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江苏省《关于部门规章与地方性法规规定的处罚幅度不一致,如何适用法律的请示报告》
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江苏省高级人民法院关于部门规章与地方性法规规定的
处罚幅度不一致,如何适用法律的请示报告
[2003]苏行他字第002号
最高人民法院：
我院审理的一起不服道路运输管理行政处罚请示案件中,相对人无道路运输经营许可证擅自从事道路运输经营活动,既违反了交通部《道路运输行政处罚规定》，也违反了江苏省人大常委会制定的《江苏省道路运输市场管理条例》。对此类违法行为的处罚，交通部《道路运输行政处罚规定》第八条规定的罚款幅度是5000元至10000元，而《江苏省道路运输市场管理条例》第三十二条规定的罚款幅度是5000元至20000元。我院在审理中对本案是适用交通部规章还是适用江苏省地方性法规存在分歧意见。经我院审判委员会研究后，根据《立法法》的有关规定特向体院请示：
第一种意见认为，本案应直接适用江苏省人大常委会制定的《江苏省道路运输市场管理条例》。具体理由如下：
（1）由于我国《立法法》并未明确规定地方性法规与部门规章之间的效力高低问题，因此不能简单认为地方性法规的效力必然高干部门规章。《立法法》第八十条、第八十二条、第八十六条均能得出此结论。地方性法规与部门规章的效力不能简单认定谁高谁低，而应区分其管理的内容和范围，对于一些必须中央统一管理的事项，如涉及财政、金融、外贸等事项方面，应以部门规章的规定为准。但由于本案中的道路运输并不涉及中央统一管理事项，各省级立法机关有权制定地方性法规，因此本案应首先考虑适用江苏省人大常委会的《江苏省道路运输市场管理条例》。
（2）《行政诉讼法》第五十二条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件，因此，在适用地方性法规不违反《立法法》精神的情况下，本案不应适用交通部规章。
（3）交通部的规章是1998年制定，而江苏省的地方性法规是2002年制定，且江苏省作为经济较发达的省份，其处罚幅度高于交通部规定的幅度也是符合实际的。
（4）《立法法》第八十六条第一款第（二）项规定："地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。"此项规定意味着只有在"不能确定如何适用时"，才需要请示，而本案从上述（1）、（2）、（3）点理由来看，可以确定适用地方性法规，故应直接适用江苏省地方性法规。
第二种意见认为，本案中地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致是显而易见的，部门规章是全国统一执行的，不能简单地排除适用交通部《道路运输行政处罚规定》。而根据《立法法》第八十六条第一款第（二）项的规定，本案应当认定为"不能确定如何适用"，对此法律适用问题应根据《立法法》的规定予以请示。
上述第一种意见为我院审判委员会的倾向性意见，即认为应当适用地方性法规。但考虑到本案的裁判结果对于以后审理类似案件具有普遍的指导意义，本案的正确处理不仅有利于在今后遇到地方性法规与部门规章不一致时，确立一个相对统一的执法标准，也有利于对《立法法》第八十六条第一款第（二）项中规定的"不能确定如何适用时"的具体理解与界定。因此为稳妥起见，特具文请示。
二○○三年二月二十日
最高人民法院关于道路运输市场管理的地方性法规与
部门规章规定不一致的法律适用问题的答复
[2003]行他字第4号
江苏省高级人民法院：
你院[2003]苏行他字第002号《关于部门规章与地方性法规规定的处罚幅度不一致，如何适用法律的请示报告》收悉。经研究，答复如下：
在国家制定道路运输市场管理的法律或者行政法规之前，人民法院在审理有关道路运输市场管理的行政案件时，可以优先选择适用本省根据本地具体情况和实际需要制定的有关道路运输市场管理的地方性法规。
二○○三年八月十五日
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邮编：222006 电话：5（总部）、（连云分所）、（东海分所）
