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中央国家机关公务员周转房保障制度探讨
关键词: 公务员
内容提要: 如何使公务员队伍的持续发展与活力的发挥同完善住房保障制度相结合，是我国住房制度改革进程中面临的一项急迫而重要的课题。公务员周转房保障制度的建立将有助于这一问题的解决。本文以公务员住房保障制度的内涵与外延为研究对象，重点探讨国外该项制度的启示与借鉴、我国建立该项制度的基础性问题。本为包括三部分：一是公务员住房保障、公务员周转房的含义、种类与特点；二是国外公务员周转房保障制度及其借鉴；三是建立我国公务员周转房保障制度的制度定位和相关问题探讨。
&&& 公务员周转房，是指政府通过一定的制度安排提供给符合条件的公务员循环使用的保障性住房。公务员周转房制度，则是指涉及公务员周转房的筹集（建设）、分配、运营与管理等诸方面具有普遍约束力的行为规范的总称，是公务员住房保障制度的重要组成部分，旨在保障公务员生活居住或职务居住的需要。
&&& 在国内外公务员住房保障安排的诸多实践中，公务员周转房保障制度，因其具有阶段性（临时性）、流动性、政府负担有限性、与其它保障方式较好的兼容性等特点，而取得了较好的实施效果。该制度自身所具有的独特优势，使其将逐步成为新形势下解决我国公务员住房保障问题的重要制度之一。本文在借鉴国外相关立法与实践经验的基础上，试图从思考与探讨的角度论证并设计我国公务员的周转房保障制度，并以制度定位和相关问题为研究重点，以期对完善我国公务员住房保障制度有所启示。
一、公务员周转房保障制度概述
（一）公务员住房保障的含义与种类
&&& 公务员住房保障的含义。公务员住房保障，是指公务员基于其身份，从政府或单位所获得的与住房有关的福利性待遇。具体而言，是指国家通过强制性制度安排，将公务员个人或家庭的住房负担以货币或实物的方式提供给公务员的一种福利性待遇。公务员住房保障的具体措施，是公务员工资福利的重要组成部分。
&&& 住房保障措施的种类。根据公务员住房保障的途径不同，可以将公务员住房保障措施的种类分为货币类保障与实物类保障两大类，其中：发放住房补贴、租房补贴、住房公积金以及提供住房信贷优惠、住房信贷担保等，属于货币类住房保障措施；分配公有住房、提供经济适用房、廉租房、周转房等，属于实物类住房保障措施。
&&& 两类住房保障措施的比较。货币类住房保障措施的特点，可表述为：因其覆盖人群的广泛性而具有相对公平性；因其采用货币（一般等价物）为载体而使该部分货币价值具有不可回收性；因其可逐月发放而使政府负担具有阶段划分（细小）性；因其可面向不同工作年限、不同收入、不同职务的人群发放而使覆盖人群具有多样性；因逐月发放的金额有限而使购房款积累具有缓慢性。
实物类住房保障措施的特点，可表述为：因其仅在严格划定的标准人群中适用而使其利益分配具有明显的不公平性、覆盖人群具有明显的局限性；因建设成本高、政府阶段性投入多而使政府负担具有高度集中性；因获得此类保障措施的人群可一次性解决居住问题而使其具有快捷性；因其所在位置固定、获得保障的人群（所有人或使用人）固定而使其载体具有明显的非流动性。但其中的周转房保障措施，在流动性不足方面，是实物类住房保障措施的例外，周转房可以循环使用，具有鲜明的流动性特点。
&&& 总的来讲，通过对两类住房保障措施的特点比较，可以看出，从政府负担的角度和公平受益的角度，货币类住房保障措施的优势非常明显，也正因为此，货币类住房保障措施已越来越成为了世界各国公务员住房保障的主流。但是，从公务员的住房消费能力和“居者有其屋”最低保障的角度，货币类住房保障措施所具有的购房资金积累缓慢的不足，使得一部分家庭收入低、工作年限短的公务员无能力在短时间内买得起商品房，无法自行解决生活居住用房。而周转房保障，因其兼具实物类住房保障的快捷性和货币类住房保障的相对公平性的独特优势，使其既可以快捷、有效地为特定人群提供过渡性“居者有其屋”的基本保障，又能够使政府的阶段性负担最小。因此，一些国家，除了将货币类住房保障理入公务员工资之外，还为一部分符合条件的公务员提供了周转房保障。
