消防大队火灾事故责任认定和行政处罚决定案
薛学宝不服平潭县公安消防大队火灾事故责任认定和行政处罚决定案
　　原告：薛学宝。
　　被告：福建省平潭县公安消防大队。
　　法定代表人：林绍凯，大队长。
　　日中午12∶47，原告（没有油漆装修执业证书）与学徒林伙、林友英在平潭县二轻联社家属区宏平楼4栋505房承包油漆装修，发生火灾。被告接到火警后，依职能立刻组织消防人员到场抢救，原告送往医院治疗。被告经过火灾现场勘查拍照，于24日调查了学徒工和房东雇佣的管理人员高美玲（当时不在火灾现场）及有关人员，取证核实。林伙、林友英认为起火原因为电线短路引起的，烧至原告原告正在调配油漆的稀释剂，引发火灾，烧伤原告和房间财产。在此之前，原告和学徒在此房亦发生过电线短路起火的类似情况，并吩咐学徒二人要注意油漆会燃烧的事情。由于装修油漆需要用电，电线是接在插座后。但林伙、林友英对于谁接电线一事与高美玲互相推诿。被告于日作出岚公消认（2000）第006号火灾原因认定书和岚公消责（2000）第006号火灾事故责任书、公消行决字（2000）第005号公安行政处罚决定书：认定原告未按规定，乱拉乱接电线，在使用电器时无保护装置，电线直接。根据消防法第47条规定对原告处以警告处罚决定。该处罚决定书于8月25日送达原告。原告对火灾原因认定不服，向平潭县公安局申请重新认定，平潭县公安局于日作出岚公法复（号火灾原因认定复查决定书：撤销平潭县消防大队岚公消认（2000）第006号火灾原因认定书，由被申请人（即本案被告）在10日内重新作出火灾原因的认定。被告于11月11日对在医院就治的原告进行询问取证，原告承认电线是接在插座后，是电线短路起火，电线是高美玲接的。被告根据消防法第三十九条规定，于11月16日作出岚公消认（2000）第008号火灾原因认定书：认定起火系电线短路，引燃油漆等可燃物酿成，直接损失32000元，烧伤1人；同日作出第008号火灾事故责任书：认定原告在调油漆时未采取安全防范措施，电线短路引燃油漆等可燃物引起火灾，直接损失32000元，烧伤1人（即原告），原告应负直接责任；高美玲作为现场管理人员，未认真履行安全管理职责，应负间接责任。原告对此火灾事故责任认定不服，向平潭县公安局申请重新认定。平潭县公安局于2001年元月10日作出岚公法复终（号火灾责任认定复查决定书：认为原告明知该电线会短路打火，但在调油漆时未采取安全防范措施，引发火灾，事实清楚。根据公安部公通字（94）07号“关于对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服不属于申请复议范围的通知”，决定维持岚公消（2000）第008号火灾事故责任的认定。经取证，被告执法人员有执法证书。
　　原告诉称：日中午，本人与学徒三人在平潭县二轻联社家属区宏平楼4栋505房承包油漆配料装修，见室内电线短路起火，引发油漆可燃物燃烧，致火灾事故发生。原告在整个过程中未违反操作规章，室内通风良好，主观上无任何过错。而房东购买不合格油漆产品和所接电器电线不规范，被告也无履行监督检查职责。原告虽抱有侥幸心理，有一定责任，但仍抢救失火致受伤。被告在无执法主体资格，又无作深入细致的调查，无视事实和法律之规定，就认定火灾损失32000元，原告负直接责任，而管理人员高美玲负间接责任，建筑方却没有责任，这是一种严重失职。被告对原告作出公消行决定（2000）第005号公安行政警告处罚决定，依据的是已被撤销的006号的火灾原因认定和006号火灾事故责任认定，其处罚也当然无效。故被告处罚程序违法，请求依法撤销火灾事故责任书和行政处罚，重新认定责任。
