从圆明园铺膜事件看我国环境影响评价制度实施中存在的主要问题及对策研究--《法制与社会》2009年26期
从圆明园铺膜事件看我国环境影响评价制度实施中存在的主要问题及对策研究
【摘要】：环境影响评价制度在我国已经实施了三十年,它对我国的环境保护起到了重要作用,但在实施中也存在许多问题。本文拟从圆明园铺膜事件来审视我国环境影响评价制度实施的现状,从中梳理出我国环境影响评价制度在实施中存在的主要问题,进而提出相应的解决对策,以期能对我国的环境保护有所裨益。
【作者单位】：
【关键词】：
【分类号】：X820.3【正文快照】：
一、从圆明园铺膜事件看我国环评制度的实施现状2003年8月,圆明园开始大规模环境整治工程。2005年2月圆明园东部湖堤防渗工程开工。3月22日在北京开会的兰州大学教授张正春在游览圆明园时发现,圆明园的湖底都铺上了防渗膜,他认为该工程会破坏圆明园的生态环境,于是将此事公诸
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京公网安备74号科学时报：圆明园已经牺牲了但意义重大_科学探索_科技时代_新浪网
科学时报：圆明园已经牺牲了但意义重大
.cn 日&16:22 科学时报
　　自4月13日以来，社会各界都在焦急地等待国家环保总局公布圆明园整治工程环境影响听证会结果。国家环保总局表示会充分吸纳听证会上的各种意见，等圆明园环境整治工程的环评报告书报上来后，抓紧时间进行审查，并依照法律迅速做出行政处理决定。至今圆明园尚未向国家环保总局递交环评报告。
　　圆明园事件暴露出我国文物保护什么问题？砍伐灌木应由谁来承担责任？扼杀自然和
野性，崇尚人工的城市景观的本质是什么？圆明园事件带给我们哪些层面的启示？记者就此采访了生态学家、中国工程院院士李文华，北京大学景观设计学研究院院长俞孔坚教授，北京大学景观设计学研究院副院长李迪华教授，生态学家徐凤翔，兰州大学教授张正春，中国生态学会理事长、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松，清华大学公共管理学院社会政策研究所执行所长李J教授，欧盟环境专家汤姆?沃尔斯特等多位专家。
　　文物部门为什么还在沉默？
　　在圆明园事件中，与国家环保总局积极作为不同的是，文物部门似乎一直保持沉默。采访时,许多关心圆明园的专家都不约而同地谈到了这个现象。
　　假如检索一下自3月28日媒体开始揭露圆明园事件以来的新闻，国家文物局只表态未批准圆明园管理处的“圆明园东部湖底防渗工程项目”及与项目同时进行的河道、湖底挖深、驳岸改建、游船码头修建等工程，除此之外没有太多作为。据《京华时报》报道，北京市文物局认为环境问题不属于其管辖范围。4月1日，北京市文物局副局长孔繁峙表示，圆明园湖底铺膜属园林日常维护，不是文物建设项目，可以不审批，“对于遗址概念的界定一定要清晰，铺膜并未对遗址本身造成破坏”。
　　众所周知，圆明园是国家重点文物保护单位，根据《文物保护法》，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者挖掘等作业；对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准。
　　清华大学公共管理学院社会政策研究所执行所长李J教授指出，《文物保护法》、《环境保护法》、《环境影响评价法》都是远远高于规划的高阶位法律。1981年《文物保护法》正式颁布，2002年修订后再次颁布。《文物保护法》对圆明园这样的全国重点文物保护单位的保护范围、保护措施有着特别具体的要求。但这些基本法律标准，在圆明园、在长城、在敦煌、在大足石刻这些重点文物保护单位，到底落实得怎么样呢？
　　北京大学教授俞孔坚指出，这暴露了我们在理解文物和遗产概念上的缺陷。兰州大学教授张正春则认为国家文物局沉默的背后原因值得深思。
