基层计划生育行政执法中所遇到的几个突 出问题及对策随着社会主义法治建设和普法教育的不断推进， 计划生育行政执法工作得到 了不断加强。但在基层单位仍然存在着一些问题，给计划生育行政执法工作带来 了一定难度。因此，正视和解决计划生育行政执法中存在的问题，是规范计划生 育行政执法主体的执法行为，维护法律的严肃性，提高计划生育行政执法者的执 法水平，确保计划生育法律法规正确实施的前提。如
何解决所存在的突出问题， 本人结合自身的工作经历谈谈个人的浅见。 一、计划生育行政执法中存在的几个突出问题 1、部分领导和执法人员依法行政观念比较淡薄。在部分基层单位，由于领 导法制意识不强，对由“人治”向“法治”转变的重要性认识不足，在计划生育管理 工作中，往往不是依法，而是依据个人的情感、情绪，以及依据和管理相对人的 “关系”等因素开展工作，执法随意性比较明显。因此，也就将法律赋予的“职权” 演变为“个人权利”，导致行政侵权，甚至腐败等系列现象发生。 2、“自费执法”现象仍有存在。由于受市场经济所引发一些腐朽思想冲击， 在计生队伍中也有少数人往往因利益的驱动，出现了“不给好处不办事，给了好 处乱办事”的现象。加之乡镇财政供给严重不足，个别乡镇将政策外超生等等的 征收社会抚养费和罚款作为计生机构的日常经费、职工福利资金的来源，造成了 计划生育行政执法行为与执法目的严重背离。 3、违反程序执法时有发生。在计划生育管理工作中，由于长期以来就存在 这样一些认识偏差:计划生育是国策，怎么搞都有理;计生工作任务重，时间紧， 若按照法定程序办事，计生对象早逃之夭夭，削弱了工作力度等等，这些错误认 识使少数部分计生执法者无视计生法律、 法规之规定， 或者为了追求工作的效率， 不依法定程序，甚至违反程序执法的现象时有发生，虽然未背离执法目的，但程 序不到位同样是违法。 4、职权异化。表现有：一是以“人情”作为执法的尺度。由于受历史传统影 响，在计生执法工作中，常常出现面对同一性质的违法行为，但执法尺度大相径 庭，其执法尺度依据是违法者与自己是否有人情关系。二是权钱交易。有些执法 人员难以抵制金钱的诱惑，把职权蜕变为个人私权，并将工作为筹码进行交易， 使得违反计生法规者逃避了法律的追究。三是滥用权力。以权谋私、武断专横、 拖延履行职责、该罚不罚、处罚程序和征收社会抚养费标准随意而定，甚至因个 人恩怨而刻意报复等现象层出不迭。 5、社会抚养费难以征收到位。近年来虽然人们的生育观念有了转变，但个 别育龄群众受传统的封建思想影响仍未根除，超政策外生育现象时有发生，乡镇 人民政府及计生行政管理部门对此依据法律作出征收社会抚养费决定， 但很难征 收到位，其原因是:一是超政策外生育者经济能力差，交不起。二是个别超生者抵制不交，作为计生部门无法律依据的保障措施及强制措施。三是申请人民法院 强制执行，而法院的强制执行到位率也是很低的，这样给计划生育行政执法带来 了很大难度，也给计生工作造成了负面影响。 6、计生执法队伍不稳定、人员错位、素质偏低。近年来各级计生部门对乡 镇计生执法人员进行了法规知识培训，并为其办理了行政执法证件，但乡镇工作 头绪多，机构也多，人员极不稳定，有的计生工作人员刚刚熟悉计生工作却又被 调入其它单位，而新调入人员又缺乏工作经验和计生法规知识，形成恶性循环， 导致人员错位，工作素质偏低，这些情况都严重制约着计划生育行政执法的顺利 开展。 对策及解决办法。 二、对策及解决办法。 1、加强宣传，增强全社会的法律意识。 法律意识是人们关于法律现象的观点、思想、心理和知识的总称，它对法治 实践有重大影响。当今社会强调“依法治国”、“崇尚法治”，所有国家机关及其工 作人员都必须服从法律规定。 因此， 要克服计划生育行政执法中的“人治”等问题， 必须加强宣传，增强全社会的法律意识。尤其是要增强计生干部依法行政、依法 执法的观念，只有这样才能从执法主体思想、意识层次上杜绝其违反程序执法、 职权异化等现象。 2、切实加强计划生育行政执法人员依法行政的自觉性。 社会主义法制建设的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必 究”，其中“有法必依、执法必严”是针对执法人员而言的。