就我国而言，笔者认为，我国住房制度改革的深化，需要国家（政府）通过一定的制度安排，既要继续大力推进住房分配制度改革的货币化进程，使其成为住房改革的主流，还要尽量克服单纯货币化住房保障措施的不足，提供必要的实物类住房保障，使其成为住房改革的必要补充。公务员周转房保障，应当成为我国公务员实物类住房保障的最主要方式。
（二）公务员周转房的种类与本文研究对象
&&& 本文拟将公务员周转房分为两大类，即普通周转房和职务周转房。普通周转房，指凡具有合法身份的公务员，均有权提出申请参与分配的周转住房。其适用人群，主要是针对公务员中的低收入家庭和个人；其保障方式，主要是提供保障基本生活居住的低租金住房。职务周转房，指具有高级职位的公务员或担负特定职业的公务员，在其担任该重要职位期间或者担负该特定职业期间，有权提出申请参与分配或者根据职位或职业直接参与分配的周转住房。职务周转房，又分高级公务员官邸和公务住房。高级公务员官邸，是专门为身居高级职位的官员提供的象征其身份并为履行职务需要而免费（或象征性收费）供其使用的住房。这部分人群尽管数量不多，但却需要以别墅、高级公寓等形式提供住房保障，因此这类周转房具有购置和维护成本高、流动性大的特点，故该项保障措施的启动需慎重。公务住房，是专门为特定政府部门、司法部门等因从事特殊职业而需要在工作时间之外，为保护国民财产或生命随时奔赴工作岗位开展工作的公务员提供的住房。这类人员既特定又确定，这类周转房对住房的位置要求比较高，而且一旦有分配需要，对周转房提供的时间性和快捷性要求较高。在我国，这类公务住房一般适合与岗位设置一同考虑和安排。
&&& 因此，本文第三部分的研究重点是如何为我国公务员中的低收入家庭和个人建立和提供低租金住房保障制度，将不专门涉及职务周转房的有关问题。而且，如无特别说明，本文第三部分中的周转房或公务员周转房，均指公务员普通周转房。
二、国外公务员周转房保障制度及其借鉴
&&& 了解国外公务员的周转房保障制度，在于论证该项制度的普遍性和规律性，并从其普遍性和规律性中揭示可资借鉴的经验与启示。
国外公务员周转房，从其所覆盖人群来分，可以分为覆盖低收入公务员人群的周转房、覆盖一定级别政府高官人群的周转房和覆盖特定职业（岗位）人群的周转房三种类型。本部分将这三种周转房归类为普通周转房和职务周转房两大类，通过对不同国家两类周转房制度的比较，探讨其特点和借鉴意义。
（一）国外公务员周转房保障制度比较
1、两类周转房的适用人群比较。
（1）普通周转房的适用人群和分配标准，不同国家差异较大。
&&& 在法国，向公务员提供低租金住房，是法国政府补贴低收入公务员的一种方式。政府每年都根据实际情况公布享受低租金住房的收入标准。仅个人和家庭平均收入水平低于政府规定标准的公务员才有资格向政府规定的部门提出申请。在确定分配人选时，申请人的收入状况、家庭人数、申请住房类型、现有住房情况等被折合成分值，分值最高的申请人获得分配。对于具备申请条件的年轻公务员，他们往往因分值不高需要经过数年的漫长等待。
在日本，普通周转房的适用人群是所有需要向市场租住住房的公务员。按照职务和资历排序向公务员提供低租金“公务员宿舍”，是日本政府吸引优秀人才，建立高素质国家公务员队伍的重要举措。其中，“共同宿舍”，由财务省分配给政府各部门公务员混合居住，“省厅单独宿舍”由各部门分配给本部门自己的公务员单独居住。在确定分配人选时，均按照公务员的职务高低和职务类别排序等候。
（2）职务周转房的适用人群，各国比较相同。
&&& 法国的职务周转房分类，独具特色。