　　文物法应改为遗产法
　　“我认为文物的概念应该扩大到遗产概念，国内往往认为文物仅指物体本身，而不包括文物与周围环境的整体关系，其实后者同样重要。一座古墓，假如里面的文物被盗了，就没有一点价值了吗？不，还是应该保护起来，古墓里面的文物只是遗产的一部分，而它周围的环境也是遗产的一部分。遗产实际上是一个系统，而绝不仅仅是一个孤立的物体。我们对遗产的认识和重视程度都还有待加深和提高。”俞孔坚一针见血地指出了狭隘的文物定义和落后的文物保护现状之间的紧密联系。
　　“文物”的概念应该放在具有更广泛意义的“遗产”概念上来认识，如此，圆明园这样的遗址公园、长城这样的风景名胜区才能得到更好的保护。“但是现在，风景名胜的概念在很大程度上局限于审美和旅游意义上，而遗产还有生物多样性和生命系统演化的价值、反映地球演变的价值、反映历史文化和历史事件的价值、反映民族变迁的价值、反映文化交流与融合的价值等，都是自然和文化遗产构成的重要部分。”俞孔坚说。
　　“与此相应的，教育也存在问题！我们国家根本没有相应的学科和专业来研究遗产问题。文物是死的，而遗产可以是活的。廓清了遗产的概念，就知道以后怎样更好地保护圆明园之类的自然和文化遗产了。土地是美的源泉，劳动创造美，圆明园中原来的稻田和荷塘比现在的草坪美得多；应该用农田和生产性湿地代替现在正在恢复的湖面水域，在原水面部分通过生态农业过程来维护圆明园的水系格局，在原山上让自然演替形成北京乡土生物群落。让生态农业、自然演替和历史遗址一起，使圆明园成为活的遗产。”按照俞孔坚博士推崇的遗产整体概念，文物以后决不应该孤零零地陈列在冷冰冰的柜台里，而是与整个环境融为一体，让“文物”更有生命力。
　　“申报世界遗产之后，诸多部门都来瓜分利益，而不是承担责任，这非常可怕！”中国工程院院士李文华说。
　　砍伐树木违法，谁来承担责任？
　　张正春告诉记者，他在圆明园多次调查发现，福海西侧等地大面积的灌木和树木遭到砍伐，不少高大的树木被系上绿色塑料绳待伐或者准备移走，“对于砍伐灌木乔木，圆明园管理处一位书记的回答是要清理垃圾，说是整治工程的一部分。那些被砍的灌木都生长在垃圾上，要清理垃圾就要砍掉灌木。”
　　圆明园一位退休老工人曾冒着风险告诉北京大学教授李迪华，1950年圆明园栽种了70万棵树，现在大概就只剩下10万棵了，从2003年以来一直在砍，那么多树究竟上哪去了？老工人说想起这些就心痛。俞孔坚指出，目前灌木被伐、地貌被破坏的现状，对于一个遗址公园来说无疑是具有毁灭性的，比防渗工程更具破坏性。
　　圆明园管理处在遗址范围内大面积砍伐清除原有灌木、乔木和草，按规定，对无证移伐树木者，除责令补栽3至5倍树木外，还要视树木的损坏程度对相关责任人进行经济处罚。砍伐树木轻者是违反《治安管理处罚条例》的，严重的毁林现象就会受到法律的严惩。张正春气愤地指出，圆明园管理处仅砍伐这一条就违反了相关法律，足以定罪，但是目前却无人过问，政府职能部门严重缺席。
　　多头管理导致无人管理
　　经济学中“公共悲剧”原理告诉人们，越是公共所有的，越没有人对它有责任感。
　　当我们梳理一下圆明园的主管部门时，发现它已经陷入了一个“公共悲剧”，涉及到我国园林、遗产管理体制混乱的问题。
　　圆明园遗址公园入口处竖立着“国家重点文物保护单位”的标志，落款为“中华人民共和国国务院”。
　　在行政归属上，圆明园是海淀区政府的直属单位。
　　从公园属性来讲，园林部门对圆明园有行业管理关系。
　　从遗址属性来讲，文物部门也对圆明园有行业管理关系。
　　圆明园的湖底防渗工程涉及生态环境影响，又属环保、林业部门的职权范围。
　　据悉，北京市有11个公园归市园林局直属，包括颐和园、玉渊潭等，其他公园则属各区管理。至于为什么会这样区别，知情人士表示可能和历史有关。
