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关于土地房屋权证“两证合一”时行政复议与行政诉讼问题的思考
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厦门市法制局&&&& 一、案情与处理&&&& 座落于厦门市溪岸路60号的一处房屋，系陈某所有，1996年8月取得厦门市政府颁发的国有土地使用证和原厦门市房产管理局颁发的房屋所有权证。座落于厦门市溪岸路61号的一处房屋，系谢某所有，1998年11月取得厦门市政府颁发的土地房屋权证。2003年6月，谢某以陈某占用其宅基地建房为由，向法院起诉陈某要求判令拆除在其宅基地上建造的房屋。陈某认为厦门市政府错将其宅基地使用权确认为谢某，起诉至法院要求撤销颁发给谢某的土地房屋权证。&&&& 法院经审理做出一份行政裁定书和一份行政判决书，分别就土地使用权部分和房屋所有权部分作出裁定和判决。以陈某对土地房屋权证中的确认土地使用权部分不服，直接向法院起诉不符合行政复议法第三十条第一款规定为由，裁定驳回陈某请求撤销土地房屋权证中确认土地使用权部分的起诉，而对土地房屋权证中确认房屋所有权部分做出实体判决。法院裁定做出后，陈某又向行政复议机关申请复议，要求撤销颁发给谢某的土地房屋权证中确认土地使用权部分的具体行政行为。&&&& 二、问题与思考&&&& 在土地与房屋所有权的相互关系上，存在两种不同的立法例。一种是以德国民法为代表，认为房屋应为土地的一部分，不能构成独立的不动产。另一种是以日本民法为代表，认为土地和房屋相分离，各自为独立的不动产，房屋可以独立于土地而存在。我国现行立法采取土地和房屋权属相分离的原则。土地管理法第十一条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。城市房地产管理法第五十九条、第六十条和第六十二条规定：国家实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度。以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，将房屋的所有权与该房屋占有范围的土地使用权的确定和变更分别载入房地产权证书。根据上位法的相关规定，厦门市于日以政府令形式发布了《厦门市土地房屋权属登记管理规定》，该《规定》规定厦门市实行统一的土地房屋权属登记发证制度，即“两证合一’，。&&&& 几年来的实践证明，“两证合一”制度，极大地方便了群众，省时省事，也降低了行政管理成本，提高了行政效率，同时还减少和避免了房地产开发经营中的重复抵押等违规现象。当然，“两证合一”的行政纠纷也在所难免。2003年上半年以前，厦门市出现的土地房屋权证“两证合一”行政诉讼案件，法院在审理时并不区分土地和房屋部分，而是对“两证”作合并审理，做出司法裁判。2003年下半年以来，对“两证合一”行政诉讼案件，法院对土地和房屋部分分别做出司法裁判。法院对土地房屋权证“两证合一”行政诉讼案件，分别就土地和房屋分开做出裁定和判决，给此类案件行政复议、以及行政复议与行政诉讼的关系提出了新的问题和困惑。一是法院驳回当事人土地使用权确认部分的诉讼请求后，当事人是否可以再申请行政复议？二是如果当事人可以申请行政复议，行政复议时效如何计算？三是如果行政复议机关受理该案件，行政复议机关就土地使用权确认部分的复议决定与法院经审理就房屋所有权确认部分的司法判决不一致怎么办？如何处理复议决定与司法判决的关系？四是土地房屋权证“两证合一”的立法目的主要是方便群众，而“两证合一”的行政诉讼案件又把土地和房屋确权分开审理，给当事人造成累讼，这是否有违“两证合一”的立法宗旨？&&&& 关于“两证合一”行政诉讼案件，土地使用权确认部分被法院以应先申请复议为由裁定驳回起诉后，当事人可否再申请复议问题。