&&& 法国的职务周转房，分为“公务住房”和“部长住房”。其中“公务住房”根据适用人群的不同，又可分为三类。一是“公务人员工作必须住房”，也称“必须公务住房”，适用人群是为了保证工作的连续性和维护公共安全而需要一天24小时随时待命的人；二是“工作实用性住房”，也称“实用工作住房”，适用人群是夜间住在工作地的特定岗位人员；三是“国外职业住房”,提供给那些需要随时考虑工作问题的国外职业者。“部长住房”，顾名思义，适用人群是各部部长。对于各部部长的住房，政府没有统一的规定，视各部的具体情况而定。多数部都不为自己的部长提供住房，这些部长需要自己解决住房问题。只有少数部能够为自己的部长提供住房。所以，法国的官邸，数量极为有限，官邸的位置、设施、使用人等都有很高的透明度。
&&&& 日本的职务周转房，仅适用于两类人员：一类是内阁大臣以上的政府高级官员和国会相关领导。这类人员居住的房屋应配备日常生活必需的家具等财物。另一类是需要在工作时间之外，为保护国民财产或生命随时奔赴工作岗位开展工作的公务员，且此类住宅必须建在机关属地内部或附近。这类人员的家具等室内各种设施均由自己解决，国家不负责提供。
2、两类周转房的租金比较。
（1）普通周转房的低租金特点，具有普遍性。
&&& 法国的普通周转房，具体租金标准由社会组织确定，但实际房租一般不超过收入的30%，房屋出租机构无权任意提高房租或降低房租。对于租住了含住房补贴住房的人，如其收入已经提高超过上限标准，则房屋出租机构可以提高对他的租金，使其本人能够保留该租赁住房。提高的租金超出上限多少，各个机构要求不尽相同。
&&& 日本的 “公务员宿舍”，按入住公务员的工资比例核定租金标准。一般情况下，住房租金约占公务员工资收入的10-15%左右。日本公务员住宅的租金水平远低于市场租金，高级住宅的租金也不到市场价格的五分之一，最低的租金甚至只有市场租金的十分之一多。
（2）职务周转房的免费使用与有偿使用兼有的特点，具有普遍性。
&&& 日本的职务周转房，虽然也设在国家公务员宿舍内，但有权享受职务周转房的人都是免费使用的，而且高级官员居住的房屋应配备有日常生活必需的家具等财物，甚至房屋所需的修缮、以及水电、煤气等各项费用全部都由国家负担。
&&&& 法国的“部长住房”却不是免费住用，部长要支付占工资收入15%左右的费用。此外，“部长住房”的面积大小是由家庭人口决定的，超过核定标准的面积需要由部长本人负担房租。法国“公务住房”中的“必要公务住房”都是免费住用，由国家为享受这类住房的公务员承担包括水电费在内的一切费用。而“实用公务住房”则实行有偿使用，但租金较低，一般为市场租金的50-70%，差额部分由政府提供补贴。而“国外职业住房”的房租，最高为市场租金的85%。
3、两类周转房的筹集渠道比较。
（1）普通周转房的筹集方式，具有多样性。
&& 法国和韩国的筹集方式，很有特点，在政府投入资金的同时，注意用市场的方法，广开资金来源，拓宽周转房的筹集渠道。
&&& 在法国，政府主要通过三种渠道提供低租金住房。第一，完全由政府拨款，政府与承建企业签订建筑合同。这是专为财政部、国防部、司法部和内政部等特别职能部门的公务员建设的低租金住房。第二，由各级政府提供部分资金或贷款，与低租金住房建筑机构等住房开发公司签订协议，在他们完工的住房中保留5%的住房交由中央政府或地方政府分配给国家公务员租住。第三，国家装备部每年拨款500万欧元，与建房储蓄银行的贷款配套使用，建设国家公务员低租金住房，由建筑机构或其它房地产开发建筑公司承担建筑工程。
&&& 在建设普通周转房的做法上，韩国的“公务员年金管理工团”模式别具一格，是该国公务员单身宿舍和廉租住宅的主要筹集方式。1982年，韩国政府在修订《公务员年金法》时，增设了“公务员年金基金”和“公务员年金管理工团”的条款，赋予工团某些权力，并要求工团在向公务员提供住宅的同时，实现基金的保值和增值。根据该项法律，政府筹资设立了“公务员年金基金”，同时由加入年金管理工团的公务员本人和国家共同负担公务员月收入8.5%的公务员年金费，从资金源头上保证该基金在公务员住宅建设投入上，能够得以持续。