传真：8 E-mail： &&国务院法制局关于地方性法规、地方政府和部门规章备案有关事宜的函
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【法规标题】国务院法制局关于地方性法规、地方政府和部门规章备案有关事宜的函
【发布部门】&
【发文字号】国法函字[号&
【批准部门】&
【批准日期】&
【发布日期】&
【实施日期】&
【时效性】现行有效&
【效力级别】部门规范性文件&
【法规类别】&
【唯一标志】48296&
【全文】【法宝引证码】
国务院法制局关于地方性法规、地方政府和
　部门规章备案有关事宜的函
　（国法函字[号　日）
国务院各部委、直属机构办公厅、条法司(局)，各省、自治区、直辖市人大常委会办公厅，各省、自治区、直辖市人民政府办公厅、法制局(办)：
　　去年3月和5月，全国人大常委会办公厅、国务院办公厅先后发出通知，决定建立地方性法规、地方政府和国务院各部门规章备案制度。到目前为止，大多数地区和部门已陆续按规定将地方性法规、地方政府和部门规章向国务院备案，但也有少数地区和部门至今未报。同时，在备案工作中，也还存在着一些问题亟待改进。例如，有的不按时间要求报送，经常积攒在一起报；有的没有按照规定的份数报送，有的未写备案报告或未在备案报告上加盖印章；有的备案件应附说明的未附说明；有的把一般的公文，如报告、意见、通知等报来备案；等等。为了进一步做好地方性法规、地方政府和国务院各部门规章备案工作，现将有关备案事宜函告如下：
各地区、各部门应按照1987年《全国人大常委会办公厅、》和《》的要求，按时将本地区、本部门制定的地方性法规和规章一式20份、备案报告和说明各一式10份报送国务院备案。今年1至9月份未报送的备案件请于11月底前报来。10月份以后的备案件，应当在批准之日起的30日内报送。　??????
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在线客服：王翠凤等代表提出议案修改《立法法》发布时间： 10:17:17【】【字体：
法制日报北京电（记者 李光明）全国人大代表、安徽省人大常委会副主任王翠凤等代表联名提出议案，建议修改《中华人民共和国立法法》，进一步明确人大和人大常委会的立法权限，完善立法听证制度，明确地方性法规的效力高于部门规章，规范授权立法，对立法效果评估作出专门规定，进一步完善我国立法体制。
　　王翠凤等代表认为，《立法法》颁布实施以来，对规范立法活动，建立和完善中国特色社会主义法律体系，推进依法治国，建设法治国家，发挥了重要作用。但是在实施中也出现了一些问题。主要表现在：一是人大和人大常委会的立法权限界定不够明确。《立法法》规定了全国人大和全国人大常委会的立法权限：全国人大制定和修改基本法律，常委会制定和修改其他法律，并可以对基本法律进行部分补充和修改。同时也规定了地方人大及其常委会的立法权限：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规”，由人大通过。但是，这些只是原则规定，并没有清晰划分人大与常委会立法事项的范围，因此实践中难免出现越权立法、交叉立法、法律冲突等现象。二是授权立法有待进一步规范。《立法法》第九条规定了全国人大及其常委会可以授权国务院制定有关行政法规。但该规定缺乏具体的法律限制条件，对授权的目的、范围、内容、期限、程序、监督没有明确规定。实践中，一般由全国人大及其常委会依照“情势需要”原则来确定，以致授权立法事项具有较大的随意性，且对授权立法缺乏有效监督。三是立法听证的规定不够具体。立法听证是民主立法的重要方式。《立法法》规定，制定法律、行政法规时，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见，但对座谈会、论证会、听证会等形式之间的区别，立法听证的范围，听证参加人的确定及其权利保障，立法听证的程序，立法听证结果的处理等问题，规定不明确，缺乏可操作性，在实际执行过程中，效果不够理想。四是地方性法规与部门规章的效力冲突问题。立法冲突是《立法法》所要解决的重要问题之一。由于我国的条块分割体制，国务院部门立法与地方立法间的权限冲突是一个较突出的问题，《立法法》规定了复杂的机制来解决两者间的冲突：地方性法规与部门规章不一致时，由国务院提出意见，如要否定地方性法规的规定，最终由全国人大常委会裁决。这一机制的机会成本是显而易见的。它意味着与冲突有关的社会事务将停顿下来，经过一个漫长的处理程序，直至冲突解决才能继续运行。这种停顿，尤其是经济事务的停顿将意味着巨大的财富丧失。