　　中国社会科学院环境与发展研究中心教授徐嵩龄介绍说，我国文化遗产基本属国家文物局管理，自然遗产分别由国家环保总局、林业局、中国科学院等管理，被冠以“风景名胜区”与“历史名城”的遗产则由建设部管理。而发达国家，遗产基本是由单一部门管理。意大利原来由教育部管理，1975年后由新成立的文化与环境资产部管理；西班牙由文化部管理，其下设立“历史遗产委员会”，全面监察、咨询、规划遗产管理工作；加拿大最早由国务部管理，1980年归传播部管理，1993年传播部改为遗产部；澳大利亚由环境与遗产部管理；英国则由内阁大臣级的国家遗产局负责管理。
　　产权不明晰和管理体制没有理顺是园林管理的两个关键问题。多头管理可能导致管理部门的职权不明、分工不清，在具体工作中可能造成谁都不管的局面。此次圆明园事件就充分暴露出这样的问题。
　　俞孔坚认为要改变这种“公地悲剧”，首先，必须由国务院成立专门机构来统筹自然和文化遗产，理顺管理关系，统一监督、管理和使用遗产，并对纳税人负责。第二，把决策权与管理权分离。在保护和管理方面，独立专家应该具有参与甚至主导决策的权力，管理机构只是执行专家主导的管理委员会的决定。当然，对专家也要问责。这就意味着专家委员会必须是固定的，必须设立首席专家，有人专门承担责任。专家应该是独立的，不能归属于任何一个利益团体。再就是理顺监督机制。监督机制包括听证会、媒体报道、专家意见、公众意见等，但决策权还是要交给专家委员会，因为这涉及到专业的问题。
　　圆明园事件使环境保护运动和生态学研究高涨
　　“圆明园差不多可以说是已经牺牲了，但还是意义重大！它在强化民众的环境危机意识和遗产意识上具有里程碑的意义。”俞孔坚解释了圆明园牺牲的另一重意义。
　　上世纪60年代初，美国作家雷切尔?卡森出版了《寂静的春天》一书，告诉民众美国的环境已破坏到非常严重的地步，连国鸟白头鹰都快死光了。听不到鸟声了，‘春天是寂静的’。《寂静的春天》这本划时代的环保著作，以国鸟的悲剧唤醒了民众，这才有了起源于美国、持续至今、遍及全球的环境保护运动。
　　“白头鹰是美国的国鸟，圆明园是中国的国宝。如果连圆明园的遗址都破坏了，我们的环境破坏是何等严重。我希望圆明园的牺牲意义，能像当年美国国鸟的悲剧那样，把环保危机意识推向高潮。”俞孔坚的语气里既充满了忧虑，同时又充满了希望。
　　“圆明园防渗隔离的不是水，而是生态活力！圆明园最缺的不是水，而是有生态知识、生态意识和生态技术的人！物理上隔离水与土地的防渗膜容易处理，而思想上隔离人与自然联系的愚人膜却难以去除！中国生态学研究面临政府重视、专家反思、民众参与和媒体引导的大好形势，我们中国生态学会正积极开展生态论坛与讲座、生态不合理的建设案例集锦、生态咨询、生态监督和科普出版物等多种形式，谋划怎么更好地进行生态学知识的普及。”中国生态学会理事长、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松指出，圆明园事件表明生态保护现状春寒料峭，生态科普任重道远。
　　北京大学景观设计学研究院副院长李迪华教授说自己在北大开植物学课，“北大的孩子说到这么大了才知道平常所谓的野花野草的美，才知道这些野花野草与自己生活环境的联系。”由此可见中国基础教育和高等教育中生态教育的缺失。
　　“我认为现在更关键的是向成人，特别是城市管理者、城市决策者进行生态科普。因为他们在城市规划上更具有话语权，而他们又最缺乏人与自然和谐相处的正确理念。”生态学家、中国生态学会科普工作委员会主任徐凤翔更是坦率。
　　暴发户和小农意识造就的“城市化妆运动”
　　强调宽广气派但耗资巨大、丢弃传统风貌、功能混合、效率低下的景观大道，无树荫、无座椅、将材料的价值等同于质量的城市广场，裁弯取直、水泥封堤的城市河道和滨水地带的整治和美化，人工取代天然、为美化而兴建公园，地产开发商通过美化居住区来招徕住户，移植大树“速成”绿化城市，自20世纪90年代开始，中国出现了一场轰轰烈烈的城市美化运动，持续至今。
