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论土地承包经营权人的权利和义务 学术资料-农业经济发展
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官方公共微信农村土地确权及之后
发布时间：　作者：王轶智　访问次数：&&
　　土地制度改革是农村改革的核心。作为激活农村土地这一重要发展要素的基础性工作，近年来土地确权被寄予了最大关注和期望，甚至被称为&二次土改&。从十七届三中全会起，2009年以来的6个中央一号文件，都对加快农村土地确权登记发证工作作出了部署，提出了明确要求。2010年一号文件，提出&力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织&，2013中央一号文件提出，&用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作&，2014年一号文件强调&抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作&，&2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作&。土地确权，从解决承包经营权属混乱入手，摸清实情，明确权属，建簿颁证，稳定农民与土地的长久承包经营关系，扭转原来农村土地产权不明晰，农民利益没保障，权益不平衡的现象，从而进一步激发农民保护耕地、节约集约用地的积极性，推动最严格的耕地保护制度和节约用地制度的落实，进而提高土地管理和利用水平，并且为建立城乡统一的土地市场奠定基础。土地确权的价值是无庸置疑的，但关键是确权改革能否明晰农村土地权属，能否为推动未来农业发展、农村繁荣，促进城乡发展一体化提供充足动力？
　　一、土地确权能否彻底落实土地权属
　　必须清醒认识的是，当前推开的土地确权，既不是土地所有制度的变革，也不是承包关系的重新调整，只是对现有承包关系的稳定。2009年中央一号文件就明确提出，&严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为&， 这个要求在之后的政策中都得到贯彻。可见确权是对现有土地承包关系的&拨乱反正&，是对集体土地所有权和农民土地承包经营权的再明确。在此，就出现了三个矛盾：
　　一是确权的主体问题。确权是产权的厘清，这是市场体制的基础。土地确权有三个主要内容，一是所有权的确定，即集体经济组织，主要是以行政村、自然村、生产队的集体土地与国有土地产权的明晰，以及相关集体经济组织之间集体土地的界限确定；二是农民与集体土地的承包关系的明确；在某种程度上，也包含第三个内容，也就是农民对集体土地承包权的重新确认。实施确权的主体是县级政府，如果按照市场理论来说，政府与集体经济组织，甚至农民个体来说，都是平等主体，只不过是具有权威性和强制力的主体。如果说在明确集体土地所有权限和农民承包权力、承包关系上，可以充当无直接利益的公正第三方，或者说是权威主持人的话，那么在国有土地与集体土地的确权上，县级政府是县域国有土地的实际拥有人，是利益相关方，至少从理论上，存在着利已可能，或者说有利已的嫌疑。
　　二是确权的时限问题。确权后的土地承包时限，已经由之前的&长期&修改为&长久&，但长久到底比长期长多少？以前&承包关系长期不变&，至少可以理解为比《土地承包法》规定的&三十年&要长，长久比长期是长十年、二十年，甚至五十年、一百年，很少有人说得清。这就类似借贷合同没有写还款时限，在借贷中出现此类事件，出借方是可以随时要求借款方履行还款义务的。在现有政策框架下，当然几乎不可能出现集体中止与农民承包合同的现象。但给农民的信心仍然是不确定的，因为&长久&的具体时限，取决于决策者对其的理解，作为出包人的集体与承包人的农民完全没有决定权。时限的模糊，势必影响农民的投资信心，和承包权财产属性的实现。
　　三是确权实质不确权的问题。确权中最基本、难度最大的是承包权确权，事实上是确认土地承包关系而不是确认承包权力。当前明确土地承包权有两种形式，就是&确权确股不确地&和&确权确地&，似乎能很好地解决当前承包中的问题。但二轮土地承包初期，因为税费较重，存在农民放弃承包权没有承包土地的现象，这在欠发达地区表现得比较突出，在部分村没有承包土地的人口甚至接近或者超过一半。当时由于客观原因放弃承包权不代表他们不享有承包权，而且按照当时法律政策，承包期限是三十年，即使在三十年内无法享有承包权，但三十年后总该享受承包权。但确权显然会固化这种现象，当初没承包的可能&长久&享受不到土地承包权。况且从二轮承包之后，村内、队内人口发生了相当大的变化，人口出生死亡、迁入迁出，新增人口的土地承包权利能不能实现，退出人口土地承包权利该不该收回，显然以二轮土地承包为依据，甚至以八十年代联产承包为起点，都难以解决。在荒山荒坡荒地承包权方面，基本上是有偿承包，只有当时有远见、有资金的部分农民参与了承包，承包面积还都比较大，少则几十亩、多的成百上千亩，期限短则15、30年，长则50、70年，确权后村民享有的土地承包权的大小，差距悬殊。