一种观点认为，由于司法裁判为最终处理，因而经法院审理的案件，当事人就丧失了申请复议的权利，根据行政复议法第十六条的规定，当事人不能再申请复议。另一种观点认为，司法裁判为最终处理，包括实体和程序，如果法院就实体作了判决，当事人当然不能再申请复议。如果法院以程序问题作出裁定，则应从程序上区别对待，象此类案件，法院以应先申请复议为由驳回起诉，说明当事人应按裁定指引的途径寻求救济，当事人仍有申请复议的权利。&&&& 关于“两证合一”行政诉讼案件，土地使用权确认部分被法院以应先申请复议为由驳回起诉后，当事人申请复议的时效问题。一种观点认为复议时效的计算应按行政复议法第九条第一款的规定执行，法院审理期间的时间不应扣除，据此计算如超过复议时效，当事人就丧失了申请复议的权利。另一种观点认为在法院审理期间的时间，属于“正当理由”而造成的障碍，该时间应扣除，但当事人收到法院裁判之日起超过复议时效，复议申请则不予受理。&&&& 关于“两证合一”行政诉讼案件，当事人就土地使用权确认部分申请复议，行政复议机关就土地使用权确认部分的复议决定与法院经审理就房屋所有权确认部分的司法判决的关系问题。一种观点认为，根据法律规定，土地与房屋属两种独立的物权，依现行法律规定是分别确权，其权利主体也可能分离的，并不一定一致。因此，在法院先对“两证合一”中的房屋确权部分做出判决后，行政复议机关对其中土地确权部分作出的复议决定也并不一定一致。另一种观点认为，虽然我国实行土地与房屋分离原则，但土地使用权与房屋所有权存在着必然的联系，在确权的土地范围内建房的，土地和房屋的权利主体应是一致的，不可能分离，否则就有其中一个确权行为是错误的。因此，就实体而言，行政复议机关就土地使用权确认部分的复议决定，与法院就房屋所有权确认部分的司法判决应是一致的。但是，在“两证合一”案件分开审查的情况下，法院先对房屋确权部分做出了实体判决，而复议机关就土地确权部分作出复议决定，两者处理结论可能不一致，即法院对行政机关房屋确权行为维持（撤销等），而复议机关对土地权属确权行为予以撤销（维持等）。由于司法裁判是最终处理，因而在法院对房屋确权部分作了实体判决的情况下，复议机关对土地部分的审查，难以做到独立审查，只能按照法院就房屋所有权确认部分的处理结果作出行政复议决定，即使复议机关认为房屋确权部分的判决错误，也难以作出与判决不一致的结论。&&&& 三、意见与建议&&&& 由于我国实行土地与房屋分离制度，土地和房屋是独立的物与物的关系，行政机关对土地和房屋的权属确认是两个独立的具体行政行为，同时行政复议法规定对土地使用权确认实行行政复议前置的原则。因此，仅从现行法律规定来说，针对土地房屋权证“两证合一”行政诉讼案件法院分开作出裁定和判决并非没有法律依据。但是，问题在于法律在规定土地房屋分别确权发证的同时，又规定可统一发证。“两证合一”是一项制度创新，其立法目的是为了方便群众。可是当发生“两证合一”行政诉讼时，法院就作为两个独立具体行政行为进行审理，分开作出处理，并不符合“两证合一”的立法目的，不仅造成累讼，而且给复议机关造成困惑。鉴于，我们认为，对“两证合一”行政诉讼问题应充分考虑土地房屋权利主体的一致性特点，遵循“两证合一”制度的立法宗旨和价值取向，完善现行行政复议和行政诉讼救济制度，明确规定：实行土地房屋权证“两证合一”，当事人对行政机关土地房屋确权具体行政行为不服的，可选择申请行政复议或向法院提起行政诉讼。当然，修改法律有其法定的程序，不是一朝一夕的事情，在修改法律规定之前，为解决现实问题，建议最高人民法院与国务院法制办出台有关解释，明确规定：对“两证合一”行为不服，当事人申请复议的，应由发证机关的上一级行政机关受理；对“两证合一”行为不服，当事人直接起诉的，法院应当受理，并对土地房屋确权具体行政行为的合法性进行审查，不受行政复议法第三十条第一款关于土地确权应先申请复议的限制。
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如何计算不动产行政案的诉讼时效