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法律、行政法规、行政规章、部门规章、地方性法规、地方政府规章的效力
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江凌同志在地方和国务院有关部门行政法规规章清理工作座谈会上的讲话摘要
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提高认识精心组织扎扎实实地做好行政法规规章的清理工作　　
二OO七年三月　　日，国务院办公厅颁发了《关于开展行政法规规章清理工作的通知》（国办发〔2007〕12号，以下简称《通知》）。为了认真贯彻落实《通知》的要求，经批准，我们将分别召开国务院法制办各法制司，各省、自治区、直辖市和较大的市，国务院有关部门有关负责同志参加的行政法规、规章清理工作座谈会。座谈会的主要内容是：认真学习领会《通知》精神，通报我办对行政法规清理工作的安排，研究各地区、国务院有关部门规章清理工作的措施。会上，河北、贵州、云南、甘肃省法制办，海关总署、国家税务总局、国家环保总局将分别介绍规章、规范性文件清理工作的经验和贯彻落实《通知》的安排。　　康泰同志对做好行政法规、规章清理工作非常重视，他亲自组织工作方案研究，亲自修订工作实施意见并就开好座谈会、开展好清理工作做了一系列重要指示。康泰同志指出：“不久前，国务院办公厅下发通知，要求全面清理现行行政法规和规章。这次刚刚启动的清理工作，引起了社会的广泛关注。事实上，行政法规、规章的清理，与其制定一样，都是政府立法工作的重要组成部分，直接影响着政府立法的整体质量。《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等法律、行政法规都对此作了规定。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确规定：建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”。“及时清理行政法规、规章，是推进依法行政、建设法治政府的客观要求，也是维护法制统一、政令畅通的重要举措。由于一些行政法规、规章制定在前，新的法律、行政法规出台后，便会出现先前的行政法规、规章的主要内容与后出台的法律、法规等上位法不一致甚至相抵触，或者已被新的法律、法规、规章所代替的情况，对这样的行政法规、规章要宣布失效；也有的行政法规、规章的个别条款与法律、法规的规定不一致的，对这些条款要及时予以修改。刚刚启动的这次行政法规和规章清理工作，按照国务院的要求，要在2007年10月底前完成，任务不可谓不难，担子不可谓不重。要顺利完成这项工作，提高政府立法的整体质量，应当注意以下三点：第一，讲责任。各地区、各部门要高度重视这项清理工作，加强领导、精心组织、周密部署、严查细清。该废止的要废止，该宣布失效的要宣布失效，该修改的要及时修改，努力做到没有疏漏。第二，集众智。要充分发挥各地方、各部门、专家学者和人民群众等全社会的力量，依靠众智、开门清理。可以利用报纸、网络等媒体，充分听取专家学者和人民群众的意见，同时也可以更好地接受群众监督，把清理工作做得更彻底。第三，精修改。发现问题，就要解决问题。对于清理出来需要修改的，除了要与上位法相一致之外，还要注意科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，行政机关的权力与责任，切勿‘重权力、轻责任，重管理、轻保护’。同时，修改中还要体现深化行政管理体制改革的精神和原则。