计生行政执法中出现 的一些问题，与未能很好贯彻这一精神有关，比如“自费执法”、违反程序执法就 是没有贯彻“有法必依”而以“人情”为执法的尺度则是对“执法必严”的违背。因 此，必须按照“有法必依，执法必严”的要求切实加强计生行政执法人员依法行政 的自觉性，克服其以“人情”为执法尺度等错误做法。 3、健全和完善计生行政执法的监督机制 要克服计生行政执法中的种种问题， 必须健全和完善计生行政执法的监督机 制。除了依靠整个国家行政监督机制的完善外，更为重要的是健全和完善计生行 政事业自身的监督机制，一是完善计生系统内部监督机制，建立以上级部门对下 级执法行为进行监督为主的模式，采取定期检查和不定期检查相结合，动态检查 和静态检查相结合的方式，检查下级行政执法在执法程序、法律文书、档案管理 是否规范，认定事实、处罚依据、案件定性是否准确。二是建立、健全、完善系 统外部监督机制， 通过政务公开， 畅通群众信访渠道， 增强计生行政执法透明度， 同时充分发挥和拓宽村民自治委员会和计生协会在计生行政执法中的民主监督 职能。只有真正建立了一套属于群众的监督机制，才能使执法人员不敢不依法， 不敢随意执法。 4、协调和发挥相关部门职能作用 由于计生部门受法律法规规定权力所限， 征收社会抚养费及督促计生对象落 实各项节育手术和“三查”等无强制性措施，致使行政执法难以到位，为此，各级政府应发挥相关职能部门作用，充分利用组织、宣传、公安、工商、监察、法院、 广播、人劳等部门的职能作用，对于拒不执行计划生育政策的人和事，该采取组 织措施的采取组织措施，该动用法律强制手段就动用法律强制手段，这样就形成 全社会齐抓共管局面，促使计生对象不敢不守法，不敢违法。 5、提高计生执法人员的业务素质 提高计生行政执法人员的业务素质， 是保证其依法执法和正确执法的重要基 础。一是把好执法人员上岗资格关。二是对在岗执法人员强化法律基础知识，依 法行政知识等学习。三是创造条件选送执法人员到法律院校进修，以适应法律知 识、 法律制度的更新。 四是举办执法人员政策、 法制理论研讨会， 交流执法经验， 解决执法过程中遇到的问题。只有建设好一支高素质的计生执法队伍，才能真正 公正、公平地贯彻执行好计生行政法律、法规。 6、加强社会主义精神文明建设 要加强思想道德建设和社会主义精神文明建设， 应当对计生干部坚持不懈地 抓好马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想的教育，搞好党 纪政纪、工作纪律、人生理想教育，使执法者树立正确的世界观、人生观、价值 观、权力观，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋。”只有树立了正 确的依法行政理念， 才能将计生行政执法中可能出现的许多问题防范于执法主体 的思想意识中。 （作者单位：察布查尔县纳达齐乡计生办）当前农村计生行政执法中遇到的问题及对策初探《人口与计划生育法》 及相关法律法规的颁布与实施， 标志着计划生育工作实现了从“人 治”到“法治”的转变，这是一种升华，是高层次上的发展。然而，在这一转轨时期，由于主 客观因素的影响和制约，致使计划生育在行政执法过程中遇到了一些困难和问题。 一、当前计生行政执法中遇到的主要问题 （一）思想认识上的交叉感染影响了计划生育依法管理进程 一是部份干部认为法的实施削弱了计划生育管理手段， 产生了严重的畏难情绪， 对不自 觉落实计生政策的群众束手无策，有的则是求稳怕乱，不敢大胆开展工作，对计划外生育听 之任之； 二是部份群众认为现在计生政策宽松了， 计划外生育大不了就是罚点钱， 只要有钱， 生多少都行。 （二）行政执法与落后的计生工作基础发生强烈的矛盾冲突。 1、法律制约手段与强行生育的冲突。在农村，有两类人生育愿望相当强烈，一是富裕 的老板和个体工商户，他们拥有丰厚的财产，想有人来继承，所以总想多生孩子，尤其是男 孩。二是农村贫困户和长期在外的“超生游击队”，这些人家徒四壁，认为儿子多了总有一个 有出息， 希望通过下一代制造奇迹来改变家庭命运。 这两类人都以逃避或拒绝落实避孕节育 措施来达到超生的目的， 而法律对该不该强制执行落实避孕节育措施和补救措施却没有具体 规定 ，这就使依法管理和强行生育发生了冲突，影响了控制人口过快增长目标的实现。 