土地承包与宅基地纠纷律师在线答疑：农村土地承包合同与土地租赁合同
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土地承包与宅基地纠纷
律师在线答疑
主编：　副主编：　策划、撰稿：
2009年8月第1版　32开　平装
土地家庭承包
12. 农村土地承包合同与土地租赁合同
　　1996年，河南省获嘉县某镇石庄村李某与本村民委员会签订《土地租赁经营合同书》一份。合同约定，李某承包本村耕地5亩。2008年，双方因为政府发放的农业补贴归属问题发生争议，李某诉诸法院，案由为“农村土地承包合同纠纷”。法院一审认定原告与被告之间的诉讼属“土地租赁纠纷”，并不存在“农村土地承包合同关系”，
裁定驳回原告的起诉。
关键词解析
（一） 本案分析
　　本案中，一审法院裁定原告与被告之间的诉讼属“土地租赁纠纷”，并不存在“农村土地承包合同关系”，是错误的。理由如下：
　　1996年，河南省获嘉县某镇石庄村李某与本村民委员会《土地租赁经营合同书》，虽名为“土地租赁合同”，实际为“承包合同”。《中华人民共和国农村土地承包法》没有规定农村土地承包合同的概念，相关的司法解释如最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释(法释[2005]6号)也没有明确农村土地承包合同的概念。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。根据物权法的上述规定，可以确定：农民集体所有或国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他土地，只要是“用于农业的”
土地，其经营合同必然是农村土地承包经营合同，而不论其名称是“土地承包”还是“土地租赁”。
　　最高人民法院关于经济合同的名称与内容不一致时如何确定管辖权问题的批复法复（〔1996〕16号）也指出：当事人签订的经济合同虽具有明确、规范的名称，但合同约定的权利义务内容与名称不一致的，应当以该合同约定的权利义务内容确定合同的性质，从而确定合同的履行地和法院的管辖权。
　　因此，本案中的《土地租赁经营合同书》，虽名为“土地租赁合同”，实际为“农村土地承包合同”。 法院一审认定原告与被告之间是“土地租赁纠纷”，并不存在“农村土地承包合同关系”，
裁定驳回原告的起诉，是错误的。
（二）农村土地承包合同与土地租赁合同
　1.两个概念的发生过程
　　1952年土改，地主的土地被分给农民，后来搞合作社、人民公社运动，又将农民组织为合作社、人民公社，许多地方将土地归为集体所有，在此基础上共同劳动、按劳分配。但是，几乎在搞合作社和人民公社的同时，关注生存甚于关注教条的人们，就已经选择了“承包”。七十年代未，农村经济改革正在酝酿之初，也是使用“包产到户”这样的词。
　　以北京市密云县太师屯镇为例进行分析。
　　太师屯镇实行承包制以来一共四次订立过此类合同。1983年，为了落实中央关于实行家庭联产承包责任制的政策，生产队与社员签订了《生产合同书》。1985年延长承包期，签订了第二个《土地承包合同》。1995年合同到期后，续订了第三份《农村土地租赁合同书》。1997年8月，中央要求对于承包期不足30年的承包合同，要延长到30年，这样1997年年底又订立了第四份合同。
　　1983年的《生产合同书》其实就是一个国家通过生产队向农民下达生产任务的东西。《生产合同书》第一条约定承包亩数和包产指标；第二条规定生产队对土地之外生产资料的处理办法；第三条对林木作出指示；第四条对生产队所得的积累和固定财产折旧费的处理程序作出指示；第五条规定社员在畜牲、农机具、统一用水方面必须服从生产队安排；第八条提出要坚决落实计划生育；第九条对实行分田到户后生产队的七大项十小项工作作出指示，包括认真贯彻党的方针政策，做好社员的思想政治工作，坚持生产资料公有制。
　　1988年之前，我国法律禁止土地租赁。1982年宪法第十条第四款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”而此前，联产承包责任制已经在全国范围内推行，因此可以认为当时人们认为“承包”与“租赁”是根本不同的。承包被认为是农业经营体制的一种“搞活”，所谓“联产承包”，即农民必须保证产量、保证“上交公粮”，只是不由集体再组织生产、分配产品，而是由社员产自己组织生产，分配时“交够国家的，留够集体的，剩下的归自己”。所以太师屯镇1985年的合同还是名为《土地承包合同》。
