城市管理综合执法困境的破解及其创新——以西安市莲湖区城管标准化执法为例--《中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集》2011年
城市管理综合执法困境的破解及其创新——以西安市莲湖区城管标准化执法为例
【摘要】：本文分析了我国城市化进程加速、都市扩张背景下城市管理所面临的难题、困境及其原因,并以西安市莲湖区城管综合执法局探索创新的标准化执法模式为例进行分析,认为标准化执法是走出城管执法困境、建立法治城管、公众城管的新途径。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：F299.24【正文快照】：
城市管理是社会管理的重要组成部分,担负着治理和维护城市运行秩序,建立文明、和谐环境,提升城市素质的责任。对于城市而言,拥有和履行相应行政处罚权的城管部门是不可或缺的力量,且发挥着重要作用。然而,长期以来,城管及其执法一直处于难以摆脱的尴尬境地。一方面,城市的扩
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析解城市管理综合执法困境
城市管理综合执法是为了克服传统的行政执法主体多元、执法职责交叉、执法力量弱小的弊端,专门建立独立的综合执法部门,集中行使相关政府职能部门的行政处罚权。城市管理综合执法突破了条块分割的行政执法体制,是对行政执法体制的改革和创新。城市管理综合执法在争议和争论中推进,城市管理综合执法不断地引发群体性事件,受到社会的强烈关注和热烈讨论。&&&
一、城市管理综合执法的产生与发展&&&
《行政处罚法》已从日起施行,其第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权,是城市管理综合执法的法律依据。为了进一步做好城市管理综合执法的试点工作,国务院于日颁发了《关于贯彻实施的通知》(国发[1996]13号)。城市管理综合执法主要经历了试点和全面推进两个阶段:&&&
(一)1997年3月―2002年7月试点阶段&&&
国务院法制办于日颁发了《关于在北京市宣武区开展行政管理综合执法试点的复函》(国发函[1997]12号),批准在北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作,这是地方政府进行城市管理综合执法试点的最早的规范性文件。在此之后,国务院还批准吉林省吉林市等设区的市在城市管理领域扩大了相对集中行政处罚权的试点工作。日,《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发(2000)63号)颁布并实施。国务院授权的综合执法试点城市继续增加,试点范围是城市管理及相关领域的全部或部分行政处罚权,以及部分强制拆除、收费、管理职责。城市管理综合执法先在建设管理领域实施后,逐步推广到城市管理的其他领域。&&&
(二)2002年8月以后全面推进阶段&&&
日,《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)颁布并实施。自1997年以来, 23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作,并取得了显著成效,对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平,起到了积极的作用。这充分表明,国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现,进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此,国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。[1]城市管理综合执法部门具有完全独立的综合执法主体资格,不是相关政府职能部门拼凑的临时组织,与以往奉行的联合执法也存在着本质的差异。城市管理综合执法顺应了现代城市管理体制从分散到集中,从单一到综合的改革与创新规律,在随后的几年内在全国范围内自上而下不断得以推进。&&&
二、城市管理综合执法的困境&&&
城市管理综合执法权力的行使直接关系到公民、法人等行政相对人的基本权利的保护以及社会秩序的维护。城市管理综合执法是对政府职能部门部分执法权力的改革和创新,相应的执法规范、环境和社会认可度还没有完全建立起来,主要表现在以下几个方面:&&&
第一,城市管理综合执法缺少必要的法律依据。城市管理综合执法权相对集中到城市管理综合执法部门行使,提高了行政执法的效率,美化了城市容貌,提升了城市形象,但城市管理综合执法的法律依据不断遭受到社会的普遍质疑。不同行政处罚权应由相关政府职能部门行使,是相关政府职能部门的法定职责。通过法律效力比较低的国务院法制办和办公厅的决定,把某些政府职能部门的法定职责划转,突破了行政权力划分的基本法律规定,法律依据不太充分。这违背了“在公权力领域,法无明文规定即禁止”的一般法理。根据《行政处罚法》第16条的规定,只有国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才有权决定行政处罚权的重新划分,但有的城市管理综合执法授权却以国务院法制办和办公厅的名义做出,明显不符合授权的基本原则。城市管理综合执法缺少必要的法律依据,将直接导致行政相对人的自觉遵奉度差,主动配合执法少,甚至还会遭到部分行政相对人激烈反抗。&&&