2、非婚生育让执法人员防不胜防。一是婚前性行为急速上升，致使未婚先孕；二是一 些人认为只要举行结婚仪式，办不办结婚证都无所谓，从而导致非婚生育；三是有的先生孩 子后结婚。这些都让计划生育行政执法人员很难管理。 3、流动人口对依法管理的冲击。在农村，许多青年外出打工期间非法同居并生孩子， 回来时已儿女成行，即使给予经济处罚，降低人口出生率的目的仍未能达到。 （三） 在依法行政中基层计生干部手脚被束缚难以适应依法行政需要。 原来的工作方法 与现行计生政策不相适应， 原来行之有效的强制性的行政管理方式现在不能延续， 因此一些 育龄人群认为计生政策松了，思想走上误区，千方百计的逃避落实避孕节育措施，导致计划 外怀孕，增加了生育隐患。 （四）计生干部的管理范围过于宽泛且待遇不高，致使在工作中缺乏一定的积极性。现 行机制一个乡镇一般才七、八个计生干部，有的甚至只有三、四个人，而乡镇人口多在 2-4 万之间，也就是说一个计生干部要管理 4000 至 5000 多人口，每年的报酬却只有几千元。因 此不少干部认为计划生育人少事多待遇差，要求又严格，缺乏一定工作积极性。 二、产生以上问题的原因 （一） 对计划生育法律法规及政策宣传不到位， 导致干部群众产生片面理解或模糊认识， 增加了执法工作难度。 （二）计生队伍整体水平参差不齐影响了执法水平。 （三）利益驱动机制尚未形成。一是对计生干部在政治上、经济上的重视程度不够，调 动不起他们工作的积极性； 二是计划生育优先优惠政策如对独生子女户、 二女绝育户等的养 老保障等激励措施没有兑现或兑现得不好，挫伤了群众自觉实行计划生育的积极性。 （四）人口与计划生育基层基础工作总体水平低，影响了行政执法工作的开展。首先是 部门齐抓共管的机制还没有真正形成，一定程度上影响了执法工作的力度；其次，计划生育 工作的合同化管理在推行过程中， 由于种种原因签订率和公证率都很不理想； 三是部份地区 村为主的管理模式还没有真正形成，村民自我管理、自我服务、自我教育能力低；四是知情 选择在群众生育观念强烈，部门跟踪管理服务措施跟不上的情况下推行起来有一定的难度， 有时会变成任意选择或放任自流； 五是部份群众生育观念没有转变过来， 婚育新风未普遍树立，增加了计划生育工作压力；六是对流动人口管理不到位，为流动人口计划外生育提供了 潜在空间。 （五）执法体系不够健全。按规定，计生工作人员没有强制性执法资格，而计划生育的 许多工作，如征收社会抚养费、落实避孕节育措施等都涉及面广，强制性强，工作难度相当 大，仅依靠法院一家难以完成。 三、应采取的对策 （一）强化队伍建设。 一是要加强计生干部政治学习和业务素质培训，努力提高他们 依法行政、文明执法和科学管理的能力和水平；二是要通过人事改革，选拨真正热爱计生工 作， 懂政策、 会管理、 善于做群众工作的人充实计生队伍； 三是县以上计生部门应设执法室， 各乡镇应增设专兼职执法人员，通过培训，使他们取得执法资格，充实计划生育执法队伍； 四是公检法司要积极配合抓好计生系统执法队伍建设。 （二）深入实际抓好宣传发动工作。通过新鲜活泼，多种多样的宣传手段向干部群众普 及计划生育法律法规及政策 ，把生育政策和违法生育应受的惩罚等宣传到位，消除片面理 解和模糊认识，提高群众自觉依法执行计划生育的积极性。 （三）推行利益驱动提高计划生育工作效率。一是要提高计生干部的政治和经济待遇， 充分调动他们的积极性和主动性； 二是要通过结对帮扶、 社会救济等为计生户解决实际困难， 帮助他们脱贫致富奔小康， 把群众的关注热点转移到生产经营上去； 三是要认真抓好独生子 女户、二女绝育户的社会保障等优先优惠政策的落实，密切党群、干群关系，使计划生育得 到群众的拥护和支持。 （四）加强计划生育基层基础工作的法制化建设。一是积极推行合同管理。由乡（镇） 政府同育龄群众签订权利与义务对等的计划生育方面的有关合同，明确规定双方的责、权、 利关系，用合同来约束群众的生育行为，推动计划生育的依法管理。二是积极稳妥地开展知 情选择。 在目前群众生育意愿与国家生育政策差距较大的情况下， 要控制人口过快增长必须 保持较高的综合避孕节育措施， 而且要以长效避孕措施为主。 一方面要克服求稳怕乱的思想， 放开手脚，积极推行；另一方面要采取有效措施积极引导生育一孩的妇女上环，生育二孩以 上的夫妇实施结扎，决不能都去选择避孕药具，更不能放任不管。