　　日七届全国人大一次会议通过宪法修正案，废除了关于禁止土地租赁的法律规定。另一方面，随着改革的进一步推进，粮食购销体制发生了重大变化，实现了放开粮价、放开经营的市场化改革，国家与农民之间的关系更多的利用经济杠杆，而不是行政指令，农民也获得了生产经营决策权。产品处分权和收益权，这样，到了1995年续订承包合同时，合同已经由原来的对作为农业经营体制的“承包”强调，变为了对土地的使用权转让的强调，以&租赁&命名后来的合同，从这个方面看比“承包”更符合实际。
　　“土地租赁合同”这个称呼似乎让人这是一个农民通过合同支付租金租种土地的普通民事合同，但实际上是这样吗？这就涉及到第二个问题，农民对土地究竟有怎样的权利？我们以1995年的《农村土地租赁合同书》为基准进行分析。
　　按人口分配的土地租赁合同订立的程序一般是这样的：先计算出本村（或者本生产队）的可分配土地总数，将其除以本村（或者本生产队）的可分地人口（各地方式不同，有的按人口，有的按劳力，有的违反计划生育政策的人口无权分地）得到每人可分得的土地数，然后再将耕地按惯例或是大部分人的意见分成等额小块，每户按可分得土地数，通过抓阄或者大家同意的其他方式，分得实际的土地，然后再签订合同。只有本村或者本队的农民才能在本村或者本队分到土地，本村或者本队也必须分给他们土地，不存在合同双方选择当事人的问题。土地承包合同的发包方一般是村经济合作社，在乡拥有集体土地时是乡经济合作社，在生产队拥有土地所有权时，也是村经济合作社。承包方是村社内的农户，一般由“户主”来签订合同，而不是“户主”个人，但合同上很少注明承包方实际上是家庭。
　　即使非本集体经济组织成员对“四荒”土地通过“招标、拍卖或公开协商”而获得的土地经营权，其签订的合同也称为“土地租赁合同”。可见，上述土地租赁合同，实质上是土地承包合同。
　2.农村土地承包合同与土地租赁合同实际上是一个概念
　　农村土地承包经营合同是一种前所未有的、非常特殊的合同，它既有民事合同的法律特征，也有行政合同的某些特征，还有与经济合同相同的特点，我们很难将其归入这三类合同中的任何一类。比如，承包方的生产经营和销售大都听命于上级行政指令，村集体认为必要时可以单方面变更或解除合同，而承包方一般只能被动地接受等，从这些特点可以看出其具有行政合同特征的一面。从农户获得具有物权性质的承包经营权这一角度看，它的确又是一种设立用益物权的民事合同。从它具有强烈的公法干预色彩来看，与纯粹的民事合同确实有一定差异，不能说它不是“异化的合同”――经济合同。
　　从传统的民法学来看，“承包”并不是一个严谨的法律概念，因此农村土地承包法体现了中国农村生产方式的特殊性，也体现了中国法律的“二元”“双轨”特点。政策对中国的法律影响是决定性的，而政策的“易变性”，很容易导致法律概念的混淆，农村土地承包合同与土地租赁合同的混乱，即是一例。
　　农村土地承包法，作为法律，其制定过程的严谨和慎重可想而知。但是经过最高人民法院鬼斧神工的司法解释，经过千差万别的法官八面玲珑地适用，法律往往被错误理解甚至肆意歪曲。《中华人民共和国农村土地承包法》第一条规定：赋予农民长期而有保障的土地使用权。第四条规定：国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。无论是本村村民，还是外村农民，都应该被赋予长期而有保障的土地使用权，其土地承包关系应该长期不变。土地承包法的根本要求，被政策变化所影响，甚至法官都罔顾“土地租赁合同”的“承包实质”，而拒绝适用物权的保护方法，导致法律上的物权债权化。农民土地承包经营合同，遭到轻而易举的解除。
　　当然，随着土地流转政策的推动，“土地租赁合同”又有了新的内涵：土地承包方将其承包土地依法依约出租给第三方经营时，第三方获得权利即为土地租赁经营权，其与土地承包方签订的合同，被称为“土地租赁合同”。这种叠床架屋式的语言滥用，破坏了法律概念的严谨，也模糊了物权和债权的界限，最终淡化了物权人的法定权益。
