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法院应当垂直管理！！！
2004年10月，我的一位领导安排我给他写一篇论文，我写了关于法院体制改革的问题。时隔四年，又一位领导安排我帮他完成党校研究生论文。在考虑写什么内容时，我又想到了法院体制改革的问题。这有两个方面的因素，一是日，中共中央政治局召开会议,讨论深化司法体制改革工作，决定进一步解决体制性、机制性、保障性障碍,建设公正高效权威的中国特色社会主义司法制度。二是法院体制四年来并无大的变化，我可以节省脑力和时间，只要对原来的文章稍作修改就可以完成任务了。 在修改论文时，我想到要把我的观点发到网上，希望引起各位网友的共鸣。 我认为，应建立垂直的法院管理体制。具体的建议是：基层法院和中级法院两级法院属于省、自治区和直辖市领导，高级法院和最高法院归中央领导。铁路、林业、农垦法院并入地方法院系统。 省级法院、最高法院党组成员由党中央选配和管理；基层法院和中院党组成员由省委任命。最高法院和高级法院的院长和审判员由全国人大常委会任命，基层法院和中级法院审判员由省、自治区和直辖市任命。 关于经费问题，可由最高人民法院每年编制本院和专门人民法院的经费预算，报全国人大批准后，由国家财政按预算拨款。财政部按全国人大通过的经费预算案全额划拨。高级、中级法院和基层法院经费由省级人大确定预算，省高院统筹分配，省级财政统一按月拨付。 理由： 有利于保证法院独立行使审判权。可从根本上排除地方和部门保护主义的干扰，确保司法独立和公正，强化全国法制的统一，避免由于现行体制条件下造成的地方保护主义，使法院远离同级政府和人大而获得完全独立。这样可以优化司法资源配置，同时也使法院的政治地位获得提升，更加符合宪法的规定，且容易为社会接受。 有利于中央的集中统一领导。块块领导和条条领导都是党的领导，都是一级服从上一级，最后都服从党中央。审判权的集中行使，不仅没有削弱党的领导，反而真正地加强了党对法院的领导。 有利于缓解基层法院经费不足，保障法院审判工作的正常开展。有些贫困落后地区的法院，不仅办案经费得不到保障，甚至人员经费也不能按时发放，影响了审判工作的正常开展。由于现在“收支两条线”只是一种形式的“两条线”，法院多收，财政多退，法院少收，财政少退的常规作法，使得“收”和“支”仍然变相地挂着钩，从而导致有的法院“富”、有的法院“穷”，形成法院系统内的苦乐不均。 &nbsp同意我的观点的，请跟帖！！！！！！！！！！&&&&
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无保障则无权威―新司改视野下的基层法官职业保障机制探析
www. 来源：江苏法院网&&作者：茅梅&&更新时间： 15:05:41&&
&&&&摘要：司法公正是现代法治国家永恒追求的价值目标，而推进法官职业化建设正是实现司法公正的核心和基石。我国约有80%的法官在基层法院工作，近年来，基层法院法官断层流失危机已日益成为阻碍法官职业化进程的司法隐忧，本文拟从法官职业保障的相关规定和法官职业保障的现状入手，提出新司改背景下完善我国法官职业保障机制的一些拙见。
关键词：基层法官流失 新司改& 法官职业保障
2014年，对所有的法官，尤其是基层法院的法官而言，注定是不平静的一年。
十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对司法改革作了全面部署。司法改革的大幕，在上海率先拉开。日前公布的&上海版&司法改革方案出现了不少新提法:分类管理、法官&员额制&、择优选任，&去行政化&，办案责任制；省以下法院人财物统一管理体制，等等&&随后，深圳市中级人民法院也拟推行法院人员分类管理和法官职业化改革，通过构建人员分类的制度框架、管理体系，力求解决法官、司法行政人员等各类人员混编管理的问题。司法改革牵一发而动全身，上海、深圳率先破冰的意义重大而深远。
而就在这一年，一封300多字的辞职信、三张制式统一的表格，终结了北京基层法官张伟16年的职业追求。张伟反复强调，不是钱的事儿，&加薪能保证法官不挨骂吗？能保证不加班吗？能保证岗位轮换按意愿发展吗？能不用做维稳化解信访回复吗？&。做出这一选择的并不是张伟一个人，今年两会上，全国人大代表、北京市高院院长慕平透露，近5年，已有500多人离开法院，不止北京，在中西部，特别是基层法院&法官流失&现象十分严重，骨干比例增加，流失速度加剧。