（2）职务周转房的筹集方式，相关资料中没有专门涉及。
&&& 职务周转房的筹集方式，笔者经过对资料的分析后，自行归纳出三种类型：一是现有周转房的循环使用。即由上一任相应官职卸任后留给继任者的高级官邸。二是政府投入专项资金新建周转房。即由政府做出规划并安排专项拨款，用于投资建设专项公务住宅。三是在建成的低租金住宅或国家公务员住宅中提取一定比例的房源作为公务住房。总的来讲，公务住房中的“必须公务住房”，在住房地点、面积、住房配置等各方面都不同于普通周转房，一般都需要由政府拨付专项资金通过新建或改建方式予以解决。
4、两类周转房，对腾退条件和期限，都有严格的规定。
&&& 在有公务员周转房制度的国家，都有对周转房腾退条件的规定。如日本的《国家公务员宿舍施行令》规定的腾退条件是：公务员廉租住宅，其租赁的最长期限为4年，逾期必须腾房；其他租赁住宅从入住当年起算，最长可住12年（据了解，在公务员住宅内居住5年以上的情况很少，绝大多数是在工作3-5年时利用贷款购置了房屋）；年满31岁的单身公务员必须搬出；退休的公务员、公务员的遗属不能住公务员住宅；工作调动的，由调入单位解决住房；工作临时调动的，可保留三年的居住时间。韩国的《公务员年金法》规定，公务员租住的廉租住宅的最长年限为4年，逾期必须腾房。
对于职务周转房的腾退条件，德国《联邦政府成员职务关系法》中，有明确的规定。如要求：公务住房的使用者，因为调任离开其工作岗位，或者退休或者退出联邦公务关系，那么在其职务结束的当月内必须腾空其公务住房。如果卸任后3个月内，仍未搬出或只是部分搬出，则无需另外订立租房合同，被其继续使用房间的房费及附加费用，由使用者个人承担。
5、两类周转房，对物业管理及其费用负担，有较大差异。
&&&& 在普通周转房中，物业管理机构社会化、物业管理费用由个人负担，具有普遍性；在职务周转房中，物业管理及其费用由所在部门或专门机构解决（负担），具有普遍性。
&&&& 在韩国，公务员年金管理工团建造的普通周转房（单身宿舍、廉租住宅）的物业管理，由社会物业管理企业负责。工团负责单身住宅和廉租住宅的维修和物业管理费用。
&&& 法国的情况与韩国相比，更具有市场化的特点。法国公务员的低租金住宅和商品房一样，完全由社会物业管理机构负责管理，并接受住房大会的监督。物业管理机构与住房所属单位没有所属关系，不具有关联性。公务员所属政府部门与公务员租住的低租金住房毫无关系，不承担任何义务和责任。其物业管理费的承担者，是居住者本人。
&&& 对于职务周转房的物业管理及其费用负担问题，由于其所在地点的特定性、该类住房与公务员身份或职业的密切关联性等原因，上述国家的立法中都没有涉及。但笔者推测，此类住房中的官邸和公务住房中的“必须公务住房”的物业管理，应该是由政府有关部门的后勤服务机构来承担的；只有在政府办公区外的普通住宅小区内的“实用公务住房”，才可能实行类似于普通周转房的社会化物业管理。但相关的物业管理费用，都应该是由政府负担的。
（二）几点借鉴
1、在周转房保障制度的适用对象界定上，立法应当明确、恰当。
&&& 周转房保障制度的保障对象过于宽泛将给国家带来较重的财政负担，过窄则会导致需要获得支持的公务员无法获得应有的支持，从而可能影响公务员队伍的稳定或不能满足公务员开展工作的需要。因此有必要对周转房保障制度的适用对象予以明确和恰当的界定。
&&&& 综观上述几国的周转房保障制度，其适用对象一般都及于以下三类人员：第一、低收入公务员个人或家庭；第二、具有一定级别的高级官员（对级别的要求各国规定不一）。对前者的保障主要基于其收入水平较低，无法通过其他方式解决居住问题，对后者主要是基于其职务与身份的需要，由国家在其任职期间为其提供与其身份相符的住宅保障，以利于其工作的开展。此外，在公务员队伍中，还有一类工作人员，他们的职务和职责要求其时刻坚守工作岗位，因此对这类人员在其任职期间，在其工作岗位属地内或附近提供相应的周转房。