　　《土地租赁经营合同书》，虽名为“土地租赁合同”，实际为“农村土地承包合同”。从传统的民法学来看，“承包”并不是一个严谨的法律概念。政策对中国的法律影响是决定性的，而政策的“易变性”，很容易导致法律概念的混淆，农村土地承包合同与土地租赁合同概念的混乱，即是一例。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。无论是本村村民，还是外村农民，都应该被赋予长期而有保障的土地使用权，其土地承包关系应该长期不变。土地承包法的根本要求，被政策变化所影响，甚至法官都罔顾“土地租赁合同”的“承包实质”，而拒绝适用物权的保护方法，导致法律上的物权债权化。这样必然最终淡化物权人的法定权益，侵害农民的合法权益。
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土地确权 承包地变成“活资产”
中安在线-安徽日报
　　作为国家土地确权试点县，潜山县不少农民近日都领到一张家庭土地承包证书，这本证书就相当于把土地承包权变成了农民的存折，装到&挎包&里，变成&活资产&。可农民在高兴之余，有没有其他担心？在完成土地确权的过程中，还遇到哪些问题？政府还需要完善哪些政策？
　　承包地变成&活资产&
　　&以前种瓜蒌如果想贷款买化肥农药，我只能在合作社内部，遇上合作社资金周转不开的时候，我只能等。如今有了土地证，在外面贷款抵押就有了筹码，资金来源就更广一点。 &拿着领到手的&农村土地承包经营权证&，家住天柱山镇天寺村瓜蒌种植户王接应喜滋滋的。在这张证书上，王接应家庭多少口人、承包了几块地、每块地有多大、是什么形状、相邻四周都是谁，都记录得非常清楚。
　　两年前，王接应把自家的田地改种上瓜蒌，他也成了当地兴农合作社的一名社员。种瓜蒌收益比水稻要好，但是前期需要很大的投资，&化肥、农药，还有人工投入都要大一点，遇上资金周转不开的时候，我就找兴农合作社给我贷点化肥农药。每次我还得花上时间去找担保人，而合作社的资金毕竟有限，有时候不一定能贷到。 &王接应说，有了这个红本子，就用地做抵押贷款，以后准备扩大种瓜蒌规模。
　　由于是实行卫星图片、遥感航拍等技术，让王接应高兴的是发现自家承包的土地变大了。 &原来5亩8分多，现在7亩6分5。 &很多承包土地的流转大户说：&大家的田都有凭证，纠纷少了，流转过来的小田我可以并成大田，就不用考虑人家原有的界限。 &
　　2011年，潜山县被列为全国土地确权试点县，按照国家要求，潜山农民不用掏一分钱，中央和地方财政拨款给每家承包的土地重新丈量面积。土地确权之后，相当于把土地承包权变成了农民的存折，装到&挎包&里，变成&活资产&。想进城的农民，可以把土地给农业企业、家庭农场合理开发，以土地换收入换股权。想种地的农民，可以用土地抵押贷款，解决资金不足的问题。这样，农村和城市之间的收入差距只会越来越小。另一方面，土地流转加快了，少数农民可以种更多的地，实行农场化经营，还可以推动农业现代化，使得土地撂荒减少，耕地面积增加。经过两年多的努力，潜山县试点区域农村土地承包经营权确权登记工作全面完成，涉及19个行政村、607个村民组、14718户、5.85万人，确权地块63360块，二轮承包面积37433亩，实测面积56481亩。目前，该县已经在黄泥等乡镇开展农村土地承包经营权确权登记办证试点工作，得到了广大农民的拥护。
　　土地上&户口&
　　几多欢喜几多愁
　　农村土地承包经营权登记试点工作主要包括四个环节：一是申请和基本信息采集；二是开展土地测绘；三是田间指界、审核、信息公示和确认；四是建档和发证。作为全国最早开展土地确权试点的50多个县份之一，因为村民外出打工、历史遗留问题、工作交接等原因，潜山县试点地的土地确权中也遇到了一些困难。
　　试点确权登记前农民存在不少担忧，如确权的目的，田亩测多了怎么算等。而目前确权的土地田亩为何&多了&？据我们同潜山当地的基层干部、农民座谈后的归纳，大体上有以下原因：土地重新丈量后耕地面积之所以增加，一是30多年前土地承包开始时，土地质量参差不齐，有&好地&，也有&坏地&，所以承包土地的面积是这样计算的：&好地&一亩算一亩，&坏地&两亩折算一亩，农民同意这样做。经过30多年了，承包土地的农民精心维护自家的承包地，加上水利灌溉设施有很大改进，土地&好&和&坏&的差距缩小了。现在重新丈量土地，一般都是一亩算一亩，农民没有意见，于是耕地面积增加了。第二是当初农民要缴纳农业税，所以农民在上报耕地面积时，能少报就少报。现在，农业税取消了，加之土地可以入股，可以转包，也可以出租，少报土地面积只会让自己吃亏。农民说：&只有傻子才少报呐！ &这句话反映了当地的实情。