诸如，转变政府职能，实现政企分开；权责一致，赋予行政机关必要权力的同时，严格规定相应责任；决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调等等。”康泰同志的重要指示，深刻地阐述了行政法规规章清理工作的重要性、必要性，言简意赅地提出了清理工作的重点、方法和措施。康泰同志的重要指示为我们指明了工作的方向，我们一定要在工作中认真贯彻落实。　　下面，我根据康泰同志的要求，主要讲两点意见，供同志们在工作中参考。　　一、认真学习国务院办公厅《通知》，明确这次清理工作的目的及意义，增强行政法规规章清理工作责任感。　　《通知》开宗明义明确了这次清理工作的目的及意义。《通知》指出：“为了更好地适应加快建设法治政府，全面推进依法行政要求，国务院决定对现行行政法规、规章进行一次全面清理。”为什么更好地适应加快建设法治政府，全面推进依法行政是这次清理工作的目的呢？我们还可以从以下三个方面来深刻地认识它的意义。　　（一）从法治政府和依法行政的基本含义来深刻认识清理工作的意义。　　什么是法治政府？法治政府就是按照法治的原则运作的政府。政府的一切权力来源、政府的运作和政府的行为都受法律规范的制约。　　什么是依法行政？概括起来讲，依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。　　法律规范是法治政府、依法行政的基础。开展行政法规、规章清理工作，有利于解决我国制度建设中存在的反映客观规律不够，法律制度之间存在的矛盾冲突等问题，从而提高制度建设的质量以及制度的实施效果。开展行政法规、规章清理工作能够为建设法治政府、全面推进依法行政奠定良好法律制度基础。　　（二）从全面贯彻落实《国务院依法行政实施纲要》的需要来深刻认识清理工作的意义。　　《纲要》根据全面建设小康社会的新形势和依法治国的要求，明确提出了推进依法行政的六条基本要求和建设法治政府的七个方面目标。提高制度质量，加强制度建设，是建设法治政府，推进依法行政的目标之一。　　提高制度质量，加强制度建设，要求坚持法制统一。要严格按照法定的权限和程序建章立制。行政法规不得与宪法和法律相抵触，地方性法规和规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触。规章之间、规范性文件之间也不能相互矛盾，不能政出多门，更不能各自为政。　　衡量一项行政法规、规章质量高低的标准，主要看其是否遵循经济社会发展规律，是否体现大多数人的意愿和利益，是否做到权利和义务的统一，是否有利于维护法制统一和政令畅通。 　　贯彻落实好《纲要》需要我们以高度的政治责任感，认真开展行政法规、规章的清理工作。　　（三）从我国行政法规规章存在的问题及危害分析入手来深刻认识清理工作的意义。　　行政法规与法律，规章与法律、法规，行政法规之间，部门规章之间，同一法规、规章中的法条，地方与部门法律规范之间的矛盾、冲突的基本表现形式：　　1、行政法规与法律的矛盾、冲突　　一是，实施性的行政法规与法律的矛盾、冲突。这类矛盾、冲突的表现形式主要是行政法规与法律规定的不一致，增加、变更或者减少甚至废除了法律规定的内容。　　二是，创制性的行政法规与法律的冲突。这类冲突有两种情况，第一，创制性的行政法规规定了应由法律规定的事项；第二，创制性的行政法规作出了与法律不一致的规定。　　三是，根据授权制定的行政法规与法律矛盾、冲突。第一，超出授权范围立法；第二，违法转授权。　　2、规章与法律、法规的矛盾、冲突　　一是，规章越权。规章越权主要是规章规定了应由法律、法规规定的事项或者规定了法律、法规规定规章不得规定的事项。据我们掌握的情况，突出表现在三个方面：　　（1）越权对民事权利事务加以限制。对有关内容予以变更。　　（2）越权规定征收或者减免税收、收费项目。在越权规定方面，有的国家行政机关未经法律授权，出台一系列特别消费税的规章；在越权减免税费方面，有的地方政府规章越权规定减免税。还有一些地方政府规章设定的收费项目不尽合理，有的明显带有集资的性质。　　（3）擅自增设行政审批、许可制度。据我们对1998年至1999年创制性规章的分析，设定审批，登记、发证等事前审批的占43.3%，一些部门、地方在现有法律、行政法规规定之外，增加了审批、发证等。　　