新一轮司法改革和《》的公布，使许多司法者和关心中国法治进步的人们寄予了更大希望。可就在这全面深化改革的大潮下，法官辞职潮仍在不断涌动。据统计，在法官出走的分析中，工作压力大、待遇相对低、晋升空间小、职业荣誉感下降等成为主因。在扼腕长叹的同时更令人忧思，中国约80%的案件在基层法院，&徒法不足以自行&，如果基层法院不能吸引、留住、培养高素质的法律人才，那么司法改革是否将成为无本之木、无水之源？
一、法官职业保障之相关规定
按照我国《法官法》和最高人民法院《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》的规定，所谓法官职业保障，是指法院通过法官职业化建设，建立和完善法官的职业保障体系和运行机制，全面落实法律赋予法官的职业权力和职业地位，从制度上确保法官依法独立公正行使职权，同时依法保障法官的职业收入，保护法官的人身安全和合法利益，增强法官职业的尊荣，维护国家法律尊严和司法权威。法官职业保障包括法官的职业权力保障、职业地位保障、职业收入保障、职业安全保障、职业教育保障和职业监督保障等内容。
我国《法官法》第４条规定：&法官依法履行职责，受法律保护。&该条文是对法官的职业权力保障的概括性规定。《法官法》第8条从以下几个方面规定了法官享有的职业保障权利，即：一是法官在依法履行职责时应当具有法定的职权和工作条件；二是法官依法审判案件，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；三是法官非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分；四是获得劳动报酬、享受保险、福利待遇的权利；五是法官的人身、财产和住所安全受法律保护的权利；六是参加培训的权利；七是提出申诉和控告的权利；八是辞职的权利。
《法官法》第36条至第38条规定了法官的职业待遇保障，具体内容为：&法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。法官实行定期增资制度。经考核确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资；有特殊贡献的，可以按照规定提前晋升工资。法官享受国家规定的审判津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇。&此外，《法官法》还规定了职业教育保障和职业监督保障等内容。
二、基层法官职业保障机制的现实困境
客观地说，自2002年最高人院发布《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》以来，我国法官职业化建设有了长足的发展。但是，由于我国长期以来缺少关于法官制度的系统构建，相关法官职业保障的内容起点较低，立法之间存在落差，部分规定有欠科学，体制内外矛盾重重，实际已经形成现实制度运行上的瓶颈。主要表现为
1、外部地方化
我国现行司法体制是在计划经济基础上形成的，目前地方法院人财物仍主控或依赖于地方。人权与财权的失缺不可避免地导致司法权地方化，这与司法权的国家公权力属性相悖，也与法官职业化建设相离。立法上的独立无法避免现实中的干扰，许多地方政府一直将基层法院视为其下属职能部门，法院独立审判无法得到有效的保障。尤其是基层法院的经费保障、人事任免、职级评定、人才选拔与干部交流等都受到地方相关部门不同程度的制约，法官的职业独立性更受到诸多因素的考量。
2、内部行政化
长期以来受中国传统政治文化的影响，忽视审判活动的自身性质、规律和特点，法院内部管理也高度行政化，没有使审判彰显其职业个性完全独立。从基层法院看，对法官的业绩考核、选拔任免、交流调整等基本移置了行政机关对行政干部的管理模式。对法官职权更是实行行政化运作。如法官依法审判与领导审核把关相结合、案件层层汇报请示、对法官绩效的行政化考评，等等。
3、职责混杂化