来源：华律网整理 | 时间：日 | 浏览：7129 次
如何计算不动产行政案的诉讼时效?不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。华律网小编为大家整理关于如何计算不动产行政案的诉讼时效的文章，希望能给大家带来一定的帮助和参考，欢迎浏览。
本文主要通过案例的形式解读了关于如何计算不动产行政诉讼时效，房屋所有权证属不动产权属证书，是登记机关依法颁发给权利人作为其享有该房屋物权的证明。详细内容请阅读下文。如何计算不动产行政案的诉讼时效【案情】日，原告李某购买了某镇人民政府出售的农民街商品地一宗，在农民街建了二层二间楼房。某镇人民政府分别于日和日向李某核发了《土地使用证》和《村镇工程建设许可证》。日，原告李某与其子小李就房屋转让问题签订协议书一份，协议内容：李某将某某路东首坐南面北的一幢两层楼房计120平方米转让给张某，张某承担李某建房时所欠债务10000元(但李某在诉讼中称其本意是将房屋给儿子居住)。后小李持协议书向某建筑管理所申请办理房屋产权过户手续。日被告某区人民政府向小李核发了《村镇房屋所有权证》。2006年10月，李某向被告下属单位某镇建筑管理站申请办理房屋所有权证时得知小李已经领取了房屋所有权证。原告李某便以被告的具体行政行为侵犯其合法权益为由提起诉讼，请求法院依法撤销被告颁发给第三人小李的房屋产权证。【评析】对于该案的处理，在结果上认为本案的处理应当依照最高人民法院《关于执行&中华人民共和国&若干问题的解释》(以下简称《解释》)第四十四条第一款第(六)项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉。但在具体理由上，因对行政诉讼法规定的“涉及不动产的具体行政行为”理解不一，导致对原告的诉讼时效及起诉期限应为多少年，出现分歧意见。一种意见认为，“涉及不动产的具体行政行为”是指行政机关作出的有关不动产所有权和使用权的行政处理决定。本案中被告颁发《村镇房屋所有权证》的行为，虽也涉及不动产，但不属于行政机关作出的有关不动产所有权和使用权的行政处理决定，应属其他具体行政行为，《解释》第四十二条规定的5年的起诉期限。被告于日作出具体行政行为，原告于日才向法院提起行政起诉，已超过上述规定的5年起诉期限。另一种意见认为，《》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力”，房屋所有权证属不动产权属证书，是登记机关依法颁发给权利人作为其享有该房屋物权的证明。本案为房屋所有权权属争议案件，故系涉及不动产的案件，其起诉期限应适用《解释》第四十二条规定的20年起诉期限。但本条规定的20年起诉期限是最长的法律保护期限，即从权利被侵害之日起超过20年的，法院不予保护。而不是在20年内可以毫无限制地随时提起诉讼。因此在适用本条的同时还应适用《行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”的规定。根据该条的规定，原告李某应当在知道被告已向张某颁发房屋所有权证之日起三个月内提起行政诉讼，即2006年10月得知后，应在2007年1月以前向法院起诉。笔者同意后一种意见。延伸阅读：
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如何理解房屋和土地登记行政诉讼时效
来源：华律网整理 | 时间：日 | 浏览：6210 次
如何理解房屋和土地登记行政诉讼时效?不动产行政案件诉讼时效最长是20年，华律网小编为大家整理关于房屋和土地登记行政诉讼时效的文章，希望能给大家带来一定的帮助和参考，欢迎浏览。