&&&& 在前述制度介绍中，日本和法国的立法与实践，尤为值得借鉴。比如，法国将公务住房分为：“必须公务住房”和“实用公务住房”，并通过立法明确规定分配“必须公务住房”的必要条件，即如果不向当事人提供住房的话，他就不能正常地完成工作。而其他情况下的公务住房，则是“实用公务住房”，即分配住房不是工作的必要条件，而是有助于履行公务。日本的公务住房，其适用人群则严格限定在类似于法国的“必须公务住房”范围内。
在构建我国公务员的职务周转房保障安排时，我们也应当将“必须公务住房”和“实用公务住房”区分开来，以明确“必须公务住房”的适用人群与分配条件，并合理区分享受免费住房及其设施的人群。
&&& 此外，低收入公务员家庭和个人的工资水平和市场租金都是动态变化的，其承受市场化租金的能力也在变化，政府管理部门需要及时调整普通周转房的适用对象和申请条件，以减轻政府的负担和支出。
&&& 因此，我国在制定中央国家机关公务员周转房保障制度时似应将上述三类人员都纳入其适用范围为宜。
2、在周转房的制度设计和租金收取上，应以保障性为原则。
&&& 周转房保障制度由于其适用范围的特殊性，应以保障性为原则，政府在周转房的提供过程中仍应承担主要的经济和社会责任。这是因为：第一、针对低收入公务员，由于他们的支付能力与按市场标准的住房价格之间存在较大鸿沟，因此单纯依靠市场的力量难以解决自身的住房问题，需要政府提供相应的周转房，并采取廉租政策或补贴政策。第二、针对高级公务员及其他从事特定职业的公务员，以其收入水平购置与其身份相符或职务所需的住房仍有困难，因此也需要政府为其提供相应的官邸或公务住房，并免收房租或收取低租金。
&&& 因此，在周转房成本价格控制、住房面积控制和租金控制等方面，都要体现保障性原则，将政府的财政支付能力与个人的负担能力相结合，综合予以考虑，兼顾好政府的财力与住房保障的需要。
3、在周转房的筹建过程中，应当多管齐下，合理界定政府和市场发挥作用的领域。
&&& 上述法国政府多管齐下、通过多种渠道筹集低租金住房的做法，以及韩国“公务员年金管理工团”的模式，都很值得我国借鉴。我国的立法机关可以探讨改革我国现行的住房公积金管理和运作模式，使其向真正的市场主体转变后，贯彻政府的住房保障意图，发挥资金优势，合理安排资金流向（如，通过与其他建房企业合作），为公务员提供部分周转房。此外，政府还可以探讨以土地出资和提供其它优惠措施的方法，动员社会力量参与公务员周转房的建设，与具备资金实力的企业合作，拓宽周转房所需资金的来源和周转房的筹集渠道。
4、在周转房的建设和运作过程中，应以市场化为导向，降低政府在建设和管理周转房过程中的成本和负担。
&&& 如果将周转房建造、管理的所有事宜都交由政府处理，则难免导致政府负担过重，因此，上述几国在周转房建成后，交由市场主体来管理运作。具体而言，体现在三方面：第一、在周转房的建设中，以控制资金使用效率为中心，具体的建房事宜交由建筑企业严格按照建筑合同来完成；第二，在周转房建造完成后，将其物业管理等事务完全交由社会物业管理公司处理，并接受业主大会的监督；第三、周转房的运营机构以成本价收取租金，以租养房，在周转房建成并投入使用后政府不再向周转房投入资金。此三方面做法，颇值得我国借鉴。
5、通过立法构建完善的周转房腾退制度，实现周转房循环利用。
&&& 限于一国政府的财力、物力，其不可能无限地提供周转房以满足公务员的需求，因此，上述几国均详细规定了完善的周转房腾退制度，以实现周转房的循环利用，降低政府在建造周转房上的财政负担。如日本和韩国均规定，公务员租住廉租住宅的最长期限不得超过4年，期满必须腾房。
然而，需要注意的是，公务员腾房的一个前提条件是其具备了自己购置住宅的资金实力。因此，在设计该项制度时，应当考虑我国公务员的薪金水平，在推进公务员薪酬制度改革的同时，建立和完善相关的配套政策（如具有吸引力的公务员住房金融支持政策），使公务员在腾房期限届满前，具备购置新的住宅的条件，使周转房腾退制度具备现实可行性。