三是积极推行“村为主” 的管理模式。建立和完善“县指导、乡负责、村为主”的经常性工作机制，构建“村为主、组 落实、群众参与”的经常性工作新路子，增强村民自我管理，自我服务，自我教育的能力。 四是建立部门齐抓共管的新机制。 宣教部门要从不同的角度加强计划生育的宣传， 营造人口 与计划生育公众舆论氛围；劳保部门要在社会保险、劳务输出、就业等方面给予优惠政策； 民政部门应从社会福利、社会救济、扶贫等方面支持计划生育，把处于低生活标准的计生对 象优先纳入低保，从根本上解决计划生育家庭的后顾之忧；涉农部门要采取小额信贷、优先 扶持等为农户增加经济收入， 解决实际困难； 群团组织要积极调动社会力量参与控制违法婚 姻和计划外生育；法院要积极配合，从快处理计划生育行政诉讼案件和申请强制执行案件。 五是开展婚育新风进万家活动。要采取多种形式宣传“生男生女都一样”的思想，制定和实施 有利于实现男女平等的政策和措施， 帮助群众树立婚育新风。 六是加强流动人口计划生育管 理。 在流入和流出人口较多的县以上计生部门建立协调制度和信息通报制度， 及时通报流动 人口婚姻、 生育、 避孕节育、缴纳社会抚养费等情况， 做好两地间的信息联络、 反馈等工作； 现居住地要将流入人口与当地常住人口同宣传、同管理、同服务、同考核；各部门在办理各 类证照时要严格执行流动人口“一证否办”制度，使流动人口真正形成齐抓共管的局面。七是 加强婚前管理，严把结婚登记关。扩大计生管理对象范围，建立 18 周岁以上未婚男女青年 管理档案；在结婚登记时，要检查健康状况和婚育状况，发现已怀孕或生育的及时采取相应 措施。村委会、公安机关在出具结婚证明时必须把住年龄关，民政部门应在有基层计生站检 查依据的前提下才办理结婚登记，避免早婚和非婚生育。（五）严格依法办事，为行政执法奠定基础。一是要依法收集证据，在计划生育处罚方 面必须做到事实清楚，证据确凿，处罚适当，否则就会引起行政复议和行政诉讼，影响计划 生育依法管理工作的开展； 二是具体行政行为必须符合法定程序， 否则所作出的行政行为就 是无效行为； 三是要正确使用法律条文， 引用法律条文必须准确无误， 在执法和管理活动中， 既要考虑计划生育法律法规的规定， 又要充分考虑其他相关法律法规的规定； 四是不得超越 职权，必须坚持以法律为依据，正确行使和履行法律法规赋予的权利及义务；五是严禁滥用 职权，行政执法的目的、动机、内容必须合法，严禁以权谋私，徇私舞弊，贪赃枉法及打击 报复。 （六）强化监督机制，为依法管理提供制度保证。要采取党内监督、人大监督、司法监 督、群众监督、舆论监督等形式，对各级各有关部门和计生人员进行监督，维护宪法、法律 的尊严，防止行政不合理行为的发生；推行行政执法公示制度，向社会公开执法机构、执法 权限、执法程序、办事实效，并实行公开办案，严禁暗箱操作，纠正行政执法中错案假案， 切实维护公民合法权益， 从源头上防止和杜绝消极腐败问题的发生， 保证行政执法的时效性、 公正性，为计划生育依法行政创造良好的社会环境。 ○黄治勇 工作研究谭永长计划生育行政执法中社会抚养费征收的现状及对策 《中华人民共和国人口与计划生育法》第十八条规定：“国家稳定现行生育政策，鼓励 公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。同时，第四十一条规定：“不符合本法第十八 条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。由此可见，对违法生育的夫妻征收社 会抚养费， 是国家人口与计划生育法律法规的规定， 是推行计划生育基本国策的一项重要措 施，对于调节社会资源的管理利用，弥补各级政府对公共事业经费的投入不足，增强公民实 行计划生育的法律意识，规范公民生育行为，控制人口过快增长，提高人口素质起到积极的 促进作用。然而，当前在社会抚养费的征收上出现一些亟待解决的问题，研究和处理好这些 问题， 对于进一步降低和稳定三都县低生育水平， 加快全县经济社会协调健康发展具有十分 重要的现实意义。