房屋和土地登记行政诉讼时效中，行政法、司法解释规定的几个时效各有不同的前提条件。第一种时效“3个月”、第二种时效“1年”或“1年+3个月”、第三种诉讼时效“2年”、第四种诉讼时效“20年”，相关内容请阅读下文。如何理解房屋和土地登记行政诉讼时效2000年司法解释规定，不动产行政案件诉讼时效(以下简称时效)最长是20年。但是，在适用20年时效的同时，是否还适用3个月、1年+3个月或者2年的时效呢?前者与后者到底是涵盖关系还是并列关系，这一问题仍长期困扰着法学界，各种观点“百花齐放”，导致司法实践裁判标准不一，很难体现法律的公平、公正。笔者认为，两种不是涵盖关系，而是并列关系。理由是，行政法、司法解释规定的几个时效各有不同的前提条件。首先，看第一种时效“3个月”。《》第39条规定：公民、法人或者其他组织直接向人们法院提起诉讼，应当在指导作出具体行政行为之日起3个月内提出。可以看出，这一时效的前提是，行政机关必须履行全部告知义务。其中包括两方面，第一，行政机关应告知相对人或利害关系人具体行政行为内容，第二，行政机关应告知诉权或起诉期限。其次，再看第二种时效“1年”或“1年+3个月”，
最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见(试行)》(以下简称《若干意见》第35条规定：即逾期的期间最长不得超过一年。加上《行政诉讼法》第39条“3个月”即“1年+3个月”，不过，由于最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)发布之日起施行，《贯彻意见》同时废止。自日《贯彻意见》不再发生效力。第三，再看第三种诉讼时效“2年”。《解释》第41条规定：诉讼期限为2年。这一时效的前提是，行政机关未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，但行政机关必须告知具体行政行为内容。第四，再看第四种诉讼时效“20年”。《解释》第42条规定：诉讼期限从作出具体行政行为之日最长不超过20年。这一时效的前提是，行政机关既没有告知相对人或利害关系人具体行政行为内容，也没有告知其诉权和起诉期限。有一种观点认为，行政机关作出具体行政行为时，虽然没有告知其内容，但利害关系人从其他渠道得知具体行政行为内容，那么诉讼时效是2年，应该从知道或应当知道开始计算。例如有一华侨，国内有一处房产，保管人利用涂改伪造的手续材料于1996年3月将其房屋过户到自己名下，华侨一直不知，后来在2006年5月通过熟人得知这一情况，但没有在两年内起诉房屋管理部门，直到2009年6月才提起行政诉讼，此案是否超过诉讼时效。有的法院判决超过诉讼时效并驳回原告起诉。法院认为行政机关虽然没有告知具体行政行为内容，但华侨在2006年5月就知道具体行政行为侵犯了自己的合法权益，所以应当适用2年时效，即最晚在2008年5月前起诉。笔者认为法院判决值得商榷，此案没有超过诉讼时效。理由正如前面所述，利害关系人虽然主动知道具体行政行为内容，但这并不能免除行政机关不告知所带来的法律后果，即由于行政机关行政行为的瑕疵(不履行告知义务)，权利人在20年内随时可以起诉。还有一种观点会反驳，为什么民事诉讼2年时效与最长时效20年是涵盖被涵盖关系，而行政诉讼时效却不是?这是由两种不同诉讼制度决定的，民事诉讼是平等主体之间进行的，法律不倾向于任何一方，而行政诉讼不是平等主体的较量，行政机关是强者，所以法律倾向于保护行政相对人这一弱者。放宽时效，等待救济。综上所述，可以归纳为，行政机关既没有告知具体行政行为内容，也未告知诉权或起诉期限的，不动产行政案件的诉讼时效为20年，至于权利人主动知道具体行政行为内容的，并不影响20年时效;行政机关告知具体行政行为内容，但没有告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效为2年;行政机关既告知具体行政内容，又告知诉权或者起诉期限的，诉讼时效为3个月。延伸阅读：
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