（4）违法规定行政处罚。根据现行法律、行政法规以及国务院决定的规定，尚未制定法律、法规的，规章对违反行政管理秩序的行为，只能设定警告或者一定数量的罚款。关于部门规章设定罚款的“一定数额”，按照国发〔1996〕13号文件规定，对违法经营活动中违法行为设定的罚款不得超过1000元；对经营活动中违法行为设定的罚款不得超过3万元。但在实践中，规章越权设定行政处罚的现象还很突出。　　二是规章与法律、法规抵触。主要表现在：　　（1）法律、法规对某一事项的适用范围已经作出规定，有的规章加以扩充或者限制；增加审批、许可、收费等管理权，部门规章违反法律、法规规定，任意增设许可的现象还没有得到彻底纠正。　　（2）法律、法规允许或者禁止的事项，有的规章作出相反的规定。　　（3）法律、行政法规规定了行政处罚的行为、种类、幅度，规章扩大了行政处罚的行为、种类和幅度， 有的规章还扩大了法律、法规规定的行政处罚适用的行为、对象的范围。　　（4）法律、法规对行政主体没有明确规定的，有的规章加以越权规定。有的还为行政管理机关增设权力，对法律明确规定不属于行政部门权力的事项，有的部门也制定规章进行行政干预。　　（5）有些部门规章中授权其他部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定实施细则。　　3、行政法规与行政法规之间的矛盾、冲突：　　这类矛盾、冲突不多。主要是，第一，实体之间从不同角度作了不同的规定。主要表现在行政管理事项的管辖权上。比如，“多龙治水”现象。第二，实体法与程序法、程序法与程序法的矛盾、冲突。主要是相互间照应不周、程序法与程序法不协调等。　　4、部门规章与部门规章之间的矛盾、冲突。这个问题一直比较突出。　　第一，管辖部门上的冲突。第二，关于特定事项管理上的冲突。目前最明显的冲突反映在工程领域资格管理上。　　5、同一法规、规章中的法条冲突。主要表现：同一法规、规章中对同一词语的内涵作了相互矛盾的规定，对同一事项作了相互抵触的规定等。　　6、地方与部门法律规范之间的矛盾、冲突。地方与部门法律规范之间的矛盾、冲突，实践中表现最为突出的，数量最多的有两类： 　　第一，地方性法规与国务院部门规章之间的矛盾、冲突。主要表现在，规定行政主管部门不同，规定相对人权利义务不同，规定的违法行为法律责任不同。　　第二，地方政府规章与国务院部门规章之间的矛盾、冲突。主要体现在行政管理事权的程序，权限和对个人、组织行为的合法性评价上等。　　7、立法程序的法律冲突。主要有：　　第一，因立、改、废不配套引起的法律冲突。其反映：一是，实体法修改后相应的程序法没有修订；二是，上位法修改后，下位法没有及时修订；三是，上位法制定后，下位法没有及时修订。　　第二，立法程序方面的冲突。一是法规、规章制定程序上的冲突，如：《立法法》规定规章应由地方人民政府或者国务院部门常务会议或者全体会议审议通过，以政府令公布，在政府公报和公开发行的报纸上刊登。但仍有的国务院部门规章是以部长办公会议审议通过，有的则以政府批准部门发布。　　第三，法规、规章名称上的冲突。同一机关的同样性质的法律、法规和规章，其名称不一致。如直接依据国家法律、行政法规制定的地方性法规、地方政府规章或者国务院部门规章，有的叫“实施办法”、“实施细则”，有的叫“条例”、“办法”、“规定”，看不出是实施性立法还是自主性立法，也看不出有“实施”与无“实施”二字的法规、规章有何区别？再比如，同样叫“条例”，有的是法律、行政法规，有的是地方性法规，看不出其法律规范等级。　　第四，法规、规章中对同一语言作了不同的界定。一是，不同的法规、规章对同一主管部门的称谓也不一致，有的用“政府某某行政主管部门”，有的叫“某某行政主管部门”，有的省去“行政”，有的则称“管理部门”，有的直呼“某某机关”、“某某部门”。二是，对同一词语在不同的法律中内涵不一样。三是，对同一性质的行为，此法用一词语，彼法用另一词语，导致相对人的权利义务不一致。　　上述问题的存在，其危害性不可低估。　　1、破坏了法律制度的统一性。　　2、给适用法律和遵守法律带来严重困难，使一些法律规范实际上无法实施。据有关部门统计，我国有法不依的现象还十分严重，在许多地区得到认真执行的法律仅有20%，有的地方甚至只有10% 。