一、社会抚养费征收的现状自日颂布实施《贵州省人口与计划生育条例》以来，向违反法定条件生育 孩子的夫妇征收社会抚养费的执法主体， 明确为县级人口计生行政管理部门， 但在实际操作 过程中，因点多面广，县级人口计生行政管理部门时间和精力有限，不可能对全县每一例违 法生育事件亲自执法，都是委托乡（镇）人民政府执行的。由于乡（镇）之间经济发展不平 衡，群众对依法生育的权利和义务认识不到位，加上乡（镇）执法力度不一，带有一定随意 性等因素，使违法生育的当事人得不到应有的惩罚，达不到警示教育群众的目的。如2009 年度三都县应征收社会抚养费对象有376人，发出征收决定书376人，发放率100%，实际征 收 300人，全部已收清的仅180人。主要表现在： 1、违法生育对象长期外出，社会抚养费征收难以到位。2、群众贫困程度较深，社会抚 养费征收难以执行。3、弄虚作假将小孩出生时间前移，社会抚养费征收工作难度增大。4、 先征收后取证，程序上不合法。5、没有严格按照标准征收。6、有意刁难，无法征收。7、 征收管理混乱,违法征收时有发生。8、法院受案范围宽，执行工作不够及时到位二、原因分析认识有偏差；群众法制观念淡薄；重收费，轻教育；基层办公经费不足，导致乡镇之间 抢征社会抚养费；计生行政执法手段较软。三、加强社会抚养费征收的对策对违法生育的对象征收社会抚养费， 是关系到落实计划生育法律法规， 稳定低生育水平， 促进人口与经济、社会、环境、资源协调发展，提高群众生活质量，改善党群、干群关系的 重大政治问题，应当引起各级各部门的高度重视。突出“一个中心”。即人口与计划生育法律 法规的宣传教育。造成违法生育的现象，除了经济发展滞后，社会保障不健全，有“养儿防 老”等客观因素外，主要是宣传教育不够，群众法制观念淡薄造成的。因此，要通过广播、 电视、人口学校、板报、专栏等多种形式，大力宣传人口与计划生育法律法规；结合三都县 实际，还可发挥民间花灯文艺队作用，利用农村红、白喜事唱计生、演计生，与县文工队、 老年大学合作，编排一些与计生密切相关群众喜闻乐见的小品、快板进行文艺下乡。使广大 育龄夫妇进一步明确自身在计划生育中的权利与义务， 自觉实行计划生育， 懂得违法生育子 女增加了国家负担， 向他们征收社会抚养费是对社会公共事业投入的补偿， 是推行计划生育基本国策的一项重要措施。 违法生育者缴纳社会抚养费是自身的法定义务， 依法征收社会抚 养费是计生部门义不容辞的职责。通过广泛深入的宣传教育，增强公民法律意识，为依法行 政奠定良好的法治基础。 走出“两个误区”。一是走出怕违法， 束手无策的误区。 二是走出“感 情用事，体谅群众”的误区。坚持“三个原则”。一是坚持依法行政的原则。二是坚持宽严相 济的原则。 三是坚持群众利益至上的原则。 搞好“四个加强”。 一是加强对社会抚养费的清理。 二是加强流动人口的管理服务。 三是加强人员、 经费的保障。 四是加强部门配合， 齐抓共管， 形成合力。总之，通过社会抚养费的征收，真正发挥其教育、警戒、惩罚的作用，为稳定低生育水 平，促进小康社会建设创造良好的人口和法治环境。 ――责任编辑：杨朝梅 ――信息来源：黔南日报农村计生“村为主 工作薄弱现象浅析 农村计生 村为主”工作薄弱现象浅析 村为主计划生育工作重点在农村，难点在农村。农村计划生育工作对人口控制起着决定作用。 近几年来，各级党委、政府把计划生育工作重点放在农村，加强领导，采取措施，使农村计 划生育“村为主”工作取得长足进步，收到了显著成效。但是，从调查情况看，农村计划生育 “村为主”工作仍然比较薄弱，存在一些不容忽视的问题，应该引起高度重视。 一、“村为主”工作薄弱的主要表现有以下几个方面 村干部自治能力较弱。农村干部处在第一线，为计划生育工作付出了艰辛努力，作了大 量工作。但是，他们的工作与计划生育工作任务要求很不适应。首先是，认识不到位。有的 人认为，计划生育工作与自己关系不大，现在是以市场经济为中心，对计划生育工作重视不 够；有的人认为，计划生育工作难度大，得罪人，不愿抓。其次是工作不扎实，时紧时松。 有的地方对计划生育政策和各项制度不能认真贯彻落实，造成村级“断层”；有的地方工作方 法简单，马马虎虎，得过且过；有的地方有“短期行为”，工作心中无数，完全依靠上级。 基础工作薄弱。计划生育三级网络建设取得了显著成绩，但是，村级基础工作仍然比较 薄弱。