　　二、土地确权到底能解决什么问题
　　二轮土地承包到现在已经将近二十年，承包经营权没有能明确到户，证书也没有完全发放到位，这是确权工作启动的动因。《民法》、《物权法》、《土地法》，都对农民宅基地、房产权利进行了规定，到现在还需要确权，本身就是一种重复运作。确证由于各地的情况不同，难度千差万别。对于二轮土地承包不存在遗留问题的地区，可能只是重新丈量后换证，未颁证的则是重新丈量后颁证，而对遗留问题较多、新出问题也不少的地区来说，通过确权来理清土地承包关系，困难重重，或者说在现有法律政策框架下，根本无法解决，比如未承包地的农民伸张承包权，比如宅基地的一户多宅而父子多户一宅等问题。确权在某些程度上不是把复杂的问题变得更为简单，而使原来看起来简单的事真正暴露出了它的复杂性。确权颁证成本高昂，据南方某县的实际操作成本来看，确权每亩的支出约为四十元，就以全国耕地18亩亿亩底数和农村建设性用地5万平方公里计算，总体成本相当巨大，而且人力成本也相当惊人，在目前完成或者正在确权的地区，人员紧张、甚至短缺相当普遍。这其中还没有包括农民参与的成本，最保守的估计，当前也有3亿多农民在外地打工，确权颁证就要停下手头工作，千里回乡参与丈量，相信总体支出也不会小。相对投入来说，权利的实现则更加复杂。
　　在土地所有权上，人民公社时期&三级所有，队为基础&，农村生产资料分别属于人民公社、生产大队和生产队所有。联产承包责任制后，人民公社被乡镇代替，生产队已经消失，生产大队被行政村村委会取代。虽然职能并不相同，但最有资格代表农民行使集体土地所有权的还是村委会。但明显存在&所有权缺失&的问题，即村委会在行使集体所有权并不能真正代表村民意愿，在土地承包、流转、征用上，经常出现少数人剥夺多数人权利的问题，甚至引发了象广东乌坎那样的群体事件。随着新型城镇化的推进，大批农民向城镇外移是必然趋势，部分村庄消失也会是必然现象，将来的行政村面临着新一轮撤并，除了原来的行政村村委会决策不能代表村民意愿的&所有权主体缺失&问题，还会更多地出现因行政村撤消合并后土地集体所有权主体消失的问题。
　　在土地流转租赁权上，土地承包权的财产属性，其实早就已经体现。土地承包经营权的流转、租赁，至迟在二轮土地承包之后就自发出现，在十七届三中全会后形成比较集中的高潮。流转、租赁就要有租金，租金就是土地经营权的价格，有的分年计算，有的打包计算，低的一年几十、上百元，多的甚至上千元。确权使土地承包关系更加明确，显然对适度规模流转、规范租赁承包有促进作用，但因此说可以有效提高农民的财产性收入则有点夸大。租赁流转在原有的承包关系下，就可以实现，不是确了权才可以流转租赁的，而价格也显然不会因为确权而有所提高。如果说可以增加农民收入，可能来自确权丈量后增加的土地面积，据一些地区的经验，在确权丈量后耕地面积平均增加20%左右，原因是二轮承包时的低质地折算、承包后的田埂开垦和地头耕作。
　　土地的抵押、担保权上，相对于城镇居民，从事种养的农民几乎都是经营者，更需要资金支持。但农民由于个人财产较少，获得贷款的难度较大、额户较小。据西南财经大学中国家庭金融调查研究中心（CHFS）与中国农业银行战略规划部联合发布的 《中国农村金融发展报告2014》显示，农村有民间借款的家庭比例为43．8％，远高于全国34．7％的平均水平，但农村有正规贷款的家庭比例为14．1％，低于全国15．1％的平均水平，而农村家庭债务总额中有64．6％都来自民间借款，远远高于全国32．0％的比例，其中40％是民间有息贷款，利率约为36．6％。报告还显示，农村债务中有9．6％属于风险债务，高于全国6．5％的风险债务比例。确权后，承包土地及农民宅基地房产进行抵押贷款更为便利。但担保抵押权之所以难以实现，障碍不在于农民的土地承包权的明确与否，而在于土地产出价值。土地承包权的明确，似乎为农民贷款提供了抵押物，但贷款总量不能高于抵押物价值总额，这是任何人都明白的道理。最近笔者所在的邻近县，试点推行承包权抵押贷款，以5年经营权为担保，每亩可以贷款1500元，基本上是耕地的5年出租总收入。银行在接受抵押时要考虑回收风险，必须严控贷款额度。因此，承包权的担保、抵押对农民的资金需求有一定满足，但完全实现还需要解决很多问题。
　　三、确权后的土地管理与权利享有如何实现