　　被告辩称：本案原告所要求撤销的岚公消责（2000）第008号火灾事故责任书，被告是根据消防法和最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉作出的行政行为，是属于不具有强制力的行政指导行为。因此，该行为不属于人民法院受案范围。被告经过调查，火灾现场勘查及原告陈述、证人证言等调查证实，火灾是由原告使用的电线短路起火燃烧至旁边原告调油漆的稀释剂，引发火灾事故，证明了属于原告行为直接引起的事实，并证实了在火灾发生之前，原告和学徒三人在此房间曾经发生过电线短路引起油漆燃烧的事情，原告并吩咐学徒二人要注意油漆会燃烧的事项。这说明了原告在主观上是明知和已经预见，但仍然不采取防范措施进行操作，又无执业资格，有主观有过错。被告根据事实证据和法律规定，作出认定和处罚决定，程序合法。原告没有对008号火灾原因和005号行政处罚决定提起复议或起诉，已经发生法律效力。原告诉称的电线和油漆产品不符合规范，为被告失职，是没有理由的。公安部《火灾事故调查规定》的四类责任，虽无具体情节范围划分，但被告依此适用并无不当。因此，被告认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，要求法院应依法驳回原告的诉讼请求。
　　福建省平潭县人民法院经审理认为，原告和学徒林伙、林友英三人于日中午12∶47，在平潭县二轻联社家属区宏平楼4栋505房承包漆装修时，由于在使用电线时短路起火，燃至近处原告在调配的稀释剂，发生了火灾事故。被告接到火警后，依职权立即组织人员到场抢救，将原告送往医院治疗，并进行火灾现场勘查拍照，调查核实，原告及证人证言互相印证了上述火因事实。在火灾之前，原告调油漆时也曾发生过电线短路燃至油漆的火情。
　　但原告对已经预见的火灾隐患，抱有侥幸心理，而未采取防范措施，仍进行操作，引发火灾，应负有一定的过错行为责任。被告根据消防法第三十九条规定作出火灾原因认定和火灾事故责任认定：原告应负直接责任和高美玲负间接责任。并根据消防法第四十七条规定对原告处以警告处罚决定，并无违反法律规定。且008号火灾原因认定和行政处罚决定已发生法律效力。被告认为火灾原因和火灾事故责任的认定，是一种不具有强制力的行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围，本院认为，根据最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第一条第二款第（六）项规定，该行政认定对原告的权利义务都会产生实际影响，且不属于该解释第一条第二款第（四）项规定的不具有强制力的行政指导行为的范围。所以，本案可以作为行政诉讼案件予以受理，因此，被告这一理由，本院不予采纳。
　　原告认为，被告没有深入细致调查。无事实地对无过错的原告进行责任认定和行政处罚，以及被告在无执法证书资格，又无对油漆产品、电器装置履行监督检查职责的失职行为，已经庭审质证，其理由不能成立。原告认为被告不能适用公安部《火灾事故调查规定》，本院认为，该规定与法律并无相互抵触，被告适用并无不当。原告认为，被告认定火灾损失32000元，没有事实依据。本院认为，被告对火灾损失，仅是事故的调查情况，不是行政机关认定的具体行政行为。因此，被告作出的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求被告客观地对火灾事故责任予以重新认定，理由和依据不足，本院不予采纳。
　　据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
　　维持被告平潭县公安消防大队（岚）公消责（2000）第008号火灾事故责任书和公（消）行决字（2000）第005号行政处罚决定书的具体行政行为。
　　判决后，双方当事人均没有上诉。
　　我国消防法自日施行以来，公民对消防机关的火灾原因、事故责任认定不服，向人民法院提起行政诉讼，还不多见。这类诉讼对于人民法院来说，是一种新类型的行政诉讼，其法律法规本身也未有详细规定实体和程序以及诉讼程序的具体相关问题。因此，人民法院如何具体审理这类诉讼案件，还处在边实践、边总结经验的摸索阶段。本案的审理，能够给我们很多方面的启发。