法官与其他工作人员混编管理，法官与其他审判辅助人员职责不明，审判工作与其他辅助性工作及行政事务混杂。地方职权部门因各种活动成立班子向法院征用人员、长期占用法院编制借调人员。法院必须完成地方党政机关相关部门各种指定摊派任务并参加考核。案多人少紧张办案的法官还要完成接访维稳，联系社区企业学校、学习考核达标及调研信息宣传。。有限的司法资源不仅没有实现最优化配置，甚至被无谓的浪费，不仅有悖司法工作的基本规律，也影响审判质量效率。
4、保障滞后化
法官职业保障分为身份保障、经济保障和安全保障等，多年来有所改善但仍相对滞后，近年来，有关侵害法官人身财产安全、阻碍法官履行职务行为的事件呈上升态势，当年法官莫兆军沦为阶下囚虽终获无罪仍让许多法官心酸心悸。《法官法》规定，法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。但遗憾的是，目前法官仍执行公务员行政级别工资，更严峻的是越到基层级别越低，这必然导致很多基层法官精英，为了自身发展选择上级法院和其它部门或职业，造成人才流失。
5、监督失序化
不可否认，各种正当理性的监督是促进司法公正的有效途径。但少数有权机关对个案的&监督批示&，个案引发的民意、媒体舆论批评，常常让法官处于两难境地，容易造成凭&领导的指示&办案和舆论审判。特别是对未决案件的片面评论压力往往由承办案件的法官个人来承担，而不是由相应的制度来回应和化解，在一定程度上也影响了法官的独立裁判，不利维护司法权的有序运行，也不符合现代法治的一般规律。
6、风险常态化
我国80%以上的案件由基层法院审理，基层法院和法官处在社会矛盾的最前沿，一旦法官职务受到干扰或侵犯，缺乏具体而有力的保障措施。近年来，随着人民法院受理案件数量的增多，法官承受着巨大的职业压力和风险，常有当事人及其近亲属因对案件裁决结果不满而在公共场所指责、谩骂、殴打法官，甚至还出现当事人故意伤害和杀害法官的事件，法官在裁判案件的过程中，难免会顾虑重重，反复调解拖延裁判，无疑阻碍了公正和效率。
三、基层法官职业保障机制改革的制度构想
基层法院处在化解矛盾纠纷的第一线，没有高素质的基层法官队伍，就没有公平高效的审判执行，司法改革将失去动力，司法也将失去灵魂。因此建立、完善符合法治要求的基层法官职业保障机制便成为目前新司改的重中之重。&
1、改革法院外部管理体制。
（1）建立独立、统一的司法经费保障制度。改革后人财物归省级法院管理，赋予省级法院权力的同时也要避免权限过于集中，建议人员经费和日常公用经费可以由省财政根据各地经济水平配套核定，政法专项经费保障部分则由省级法院按各地法院现状、年度项目任务分解下达。从而减少中间环节，满足差异性需求，提高经费使用效能。经费管理方式上实行法院垂直管理、更有利于强化法院依法办案职能，也更有利于突显法官职业化保障。
（2）建立独立、统一的司法人事管理制度。积极探索新的法官统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制，建立制度保障如高中级法院法官从基层法官中择优遴选，使人力资源向基层倾斜。完善法官任免、惩戒制度，建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。正如上海改革推出的法官选拔采用法院系统内部择优遴选和面向社会从优秀的法律职业人才中公开选任相结合的办法以及法官等级晋升不与行政职务挂钩，采用逐级晋升与择优选升相结合的方法，等等。进一步优化司法资源配置，强化执法办案第一要务的组织保障。
2、完善法院内部法官独立办案机制。
（1）尊重法官依法独立审判的特殊规律，真正让审理者裁判，由裁判者负责。
（2）完善主审法官、合议庭的办案机制，明确办案权责。理顺院、庭长审判职务和行政职务的关系，改变裁判文书层层审批的做法，取消案件请示汇报制度。
（3）健全审判权监督制约机制，完善法律统一适用机制，规范法官自由裁量权行使，确保规范执法、公正司法，强化办案责任，完善错案责任追究机制。
3、推行分类管理突出办案主体地位。
通过法院人员分类管理和法官职业化改革，按照工作需求设定不同的准入门槛和管理考核制度，从而提升法院队伍管理的精细化水平。通过对法院&干警&队伍科学规范地分类单独序列管理，使法官真正独立于非裁判事务、独立于法官助理和书记员等非审判人员。除此之外的审判辅助工作、行政事务都应当从法官身上分离出去，从而突出法官、检察官的办案主体地位，使其真正全身心地投身于审判核心业务。