定位和相关问题探讨
&&& 由于我国公务员周转房制度的建立，尚处于起步和探讨阶段，除了前文提到的2005年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于转发建设部等单位〈关于完善在京中央和国家机关住房制度的若干意见〉的通知》（厅字[2005]8号），对建立在京中央和国家机关公务员周转住房有寥寥一百三十五字的原则性规定外，尚无其它规范文件性涉及建立公务员周转房制度问题。因此，本部分仅从思考与探讨的角度论证以下问题：制度定位的含义是什么，如何在我国公务员周转房保障制度的制度定位中恰当地界定其制度目标、基本原则、适用人群、资金来源。
（一）公务员周转房保障制度的定位
&&& 所谓“定位”，按照《现代汉语词典》的解释，是指“把事物放在恰当的地位并做出某种评价。”具体到本文所探讨的公务员周转房保障制度的定位，则是指恰当地确定该制度的目标、基本原则和适用人群等，并指出其理由。进行这样的探讨，在于使该制度在设计之初，有着鲜明的目的性和规范性。
（二）我国公务员周转房保障制度的制度目标
1、实现吸引高素质人才进入与保持公务员队伍稳定的目标。
&&& 我国加入世贸组织后，各行各业都面临着前所未有的人才竞争。政府对公共事务的管理与服务越来越具有专业化、国际化和高科技化的特点，这些特点又反过来对国家和政府公务人员提出了越来越高的人才素质要求。政府部门在吸引新公务员加入时，面临着与高薪行业竞争高素质人才的巨大压力。因此，周转房制度的目标之一，就是增加政府部门在引进人才方面的优势和吸引力。此外，留住有经验、有能力的现有公务员，使其不因家庭收入和居住状况而放弃现有职业，造成公务员队伍的人才流失，也是该项制度目标的应有内涵。
2、与现行住房保障制度有机结合的目标。
&&& 在我国现行住房制度改革政策框架内，住房保障货币化的住房保障体系，已经基本建立。住房保障货币化的表现是：对新职工和无房老职工的住房补贴制度逐步完善，住房补贴数额逐步提高，月住房补贴随职工工资发放；对住房面积未达标的老职工的差额面积给予一次性住房补贴。在此背景下，设计并建立的我国公务员周转房保障制度，应当有机融入现行的住房保障货币化体系之中，因此，该制度应当定位于：其是住房保障货币化的必要补充，适用人群严格限定在较小的范围内。
3、周转房的保障性与阶段性综合平衡的目标。
&&& 尽管货币化的住房保障方式具有许多优点，但具体到单一的公务员个人或家庭而言，市场化的住房消费要在其有了一定时间的工薪收入积累后才能实现。因此，与国情相适应，如何在政府提供过渡性住房实物支持与市场化住房消费之间寻找平衡点，既为公务员中的低收入个人与家庭提供阶段性周转房，又使他们在面临腾退周转房的期限到来之前有能力按市场价购房或租房，便显得非常重要。为此，需要通过具体的措施安排，来体现周转房的保障性与阶段性综合平衡的目标。
（三）我国公务员周转房保障制度的基本原则
&&&& 所谓原则，按照《辞海》的解释，就是人们观察问题、处理问题的准绳。法律原则确认一定社会生活和国家活动的规律性要求，贯穿于具体法律规范之中。笔者认为，基于我国住房制度改革的发展方向和国外公务员住房保障制度的经验与启示，可以将公务员普通周转房制度的基本原则，确定为保障性原则、政府职能与市场职能相分离原则以及成本化经营原则等三项。具体理由阐述如下。
1、保障性原则。
&&& 保障性原则，是指公务员周转房制度的各个环节都要体现国家对公务员的居住权、身份权、福利待遇权等的保护功能，由政府来承担周转房的筹建、统一管理与分配、运营中的监督等基础性任务，将公务员队伍的稳定发展和住房环境的人性化建设目标贯穿于该制度运行的始终。保障性原则，应当确定为周转房制度的首要原则，如当市场化原则或成本租金原则与其存在重大冲突或与其发生严重背离时，则必须让位于周转房的保障性功能。