据某市去年对行政执法情况的调查，令人满意的占5%，可以接受的占30%，难以接受的占39%，难以容忍的占26%，值得注意的是，后两项不能令群众满意的比例居然占65% 。造成行政执法水平低下、群众不满意的原因是多方面的。有执法者的基本道德素质的原因，但法律规范混乱、矛盾则是其中一个因素。　　3、损害了法律应有的权威性，影响了人们对法律的尊重和信仰。　　4、妨碍了社会主义市场经济体制的建立与发展。一是，冲击和干扰国家对经济的宏观调控政策，使一些市场经济所必需的重大经济改革措施在实行中大打折扣。二是，不仅不能对现代企业制度的建立起到积极地引导作用，而且使企业作为市场主体的地位及正常的经营权难以得到保障。三是，保护地方利益，最后导致地区经济封锁，造成对市场经济监督活动的标准不统一，分割市场，破坏公平竞争。　　5、损害了国家、社会和公民的利益。　　6、容易成为地方和部门利益的保护伞，滋生腐败。　　国务院做出决定对现行行政法规规章进行清理并要求对应该废止的要坚决废止，对应当宣告失效的要宣告失效，对应该修改的要及时修改的意见是十分必要的。　　二、认真贯彻落实《意见》，扎扎实实地做好清理工作　　（一）关于清理范围　　《通知》规定，这次清理工作的范围是：　　1、现行行政法规；　　2、国务院各部门制定的现行规章；　　3、省、自治区、直辖市和较大的市人民政府制定的现行规章。　　（二）关于清理主体　　《通知》规定，国务院法制办具体承办行政法规的清理工作，各省、自治区、直辖市和较大的市人民政府、国务院各部门分别负责清理本级人民政府、本部门制定的规章。　　（三）关于规章清理原则及标准　　《通知》要求：　　1、规章主要内容与法律、行政法规相抵触的，或者已被新的法律、行政法规、规章所代替的，要明令废止。具体把握可以考虑以下情形：　　（1）部门规章的主要内容与法律、行政法规相抵触，地方政府规章的主要内容与法律、行政法规、地方性法规相抵触的；　　（2）部门规章已被新的法律、行政法规或部门规章代替，地方政府规章已被新的法律、行政法规、地方性法规或地方政府规章所代替的；　　（3）规章所依据的上位法已被明令废止或者宣布失效的；　　（4）规章的主要规定超越制定机关权限的；　　（5）地方政府规章中自行设定的行政许可事项不符合《行政许可法》第十五条第一款的；　　（6）规章的主要规定明显不适当的。　　2、规章适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效的，要宣布失效。具体把握时可以考虑以下情形：　　（1）适用期已过的；　　（2）调整对象已消失的；　　（3）规章的主要内容已不符合经济社会发展实际的。　　3、规章个别条款与法律、行政法规不一致的，要予以修改。具体把握时可以考虑以下情形：　　（1）规章的个别条款与上位法不一致的，尤其是规章规定的行政许可条件、程序、期限不符合《行政许可法》规定的，规章规定的行政处罚行为、种类、幅度、程序等不符合《行政处罚法》规定的；　　（2）部门规章规定的部分监督管理职责已调整的；地方政府规章规定的监督管理职责已调整的；规章规定的监督管理事项已消失或者监督管理方式已改变的，尤其是规章规定的行政许可事项已被取消或者已改变管理方式的；规章规定的行政管理部门被撤销或者行政管理部门名称已改变的；　　（3）规章之间对同一事项的规定不一致的； 　　（4）规章涉及的有关具体事项的管理权限已下放给地方人民政府的；　　（5）规章名称称作“条例”的。　　4、在规章清理中发现部门规章与地方政府规章对同一事项的规定不一致的，要将处理建议送国务院法制办研究处理。　　（四）关于有关问题的处置办法　　各地方、各部门要遵循《立法法》关于对法律、法规、规章的适用原则，对行政法规提出清理意见或建议，对规章予以废止、宣告失效或者进行修改：　　1、上位法优于下位法。即：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级政府规章；自治条例和单行条例在自治地方内优先适用；经济特区法规在经济特区范围内优先适用。　　2、同位阶的法律规范具有同等法律效力。　　同位阶的法律规范是指法律规范的效力是相同的，没有上下高低之分。