　　首先，本案被告对原告作出火灾原因和火灾事故责任认定的行政行为，是否可诉的具体行政行为?这是本案最关键的问题。被告认为：消防法没有规定可诉的这一认定行为，根据最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第一条第二款第（四）项之规定，该认定属于不具有强制力的行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围。公安部公通字（1994）07号通知：根据复议条例规定的申请复议范围，火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不属于申请复议范围。当事人对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服的，可向当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构申请重新鉴定或者认定，当地主管公安机关或上一级公安消防监督机构的重新鉴定或者认定为最终鉴定或者认定。公安部公复字（2000）3号批复：火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。因此，被告所持上述根据对本案火灾的认定，不属行政诉讼受案范围的观点，似乎是有道理和根据。对这个问题，应从下面来认识分析：本案被告作出的火灾原因和火灾事故责任认定，是否为具体行政行为?所谓具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方面行为。它应同时具备以下五个构成要件：
　　（1）作出的主体必须是行政主体；（2）必须是在行政管理活动中行使行政职权的行为；（3）必须针对特定人，就特定的具体事项；（4）必须是单方面的行为；（5）必须直接涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，而行政行为生效后，被处理的公民、法人或者其他组织将失去某种权利或者承担某项义务或者赋予、增加某种权利或者减少、取消某种义务。而最关键的一点，就是被告对原告作出火灾原因和火灾事故责任的认定，认定原告在调油漆时未采取安全防范措施，使用电器电线，由电线短路起火，引起燃油漆可燃物酿成火灾；原告应负直接责任。这一认定，对原告来说，其权利和义务，显然就产生了增加或减少的内容，原因和责任认定的是否，关系到原告的切身利益。根据最高人民法院〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第一条第二款第（六）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这一规定，应用排除法的条件，排除不应受案具备案件的范围，反之，某具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响的，是人民法院受案之列。本案被告对原告在发生火灾事故时所产生的火灾原因和应承担的直接责任的认定，不管从那一方面分析，都会影响原告的切身利益，对原告的权利义务都会产生增加或减少、取消或者赋予、承担的实际影响，不能说明被告的认定属于“不具有强制力的行政指导行为”。因此，被告的认定，具备了具体行政行为的构成要件，人民法院对原告的行政诉讼，应当予以受理，即该具体行政行为是可诉的。
　　那么，公安部的通知和批复，是一种法律法规吗?回答的肯定的——不是，而是规章，当事人能否有权提起行政诉讼，是由法律法规规定，法规更不能与法律相抵触，抵触的归于无效、规章更不能超越法律法规，颁布法律规定的内容，来约束相对人，如是，亦当然无效。根据行政诉讼法第十二条第（四）项也应用排除法，规定了法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为是人民法院不予受理的范围，即不可诉的具体行政行为。然而，公安部的通知和批复，规定其对火灾原因和责任认定属于最终的认定，尤似法律规定的不可诉的最终裁决的具体行政行为，作出这样的规定，在法律意义上来衡量，显然意在剥夺相对人的诉权，与法律有相抵触。不可否认，行政诉讼法和行政法，实行不长时间，所规定的还存在不详尽具体，还需完善。但是，面对在当前依法治国，加入世贸组织的形势下，我国的法制将融入世界行列势在必行，民主的权利，公民、法人和其他组织的合法权益要求保护的呼声越来越高，从行政法和行政诉讼法以及经济发展的效率的角度分析，其滞后的弱点显而易见，完善行政法律法规迫在眉睫，行政受案范围也将趋向不断延伸和扩大，人民法院受理此类案件，合理合法。