　　“这与100年前发生在美国和欧洲国家的城市美化运动有着惊人的相似之处。尽管社会制度不同，但产生的社会经济背景、行为与症结如出一辙――城市化速度加快，城市环境恶化；经济实力有所增强；塑造城市形象和改善城市环境可以招商引资，城市管理者、决策者以此来显示政绩需要；追求社会稳定的同时追求同一；而同时国内专业人员非常软弱无力，理论和业务修养有很大的局限性。这场城市美化运动的本质来自于文化的积垢――封建专制意识，时代的局限――暴发户意识和小农意识，而忽略了人与自然的和谐相处。这警示我们应该以历史为戒，尊重自然，尊重客观规律。”俞孔坚指出大量所谓美化工程是靠出卖城市稀缺的土地资源换取的，并不是基于城市的可持续经济实力。他呼吁国人，特别是城市规划决策者要慎重决策，来中国参与城市规划和设计的国际同行要尊重和珍惜中国的土地，千万不要把他们的失败和教训在中国大地上重演。
　　欧盟环境专家汤姆?沃尔斯特用PPT给记者生动形象地演示了荷兰的道路设计顾及了雨水收集功能，兼具了建筑美学和生态学，他还委婉批评了矗立在长安街上的一些建筑，称其破坏了周围的整体氛围，“保持建筑的协调性，美国欧洲很多国家都有机制来保证。比如一个街区，对建筑物的颜色、高度、风格等有一个大概的条框，其他的可以发挥，这样就不会出现特别不协调的建筑。如果非要建一个风格完全不一样的建筑，一定要经过公众听证这一关，充分发扬民主。荷兰有一条17世纪的古老街道，想盖一个中国寺庙，开始很多人反对，后来经过公众听证，同意建，很多中国人住在周围，挺好的，而且文化的多样性得到了提升”。
　　犯一次错并不可怕，可怕的是重蹈历史的覆辙。前车之覆，后车之鉴。中国当下的城市美化运动正在走一条发达国家已经走过、并证明有很多弊病的老路。目前发达国家吸取了惨痛的教训，走上更健康的城市美化之路，但我们却在犯同样的错误。
　　多年来致力于中国城市景观设计的俞孔坚提出，目前最急需的是改善生态环境，有了生机盎然的绿色和清新的水和空气，也就有了美。其次，要尽快把人与自然和谐相处的理念传递到现在具有话语权的人，也就是城市规划决策者心中，这也是非常重要的。“我每年大概有一半的时间花在给全国各地的市长们讲座，给他们带去人与自然和谐相处的正确理念。这一半的时间我认为花得值！”
　　科技犯罪和科学精神
　　“我不知道为什么，国家环保总局的听证会上好几所重点大学的教授们会热烈提出支持、赞成圆明园铺膜、整改？看看这些被硬化的溪流，水科所的工程师到底是怎么设计的？我觉得简直就是科技犯罪！”中国生态学会副主任李皓提出，应该追究圆明园防渗工程的设计单位和个人的责任，“没有一点社会责任感，没有一点人文关怀，只是工程匠！”
　　与此形成鲜明对比的是，李文华、俞孔坚、徐凤翔、张正春、王如松、李J，一位位具有强烈社会责任感的专家挺身而出、仗义执言。
　　“我个人实际力量非常薄弱，我身后站着李文华院士、王如松老师，有了这些坚强后盾，我才义无返顾走到现在。”发现圆明园防渗工程的张正春再一次表明了自己的坚定立场和毅然决心。但他也坦陈自己一开始并没有义无返顾，也曾因有私心杂念而有着重重顾虑与怯懦，因为有王如松先生和李文华院士的支持才勇敢起来。
　　“特别是年过70岁的李文华院士，忙碌的他15年没有去过圆明园，但此次特地去圆明园查看了，治学严谨的他因没有对圆明园亲自做研究不愿意对此多说话。但他作为著名生态学家，以自己的生态学常识，在听证会以及一些座谈会上都特地到场表态支持。在听证会前后为了修改给《科学时报》的署名文章，连续两个晚上都没有睡觉。李院士字字句句都是胆量，他那么大年纪的人可以连续两天不睡觉，像我们这样的年轻人都做不到！”张正春还提到自己的中学语文老师在电话中鼓励自己，“义无返顾，就是为了正义，牺牲生命都值得。事情不能这样，如果圆明园真毁了，我们这些人活着还有什么意义呢！”这些人让张正春和其他关注圆明园事件的学者获得了理性的力量和勇气。