从组织建设上看，村组两级计生专干多数没有真正“专”起来；相应的待遇落实不好， 专干积极性不高；一部分计生专干素质较差，不会做计生工作；有的专干形同虚设，没有发 挥作用，从阵地建设看，部分村室、计划生育学校没有正常开展工作，作用发挥得不好。从 制度建设看，有些村制度不健全，有的只是贴在墙上，没有得到落实。 计划外生育仍然存在。早婚非婚生育屡禁不止，有的地方还比较严重。特别是随着市场 经济的发展，流动人口逐年增加，这些人行踪不定，管理难度大，造成计划外生育的人数较 多。 二、针对“村为主”工作薄弱环节着力解决好以下几个问题 首先，解决村干部问题。村干部是计划生育工作的领导者、组织者和执行者。他们的管 理水平的高低直接影响着村级计生工作的好坏。 实践告诉我们， 凡是计划生育工作搞得扎实 的村，都是干部素质比较高、工作负责任，对计划生育工作抓得紧的。因此，一方面要进行 组织整顿，对那些素质差，不会做计生工作的人，要进行调整，让那些素质高，责任心强的 人抓计生工作。 另一方面， 要加强对村干部的培训， 提高其政治素质和业务能力。 通过培训， 使他们真正认识到计划生育的重要性、迫切性，增强责任感，提高自觉性，树立法制观念和 群众观念，使他们进一步改进工作方法，严格依法办事。 其次，强化宣传教育工作。要营造强大的舆论氛围，使广大群众经常听到、看到、感受 到实行计划生育的好处，了解计划生育政策。宣传内容要有针对性，群众乐于接受。宣传形 式要灵活多样，宣传教育要和精神文明建设结合起来，要和为育龄群众服务结合起来，寓宣 传教育于管理服务中。 第三，加大村级工作力度。如今计划生育是基本国策已为各级所认识，但是，对计生工 作重视程度还存在差异。究其原因，主要是对村级工作力度不够，村干部压力不大，责任心 不强，每年的计生工作责任目标考核，省考核地、州（市） ，地、州（市）考核县（市） ，县 考核乡（镇） ，村级是“太平官”。要解决这个问题，必须采取措施，加大村级工作力度。近 几年，开展的创建计划生育“合格村”活动和“村为主”工作，把工作重点进一步由县乡管理向 村级管理转移，有效地调动了村组干部的积极性。 第四， 实行综合治理。 造成农村计生工作困难的原因是多方面的， 要克服这些薄弱环节， 也必须从多方面入手， 实行综合治理。 在农村工作中， 凡是有利于计划生育的都要予以体现， 比如开展“三结合”工作，落实对独生子女户、二女结扎户的优先优惠政策等等，这样就形成 上上下下，方方面面都重视计划生育工作，执行计划生育就会变成人们的自觉行为。○ 覃建盘贫困地区人口瞒报现状及对策分析人口与计划生育法第三十九条明文规定：虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划 生育统计数据,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分;有违法 所得的,没收非法所得。把人口与计划生育的数据统计工作以法律的形式固定下来。但由于 边远贫困地区受经济落后、群众文化素质低等因素的影响，人口瞒报现象严重，出现了计生 部门的人口统计数据远远低于公安、统计部门，给各级党委、政府的工作决策带来了很大的 影响。现结合基层工作实际，就如何解决人口瞒报问题，提出几点粗浅看法。 一、人口瞒报的现状 1、贫困落后地区生产生活条件艰苦，经济不发达，几千元的社会抚养费对于群众来说， 无疑是一个天文数字，为了暂时逃避抚养费的缴纳，超生夫妇拒绝上报人口。而在公安等部 门统计人口时，因不涉及收取任何费用，加之对以后的户籍、入学等问题起着重要的作用， 他们都涌跃申报小孩户口。 2、近年来，随着人口与计划生育工作的不断深入，责任追究和“一票否决”制度的落实， 一些干部为了保住“位置”，逃避责任追究，对长期在外打工回归原籍落实相应手术的“外流 户”，指使他们更改民族或孩子出生时间，把计划外生育编造为计划内生育；有的已生育三 个或三个以上孩子，向计生部门申报人口时，只报最大孩和最小孩，而把其余的孩子瞒报。 从户口卡上看来，两个孩子的间隔期达到了4年以上，实际上其间至少超生了1个孩子。 3、村组干部存有侥幸心理。为了使计划生育各项工作落到实处，省、地、县、乡各级 都成立了督查组，但因督查不可能面面俱到，致使一些村干部认为：与其自己主动承认接受 处罚，不如碰碰运气，只要几级的督查组都没有抽查到，就可免遭追究，蒙混过关。