营权。《意见》强调，要鼓励创新土地流转形式，发展多种形式的适度规模经营；加强土地流转服务体系建设，为流转双方提供服务，保护流转双方的权益。总之，三权分置是深化农村土地制度改革的实践探索，体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。
　　问：近年来社会上对未来“谁来种地”问题十分关注，请问《意见》提出了哪些应对措施？
　　答：《意见》提出了三个方面的措施：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人。包括实施新型职业农民培育工程，积极培养专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工等新型职业农民，努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系。二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，并优先流向家庭农场等规模经营农户；有条件的地方可将土地经营权入股组建合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营；允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；工商企业可以适度租赁土地发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖、开发农村“四荒”资源等现代种养业。三是加大扶持完善服务，为新型农业经营主体发展提供更好的外部环境。《意见》主要从财政、金融、用地、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策。如支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，要求各地在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施等。
　　应当指出的是，在发展新型农业经营主体的同时，不能忽视普通农户的作用。各类新型经营主体在农业的不同领域、不同环节各有优势，要多元化、融合式地发展。
　　问：为什么要健全土地承包经营权登记制度？《意见》对做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出了哪些要求？
　　答：加强对承包地的保护，是促进土地流转起来，形成规模经营的重要前提。过去，对农户承包地主要是按照合同进行管理，存在面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。建立农村土地承包经营权登记制度，一是针对现实矛盾，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题；二是按照《物权法》要求，完善合同、健全登记簿、颁发权属证书，确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利。这是稳定农村土地承包关系的重要基础，是开展土地经营权流转的重要前提，也是调处承包纠纷、开展抵押担保、落实征地补偿的重要依据。
　　健全登记制度，强化对农户承包地权益的保护，当前最重要的抓手就是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为指导各地做好土地承包经营权确权登记颁证工作，《意见》明确提出四个方面的要求：一是按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜、分级负责的原则稳步推进；二是原则上要确权到户到地，在尊重农民意愿前提下，也可以确权确股不确地；三是强化县乡两级责任，建立党委政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；四是加强工作保障，经费纳入地方财政预算，中央财政给予补贴。
　　问：当前，农村土地经营权流转情况如何，为引导有序流转《意见》提出了哪些具体措施？
　　答：近年来，农村土地流转呈加快之势。随着规模的扩大，土地流转也呈现出主体多元、形式多样的发展态势。流入方仍以农户为主，但向合作社、龙头企业等新型农业经营主体流转的比重逐步上升；农村集体经济组织成员之间的转包仍是最主要的流转形式，但出租、股份合作等流转形式比重上升较快。
　　从总体上看，我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益；有的地方土地流转市场不健全，服务水平有待提高；有的工商企业长时间、大面积租赁农户承包地，“非粮化”、“非农化”问题比较突出。这些问题如果不解决好，就会影响到农村土地的有序流转和农业适度规模经营的健康发展。
　　针对上述问题，在总结基层实践经验的基础上，《意见》提出了四个方面的具体措施：一是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿，保护农民承包权益，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。二是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。三是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。四是加强土地流转服务体系建设。
　　问：近年来，工商企业进入农业引起社会广泛关注，对如何引导好并防止“非粮化”、“非农化”等问题，《意见》有何规定？
　　答：我国农村缺资金、缺人才，缺先进的管理，为发展现代农业，工商企业进入农业是必要的。从实践情况看，工商企业直接租地经营，有利有弊，好处是可以带来优良的品种、先进的技术和经营模式，不好的是挤占农民就业空间，容易加剧“非粮化”、“非农化”倾向。
　　为鼓励流转土地用于粮食生产，《意见》提出，一是通过新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜、优先安排农机具购置补贴、开展生产者补贴试点、目标价格保险试点、营销贷款试点、逐步实现粮食生产规模经营主体“愿保尽保”等措施，重点扶持粮食规模化生产；二是通过粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区的产业规划和相关农业生产扶持政策引导经营主体生产粮食；三是通过合理引导土地流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。可以采取停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等措施，遏制撂荒耕地。
　　为防止工商企业下乡引发“非农化”，《意见》明确：一是鼓励工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的现代农业。二是对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范。包括，要求各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地有明确的上限控制；建立健全资格审查、项目审核和风险保障金三项制度，严格准入门槛，加强事后监管；定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为等。
　　问：规模经营为什么要强调适度，实践中如何把握这个度？
　　答：现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化、集约化。一定规模的土地集聚有利于发展现代农业。但是，任何一种土地经营方式，都存在劳动生产率与土地产出率如何均衡的问题，土地经营规模不是越大越好，应当有一个适宜的范围。
　　《意见》提出对“两个相当于”的要重点扶持，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面积１０－１５倍的，应当给予重点扶持。这主要考虑到我国农户平均承包土地面积不足８亩，１０－１５倍在１００亩左右，按农户家庭２个劳动力种粮计算，现阶段劳均收入可相当于出外打工。实际是种半年地等于打一年工。当然，由于各地二、三产业发展水平不一，农村劳动力转移有快有慢，可以根据实际情况确定具体的标准。
　　问：农业社会化服务体系是农业适度规模经营发展的有力支撑，《意见》提出了哪些新的措施？
　　答：健全的农业社会化服务体系可以将农业经营主体从部分生产经营环节中解放出来，专注于发挥自身优势，是农业适度规模经营发展的有力支撑。
　　为提高农业社会化服务水平，《意见》提出了培育多元社会化服务组织的要求，拓展农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构的服务范围，开展政府购买农业公益性服务试点；支持经营性服务组织发展农业生产性服务，积极推广土地托管服务模式。同时，《意见》提出要发挥供销合作社的优势和作用，扎实推进供销社综合改革试点，推动供销社与新型农业经营主体对接，鼓励基层供销社针对农业生产重要环节提升规模化服务水平。
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