　　“首先，生态学界的意见是一致的，不搞生态的人，没有研究生态学，他怎么有权力做判断？怎么可以随便说可能对生态没影响？”在4月19日由中国生态学会科普工作委员会主办的中国生态学会科普工作座谈会上，张正春情绪非常激动，“对于圆明园铺膜事件，我是基于生态学的常识做判断的，现在居然还在争论铺膜对生态有没有影响，这是很滑稽的，这是毫无意义的争论！”“明明是黑白清晰、是非鲜明，正义与非正义已经很清楚了，现在搞混了。现在不能再模糊了，不能再争论了，再争论是对国家的不负责任！”为了做研究，收集第一手资料，这一段时间张正春多次去了圆明园，但最近几天，他无法再自由进入了，因为好几位彪形大汉在后面跟踪，把他请到圆明园管委会办公室去。
　　张正春举起《说园》和《圆明园遗址的保护和利用》两本书，说中国园林界专家陈从周先生早就在《说园》一书中对破坏园林风格痛心疾首，“陈先生已经过世，如果陈先生在世，一定会比我更愤怒；风景园林学家孟兆祯院士明确反对铺膜，但现在居然有‘生态学反对，园艺界赞同’的说法，完全是无稽之谈。”
　　在某种程度上，圆明园事件的确具有里程碑意义，它让我们看到了对公众的科学知识大普及，求真、求实、求美的科学精神在弘扬，老年科学家和中青年科学家之间互相支持，形成科学合力，共同促进社会进步。
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『网友声音』
『有关圆明园』
&&&&海淀区副区长于军昨天在发布会上说，由于对圆明园的认识有个逐步提高的过程，在圆明园保护上也有时代的局限性，因此，解决所有存在的问题需要一些时间。[][]
----------&『最新进展报道』
----------
----------&『最新评论报道』
----------
----------&『听证会报道』
----------
你认为圆明园采取湖底防渗工程是
你认为目前应该采取的措施是
马上拆除，另寻办法
暂缓拆除，紧急补救
专题制作：雷永青 刘允
圆明园湖底防渗工程
圆明园遗迹
听证会现场
听证会声音
&吴良镛（清华大学院士）
崔海亭(北京大学教授)
博在衡(清华大学教授)
俞孔坚(北京大学教授)
张正春(甘肃省植物协会副理事长)
沈志良(清华水利系教授)
郭黛(清华大学教授)
王红旗(北师大学教授)
姜文来(农科院研究员)
李遁(社科院教授)
叶廷芳(清华水利系教授)
李开发(水资源研究学者)
檀馨(园林设计专家)
薛野(自然之友总干事)
李其军(北京市水科研究所)
李皓(地球纵观环境教育中心)
廖晓义(地球村环境文化中心)李文华(中科院院士)
管理部门和群众代表
潘岳(国家环保总局副局长)
圆明园派出所民警
天坛公园退休职工
北京市文物局代表
园林协会代表
小学生高梦雯
人大博士生
圆明园管理处
杨振铎(圆明园管理处原副主任)
防渗膜可能造成的后果
１．严重破坏了园林生态景观；
２．彻底破坏了园林固有的水系结构；
３．把圆明园的“活水”变成“死水”，一园死水与园林草木相隔绝，园林树木将面临严重干旱而大片死亡；与地下水系相隔绝，“流水不腐，死水易臭”，这样会产生大量腐败气体和有毒气体，这是一场生态灾难；
４．彻底破坏了园林的美学景观；
５．损坏了圆明园的历史文化价值；
６．浪费巨额资金，得不偿失，徒劳无功，后患无穷；
７．加剧了海淀区的生态恶化，有损于北京市的生态环保。圆明园湖水的渗漏有利于海淀区和北京市的地下水供应，有利于克服北京市过量开采地下水造成的“城市漏斗”效应；
８．与水隔绝的圆明园中的树木将面临严峻考验，圆明园生态系统的环境污染势必日益加剧。
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