　　其次，本案是否需存在复议程序?公安部的通知是根据复议条例规定，决定火灾原因认定和火灾事故责任认定不属于申请复议范围，相对人只能申请公司机关或上一级消防监督机关重新认定。但是，复议法已于日公布实施，规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。因此，被告应当适用新法，而不是旧法，更不能适用无效的条例。在消防法没有规定复议的必经程序下，只有被告作出决定时赋予相对人的复议权利，原告才须依照复议程序提起。因此，公安部的通知失效。
　　其三，本案原告对发生火灾原因和事故责任过程，其实施的行为在主观上是否存在过错，应否承担法律责任?原告作为油漆装修工，虽无执业证书资格，但对油漆及配料的稀释剂，应该知道这是可燃物所需防范的事项常识。就在此房油漆装修时，原告曾已发生过使用电线短路起火燃至油漆，幸好没有酿成火灾，然而，原告没有吸取教训，引起警钟，虽曾吩咐过学徒工要注意的事情，却对已经存在火源隐患的预见仍抱有侥幸心态，未采取任何防范措施，继续以同样的操作方法进行，又使电线短路起火，引发火灾，酿成火灾事故的严重后果，使自己烧成重度伤情和财产损失。所以，原告在主观上是有过错，对其过错的行为所产生的后果，理应承担相应的法律责任。
　　其四，公安部日公布施行的《火灾事故调查规定》第29条规定：对引发火灾事故的单位和个人，火灾事故责任主要有下列四类：（1）直接责任；（2）间接责任；（3）直接领导责任；（4）领导责任。这是部门规章，被告依此规定认定原告负直接责任，是否适用有错?不可否认，在目前消防法和相应法规未具体划分责任的情节、条件、过错内容等，区别认定还未完善的情况下，规章又不与法律法规相抵触的，被告依照消防法和这一规章的规定，认定责任，并无不当，并对原告作出警告处罚，符合法律规定。
　　综上，原告要求被告客观地对火灾事故责任重新予以认定，理由和依据不足，法院对本案的处理是正确的。
　　（编写人：福建省平潭县人民法院　周而增
　　责任编辑：金俊银）
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交警部门只管调解不出责任认定书合法吗？
发布时间： 17:18:00来源：中国网
问：一起死人的交通事故，在没有出事故责任认定书之前，办案交警口头说事故责任已经经队里讨论定为双方负同等责任，并且调解，双方已经签调解书，钱也当场赔消了。请问：交警这样的办案程序对吗？这样口头承认的责任并且双方签了调解书后，事情算是解决了吗？答：对交通管理部门没有按照规定出具和送达事故认定书的行为可以依法提出行政复议和行政诉讼，要求出具交通事故认定书，对于事故认定或者调解协议有异议的，也可以向法院提起民事诉讼。作为交管部门调解应是建立在责任认定的基础之上的，也就是就当事人对自己该如何承担责任应当十分清楚，而本案中交警在没有做出责任认定书之前，就对双方的纠纷进行调解，属程序违法。根据现行法律，轻微交通事故可以私下调解结案，但经过交警部门正式调解的必须以责任认定书为依据。在未作出责任认定书就进行调解的，就可能有损一方当事人的利益。相关法规：道路交通事故处理办法（１９９１年９月２２日国务院令第８９号发布）第二十二条当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。第三十条公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解。第三十二条损害赔偿的调解期限为三十日，公安机关认为必要时可以延长十五日。对交通事故致伤的，调解从治疗终结或者定残之日起开始；对交通事故致死的，调解从规定的办理丧葬事宜时间结束之日起开始；对交通事故仅造成财产损失的，调解从确定损失之日起开始。第三十三条经调解达成协议的，公安机关应当制作调解书，由当事人和有关人员、调解人签名，加盖公安机关印章后即行生效。公安机关应当将调解书分别送交当事人和有关人员。调解期满后未达成协议的，公安机关应当制作调解终结书，由调解人签名，加盖公安机关印章，分别送交当事人和有关人员。第三十四条经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。（地平线律师事务所）