比如，同级地方人大及其常委会制定的地方性法规之间、自治条例之间、单行条例之间、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们都在各自的权限范围内施行。　　不同地方的地方性法规、自治条例和单行条例，由于实施的地域不同，在各自管辖的地域范围内发生效力，一般不会发生冲突。实践中容易引起冲突的主要是部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间。由于享有规章制定权的机关比较多，规章的数量也相当庞大，这些规章对贯彻执行法律、法规，填补法律、法规空白，规范行政管理和社会行为，起到了积极作用。但规章之间的冲突也比较严重，给规章的执行带来困难，在一定程度上影响了规章的效力和严肃性。因此，立法法规定部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。如果规章之间发生冲突，应根据该事项属谁权限范围来确定适用那个规章。比如，关于治安管理事务，属于公安部的权限范围，因此，凡治安管理方面的规定，如其他部门的规定与公安部的规定不一致，应按公安部的规定执行。如果是国务院部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致，则应根据该事项是属中央管理的事项还是属地方管理的事项来确定如何适用，如属中央管理的事项。则应适用部门规章的规定，如属地方管理的事项，则应适用地方政府规章。但由于目前我国各部门之间、中央与地方之间的权限范围还很不清晰，因此，一旦规章之间发生冲突，不能协调解决的，报国务院法制办解决。　　3、特别规定优于一般规定　　通常称“特别法优于一般法”。这项规则适用于同一机关制定的规范不一致的情形。从理论上说，同一机关制定的规范应当协调一致，不应出现冲突。但是，由于不同的规范规范社会关系的范围和角度不一样，制定规范性文件的时间有先有后，以及立法技术难免存在缺陷等原因，同一机关制定的规范不一致的现象还是存在的。　　所谓特别规定，就是根据某种特殊情况和需要规定的调整某种特殊社会关系的法律规范。所谓一般规定，就是为调整某类社会关系而制定的法律规范。如《海商法》、《铁路法》、《航空法》等，如果与合同法不一致，在选择适用法律时，应当优先适用《海商法》、《铁路法》、《航空法》。　　4、新的规定优于旧的规定　　通常称“新法优于旧法”。这项规则也是适用于同一机关制定的规范不一致的情形。一切法律都是根据当时社会关系的情况制定的，随着社会关系的发展变化，法律规范也存在过时的问题，需要不断地修改和更新。修改更新后的法律规范，更加符合发展变化了的新情况，体现了立法机关面对新情况所作的新的调整，理所当然应当优先适用。　　虽然《立法法》明确了不同法律规范之间的效力等级和适用规则，很大一部分法律规范的问题可以通过适用规则加以解决，但还有一些法律规范之间的问题仍无法通过适用规则加以解决。比如，对同一机关制定的法律规范，立法法确立了“特别法优于一般法” 和“新法优于旧法”两项规则，但这两项规则之间也会发生冲突。还有规章之间没有效力高低之分，它们之间发生冲突应该如何适用，适用规则也没有明确等。对此，我们还应遵循《立法法》关于冲突裁决机制的规定解决有关问题。　　（1）行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。　　（2）同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。　　（3）地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。　　（4）部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。　　（5）根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。　　