2、政府职能与市场职能相分离原则。
&&& 政府职能与市场职能相分离原则，是指政府的保障性制度安排与制度实施中市场手段的运用，要有机结合并适当分离。其中，提供合理的制度安排并保证其有效实施，是政府职能；将必要的市场机制作用于周转房资金的筹集与运用的全过程，是市场职能。应该说，突出周转房的保障性功能，并不等于只要保障性，放弃其市场性和效益性，合理的保障性制度安排，应当是兼顾周转房的保障性和效益性，实现两者的平衡和政府负担的最小化。为此，合理界定政府职能与市场职能发挥作用的空间，有很多的方式和措施可以运用。此外，该项基本原则，还必须在体现保障性与效益性相结合的同时，将合法性、效率性、程序性的要求贯穿于公务员周转房制度的始终。遵循政府职能与市场职能相分离的原则，还需要明确界定担负政府职能的机构及其职责，明确规定市场手段的适用领域与鼓励措施以及运作机构与效益性指标，等等。
3、成本化经营原则。
&&&& 成本化经营原则，是指将成本核算纳入周转房建设与运营的考核指标和作为周转房制度持续、良性发展的保障，并贯穿于公务员周转房运作的始终。成本化经营原则，也是国家参考市场租金确定公务员周转房租金的重要依据。
在上述三项基本原则中，保障性原则和成本化经营原则，也应当是实现政府职能与市场职能相分离原则的必要手段和重要途径。
（四）我国公务员周转房保障制度的适用人群
&&&& 适用人群的确定，不仅关乎周转房的总体建设规模和建房标准，更关乎政府的财政负担能力和住房保障的货币化改革方向。所以，恰当地确定公务员周转房的适用人群至关重要。根据我国现阶段的情况，周转房的适用人群，可暂定为两类：一类是新录用的公务员，以吸引高素质人才进入政府机关工作；另一类是低收入家庭的公务员，以解决这类公务员的基本住房需求。此外，对于其他无房的公务员，应当仍然在住房消费保障市场化和货币化的框架内，由他们自行解决住房问题。
（五）我国公务员周转房保障制度的资金来源
&&&& 公务员周转房建设需要的大量资金，除政府安排财政专项资金外，还需要依靠市场力量来解决。故在该项制度设计中，需要通过明确公务员周转房建设的市场主体、资金的种类及其表现形式，来具体明确其资金来源。
1、参与公务员周转房建设的市场主体。
&&& 未来的制度中，应当规定：为周转房的新建或改建提供社会资金或旧有房屋的，是建设资金市场筹集方式中的市场主体。这类主体，主要是根据政府的相关优惠政策，主动参与投资并要求承担周转房的开发与经营，有相应的房地产资质、提供自有资金的企业。他们参与资金筹集的资格，需要在制度安排中作出合理与明确的界定，并最终体现在他们与政府签订的周转房建设的合作合同中。
2、资金的种类及其表现形式。
&&&& 公务员周转房的建设资金，包括拟用于周转房建设的有形财产和无形财产。其中，有形财产可以包括：政府拟投入的资金，拟提供的低息贷款、贷款担保、国有房屋，企业拟投入的资金、拟提供改建的自有房屋等不动产；无形财产可以包括：政府拟投入的土地使用权，拟提供的优惠政策所降低的成本价值，企业拟提供的房地产项目实施与管理的经验和企业商誉等。
&&&& 上述资金来源种的货币类资金，可以由三部分组成。一是财政专项资金。即由公务员住房管理机构所在的预算编制单位根据资金缺口提出基本建设投资预算方案，报同级财政管理部门审批后执行。这部分资金占建设资金中的比重，视政府财政收入的情况而有所不同。在政府财力不济的情况下，可以允许采用市场发行的方法发行由政府担保的住房债券来解决资金缺口。二是住房公积金的增值收益中可以作为建设城市廉租住房的补充资金部分。根据《住房公积金管理条例》第九条第（五）项的规定，此部分资金的提取比例需要由周转房建设所在地住房公积金管理委员会集体决策。三是由政府给予优惠政策、鼓励社会资金投入的方式筹集资金。这需要政府未来在相关政策中予以明确，如开发商出资（投资）新建，或以现有房屋改建公务员周转房，政府对新建或改建房屋给予预先承诺的税费减免优惠，新建或改建后的住房归政府所有，开发商独享一定期限的租赁经营权并从租金收益中回收投资。