随着时 间的推移，卡外人口日积月累，给管理造成了混乱。 4、计生、公安等部门缺乏协调和联系，相互之间没有制约机制，让超生的夫妇有空子 可钻，造成“对自己有利的就主动为孩子申报户口，对自己有弊的就拒报”的局势，从而导致 各部门的人口统计数据不吻合。 二、对策 1、努力发展经济，提高群众文化素质。各地要立足于本地的资源优势，做好产业结构 调整工作，引导农民发展经济，改变落后的生产生活方式。广泛开展文化建设活动，充分利 用广播、电视、报刊、专栏、黑板报、印发宣传资料、“送法下乡”等形式，大力宣传人口与 计划生育法律法规， 使广大育龄夫妇进一步明确自身在计划生育中的权利和义务。 移风易俗， 倡导进步的生育观念，提高农民的科学文化素质和法律意识。 2、充分利用县、乡镇党校，对村级干部进行系统性、正规性培训，不断强化他们的宗 旨观念、责任意识，他们的综合素质和执行政策、依法办事的能力。 3、针对人口瞒报漏管的实际情况，各级政府应出台相关政策，对辖区人口进行一次彻 底的清理，清理出的结果不作为考核各级干部的依据，让那些长期游离于“卡外”的人口转到 卡上，接受管理。对那些不愿意申报人口的农户，要通过宣传引导，让他们知晓瞒报人口的 严重性，从而自觉申报人口，需缴纳社会抚养费的，按征收标准的下限收取。对拒绝申报人 口的，在户口申报、入学等方面要严格按照有关规定办理手续，经查实属违法生育的，按征 收标准的上限收取社会抚养费，以达到教育群众自觉守法的目的。 4、各级计生督查组，特别是乡镇的督查组要充实人员，扩大督查面，做到不留“死角”， 坚决消除村级干部的“侥幸”心理，让他们实实在在地把出生人口统计上报。对查出的瞒报人 口，要严格按照有关规定追究相关人员的责任，直至兑现“一票否决”，绝不姑息迁就，力避 “瞒报――清理――再瞒报――再清理”的恶性循环。 5、建立举报奖励制度。计生部门普遍设立举报箱，建立举报奖励制度，对举报事实属实的，要给予重奖，奖金从社会抚养费中列支，并对举报人员实行保密制度，因泄密致使举 报人遭受报复的，要严格追究有关人员责任。 6、公安、教育部门涉及农户办理子女落户、入学等手续时，必须要求持有当地计生部 门的生育证明方可办理。只有这样，才能彻底治理人口瞒报现象，也才能给各级党委、政府 决策人口与计划生育工作提供准确可靠的依据。 ○ 张永华 工作研究在经济落后地区推行计生村民自治的难点与对策探析推行计划生育村民自治是农村计划生育管理机制的重大改革， 是实行依法管理， 提升国 家政治文明的重要举措。 从发达地区的经验看， 村民自治与经济发展确实显示出良性互动与 协调发展，村民自治工作搞得好的地方，政府也从行政干预的手段中解脱出来。然而，在经 济落后地区开展村民自治工作往往比较困难，其原因主要有以下几个方面： 一 、农村“四自”观念淡薄 计划生育村民自治是村民依照法律、法规及自治章程，通过民主决策、民主管理、民主 监督，对婚育行为进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的计划生育管理体制。村 民自治的主体是村民群众，在经济落后地区，由于长期形成的小农经济思想，一些村民满足 于日出而作，日落而息的生活方式，固守一方田土，几乎与世隔绝，加之文化素质较低，对 计划生育法规政策难以接受，始终报着“家大业大是真理，人齐马壮是法律”的观念，传统的 “养儿防老”、“养儿解困”、“养儿创收”、“生儿继后”的思想根深蒂固，使得“四自”观念难以 深入人心。 二、“四个多样化”对生育意识的影响 意识是人类对客观事物的反映，社会存在决定社会意识，生育意识是社会存在的反映。 “四个多样化”即经济成分与经济利益的多样化、社会生活方式的多样化、就业岗位的多样化 和就业形式的多样化，这无疑是我国现阶段政治、经济、文化生活的客观现实，从而影响着 人们的世界观、人生观、价值观，当然也影响着人们的生育观，从而在经济落后地区形成种 种不良的生育倾向。 三、干部集权思想严重 干部集权思想严重与村民自治观念淡薄是一个问题的两个方面。 在经济落后地区形成这 样一个怪圈，越是经济落后，干部的集权思想就越严重。