　　面对这样的确权结果，潜山县相关负责人喜忧参半。喜的是权属划清了，以后流转纠纷会降低；忧的是多出来的田亩该不该增加补贴？怎么补？这也是很多农民一直在关心的问题。黄泥镇政府一位干部说，土地面积增加了，粮食产量统计就成问题了。如今确权的亩数增多了，亩产量是按现在确认的亩数统计？还是按以前计税的亩数统计？这就涉及到种子公司等部门对粮食产量精确统计的问题。
　　土地确权以后，农村各种形式的土地流转加快了，这是可喜的。与此同时，老百姓对种粮大户的信任也&七上八下&：种粮大户亏损了跑了怎么办？以后粮食会不会涨价，是否要留一块地种给自己吃？说及目前正在流转的土地，家住黄泥的汪中有就有点郁闷。汪中有想连片种植大规模的生态农场，可是当地的百姓觉得不太放心：&地给人家种了,收不到钱怎么办?遇到天灾赔了,我们是不是也跟着赔？ &目前汪中有采取了折中的办法，将流转的租金按照每亩380斤稻子计算，而且是提前预付一年的租金。即便这样，也还有些农民不愿意流转。 &截至今天，我们收集到了基层反映比较集中的问题，如家庭承包方代表的确定、二轮承包后的小调整土地怎么确权、农户开荒地等20条问题。 &负责土地确权登记发放的工作人员王力说，&这些问题都具有普遍性，我们都进行了整理，并逐一讨论研究，提出了具体的解决方案和指导意见。 &
　　破解难题
　　依靠群众天地宽
　　此次土地确权登记发放工作的目的，就是要给农民承包的土地上户口、办身份证。结合本地实际，潜山县制定了工作计划，明确工作目标和任务，依靠当地村干和群众，层层落实。
　　为做好申请登记工作，潜山县对二轮土地承包以来的台账、承包合同等相关资料档案进行整理，并摸清承包地名称、位置、面积、四至边界等基本情况，在此基础上统一印制确权申请书，发放给承包人(户主)填写，村委会根据二轮承包合同和户籍信息进行审核和收集。而对卫星影像解译过程中少数地块信息不准确的，通过高精度GPS、全站仪等测量工具进行修测完善。由于当事人外出打工很难都到现场指界的，先由村民组长、村民代表和对二轮承包地熟悉的村民进行现场指认，再将现场指界的承包地块信息及申请书信息录入登记，制作打印出登记簿和宗地图。
　　无论是承包权流转还是一些地方试行的集体建设用地流转，都必须在权属清晰的前提下进行。在具体的推进过程中潜山县把握了基本原则：不能因确权发证使原有的争议矛盾进一步激化，成为现阶段确权发证工作的阻力，影响确权发证工作进度。对登记工作中遇到的权属争议、经营权变更以及二轮承包遗留问题等，该县严格按照保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置的原则，充分依靠农民群众自主协商解决。 &通过村民代表议事、调解等方式解决土地承包经营权权属和&四至&界限不清等问题；对二轮承包以后&小调整&的承包地，经集体经济组织成员会议审议通过，在依法完善承包手续后，按最近一次&小调整&后的承包关系确权登记&。这种尊重群众的做法也得到了群众的认可。
　　土地确权最大的意义是它能为以后的土地流转提供保障。&一家三五亩、散落七八处&,尤其是那些夹杂在大地块的&插花地&确实阻碍了现代农业的产业化经营。&你灌溉,他垒高地界截水用；你种庄稼,他种树,粮食生长受耽误。 &地邻&们的小块种植影响生产管理和机械化耕作。 &从事了几十年机耕作业的源潭镇种粮大户徐银全说,去年就是因为小地块作梗,满三年承包后,他放弃了当地的耕种。一点突破,全盘皆活。农村土地承包经营确权,使得农民土地有了&身份证&。现在，他又决定在这里再次流转更大面积的土地。下一步，该县将尊重农民意愿,尊重实践,按照依法、自愿、有偿的土地流转基本原则,以&确权+先付钱再流转&的模式转活潜山农村沉睡的资本。建设农村土地公开流转信息平台和交易平台，制定相关地方性法规，推动农村土地流转有法可依、有序推进。这样,让更多的农民从土地中解放出来,投身二三产业的发展,增加自己的收入,进而使农业能够规模化、专业化经营,迈开现代农业发展的步伐。(通讯员 储北平 聂玲慧)
标签：化肥农药 土地承包 经营权确权登记
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