　　土地权利能不能享有，前提当然是对权利的明确，但更关键是对权利的保护。土地确权后，农民会具有三权三证，农民承包土地的承包经营权、农民宅基地的使用权、宅基地上自建住房的房产权，和农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、自建住房的房产证。这三种权利和三个证件是受法律保护的。但是从城市及以往经验来看，这种保护也不是十分可靠，城市居民一般没有经营性土地，就以宅基证和房产证而言，近年来之所以频频出现出现强征强拆现象，并引发群体事件和恶性事件，显然是政府官员忽视了居民的这两权两证，法律也显然没有保护到位。土地承包权比宅基地使用权、房产权显然更为复杂，保护起来也难度更大。
　　一是土地所有权的实现问题。集体土地所有权，既存在着主体缺失困境，也面临着主体消失的问题，还存在着难以实现的问题。当然，在土地所有权上，所有人，不管是集体、还是个人，也不管中外，都是有限所有权，所有人绝对都不可以把土地出卖给它国，但拥有一定限度的处置权。确权后，承包权被进一步强化，承包土地和宅基地几乎成为农民自己的私产，土地所有方集体的权利如何体现。土地、包括宅基地，承包人、使用人有出租、流转的收益，甚至将来可有上市交易的可能，但作为所有方的集体在这一过程中，既不能参与管理，也不能从中获得收益，甚至缺乏话语权，即使是承包期限延期也是政策给定的，这是否也是另外一种形式的政府干预市场。从长期来看，忽视土地承包权、损害农民利益肯定是不对的，但忽视集体所有权、造成集体成员利益差距拉大，肯定也是不行的。
　　二是用地规划需要提高层次。有的专家将农地问题归结为城乡二元制，其实也并没有看到问题的实质。虽然城乡二元阻隔，是制约我国改革发展的重要问题。但是没有看到，规划用途和管制是高于所有制的，土地开发利用在任何国家都是严格控制的，都要受规划与法律的管控。目前我国土地使用存在双重浪费，农村宅基地5亿亩，外来打工人员在家乡的宅基地上建起新房，却不去居住，浪费数量惊人。另一方面，土地城镇化的速度始终快于人口城镇化。据国土资源部副部长胡存智2012年3月披露，1990年到2000年，土地城镇化的速度是人口城镇化速度的1.71倍；&2000年到2010年的10年，土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍。当前我国的土地规划权力在政府，用地审批权力也在政府，各级自己给自己制定规划，自己给自己当裁判，规划执行缺乏监督和强制力，往往是领导一拍板就能更改，给随意更改规划创造了条件。规划体系也不完整，基本上是有总规，缺详规。确权只是增加了农民与政府、市场议价的权力，但不能从根本上防止土地征占乱象。我国土地规划应该上升为法，或者由人大制定，明确规划的法律本质，真正做到规划即法，才能减少土地的滥用和随意征占。
　　三是加强土地用途管制监督监控。确权给了农民较大的自主权和财产权益，给土地流转提供了良好的条件，会有力释放农村改革红利，推动农业发展、农村繁荣、农民富裕。但可能伴随更多的企业囤地、转变用途等不正常现象，出现更多的类似小产权房的管理难题，必须从源头、从开始就扎紧红线，强化用途管制。当前，技术手段已经能够做到适时监控，必须加大监督执法力度，发现问题必须及时纠正，才能使土地使用真正进入理性轨道。
　　确权是土地制度改革的序幕，不可能解决涉及土地的所有问题，但作为基础性、起始性工程，必须要跟紧配套措施，各项改革要有序启动，否则，单单确权，不仅收不到预定效果，还可能使农村改革局面更加复杂艰难。
　　来源:中国改革论坛网
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中华人民共和国农村土地承包法释义：第十六条 09:37&&来源： |
　　第十六条 承包方享有下列权利： 　　（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品； 　　（二） 承包地被依法征用、占有的，有权依法获得相应的补偿； 　　（三） 、规规定的其他权利。 　　【释义】 本条是关于家庭承包的承包方享有的权利的规定。 　　维护农村土地承包方的合法权益是本法的一个重要目的。对承包方到底享有哪些权利，各地规定是不完全相同的，有的地方还尚未做出规定。由于在全国没有统一的法律、行政规定，一些地方出现发包方利用自己的优势地位，在签订承包合同时，给承包方规定过多的义务，而忽视承包方权利或者任意侵犯承包方权利的现象，最终的结果是农民的土地承包经营权得不到完全实现，利益得不到保障。为了使农民的土地权益得以实现，切实保障农村的长治久安，针对这种现象，本条规定了承包方享有的基本权利。这些权利是法定权利，即使在承包合同中没有约定，承包方也依法享有这些权利。