目前农村基层干部大部分是从旧体 制中走出来的，他们的领导方法和工作作风还难以适应新体制的要求，仍以“家长”、“父母 官”自居，工作中“指令多”，服务少，“肚一挺、眼一翻、手一拍”，我说怎干就怎干，往往 是“通不通、三分钟”，缺乏动之以情，晓之以理的工作艺术。造成育龄群众逆反心理，甚至 矛盾激化，引发群体性事件，从而形成与村民自治工作的对抗。另一方面，从农村实际情况 来看，目前农村社会保障体系不健全，政策、法律执行不到位，诸如计生手术后遗症等问题 得不到很好的解决，就使得村民自治没有吸引力，村民对此既有眼前之虑，也有后顾之忧。 四、村级经济贫困的制约 计划生育村民自治的主要内容是自我教育、自我管理、自我服务。自我管理不仅需要支 付管理费用，而且还要支付村管理人员的工资。自我教育主要有党的路线、方针、政策教育 和计生法律、法规教育以及科学文化与实用技术教育等内容，只有通过举办村民夜校、人口 学校、技术培训、定期不定期召开村民大会等形式，才能实施这些教育。自我服务需要村室 建设和服务设施为村民提供妇幼保健、生殖健康的条件，真正为他们排忧解难。显然，这些 都离不开村级集体经济这一坚实的基础，否则，只能是纸上谈兵。而经济落后地区“空壳村” 占相当大的比重， 由于囊中羞涩， 村委会无法兴办集体福利事业， 无法为村民提供优质服务， 在村民中缺乏凝聚力，因而，村民自治也就只能是一句空话。 计划生育村民自治的核心是村级自治组织能力和“非正式制度”建设， 不是简单地完成上 级的指标和任务。从本质上讲，它是社会转型时期使国家政策和法律法规“本土化”但又不是 自行其是的“土政策”。因此，经济落后地区计划生育工作亟需构建以村民自治为依托的新的 工作基础， 以新的观念引领新的实践， 逐步以常规性的科学管理和提供优质服务取代过去粗 放的运作方式和政府包办的做法， 这既与我国当前加强政治文明建设相吻合， 也是农村计划 生育工作发展方向的必然要求。因此，从经济落后地区基本现实出发，村民自治工作应不守陈、不冒进，循序渐进，有所作为。当前应着重建立以下对策性措施： 一、加快经济落后地区村民自治的组织创新 一是应加强村级服务网络的阵地建设， 加大政府在村级服务设施的投入， 整合村级计生、 卫生、文化、教育、社会保障等资源，使其资源共享、优势互补，以增强和完善村级服务功 能； 二是大力加强计划生育协会和志愿者队伍建设， 充分利用其优势， 加强培训， 改善结构， 改进活动方式，按照群众组织的特点开展多种健康、文明的活动，以此为载体，使育龄群众 受教育，以填补政府管理服务的空间；三是从政策、技术、资金等方面扶持现有育龄妇女小 组，少生快富合作组织，邻里互助组织，调动他们组织育龄群众发展农村庭院经济，以身边 人干身边事， 增强教育说服力， 完成市场经济条件下农村基层计划生育组织体系的再造过程。 二、加强落后地区村民自治的制度创新 计划生育村民自治的有关规章制度应是在国家政策法律体系之内， 村民依照国家法律政 策精神，结合本地实际和习俗，由广大村民制定并认同的制度，这种制度在实践中往往比国 家政策法律更具现实的约束力。因此，应加强计划生育村民自治章程、文明公约、计划生育 合同、村级计划生育管理服务规范、计划生育协会章程、计划生育村务公开、民主监督等制 度的完善与创新，以制度来保障经常性工作机制的运转。 三、加强落后地区村民自治的服务创新 计划生育优质服务是一种动态的， 不断发展和完善的过程。 城市和农村由于工作基础和 经济基础的差异，应选择不同的服务重点和服务内容进行运作。要推行全方位服务，以增强 村民自治的吸引力。因此，农村计生优质服务，不仅仅是生育服务，还应扩展到生产服务和 生活服务。生育服务应贯穿于育龄群众进入青春期到退出育龄期的全过程，将涉及婚姻、优 生、优育、避孕、节育以及生殖健康等诸多方面；生产服务应着眼于为村民家庭生产经营的 正常运行和发展创造积极有利的条件，将涉及产前、产中、产后各个环节的诸多方面；生活 服务应立足于村民家庭成员精神生活、物质生活的改善与困难的解决，将涉及生老病死、生 活保障、日常难题的方方面面。这三大服务并非计划生育部门指挥权限之所及，因此，需要 政府调动社会各方面的力量共同运作才能奏效。 ○李再华
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