第二,城市管理综合执法权力来源模糊。城市管理综合执法部门统一行使相关政府职能部门的部分法定职责,是国家行政处罚权的归并和调整,是对原有行政执法体制的突破。在构建城市管理综合执法模式时,对专门组建的城市管理综合执法部门的权力来源就存在很大的争议。一是“委托执法”模式。[2]委托执法是指受托组织以委托机关的名义实施,委托机关在委托权限范围内承担责任。委托机关对受托组织在委托权限范围内实施的行政执法行为所产生的法律后果承担法律责任。如果受托组织以自己的名义或者超过委托权限范围实施行政执法,或将委托机关委托的行政执法权再委托给其他组织或个人行使,所产生的法律后果由其自行承担,委托机关可以暂时部分或全部终止委托。二是“授权执法”模式。授权执法是指相关政府职能授权城市管理综合执法部门行使其享有的行政处罚权。城市管理综合执法部门行使的行政处罚权是从原属于市容、规划、绿化、市政、环保等政府职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中分离出来的。根据《行政处罚法》第16条的规定,只有国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府才可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。换言之,对陆续开展城市管理综合执法试点工作的中小城市要分别逐一授权,增加了试点城市申请审批程序。此外,政府职能部门的行政处罚权被划转后,其法定职责也需要重新作出明确的规定。&&&
第三,城市管理综合执法权力划转不稳定。《城市规划法》、《环境保护法》等法律都规定由相关政府职能部门实施行政处罚权,而有些地方法规、规章却作出了与之冲突的规定。法律规定的行政处罚权被各级政府直接化转给城市管理综合执法部门集中行使,法律的规定自行失效,部分失效,或者部分不宣而废。这必将导致两个方面的法律难题:一是法律规定的执法权力被各级政府行政管理权划转,效力可疑。法律是全国人大制定并通过实施的,各级政府也应该遵守,各级政府在组织实施法律时,再次分配行政执法权力,权力正当性遭到质疑。二是各个政府职能部门法定的权力,也是法定的责任,被各级政府归并后不再执法了,面临不作为的尴尬境地。特别是在地方政府自行归并时,划转过去,划转过来,随意性大,给社会公众不确定的预期。鉴于试点的事情可能在试点后不搞了,人们对城市管理综合执法认可度比较低,预期时间短,不免产生短期想法,做出短期行为。&&&
第四,城市管理综合执法权力范围过大。城市管理综合执法范围至少包括14个方面:市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等。[3]城市管理是一个复杂的系统工程,既要使城市整治有序,又要使城市群众生活方便,需要统筹兼顾,城市管理综合执法的范围过大。在我国,由于城市管理综合执法缺少程序性的制约,执法人员滥用自由裁量权现象并不少见。执法人员往往认为自己大权在握,高高在上,以言代法,为所欲为,甚至利用手中的权力寻租,走上违法犯罪的道路。&&&
三、完善城市管理综合执法的对策&&&
我国城市管理综合执法已持续全面推进了十多年,既出现了大量严重的问题,又积累了许多宝贵的经验。全面推进城市管理综合执法,既有利于打破政府职能部门的利益格局,又有利于分清政府职能部门的法定职责。化解矛盾,消除城市管理综合执法引发的群体性事件隐患,需要对城市管理综合执法进行不断变革。&&&
第一,制定《城市管理综合执法法》。降低了执法机关的行政层级,就会不利于行政权的行使和行政权权威的体现。[4]城市管理综合执法主要是把净化城市环境卫生的行政管理权力集中到专门设立的城市管理综合执法部门单独行使。其目的是为了避免城市管理综合执法部门成为相关政府职能部门的下属单位。然而,城市管理综合执法需要对城市管理权力进行全面调整和优化。立法机关应尽快制定《城市管理综合执法法》,确立城市管理综合执法的体制,并对综合执法部门的法律地位、工作职责、权限范围、人员编制、组织管理等作出规定,明确行政处罚权相对集中后,其他部门不得再行使由综合执法部门统一行使的行政处罚权,为综合执法部门依法行政树立权威。[5]&&&
第二,切实保护行政相对人的合法权利。正义否认使一些人享受较大利益而剥夺另一些人的自由是正当的,政治交易和社会交易不能成为妨碍基本自由的理由。[6]城市管理综合执法的法律必须平衡国家利益和行政相对人的利益,既有保护公民和法人等行政相对人的利益的,也有限制、指导其行为的。城市管理综合执法是平衡行政相对人私权利和政府公权力的实践,在保护国家利益,维护社会秩序时,行政相对人应履行相应的义务,对行政相对人的行为有较大的影响。因此,城市管理综合执法应当规范、公开、透明,注重执法人性化,增加行政相对人的信任感,保护行政相对人的合法权利。&&&