任何组织和个人侵害承包方权利的，都要依法承担相应的法律责任。 　　根据本条规定，承包方享有以下权利： 　　（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品 　　本项所列权利是承包方最基本、也是最重要的权利，它激发了农民的生产积极性。这项权利主要包括以下几个方面的内容： 　　1.依法对承包地享有使用的权利。农村土地承包经营权设立的目的，就在于让承包人在集体的土地上进行耕作、养殖或者畜牧。因此，承包人在不改变土地用途的前提下，有权对其承包的土地进行合理且有效的使用，并有权获取土地的收益。至于从事农业生产的方式、种类等均由承包人自行决定，其他任何第三人都无权进行干涉。对承包土地的使用不仅仅表现为进行传统意义上的耕作、种植等，对于因进行农业生产而修建的必要的附属设施，如建造沟渠、修建水井等构筑物，也应是对承包土地的一种使用。所修建的附属设施的所有权应当归承包人享有。 　　实行土地承包经营制度以来，农民获得了生产经营自主权，但在有的地方农户选择种植作物的权利仍然受到各种限制。一些地方的领导人为了突出&政绩&，不讲科学，不考察市场需求，强令农户大面积种植单一作物，即所谓&一乡一品&、&一村一品&等。这是对承包方享有的使用土地的权利的侵害，严重损害了土地利用的效率。对此种现象应当予以制止，使承包方对承包地依法使用的权利得以充分实现。 　　2.依法获取承包地收益的权利。收益权就是承包方有获取承包地上产生的收益的权利，这种收益主要是从承包地上种植的农作物以及养殖畜牧中所获得的利益，例如，果树产生的果实，粮田里产出的粮食。无论是从土地利用效率的角度，还是从生存保障的角度，承包方对承包地享有的收益权都是农村集体土地家庭承包制度的重要内容。 　　在人民公社时期，农户的收益权也得到了一定程度的承认。但由于国家实行计划经济，再加上生产力水平较低，实际上农民从土地上得到的收益很少，多数地区仅够维持最低限度的生存。实行农村土地承包经营制度以后，明确了农民享有土地承包收益的权利，大大激发了农民的生产积极性，在提高生产效率的同时，也提高了农民自己的收入。农民应当依法缴纳国家税收和承包费，但对那些乱收费、乱集资、乱摊派，影响承包方对承包地收益权的实现，影响农业发展和农村稳定的做法必须予以制止。对承包方的收益权应当依法保护，使其得到充分的实现。 　　3.自主组织生产经营和处置产品的权利。自主组织生产经营是指农户可以在法律规定的范围内决定如何在土地上进行生产经营，如选择种植的时间、品种等；产品处置权是指农户可以自由决定农产品是否卖，如何卖，卖给谁等。发包方和相关的行政管理部门可以对农户的生产提供指导性的建议或者提供各种生产、技术、信息等方面的服务，但应当尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动，不得违背农民意愿强制农户种植某种作物。在一些地方还存在发包方和行政部门用行政命令干涉农民的生产经营自主权的现象，这种行为与法律和国家政策是相违背的，必须纠正。 　　4.依法进行土地承包经营权流转的权利。承包方对土地承包经营权依法进行流转是承包方对承包地权利的一个重要体现，这有利于农村经济结构的调整，也有利于维护农村土地承包关系的长期稳定。本法和国家政策明确规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地经营权的流转。任何组织或个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转。承包期内，发包方不得以单方面解除承包合同，或者假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，不得以划分&口粮田&和&责任田&等为由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。 　　承包方土地承包经营权流转的权利，主要体现在承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，例如承包方可以自主决定采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转。土地承包经营权流转的收益归承包方所有，任何单位和个人不得擅自截留、扣缴。同时，承包方进行土地承包经营权的流转必须&依法&进行，根据本法第33条的规定，土地承包经营权的流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；土地承包经营权流转的受让方须有农业经营能力。 　　