4、建立适合法院独立审判的监督机制。
针对我国目前部分新闻网络媒体报道对未决案件的暗示性或倾向性的评论给法院和法官公正裁判和社会公信力带来的不利影响，建议在立法上禁止新闻媒体对法官裁判公正度作出评议，禁止对未决案件进行评议，对于擅自作出评议报道的，由被评议报道的法院的上级法院对该新闻媒体直接依法作出处罚。其他有权部门也应依据《监督法》等规定，通过听取和审议专项工作报告、检查法律法规的实施情况以及询问和质询等法定途径来进行监督。因此，建议建立相对独立的法官惩戒委员会，制定规范统一的《法官惩戒条例》，以明文规定为依据，全面规范监督的主体和程序，克服随意监督。
4、强化法官职业保障&
（1）目前，法官因执行审判职务被随意丑化和追究责任的现象时有发生，建议推行法官职责豁免制度，允许被惩戒的法官进行陈述和申辩，建立和完善法官申诉、控告权利保障制度，进一步深入落实《法官法》的相关规定。
（2）世界各国的司法实践表明，法官既需要法律专业知识，更需要丰富的审判实践经验，经验丰富的法官是司法事业的宝贵资源⑴。在目前法官整体素质尚不具备完全推行法官终身制的条件下，建议明确规定基层法官得以从事审判工作的最高年限或有条件适当延长法官的退休年龄。
（3）法官职业收入缺乏保障，也在一定程度上削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力⑵。只有当法官不为生活所操心时，才能为正义而操心⑶。提高法官抵制各种利益诱惑的自律能力，从而使法官自觉排除各种不当干扰，依法独立公正裁决案件。建议切实保障一线办案法官特别是基层法官职业收入，有与其工作复杂度、数量匹配的收入，建立高于普通公务员的法官薪酬标准并与法官等级挂钩，进一步完善法官定期增资适时增资制度并确保法官退休后的相关待遇。
5、抵御法官职业风险
从职业风险看，当前我国正处于社会矛盾凸显期，矛盾的对抗性、敏感性增强，司法人员保障制度没有体现其职业特点和职业风险，不利于推动司法队伍的专业化、职业化、正规化建设。建立法官职业安全保障制度，实行法官职业安全保险，特别为基层法官设立意外伤害保险制度，以增强法官抵御职业风险的信心和勇气，解决法官的后顾之忧。同时，基层法院还应结合自身实际，采取必要的安全防范保障措施。
值得注意的是： 职业保障水平应当取决于实现职业社会职能的需要，而司法职业的特殊性决定了法官职业保障不应套用一般公务员职业保障。同时因为与西方在司法制度、人事体制以及历史文化等方面的巨大差异，我国的法官职业保障，应当放在我国政治、司法体制框架之内来设计完善。而将司法领域腐败现象与职业保障对立起来也非明智之识，现实中确实存在少数&高薪仍然腐败&的人，但从制度设计的角度而言，提高职业待遇对于减少腐败的作用是不可忽视的，在司法领域内高薪养廉的可行性已经为各国实践所证实。因此，加强法官职业保障应当与防止司法腐败同时进行。
如果一位位优秀中青年法官的无奈离去，不能引起更多法治有识之士的重视和惋惜，这将是最大的法治悲伤。司法者的法治理想和人生价值的实现，决定这种职业的精神荣光。&无保障则无权威&，如何缩小司法现实与书本法治的巨大差距，如何让众多像张伟这样的优秀青年法官留下来，并有体面地坚持自己的法治理想，这是新司改必须要首先反思并解决的问题。
同时作为一名中国法官，特别是基层法官，既没有资本妄自尊大,也没有理由妄自菲薄,最关键的是在踌躇满志之前,先练好自己的职业本领,守好自己的职业戒律,用好手中的司法权力, 审好眼前的每一起案件，并期待新一轮司法改革能真正冲破一切体制上的法制桎梏，为法治中国建设带来真正的司法春天。
参考文献：
[1]&钱锋：&法官职业保障与独立审判&，载《法律适用》2005年第1期。&
[2]&陆洪生：&法官职业化建设的根基：法官职业保障&，载《人民司法》。2003年第2期。
[3]&徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社1996版，第218页。
&&&作者单位：扬州市广陵区人民法院
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