第三,建设一支高素质的城市管理综合执法队伍。城市管理综合执法的重要地位和作用对执法人员的素质提出了很高的要求,人的因素对执法的效果影响显著。[7]在城市管理综合执法过程中,执法人员的素质对促进依法行政、提高行政效率、改善行政机关形象起着关键性的作用。由于城市管理综合执法任务重,压力大、争议多,国家公务员一般不愿意亲自出面,而是聘请身强力壮的临时工从事一线的城市管理综合执法工作。正式职工不出面,聘请人员卖力干,形成所谓的“二政府”现象,不是法制政府的福分。为了强化城市综合管理,不断提高城市综合管理的科学性,各级人民政府应当从城市综合管理的实际情况出发,全面考虑执法任务多少和难度等因素,配备具有良好素质的执法人员,建设一支文明执法和规范执法的城市综合管理执法队伍。&&&
第四,城市管理综合执法人员应强化解释说服工作。公民和国家之间的平等契约关系,决定了一切国家机关在行使公权力管理社会事物上的根本点:是受公民委托,为公民服务……必须按程序正义原则,与行政相对人沟通,平等对话,理性论证。[8]城市管理综合执法人员与行政相对人是平等的,不能盛气凌人,应多做法律解释工作,阐明执法依据、执法的原因和后果等。这一方面有利于说服城市管理综合执法的行政相对人,使其确信城市管理综合执法有事实和法律依据;另一方面有利于说服城市管理综合执法的执法人员,使其确信自己在依法行政,是严格按照立法者的意志处理相应的行政违法行为。&&&
许前川(1973-),四川省社会科学院助理研究员,主要研究民商法、经济法。&&&
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&& 来源：西南民族大学学报(人文社科版)2009年11期
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中国改革报：我国城市管理或将走出困境
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日，《中国城市管理体制及其运行机制研究》报告在北京发布，长期困扰我国城管事业健康发展的一系列理论难题和实践难题有了初步科学解答。尤其是首次厘清了城市管理的科学概念体系，并提出符合我国国情的城市综合管理体制和运行机制的最佳模式。
　　报告发布当日，“2010城管执法局长联席会议”同期在京举行。参加会议的39位城管执法局长联名发表《坚持科学发展，构建和谐城管倡议书》。
　　与会专家认为，倡议书提出了“和谐城管”的具体目标和途径，研究报告则为“和谐城管”提出了发展的制度保证，这些创新思维或将引领我国城管事业走出当前的困境。
　　以管理为中心的城市管理时代已经到来
　　随着我国城市化进程的推进，我国部分地区的城市化率已经接近西方发达国家水平。“三分建设、七分管理”的城市发展理念已经逐步具备落实的条件。特别是在沿海特大城市中，城市管理成为政府的首要工作， 以管理为中心的城市管理时代已经到来。
　　此次发布的《中国城市管理体制及其运行机制研究》报告，从理论上明确了城市管理的科学概念和基本内涵，从法律上明确了城市管理的属性和地位，从政策上明确了城市管理的体制架构，从方法上明确乐城市管理的运行机制。
　　首先，从认知城市入手，将城市管理定位为对城市基础功能和公共空间秩序的维护，提出了城市综合管理的概念，并界定了城市综合管理的范围至少包括：道路交通运输系统、供水排水和污水处理系统、电力燃气等能源供应系统、垃圾收运处置系统、信息通信系统和园林绿化系统等六大功能和公共空间有序管理；
　　其次，从法律入手，明确了城市综合管理法是一般法，相关专业管理法规是特别法，并与地方法规一起构成城市综合管理法典；
　　再次，在政策上明确了城市综合管理的体制思路，将城市综合管理核心职能的行政许可、管理服务、社会教育、行政处罚等职权归并到城市综合管理部门；
　　最后，在城市综合管理运行机制上，提出了以数字技术为支撑的、以城市综合管理指挥中心为平台的指挥调度系统，在公务协助手册的约束下协调运行。
　　39位城管执法局长倡议构建“和谐城管”
　　此次会议，全国五一劳动奖章获得者、广东省中山市城管执法局局长李健生、河北省保定市城管执法局局长刘铁英等39位城管执法局长在联席会议上发出了九大倡议。提出了树立“亲民、文明、和谐”理念，坚持城管执法人性化；积极应用信息技术等现代技术手段，推动数字化城管建设；重视城管宣传和社会教育工作，建立城管与公众常态化沟通机制和城管社会宣教网络；积极推进城市管理立法工作，促进城管执法工作法治化；强化城管执法人员城管理论、法规政策、业务技能等方面综合教育培训，促进城管执法队伍正规化；积极搭建城管业内的交流平台，通过多种方式及时、经常交流各地好的工作经验和工作动态，促进互相学习，共同提高；等等。
　　会上，人民日报出版社出版的《罗亚蒙说“和谐城管”》一书正式与读者见面。这是我国第一部研究“和谐城管”的著作。
　　罗亚蒙在书中提出，城管不是“筐”，不能什么都往里装。城管现在管了很多不该管、也管不好的事情。应当将城管的职能范围规范为“城市基础功能设施和城市公共空间管理”。
　　罗亚蒙说，城管的权力底线，就是不能侵犯公民的人身权、财产权这两项神圣的权利。涉及限制公民人身自由的行为，必须由公安机关行使。涉及剥夺公民财产的行为，必须尽快实现司法化。而且，城管要学会防患于未然，把矛盾化解在行政许可、管理服务环节。行政处罚权是一种威慑力量，不能随便使用，更不能滥用。
　　此外，实现“和谐城管”目标，需要国家强制力、集体约束力、个人自制力等三种力量良性互动，缺一不可。“和谐”应是城管文化的灵魂。
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