（五）关于行政法规规章清理工作的整体安排　　根据这次清理工作时间短、要求高、工作量大等特点，我们按照安排部署、调查研究、督促检查、汇总总结、公布汇编的工作阶段，作如下工作安排：　　1、3月上旬，起草《国务院法制办公室关于贯彻落实〈国务院办公厅关于开展行政法规规章清理工作的通知〉的意见》，报办领导审批；拟定现行行政法规目录和现行规章目录，下发各地区、各部门；3月中旬，分别召开各地区、国务院各部门及我办法制司行政法规规章清理工作座谈会，安排行政法规、规章清理工作；3月下旬，到河北省、江苏省、铁道部、国家工商总局调查研究，总结工作经验，解决清理工作的问题，完善清理标准；收集各地区、各部门贯彻《通知》和部署清理工作的情况。　　2、4月份重点了解国务院部门开展行政法规、规章清理工作的情况和问题。　　3、5月份重点了解各省、自治区、直辖市和较大的市对行政法规的清理意见及规章清理工作的情况和问题。　　4、6月份对各地区、各部门清理工作中反映的问题进行专题研究，提出处理意见。　　5、7月份拟召开行政法规、规章清理工作现场会，交流经验，汇总阶段性工作成果。　　6、8月份重点督促清理进度缓慢的地区、部门抓紧工作。　　7、9月份汇总行政法规清理的结果、情况。　　8、10月份拟定行政法规清理情况的报告和废止行政法规的决定报国务院。　　9、11月份汇总规章清理的结果、情况。了解各地区、各部门公布清理结果和现行有效规章目录的情况。拟定报国务院的规章清理情况的报告。　　10、12月份编辑《现行有效法律、行政法规、规章汇编》交法制出版社出版。　　（六）关于行政法规清理工作安排　　1、关于行政法规清理的安排　　3月20日，召开国务院法制办法制司行政法规清理工作座谈会。　　3月20日至3月28日，确定国务院法制办各司负责清理的行政法规目录，落实各司工作牵头人。　　3月28日至6月10日，汇总、研究清理意见和建议。　　3月28日至9月20日，对行政法规进行审查清理。　　9月20日至10月30日，汇总清理的结果和情况，向国务院报告。　　2、关于征求行政法规的清理意见和建议　　《通知》规定国务院法制办公室具体承办行政法规的清理工作。为了充分了解各地区、各部门对行政法规的清理意见和建议，请国务院各部门对《通知》所附《现行行政法规目录》（以下简称《目录》）中，属于本部门执行的行政法规逐件研究，提出有效、废止、失效或者修改的意见和理由，并填写《行政法规清理意见表》;对不属于本部门执行的行政法规，如果认为应当废止、失效或者修改的，亦请部门提出废止、失效或者修改的建议和理由，并填写《行政法规清理建议表》，于2007年5月底前送国务院法制办公室。各省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制办公室要组织力量对《目录》中的行政法规进行研究，提出废止、失效或者修改的建议，并填写《行政法规清理建议表》，于日前送国务院法制办公室。我们还将采取一系列工作措施，认真贯彻落实康泰同志“开门清理”的重要指示。　　（七）关于规章清理的要求　　1、切实加强组织领导。各地区、各部门法制机构要把这次清理工作作为今年贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加快建设法治政府，全面推进依法行政的一项重要任务来抓。认真制定工作方案，组织力量，落实清理工作责任制，确保清理工作顺利进行。　　2、抓好协调与配合。各地区、各部门要从大局出发，协调配合，共同做好这次清理工作。部门规章之间对同一事项的规定不一致的，相关部门要协商解决；不能协商解决的，将处理建议送国务院法制办公室研究处理。部门规章与地方政府规章对同一事项的规定不一致的，要将处理建议送由国务院法制办公室研究处理。部门联合制定的规章，由主办部门征得协办部门同意后，研究处理。监督管理职责已调整的部门规章，由制定部门研究处理；制定部门被撤销的，由目前执行该规章的部门研究处理。　　3、注意工作方法。各地区、各部门法制机构要高度重视调查研究,通过召开专家论证会、执法一线人员和管理相对人座谈会，运用报刊、网络等手段，充分听取各方面的意见。要利用立法后评估和备案审查工作中掌握的情况，有针对性地提出处理建议。要在清理工作中积极探索立、改、废有机结合的工作方法和制度，建立长效机制。　
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