（二）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿 　　承包方对承包的土地依法享有在承包期内占用、使用、收益等权利，但这些权利的行使也受到法律的某些限制。我国规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。也就是说，在一定条件下，农户承包的集体所有的土地可以被依法征用。征用是国家为了保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长远利益，将集体所有的土地转化为国有。为了保护承包方的合法权益，不得滥用土地征用权，必须依照法定的条件和程序进行。对土地的征用一般需要满足几个条件：首先，征地必须是一种政府行为，其他任何单位和个人都无征用土地的权利；其次，征地必须依法取得批准。根据我国土地管理法的规定，征用基本农田或者征用基本农田以外的耕地超过35公顷的以及征用其他土地超过70公顷的，应当由国务院批准。征用其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照土地管理法第44条的规定办理农用地转用审批；第三，征地行为必须向社会公开，接受社会的监督。根据土地管理法的规定，征地方案必须公告和公开；第四，征用土地必须是为了社会公共利益。非公共利益目的，不得动用征用权。在我国，征用土地一般用于能源、交通、水利、军事设施等社会公用项目的建设；最后一点，也是最重要的一点，土地被征用一方有权获得相应的补偿。 　　占用是指兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的行为。根据土地管理法的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照规定办理审批手续。乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照规定办理审批手续。 　　本条第2项明确规定，承包地被依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿。根据土地管理法的规定，征地补偿应当按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿数额。原来的土地是耕地的按耕地的标准补偿，原来是林地的按林地标准补偿，原来是草地的按草地的标准补偿。对于补偿范围，土地管理法规定，征用耕地的补偿费用应当包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费是给予土地所有者和承包人因投入而造成损失的补偿，应当归土地所有者和承包人所有；安置补助费是用于被征地的承包人的生活安置的；地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物、青苗的所有者（即承包人）所有。 　　根据土地管理法的规定，征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4到6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。征用其他土地的土地补助费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。如果依照前面的规定支付补偿费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。 　　土地被征用、占用的承包方有权获得征用、占用土地的补偿费。任何组织和个人不得非法截流、占用、滥用承包方应得的补偿费。必须使承包方合法利益得到切实保护，使失去承包地的农民的生活得到切实保障。根据本法第59条的规定，违反土地管理法规，非法征用、占用土地或贪污、挪用土地征用费用，构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成他人损害的，应当承担损害赔偿等责任。 　　（三） 法律、行政法规规定的其他权利 　　这是一个兜底条款。除了本条规定的第一、二项权利外，本法的其他条款和其他法律、行政法规也对承包方的权利做了规定。例如本法第31条规定，承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡的，其继承人可以在承包期内继续承包。本法第33条第5项规定，在同等条件下本集体经济组织成员对流转的土地承包经营权享有优先权。农业法、渔业法、草原法、森林法等法律也对承包方的权利做了规定。
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