&&&& 在第三种资金来源中，可以借鉴我国现行的学生公寓建设模式，即“坚持谁投资、谁管理、谁受益的原则，按照市场运作方式，采取多种形式建设大学生公寓”以及“积极挖掘社会潜力，鼓励企业事业单位将富余房屋改造成大学生公寓”的成功经验。
总之，公务员普通周转房保障制度，能否成为完善我国现有住房保障制度的一种必要且有益的补充形式，对该制度的准确定位，非常关键。
&&& 由于我国尚未建立公务员周转房保障制度，故本文的写作更多地是一种思考和探讨。
通过研究，笔者认为，在该制度建立之初，了解和学习国外的相关制度与实践，揭示规律后加以借鉴，十分必要。好的周转房保障制度设计，必须是既能够有效发挥其保障性功能又不过分增加政府负担的最优制度安排。我们期待着政府有关部门能够尽快启动该项制度，在试点的基础上积累经验并逐步加以完善。
事实上，2005年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于转发建设部等单位〈关于完善在京中央和国家机关住房制度的若干意见〉的通知》（厅字[2005]8号），即已涉及到建立周转房制度问题。该文件第三部分“改善住房供应和管理，积极推进住房社会化”――（三）建立周转住房制度，明确规定：“国管局、中直管理局根据中央国家机关办公地点分布情况，可在职工住宅小区等地建设或改建一批周转住房，向新录用等符合条件的职工出租；所需资金在基建投资中安排。周转住房以满足职工基本住房需要为原则，严格控制面积标准，租金按成本确定，租住年限原则上不得超过5年。”当然，该文件中的周转住房，其适用对象是在京中央和国家机关公务员。&& 本部分的国外资料分别主要来源于：（1）中央国家机关房改办：《住房政策研究》2005年第4期、第7期中韩国、日本、法国公务员住房制度的相关介绍；（2）中央国家机关房改办编：《欧洲发达国家公务员住房政策考察报告》――“国外公务员住房政策研究”课题分报告中法国、德国公务员住房制度的相关介绍。&& 如根据政府的财力，增加一定数量的周转房房源，视具体情况适当延长周转房的租赁期限，完善国家政策性住房金融支持的方式与种类，等等。&&美国市场化筹集房源的做法主要有：对于承担低租金住房建设的开发商，房屋建成出租后的十年期间里，政府给予房屋建筑成本应缴税70%的减免优惠，以实现政府多渠道筹集低租金房源的保障性目标；政府向私房拥有者提供低息贷款和“税收信贷”，鼓励他们扩建、改建自有房屋，建成后则要求他们按照政府事先规定的房租出租给中低收入家庭；政府通过放宽一些地段的建筑容积率、建筑高度和密度的规划控制，以换取房地产所有者或开发商在其开发范围内为中低收入者建造一定比例的（一般为10%―35%）的住房。参见姚玲珍著：《中国公共住房政策模式研究》，上海财经大学出版社2003年6月版，第65-75页。美国的这些“合理界定政府职能与市场职能发挥作用的空间”的做法，值得我国借鉴。前文中，法国、韩国的做法，也严格区分了政府职能和市场职能。类似的成功事例，应该还有很多。&&&& 参见《住房公积金管理条例》第二十九条。&& 日，北京市计委、北京市教委发布经北京市政府批准的《关于加快北京地区大学生公寓建设的意见》。《意见》中的政府优惠政策包括：“新建大学生公寓享受与教育用地同等的优惠政策，建设项目免收土地出让金、四源建设费、综合开发市政公用设施建设费、公园建设费、城市建设工程许可证执照费、建材发展补充基金、招投标管理费、新菜田开发基金、城建综合开发管理费、耕地占用税、土地复垦费、防洪费、征地管理费、拆迁管理费等14项税费”。《意见》还规定：减免的有关税费在北京市计委对建设项目可行性研究报告的批复中予以明确，业主单位据此批复办理有关税费减免手续。
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